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魏昌东:国家监察委员会改革方案之辩正:属性、职能与职责定位(上)

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:37
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   [内容摘要]国家监察制度改革必须坚持立法体系建设的法治原则导向。对于监察委员会的属性、职能与职责定位等带有基础性、根本性的问题,须根据监察权之固有属性与国家治理的发展需要,系统规划、科学设计;调整试点方案关于监察委员会“国家反腐败工作机构”的定位设计,将监察委员会定位为促进公权“廉能、善治”的独立权力机构,确保监察权的充分行使;调整试点方案关于监察委员会职权定位的原则,兼采“对人监察”与“对事监察”原则,扩大监察权的监督范围,增加监察权的履职路径;优化试点方案关于监察委员会的职能定位,再造与优化监督职能,把握公权力与公权者的全方位、高效度“亮化”两个中心,勘定公权边界,推行合规计划,优化权力合规透明措施。

   

   [关键词]腐败治理  监察委员会  属性  职能  职责

   

   为避免落入现代化进程中腐败泛化的“陷阱”,彻底摆脱腐败治理的困局,2016年11月7日,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(本文以下简称《方案》)、决定通过启动重大政治体制改革的方式,加快推进腐败治理由治标向治本的转型与升级。法治化地推进政治体制改革,是法治中国建设的必然选择。2016年12月25日十二届全国人大常委会第25次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决议》(本文以下简称《决议》)对试点地区监察委员会的组成与选任、职责与职权、以及法律适用原则做出规定,它是监察体制试点的基本法。尽管对改革启动之应然立法模式、[1]改革所可能涉及的立法修正的范围尚有争议,但是,独立监察权作为中国大陆政治权力的“新族”加入权力体系已成定局,对监察委员会改革方案进行深化、全面研究,以为堪称“21世纪中国最为重大的政治体制改革”提供法治化建议,当为学者之使命。监察委员会改革,迫切需要破解属性定位、职责定位与职能的法律资源配置等问题。

   

   一、国家监察委员会属性定位之理论辨正

   

   (一)改革方案关于监察委员会属性定位之解读

   

   监察委员会的属性定位是监察体制改革的首要问题。《方案》作为监察委员会改革的纲领性、指导性文件,通过改革目标的设定进行了明确:“深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”,[2]尽管这一内容未在宪法性文件的《决议》中得到申明,然而,由中国特色国家政治体制所决定,“国家反腐败工作机构”当为未来监察委员会的属性定位。

   

   就未来监察委员会属性定位的选择根据,或存在两种可能:一是在独立、升级监察权的同时,解决当下国家治理的重大关切,实现监察权职能的“瘦身”,从传统的监察职能中解放出来,聚焦于国家的腐败治理事业,打造全面、高效的反腐败机关,加快完成治标性任务的节奏,同时全面推进治本性治理的进程。二是在独立、升级监察权的同时,维持监察权的固有职能,保持其职责定位,但将反腐败作为核心使命,以突出监察体制改革的方向,深入推进“反腐败”事业。由于《决定》未对《方案》以“改革目标”方式确定的监察委员会属性定位做出明确回应,而仅就更为务实的监察委员会的组成与选任、职责与职权,以及法律适用等进行规定,究其原因,或许是受制于《决定》颁布主体的立法权限,毕竟监察委员会的法律属性涉及国家重大政治体制改革,当属宪法性重大事项,不宜由《决定》创立。然而,在《决定》中,一方面,关于“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”的规定,明确了试点地区监察委员会仅依“对人监察”原则行使监察权,而无“对事监察”的权力,取消了原监察机关固有的监察职权(如行政监察)。另一方面,从监察委员会将“履行监督、调查、处置职责”,且“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”的职权规定来看,所行使的监督职权的范围被限定为公职者的执法合规性、执法廉洁性与道德操守三项,基本确认了监察委员会“反腐败工作机构”的属性。

   

   监察委员会作为中国国家政权体系改革中的“最新添附”,监察权是其所行使的公共权力类型,改革方案就监察委员会属性定位的设定,是否契合于现代监察权的定位与职责要求值得研究。

   

   (二)现代监察权的品性选择与基准定位

   

   1、作为现代公共权力“第四权”的监察权

   

