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刘莘:行政复议改革之重——关于复议机构的重构

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好学者集
来源:
2018/12/28 03:53
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行政复议制度实施二十几年来的效果不理想,很重要的原因是《行政复议法》制定之初的指导思想侧重于层级监督,而非解决行政行为引起的争议,也就是说,以层级监督的思路来设计行政复议制度,忽视了这种制度解决纠纷的功用,老百姓不信任这种制度的公正性,其效果就很难如愿以偿。
 
而行政复议制度缺乏“公正性”,集中体现在复议机构、复议程序上。就行政复议机构而言,复议机构不超脱、不中立、不独立,也不能自主作出复议裁决,是问题关键所在。当然,像复议机关的设置此类体制问题也是与此相关问题。
 
“行政复议法修改专家建议稿”结合中国的实际问题和法治普适性知识以及域外成功经验,对《行政复议法》关于行政复议机构的规定作了如下调整:
 
一、相对集中复议权
 
从现在的情形看,许多部门一年没有多少复议案件,有的一年不到10个案件,导致行政机关首长不重视也不愿意设置专门人员办理复议案件,甚至出现有了复议案件再调配办案人员的情况。实际上,复议是需要专门法律知识、专门业务知识的行当,这样配备的复议人员无法满足这种专业素质的需求。而复议案件与复议机关的这种不搭配,与现行复议法规定的复议体制有关。现行法律规定,各级政府的职能部门都是复议机关,都设置复议机构办理复议案件。这样一来,一级政府是复议机关,一级政府下属各部门还是复议机关,都可以受理复议案件,在目前案件不多的情形下,势必造成上述现象。
 
2008年开始的国务院复议制度改革试点,在设置复议机关这一体制问题上采取的是一级政府相对集中复议权限、各部门不再复议案件的模式。从全国陆续开展复议改革试点的十几个地方看,这样作的效果比较好。因为案件集中后的数量足以让机关首长重视并为此配备足够的具有相当素质的人员承担此项工作,队伍稳定了,队伍的素质也比较整齐且提高了。这为公正解决纠纷首先在组织上打下了基础。
 
在“块块”管辖为主、“条条”管辖为辅的思路下,修改稿建议:(1)区县级以上政府设置行政复议委员会,统一管辖本区域内的行政复议案件,实行省以下垂直领导的部门,复议案件也由同级人民政府管辖;(2)实行全国垂直领导体制的部门,继续保留复议管辖权,即仍然作为复议机关。即在国务院部门、省级的部门、市级的部门设置行政复议委员会。(3)法律有特别规定的,从其规定。如对知识产权类案件,是根据单行法的规定来确定管辖权。按照商标法,商标纠纷是由商标评审委员会“负责处理”,商标评审委员会全国只有一个,即“国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会”;专利纠纷案件则由专利复审委员会受理,专利复审委员会也是全国惟一的,即由国务院专利行政部门设立的,统一受理驳回专利申请不服的案件、请求宣告专利权无效的案件。这类案件本质上也是行政案件,但是因其有单行法特别规定,不按照复议法走复议程序,所以其案件受理的组织和管辖都不同。
 
关于相对人申请复议权利的规定,在现行体制下是既可以向作出行政行为(或者不作为)的行政机关所属同级人民政府申请复议,也可以向该行政机关的上级主管机关申请复议,所以相对集中复议管辖权后,此项规定亦应作出调整。这意味着,实行垂直领导体制的行政机关,相对人应向其上级行政主管机关申请复议,而对实行“块块”领导体制的行政机关,相对人应向同级政府申请复议。相对人选择的复议管辖权不见了,这对老百姓申请复议是否会造成不便?这里有一个找准主要矛盾的问题,如果不集中复议权,从组织体制上就无法保障复议活动的正常开展,所谓“方便”意义何在?况且,相对人在有选择权的时候,出于便利,向同级政府申请复议,其行走半径显然比向上级行政主管机关申请复议要短很多,也便利许多。总之,要从体制上保障复议组织的有效性,这是制度的基础。
 
相对集中复议管辖权后,可以加强复议机构的人员力量,既可以增强其独立性,又有利于提升复议工作的专业性,可以更好地解决行政纠纷,提高行政复议的办案质量。而且以块块管辖为原则,当事人不用跑很远的路就可以申请行政复议,便民的优势非常明显,同时也将有助于人民政府借助行政复议,强化其对所属部门的监督。
 
二、行政复议委员会和行政复议办公室
 
行政复议机关是有复议管辖权的行政机关,行政复议不可能由整个行政机关的所有机构都来作,所以行政复议机关要确定内部哪个部分或者哪个机构承担此任务。完全以行政活动来对待,对行政复议制度是按照一般行政行为的运作方式、模式来设计的。按现行《行政复议法》规定,由复议机关负责法制工作的机构承担行政复议工作。但是法制机构只是行政机关的一个内设机构,不具有独立的法律地位,而且复议工作只是法制机构的一项工作,法制机构还承担着诸多其他工作如起草立法草案、对行政机关所有工作把法律关、就法律问题提出咨询建议、监督指导一般行政工作等。
 
就法制机构承办复议案件而言,只是承担复议的具体工作而已,即复议机构负责受理复议案件,查证案件情况,对案件的法律适用以及其他情形进行审查,做出复议裁决的建议。复议裁决的做出,还是按照行政工作的模式由首长做出。复议解决纠纷应当具有的中立性、独立性都很难保障。参考借鉴韩国和我国台湾的相关经验,增强复议机构的独立性和中立性是关键所在。具体做法是引进社会上的教师、律师、社会贤达等体制外的人士进入复议机构,审理复议案件。从近三年全国试点的情况看,如哈尔滨、北京等城市展开的复议委员会的改革试验,效果良好,为复议委员会的推广积累了宝贵经验。吸收国内外经验,专家建议稿设计如下:
 
