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屠凯:党内法规与国家法律共处中的两个问题

分类:
制度创新
来源:
《中国法律评论》
2018/08/23 14:27
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一 导言
 
党内法规是重要且犹新的现象。中共十八届三中全会提出,“要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”。十八届四中全会提出,“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”。十八届五中全会提出,“必须坚持依法执政,全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”,至此,依规治党和依法治国已然并列。2013年5月27日,中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。《中国共产党党内法规制定条例》第二条第一款规定:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”2013年11月28日,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》全文发布,一大批中央党内法规陆续出台,党内法规制度体系渐成规模。
 
近年,有关党内法规性质和作用的讨论日趋深入。总体而言,研究者和工作者普遍接受的基本观点是,党内法规是“国家规范体系”的组成部分,但又与国家根据宪法、立法法制定的“国家法”存在明显差异。比如,姜明安提出党内法规是类似于社会法、国际法的软法,已经具有“特殊法律性质”。宋功德把党内法规称为“坚硬的软法”。同时,亦应注意到党规和国法尚不可简单混同。宋功德指出,在调整范围、规范数量、规定要求、逻辑顺序、规范效力、治理体系位置上,党规国法不能混为一谈。李忠指出,二者在制定主体、适用范围、效力、表现方式、实施方式、行为规范的要求上不同之处比较明显。现在实践中亟待解决的一个问题是,党内法规究竟如何与狭义的国家法相处。
 
本文以中共中央批准于2015年5月18日起施行的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(下称“统战工作条例”)和相关国家法为研究对象,试图说明党内法规和国家法在以下两个方面存在需要衔接的问题。第一,党内法规所创设的职能部门和所面对的“工作范围对象”不同于国家法上的法律主体。党内法规上的“人”并非国家法上的“人”。第二,党内法规的职能部门和国家机构部门之间存在复杂的关系。选择以统战工作条例切入,本文的考虑是:第一,统战工作条例是新时期新形势下制定的一部重要党内法规,反映出当前骨干党内法规的特征;第二,统战工作条例规定的内容与国家法仍有较大比例的交叉,不完全属于“党务”范畴;第三,在党内法规制度体系内,与党的思想建设、作风建设等方面的规定相比,统战工作条例也显得相对成熟。
 
统战工作条例是在2015年5月18日至20日召开的中央统战工作会议上出台的——但不是会议本身制定的。据介绍,参加这次会议的人士包括:部分在京中共中央政治局委员、中央书记处书记,全国人大常委会、国务院、全国政协有关领导;各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团、副省级城市党委,中央和国家机关有关部委、有关人民团体,中央管理的部分企业、金融机构和高校党组(党委),以及军队有关单位负责人。中共中央政治局委员、中央统战部部长孙春兰对统战工作条例作了说明,她介绍了条例的起草过程、框架和主要内容。现已知晓,条例起草工作小组由中央统战部会同中组部、全国政协办公厅、中央台办、外交部、国家民委、国家宗教局、国务院侨办、国务院港澳办等8家单位组成。条例起草过程中,有关部门除广泛征求意见外,还与中央党内法规工作部门座谈研讨。这些都是新时期新形势下的新现象。
 
统战工作条例分为十章共四十六条。除了第一章“总则”和第十章“附则”外,其他八章对中国共产党的统一战线工作做出具体规定。其中,第二章为“组织领导与职责”;第三章为“民主党派和无党派人士工作”;第四章为“党外知识分子工作”;第五章为“民族工作”;第六章为“宗教工作”;第七章为“非公有制经济领域统一战线工作”;第八章为“港澳台海外统一战线工作”;第九章为“党外代表人士队伍建设”。这些章名中的“工作”都应该理解为“统一战线工作”。因为,严格意义上的民主党派工作是各民主党派从事的工作,党外知识分子工作是他们自己的本职工作,宗教工作是宗教团体和宗教活动场所的工作,而在国内当下政治生活中并不存在以“民族”为单位做的任何工作。这些“统一战线工作”和中国人民政治协商会议的活动,和国家管理的民族事务和宗教事务,和国家机构的业务必然存在一定交叉。这才产生党内法规和国家法的衔接问题。
 