   监察制度文明是中西方政治制度文明的重要组成部分。在国家权力结构体系中创立监察权、建构监察制度,是人类步入自主发展时期以来国家治理与社会发展的一项重要实践。“监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一种政治制度,它是政治经济发展到一定阶段后,政治体系中不可缺少的一个重要组成部分,任何缺少监察制度设计的政治体系,均谈不上是一种成熟的政治体系。”[3]监察制度的有效运行,奠定了监察权“第四权”品性的社会基础。

   

   集权制与民主制是中外国家创设权力体系的两大主要根基,法律文化与政治基础的差异,派生出监察权起源的两大主要支脉与范型:(1)“集权司法型”监察权。此模式肇始于国权文化深厚的东方,中国是其典型代表。中国封建制的确立以公元前3世纪秦王朝的建立为标志,古代监察制度也由此滥觞,并绵延二千余年。[4]监察权统一行使是中国古代监察制度的主要特色,在中央集权制的权力架构中,权力体系单一、皇(王)权支配整个权力体系,监察权“在皇帝的绝对控制下,对封建官吏实行司法钳制,这就决定了中国古代监察制度的类型只能是一种司法监察。”[5]监察权寄身于王权,不存在支撑其独立运行的根基,天然地缺失独立运行的基因,即使具有对权力的纠举、监督之职,甚至曾发挥过重要作用,但是,依附性始终是监察权制度的“标签”。(2)“民主弹劾型”监察权。此模式肇始于民权文化深厚的欧洲,形成于奴隶制民主共和政体开始确立的古希腊雅典国家时期,经历了由多机构分散行使(通常为民众大会、五百人会议等)向监察官集中行使监察权的历史发展,古罗马时期产生了专职监察官,[6]及至中世纪中期,欧洲监察权制度在英国议会制中获得充分发展后,为美、法等国所效仿。民主制的权力架构基础,使监察权在权力系统中获得了独立的支撑基础,属实质性权力,弹劾权是权力分支间达致力量均衡的重要机制。随着议会制的世界传播,监察弹劾权作为议会监督政府手段的基本模式得以确立。[7]

   

   作为资本主义政治文明的重要组成部分,监察制度随同分权制与议会制一起传播至整个资本主义世界,深刻影响了由集权制向民主制转型的东方国家监察权制度的重构进程。现代社会转型之初,行政权极度膨胀,扩张至社会生活方方面面的既有权力体系内部的平衡被打破,议会监督负担加重、乃至不堪重负,权力结构存在失衡风险,构建新型权力监督机制的需求迫切。19世纪初叶,西方现代监察制度在瑞典滥觞后,独立监察权走上历史舞台,成为在传统的议会监督之外一项有力的制衡机制。

   

   现代监察制度在发展中逐步形成两大重要支脉:(1)国会监察使制度。瑞典是国会监察使制度的母国。监察权定位在制度演进中经历了由服务王权到服务民权的转变。[8]1719年,瑞典议会为限制王权、扩大议会权力颁布新宪法,为议会监察专员制的形成奠定了基础。[9]1809年,根据国王与国会平权的原则制定的宪法,强化了国会对行政权的控制,国会“监察使”(Ombudsman)一职[10]是议会外独立机构单独行使监察职责的发端。芬兰于1918年引入监察使制度,成为全球第二个设立国会监察使制度的国家。其后,随着国会监察使制度的广泛传播,[11]形成了监察制度传播的“四次浪潮”,[12]成为监察制度的主要范式,[13]而基本监察制度的内容也发生了重大变化。“国会监察使制度是现代国家国会弹劾权逐渐式微、一般民主国家的国会也很少使用弹劾权的背景下,而形成的一种新型监察权模式,监察使隶属于国会,因此,国会监察使制度仍是议会监察的一环。”[14](2)独立监察权制度。中国是独立监察权制度的母国。监察权独立是孙中山先生的主张。在孙中山先生的国家权力建构方案中,独立监察权堪称一项“世界性创新发明”,[15]绵延二千余年的中华封建监察制度在议会民主制的发展中寿终正寝。1936年5月5日通过的《中华民国宪法草案》于“中央政府”一章中设“监察院”专节,共11条,第87条规定:“监察院为中央政府行使监察权之最高机关,掌理弹劾、惩戒、审计,对国民大会负其责任。”监察院作为国家最高监察机关,在五权分立下的权力机关中与其他四院处于平等地位,不隶属于任何机关,独立行使监察权的宪法地位。

   

   西方监察制度以分权原则为基础,监察权被定位为民主制度中权力“制衡”的支脉,由国会议员或隶属于国会的监察使行使,作为立法权对行政权和司法权控制的一种辅助性设计,是国会权力的延伸。现代监察制度促使监察权成为“第四权”,一方面,监察权在国家政治治理中发挥独特作用,且为其他权力分支所无法替代。[16]另一方面,“由于传统的三权分立已经无法满足法治国家的实际需求,对于行政权的监督,立法权和司法权已经负担过于沉重,因此,必须有独立于三权之外的其它独立部门,来负责、承担立法权和司法权无法负荷或涵括的工作,而形成所谓的’第四权’机制。”[17]

   

   2、现代监察权制度的基本内容与定位选择

   

   “也正因监察权本身的‘第四权’的性质,它在资源配备与实际运作中也就面临诸多困境,如何在三权之外找出合适的法制规范,并在职权运作上找到适切的切入点,实系一项政治智慧与法制设计的考验。”[18]

   

   (1)国会监察使制度下监察权的配置与定位。国会监察使的职能在创立之初仅及于调查权及部分纠举权,对行政误失及怠忽职守,一般只有建议改正之权,却无强制、惩戒及正式制裁的权力,但监察权的扩张却是一个历史趋势。瑞典“议会监察专员制度建立之初,监察专员主要监督法院、狱政及矫正机构的活动。1957年监察专员的监督范围开始包括地方和区域性政府机构及其官员。现在,监察专员全面监督法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员的活动。[19]。”1974 年瑞典宪法规定,国会监察使代表国会完全独立行使职权,负责监督法院、中央政府及地方政府,了解这些机关运用法令的状况,发现法律和政策的弊端,提出立法建议案,立法建议一般载入案件裁决和年度报告,并常常被立法文件引用,为法律的统一与合理适用做出了重要贡献。1998年瑞典修正《国会监察使法》部分条文,加大监察使的制裁权,例如,监察使可以充当特任检察官,关于公务员罔顾其职责或废驰职务的案件,除新闻诽谤或限制他人表达自由外,对其他犯罪行为均可提出法律告诉。国会监察使及检察部长是唯一被赋予权力,可对犯罪的高等法院或最高行政法院的执行官员提出起诉的检察官。[20]芬兰国会监察使的职责有别于瑞典,被设定为监督法院、政府机关、公务人员之执行公职情况,监督范围及于公共企业聘雇人员、其他依据法律、尽其义务而执行公共职能的人员,以及监督基本权利与人权的履行情况。国务会议(Council of State)进行中,国会监察使与司法总监(Chancellor of Justice)拥有同样的权力,亦即监督政府、部长与总统,以确保其决策之合法性。并具有对政府机构的司法权力,当国会监察使发现一个政府机关或公务员执行职务上的犯罪证据,可以向法院提出控诉。[21]“丹麦模式”是监察使制度传播的一大积极成果。1953年丹麦宪法修正案正式引进监察使制度,并逐步确立了以行政权为检查重心的制度。[22]尽管各国监察制度不尽相同,但“行政监察”是监察制度的起源与主要功能,从消极面而言,负责监督行政机关违法失职行为,以达到澄清吏治、肃贪防腐的目的;从积极面而言,可以促进良好行政和行政效率,维持行政正义。

   

   (2)独立监察权制度下的监察权配置与定位。独立监察权制度仍运行于我国台湾地区,尽管较之于设定之初已有较大调整(如,1992年第二次“宪法修改”中,监察院的同意权被废止),总体上呈限缩之势,但是,“监察权负责监督政府施政及制衡政府权力,防止政府及官员违法失职”的基本定位,未发生变化。“监察权对于公务人员的违法失职行为有弹劾、纠举权,对于行政院及其所属机关工作设施之违法不当情事有纠正权,对于财政收支或不法财务行为有审计权,弹劾、纠举、纠正、审计架构一完整监察职权网络。”[23]台湾地区独立监察权制度的基本内容有:第一,监察权主体是宪法规定的专司独立监察之责的监察院。第二,独立监察的对象是行政院及其各部会、司法院、考试院与中央和地方公务人员及监察院人员。第三,独立监察的任务是对行政措施行使纠正权,促其注意改善,在民主制衡之外,防止行政滥权与政府腐败。