三 党内法规与国家法上的人
问题在于,党内法规所创设的职能部门和所面对的“工作范围对象”不同于国家法上的法律主体。
 
统战工作条例规定,党的统一战线工作主要由各级党委的机构和人员负责,条例第七条并且规定,“统战部是党委主管统一战线工作的职能部门”。[1]条例第十条宣布,“中央成立统一战线工作领导小组,办公室设在中央统战部,对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行研究、协调指导和督促检查”。党委统战部当然不是本条例创设的,但条例第七条确实对其职能予以充分规范。而中央统一战线工作领导小组虽然在历史上曾经存在,如1939年设立的“中央统一战线委员会”和1986年成立的由习仲勋、杨静仁、阎明复、司马义艾买提、周绍铮、廖晖等组成的中央统战工作领导小组,但这次确是由条例恢复。[2]
 
统战工作的对象,条例第四条列举了12个方面的人士,具体包括:“民主党派成员;无党派人士;党外知识分子;少数民族人士;宗教界人士;非公有制经济人士;新的社会阶层人士;出国和归国留学人员;香港同胞、澳门同胞;台湾同胞及其在大陆的亲属;华侨、归侨及侨眷;其他需要联系和团结的人员”。[3]其中,“新的社会阶层人士”是由过去政治话语中的“私营企业、外资企业的管理人员和技术人员”、“中介组织从业人员”、“自由职业人员”以及“新媒体从业人员”等合并而成。[4]条例明确了无党派人士和非公有制经济人士的定义。“无党派人士”指“无党派人士是指没有参加任何政党、有参政议政愿望和能力、对社会有积极贡献和一定影响的人士,其主体是知识分子”。[5]“非公有制企业主要出资人并以经营管理为主要职业的,在推荐安排中应当界定为非公有制经济人士。”[6]统战工作对象中的“党外知识分子”的定义没有明确,这可能是因为“知识分子”的概念本身不易界定。条例第十六条提到,“国家机关和国有企事业单位党外知识分子工作的重点对象是:具有高级职称的党外知识分子,学科带头人或者重要业务骨干中的党外知识分子,担任中层以上领导职务的党外知识分子,其他有成就、有影响的党外知识分子”。[7]“宗教界人士”缺乏定义。其他人士在法律法规上的界定是比较清晰的。
 
有些人或主体既在党内法规中出现又规定于国家法。人大常委会、人大专门委员会等法律主体规定于我国宪法和宪法相关法的具体条文中。统战工作条例第三十六条规定,“党外代表人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会主任委员、副主任委员及委员中应当占有适当比例。全国人大常委会副委员长、县级以上地方各级人大常委会副主任中应当有适当数量的党外代表人士”。[8]又如,中国人民政治协商会议出现于我国宪法的序言,是“有广泛代表性的统一战线组织”,应当继续存在。统战工作条例第三十八条提到,“全国政协……应当有民主党派成员或者无党派人士担任专职副秘书长”。统战工作条例第二十二条规定,“防范外国势力干预和支配我国宗教团体和宗教事务”。“宗教团体”的定义见于国家法上的宗教事务条例、社会团体登记管理条例、宗教社会团体登记管理实施办法等。特别行政区行政长官是港澳基本法创设的法律主体,他们也现身于统战工作条例的条文中。当然,统战工作条例本身并没有规定特区行政长官的行为模式,只是要求其他人支持他们依法施政。
 
但有一些党内法规上的实体并非严格意义上的法律主体。首先,统战工作条例对地方政协和政协各专门委员会作出规定,但我国现行国家法中并没有中国人民政治协商会议的地方委员会和专门委员会。在中国人民共和国建立以前,1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》第十八条规定:“在中心城市、重要地区及省会,经中国人民政协全国委员会决议,得设立中国人民政协地方委员会,为该地方各民主党派及人民团体的协商并保证实行决议的机关。”第十九条规定:“中国人民政协地方委员会的组织条例,由中国人民政协全国委员会制定或批准之。”1982年12月11日中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》第四章则对其地方委员会做了更为充实的规定。至于政协专门委员会,该章程第三十九条授权全国政协的常务委员会决定。但是,《中国人民政治协商会议章程》本身并非中国特色社会主义法律体系的组成部分。
 
第二,我国国家法没有具体规定那些出现于统战工作条例的民主党派和“工商联”等“参加中国人民政治协商会议的人民团体”。恰恰相反,社会团体登记管理条例说明,参加中国人民政治协商会议的人民团体不属于该条例规定登记的范围。现在,统战工作条例第二十八条已经明确“工商联是党领导的以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的,具有统战性、经济性、民间性有机统一基本特征的人民团体和商会组织”。这相当于是以党内法规的形式对这类人民团体作了背书。民主党派的地位和作用业经《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》背书,这又与工商联的情况不同。民主党派既不能说是由国家法设立也不能直接说是由党内法规设立,党内法规并没有说明哪个具体的民主党派可以成立或应当存在。类似于人民政协,民主党派有自己的章程。
 