   

   (三)监察权属性与中国监察委员会定位之思考

   

   监察权作为“第四权”在社会发展中走出了一条以扼止公权滥用为起步,以推进权力善治、权力维护与保障为使命的成长之路,成为促进现代政府“廉能、善治”的重要推进与保障机制。监察权属性定位原理对于我国正在全面推进的监察委员会改革具有重要借鉴意义。

   

   1、监察委员会“国家反腐败工作机构”的定位失准、有待调整

   

   监察委员会改革是中国特色社会主义新型权力构架建设的积极尝试,尽管改革动因在于推进国家腐败治理战略的需要,但是,若将监察委员会定位为单纯的“国家反腐败工作机构”,据以确定权力与法律资源配置,则存在理论缺陷,表现为:(1)国家反腐败工作机构的定位,否定了监察委员会的“对事监督权”,造成监察权作用场域退缩、权力的固有属性发生变化,导致监察权在面对公权力“为权不为”、“为权不彰”与“为权低效”时的无能为力。作为一项古老的权力分支,监察权以监察行政为原初职能与核心对象,促使社会确立了公权“廉能、合规”的基本取向,否定、祛除监察委员会的行政监察职能,则失去了其作为独立权力的核心职能。本质而言,公权力的腐败行使是权力滥用的极端表现,而并非权力异化行使的全部类型,这一定位,将导致监察权内容的不完整。(2)监察权定位涉及面向选择问题,一方面,在权力的内系统中,监察权的表层面向是国家的其他权力分支,而深层面向则是因国家权力分配、运行而可能直接或间接触及的国民权益,在权力与权利关系的“二元”面向中,监察权成为促进权力善治是提升权利保障的基础。另一方面,在权力的价值系统中,监察权的消极面向是防止政府滥用权力,制止权力腐败运行;而积极面向则在于,促进政府效能,保障人民权益,实现国家善治。监察权面向选择影响监察制度的构建,将监察委员会定位为“国家反腐败工作机构”,仅满足了监察权的消极面向需要,改革成果也只是守住了监察权运行的底线,难以“两个面向”的高度统一。(3)现代监察权的诞生,是对行政权扩张与腐败运行情势的积极回应,监察权的运行校正了公权制衡的格局,形成了权力结构的形式均衡,从更深刻的视角来看,监察权的“第四权”定位与发展,也是国家人权观念确立与进化的标志,公权的腐败、滥用与任性,直接侵害国民权益,监察权扩张的背后,实际上是国民要求通过实质性机制挤压权力放任的可能与空间,进而从权力的相互制衡中衍生出更为深刻的权利保障需求,监察权的终极目的必然是保障国民权益。权利保护作为监察权运行的基本定位,提升保护的层次与水平,是现代监察权运行的目的,公权力在满足合规性要求之下的效能运行,同样是监察权运行的目标所在。监察权定位与一国人权保护能力、层次与水平正向相关,监察权直接以公权为约束对象,在维护权力合规的同时,护卫国民权益是其履职的一体两面。(4)国家反腐工作机构的定位,也必然导致未来国家监察委员会在职能定位上对调查权与处置权的过分重视,及对监督权资源配置上的不足,其结果是国家腐败治理策略并未因国家监察委员会的建立而发生最为根本的调整。不仅如此,将监察委员会的属性定位为“国家反腐败工作机构”,也与世界监察权制度的建构方向难相吻合,无法形成双向互动。

   

   2、监察委员会改革的目标是激活监察权促进公权“廉能、善治”的能力

   

   监察权在其发展中逐步实现了目标函数的历史嬗变。惩戒腐败、防范权力怠失,是现代监察使制度产生的直接肇因,强化监察权在促进公权规范运行与推进政府治理中的积极作用,则是监察权的新目标。然而,值得深思的是,廉洁监察作为监察权的最早定位,却并未伴随监察权的成长而彻底解决腐败的问题,公权的“控权失灵”,[24]造成了腐败基因难以从权力的遗传系统中彻底根除的结果,使发掘监察权新机制成为迫切需要,合规监察、效能监察作为腐败行权的有效遏制与发现机制,成为监察权的崭新内容,脱离对权力行使的合规性、效能性的评价与监察,轻则加大了廉政监察的难度,重则可能导致难以实现监察效能的结果。原因在于,所有腐败的终极目的不过是驱使权力违背其产生的宗旨扭曲运行,脱离对权力违规运行的追求,也不可能存在腐败动机。这是监察委员会属性定位中应予关注的重点。

   

   监察委员会作为推进公权善治的专门机制,对作为其本原职能的“反腐败”当然应给予最充分的关注,但是,默守于此却不可能实现最佳治理效果。当下中国腐败治理的核心是推进理念转型,补齐制度“短板”,控制权力运行,挤压腐败利益空间,堵塞腐败利益转化。当务之急要加速实现“三大转型”:(1)在价值定位上,实现由“反腐败”向“腐败治理”的转型。将腐败治理纳入国家治理、社会治理的总系统,启动并全面推进中国“公共权力进化运动”,重塑公权的社会观念与价值定位,确立权力为民、权力有限、权力有序的观念,建构权力透明、规范运行的制度体系。“公共权力进化”的起点是权力“净化”,监察委员会必须成为推进中国“公共权力进化”的崭新起点。(2)在观念与制度配套上,实现由腐败惩治向腐败防范的转型。积极治理主义理念作为先现代化国家腐败治理的最根本经验,要求彻底转型腐败治理的选择基点,由结果性治理向生成性治理的战略调整,推进公权净化进程。[25]20世纪80年代中国全面启动腐败治理运动以来,腐败治理奉行对腐败结果施以刑事法打击的策略,因未触及腐败触发点,而归属于消极治理主义的策略,[26]积极治理主义理念要求将对腐败已然结果的惩治性处分,转变为腐败治理由结果本位向诱因本位的策略,[27]应成为监察委员会改革的基本方向。(3)在治理范围上,实现由防范有形、直接腐败,向防范无形、间接腐败的转型。腐败泛化的趋势,要求及时调整国家治理战略中的“腐败”定义与定位,将防范一切公权利益冲突作为腐败治理战略的新定位,应对传统腐败的变种与异化趋势,实现根本性治理。

   

   二、国家监察委员会职权定位之理论辨正

   

   (一)改革方案关于国家监察委员会职权定位解读

   

   《决定》第2条规定:“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”,据此,《决定》对监察委员会的监督职责采用了“对人监察”原则,修正了《中华人民共和国行政监察法》(本文以下简称《行政监察法》)第三章关于“监察机关的职责”的内容,该法就监察职责则兼采了“对人监察”与“对事监察”两项原则,前者是指“以公职人员为中心”设定监督范围,明确监察内容;后者是指“以公权机关为中心”设定监督范围,将行政机关行使公权的情况纳入监察范围。《行政监察法》第15、16、18条规定的监察机关的监督职责包括:(1)在监察对象范围上,有权对国务院、地方各级行政机关和人员进行监察(第15条、第16条)。(2)在监察内容上,有权“对监察对象的执法、廉政、效能情况进行监察”(第18条)。因监察对象的执法只能以行政机关名义做出,故《行政监察法》规定的监察对象不仅包括行政机关,也包括行政机关中的公职人员;在监察类型上,则包括了行政机关的执法监察、廉政监察与效能监察三项内容。而根据《决定》,监察委员会将不再享有对行政机关执法监察、廉政监察与效能监察的权力。

   

   (二)监察委员会职权范围与监督途径改革方案之评价

   

   《决定》是在全面强化监察委员会反腐败职能的背景下出台的改革法,然而,改革方案中取消“对事监督权”、限缩监督范围、减少监察途径的规定,却削弱了未来机构的监督职权,不利于监察委员会充分行使国家监察权力。

   

   1、与强化监察委员会监察职能的改革方向难相吻合

   

   《方案》明确提出,“深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”据此,创建监察委员会的目标在于,在外延上,在整合反腐败资源力量、实现反腐败力量“一体化”的同时,扩大监察对象范围,实现监察对象的全覆盖;在内涵上,实现反腐资源的功能再造、机制再造与协同推进,建立集中、统一、权威、高效的监察体系。无论是历史经验,还是从改革目标来看,监察委员会改革当以增强履职能力作为一切改革的立足点与出发点,因而,坚持增量改革,增加监督职能,扩大监督渠道应当成为改革的基本导向和要求,减少监察途径的规定与改革目标之间难相吻合。