第三,重要的统战工作组织,如欧美同学会(中国留学人员联谊会),是其他党内法规所创设的。统战工作条例第十八条规定,“欧美同学会(中国留学人员联谊会)是党联系留学人员的桥梁纽带、做好留学人员工作的助手、留学人员之家”。实际上,欧美同学会是中央编制管理部门直接管理机构编制的群众团体之一,他存在的现行党内法规依据是《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<21个群众团体机关机构改革意见>的通知》。欧美同学会等“中央编制管理部门直接管理机构编制的群众团体”同样不依社会团体登记管理条例登记。
 
国家法要识别这些党内法规上的人有困难。民法通则第五十条规定:“有独立经费的机关从成立之日起,具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格;依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。”即便各民主党派或者其“机关”可以视为民法通则意义上的“机关”,承认他们在中华人民共和国成立之前就成立并在现行实定法上具有法人资格是否合适,也不能说毫无争议。至于“参加中国人民政治协商会议的人民团体”和“中央编制管理部门直接管理机构编制的群众团体”,依法不需要办理法人登记,可具有法人资格。但究竟哪些社会团体可以参加中国人民政治协商会议,哪些由中央编制管理部门直接管理机构编制,则并非国家法可以决定。这就在国家法体系的金字塔上打开了一扇窗,而钥匙却掌握在党内法规手中。这还会影响到刑法上单位犯罪主体的认定等。至于那些存在与否并不依赖于国家法的实体是否可以划入公法人的范畴,当然就更费思量。
 
三 党政部门关系的三种情况
党内法规上的职能部门和人不同于法律主体,那么就存在他们之间的关系问题。概言之,政党和国家机构之间存在三种关系:以党代政、党政分开,以及党政不同程度和形式的分工合作。前苏联共产党是以党代政的典型。前苏联共产党在中央委员会下设主管工农业生产的各工作部门,与前苏联部长会议下设各主要组成部门高度重复。前苏联体制机制的实质上就是,用党的机关控制包办行政机关的具体工作。与此对立的典型是所谓党政分开。就统战工作条例所反映的情况而言,我国的党政关系显然不属于以上两种。
 
统战工作条例实际上规定了三种具体情况。统战工作条例第八条规定:“统战部应当加强同政协组织的沟通协调配合,加强对民族、宗教工作部门和参事室、文史研究馆的工作指导,支持配合外事、对台、侨务、港澳等工作部门做好相关工作。”[9]可见,作为党的职能部门的统战部与政协组织的关系是“沟通协调配合”;与民族、宗教工作部门和参事室、文史研究馆的关系是“指导”;与外事、对台、侨务、港澳等工作部门的关系是“支持配合”。
 
这种党政关系也就决定了党内法规各章节在内容上具有不同特征。容易理解,由党的职能部门“指导”的行政管理事务,可以交由行政法规和部门规章去进一步落实,在党内法规中应当从简从略;由党的职能部门“沟通协调配合”,即积极参与的政治事务,可以在党内法规中把党的职能部门的任务明确;由党的职能部门“支持配合”,即会同其他部门处理的政治和行政管理事务,可以在党内法规中只作出原则性规定。
 
回到统战工作条例上来。针对民族、宗教工作,党的职能部门负有“调查研究民族、宗教工作的理论、方针、政策和法律法规,牵头协调检查落实情况,做好重要工作和重大问题的处理”,和“协助做好民族、宗教等工作部门领导班子成员推荐工作”的职责,事权重大。统战工作条例第五、六章基本上只是重复了民族、宗教事务相关法律法规的表述,具体工作还要托付国家法。众所周知,宪法、民族区域自治法、国家通用语言文字法、民族区域自治地方的自治条例和单行条例,以及大量地方性法规和政府规章已经把我国民族事务管理的国家法框架完全建立起来。两相比较,宗教事务管理方面的国家法就显得单薄一些,还有待充实,可继续提升法治化水平。统战工作条例也相应地提出了需要进一步“健全宗教事务管理法规和制度”。[10]
 