   

   2、回避了中国腐败治理的首要难点与重大问题

   

   腐败是现代化之“癌”,“一把手”腐败则堪称“癌中之癌”。中国腐败治理30年最深刻的教训在于,腐发于权、败发于首、癌变扩散、久攻难克。面对改革开放进程中行政权力不断扩张、渗透至社会管理方方面面的现实,未能采取有效的先置性措施,通过制度建设的不断推进,科学地建立权力生成、分配、运行与监督的有效机制,果断地解决好“一把手”与班子腐败的问题。“一把手”权倾一时、威压一方、一手遮天,事无巨细、政出其言,外在制约难于渗入、内在制约弱不可及,用人腐败更是埋设了先天性腐败病灶,简单的刮骨疗沙难以在短期内发生机理性成效。相较于个体性、一般性腐败,“一把手”腐败败坏了公权运行机理,扭曲了所有参政关系人的道德标准与评价标准,腐败的“喇叭型”扩散极度放大了腐败的规模,其示范效应使班子腐败、群体腐败难以避免,腐败风气扭转困难。将权力运行的所有程序而非仅仅是结果透明于权力体系之外,将权力制约机制引入于权力体系之中,是攻克“癌中之癌”的关键,监察委员会“对事监察权”是破解痼疾的治本之道。通过将外部监督权引入权力运行过程,形成对权力与权力者的有效制约,才能更新“不能腐”与“不敢腐”的基础,真正塑造与构建“不愿腐”的社会文化与环境。

   

   3、压缩监督职权将降低监察委员会的监察效能

   

   (1)“对事监督权”是现代监察权制度的核心

   

   监察委员会制度的核心是监察权制度,确保“第四权”真正发挥监督职能的关键在于,促使所有公权力及其行使者处于受监督的状态,确保公权的良善行使,杜绝权力滥用。当下中国腐败治理的困局之一,就是权力分配与运行的过程性控制障碍与权力遭滥用后的发现障碍,实现对权力运行的过程性与结果性控制,将大为提升国家的腐败治理能力。[28]然而,由于尚未能建立起全面的权力系统监督机制,目前反腐败机关对腐败案件的线索只能通过公众纠举、巡视、审计等途径获取,更广泛地开辟监督公权正当运行的通道,必须依靠专司监察之责的独立机关,通过强化对公共机构行使公权力的行为、过程与结果的评估性监督,形成“聚光灯”效应,促使一切公权行使者确立敬畏权力、严守规范运行的意识与观念。

   

   (2)“对事监督权”是实现“对人监督权”的关键

   

   强大、全面、高效的“对事监督权”是有效扼止公权腐败的基础。一方面,公权行使者的腐败行为只能通过公权的非法行使实现,另一方面,腐败行为的实施过程高度隐秘,相较于权力运行结果的公开而言,公权的滥用与腐败属内部流转性过程,通常情况下,外部监督难以介入于权力的生成、分配及运行过程,真正强化、权威的外部监督权成为攻关之策。拓宽公权滥用、非法行使的发现渠道,关键是设定有效的观测通道,实现公权的外部化观察,评估公权机构行使公权的合规性与程度、制定的规范性文件、做出的决策以及所产生的后果的正当性,是实现权力运行的过程性控制基础。不仅如此,强化“对事监督权”,更是有效解决“一把手”和班子腐败的关键,通过严格管控公权运行过程与外部监督,最大限度地压缩权力被滥用的风险和空间,建构在对公权执法与效能评估基础上的制度体系,是发现公权被滥用与否的最佳观测点。

   

   总之,现代监察制度发展中逐步形成的监察权运行机理,强调通过“对事监督”以提高“对人监督”的效能,防范公权机构与公权者的权力滥用行为,是各国监察职权配置的基本原则,根据“对事监督”原则,强化对行政机关的执法监察、效能监察与廉政监察,是监察权的固有属性。监察制度的基本内容是国家权力架构发展的必然结果,尽管世界各国监察制度不尽相同,但是,“行政监督”是监察制度最主要的功能,压缩乃至减少监察权的职责范围,将造成监察权内在运行机理障碍,从根本上影响监察权的行使效能。

 

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