针对政协组织内的党外人士工作,统战工作条例则不厌其烦,提供了大量组织性、程序性的规则。只有这样,党的职能部门才能真的运行。统战工作条例内这类组织性的规则包括第十一条第四款对民主党派基本职能的规定;第十三条对民主党派和无党派人士参政内容的规定;第十五条对民主党派和无党派人士加强自身建设的意见;第十八条第二款对欧美同学会和留学人员组织的规定;第二十八条对工商联和商会的规定等。统战工作条例内的这类程序性规则包括,第十四条对民主党派和无党派人士民主监督方式的规定;第九章对党外代表人士队伍建设的一系列规定等。这部分内容有些是国家法暂时没有的,有些则可能根本不适合由国家法规定,特别是涉及到政协组织、民主党派和人民团体的那些条款。
 
至于外事、对台、侨务、港澳等工作,因为已有主要负责的其他部门在做,统战工作条例就只用了一章四条罗列了一下。其中,港澳工作的法治化水平极高,所以统战工作条例第二十九条也很自然地说明,继续“严格依照宪法和基本法办事,支持特别行政区行政长官和政府依法施政”。侨务工作已有一系列国家法保障,如国籍法、归侨侨眷权益保护法、公民出境入境管理法、外国人入境出境管理法等。对台工作,有反分裂国家法、中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书、台湾同胞投资保护法、中国公民往来台湾地区管理办法等,还有一些效力特殊的两岸协议。至于狭义的外事工作,包括国家外交工作和党的对外交往工作,统战工作条例则基本上没有涉及,因为那完全属于党和政府其他部门的职责范畴。
 
四 结语
综上所述,在面对党内法规和国家法的协调问题时,有两个问题亟需认真对待。一个是,认识到党内法规上的“人”不同于国家法上的“人”。除了人民政协、民主党派这些统一战线工作组织和对象外,诸如“参加中国人民政治协商会议的人民团体”和“中央编制管理部门直接管理机构编制的群众团体”在党的其他工作领域也会出现,在我国政治生活中更是扮演着不可替代的重要角色,对这些“人”在国家法上规不规定,如何规定,必然是坚持和完善中国特色社会主义法治体系时需要考虑的。另一个是,如统战工作条例所呈现的,在我国政治生活中,党的职能部门和国家机构部门存在十分不均衡的联结和关系。有时候,是党的职能部门配合国家机构部门,部分工作由自己具体负责;有时候,是党的职能部门直接指导政府部门,实际工作由相关政府部门具体负责;有时候,是党的职能部门支持党和政府的其他部门,主要工作由其他部门牵头负责。这样一来,党内法规对由党的职能部门具体负责的工作就必须规定的比较细致,对由被指导政府部门具体负责的工作就应当从简从略,对由党和政府其他部门牵头负责的工作就可以相对原则化些。但必须承认,本文这种理论概括还是相当粗放的。
 
毋庸赘言,衔接党内法规和国家法是在人类历史上几无先例可循,对于党内法规和国家法的工作者和研究者来说都是全新的考验。完全轻视否定国家法的态度当然不可取。如笔者之前在其他场合所说,“党章统领党内法规制度体系,但其上仍有宪法是最高权威。党内法规规范党的生活的各领域和各方面,但党员在每一领域和每一方面的行为都要同时遵守国家法的规定,党内法规也不能作出与国家法相违背的规定”。国家法对党内法规有凌驾性而非相反,这大概是绝大多数工作者和研究者的共识,再对之颠倒黑白已然不诚。另一方面,以为国家法的制度和理论可以完全消化党内法规实践的态度,目前而言也难以继续坚持。制度上做不到,理论上也做不到。站在国家法的立场上观察,中国特色社会主义法治体系势必要兼容中国特色社会主义法律体系和党内法规制度体系,而且党内法规处理的人格和事权在我国政治和社会生活中又都极为关键,再对之闭目塞听已然失智。能驾驭者,识高力强。
 
 
[1] 《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第七条。
 
[2] 中共中央统战部编著:《巩固发展最广泛的爱国统一战线:中央统战工作会议精神和<中国共产党统一战线工作条例(试行)>解答》,北京:华文出版社2015年版,第206页。
 
[3] 《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第四条。
 
[4] 统一战线的范围和对象,过去曾表述为15个方面,参见2006年发布的《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》。
 
[5] 《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第十一条第三款。
 
[6] 《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第四十一条第二款。
 
[7] 《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第十六条第一款。
 
[8] 《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第三十六条第一、二款。
 
[9] 《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第八条。
 
[10] 《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第二十二条第三款。
 

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