(一)行政复议机关设置行政复议委员会,专门负责复议案件的审理与裁决
 
1.行政复议委员会的组成
 
行政复议委员会由两部分人构成:专职委员和非专职委员。专职委员由复议机关法制机构选派;非专职委员来自社会,是从高等院校的法学教师、律师以及其他专业人士中遴选。非专职委员应当占到整个委员会人数的1/2以上。这样的好处是复议委员会不受复议机关首长指挥、监督、命令、领导,可以独立思考案件情况,独立作出公正判断和裁决。
 
复议委员会的主任委员由复议机关负责人担任,副主任委员由法制机构领导担任,另一个副主任委员则由非专职委员选举出一人担任。以北京为例,复议委员会主任委员由北京市(常务)副市长担任,副主任委员由市政府法制办主任担任。这样作的好处是,增加复议委员会的权威性,保障复议工作的顺利开展。
 
2.复议委员会成员的资格要求
 
复议委员会成员的资格要求,也是颇费斟酌的事,因为既要有实施的可能性,也要使无论专职委员还是非专职委员的素质尽可能地满足解决纠纷的需要。专职委员应当具备与履行复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力,并取得司法考试资格。尽管对是否取得司法考试资格是有激烈争议的,但是专家建议稿坚持认为复议委员是类似于法官的角色,应当通过司法考试来证明其法律专业知识和相应能力。非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构、社会组织等热心公益事业、品德优秀的人士中选拔。任期三年,连选可以连任。鉴于复议委员最经常的是需要法律知识,所以建议:熟悉法律者优先。
 
说到此,笔者想议论一下目前试点中的个别做法。有的地方在专职委员遴选时大量考虑退休法官、检察官、政府中退休的曾经从事法制工作的公务员,甚至直接遴选现任法官、检察官,据说追求的是联动效果。笔者认为这种做法不可当做经验推广。因为权力、责任都需要必须的分工,把各种国家机关的人纳入复议委员会,实际上可能产生负面效果:一是可能影响行政复议的公信力,无法跳出“官官相护”的窠臼;二是无法真正解决现行复议机构独立性不足、中立性不够的问题。官员熟悉体制的运作,可能更知道复议案件的症结所在,这是官员的长处,但是我们要解决的是复议机构独立性中立性不够的问题,具体而言,中立、独立针对的是“屁股指挥脑袋”即所谓立场的问题,“官场”的人比例太大,如何解决身在其中的立场问题?在体制内的人员可能更多地从体制、政治层面考虑问题,但是解决具体行政争议,要的是“就事论事”,考虑的是具体案情、具体法律规定,而非大而化之的政治、领导意图等。以引进专家的名义,大量使用其他国家机关的官员作为复议委员会委员,这种做法实在不值得称赞和推广。
 
3.复议委员会委员的职责
 
复议委员会委员的职责是专门负责行政复议案件的审理、调解和裁决。由于行政复议委员会半数以上是复议机关以外的专家学者等社会人士,这些非专职的委员不可能参与行政复议案件的具体办理,应当重点发挥其熟悉法律的专业特长,所以复议委员会负责复议案件的审理和裁判工作。对于行政复议委员会作出的复议决定,行政首长予以充分尊重。这样,行政复议决定是以行政复议机关名义作出的,但是事实上是行政复议委员会作出的。也就是说,既然复议机关任用了体制外的专家承担复议案件的审理裁判工作,用人不疑,就不应该否决其作出的裁决。两好合一好,复议委员会以独立的立场、中立的态度、秉承专业的公正作出复议决定,便与复议机关确认这一决定,以其名义发布这一决定的做法潸然合流了。
 
(二)行政复议机关设置行政复议办公室,协助行政复议委员会的工作,负责具体行政复议事项的办理
 
1.人员组成
 
行政复议办公室的人员全部由行政复议机关工作人员担任,人数按照行政复议委员会人数1:1或者2:1的比例配备。一般而言,行政复议机关将确定其法制机构的工作人员作为复议办公室的工作人员。这是因为,法制机构往往是行政机关里法律专业毕业生的聚集地,他们具有法律专业知识背景,再加上在行政机关法制机构工作后的经验和积累起来的行政管理方面的知识,就使他们在处理复议案件时得心应手,效率很高。
 
复议办公室的做法借鉴了台湾和韩国已有成功经验。由于复议委员会大部分委员是非专职委员,他们只能例如一周固定一天为复议工作日,所以大量的具体事务需要有其他类似于秘书或者助手的人员完成。也就是说,复议委员会主要任务是裁决案件,裁决案件之外的事务性工作包括核实事实、研究案情、聚焦案件主要问题、是否建议该案听证、该案裁决的初步意见等,乃至按照复议委员会的意思撰写裁决书等都是由这样的“秘书”班子完成。因此,建立一个复议办公室非常必要。几乎一切事务性工作都是复议办公室承担的,如果案件事实需要澄清,复议办公室认为需要口头审理,即可与复议委员会负责人沟通后,通知当事人在复议委员会集中审议复议案件那天予以听证。也有一种听证是发生在复议申请人要求听证的时候。由于事务性工作已经全部由复议办公室完成了,且无须听证的案件已经由复议办公室准备了复议裁决方案,因此,才能保障在集中的时间里大量地审议复议案件并作出复议裁决。
 
2.职责
 
行政复议办公室既然是行政复议委员会的日常办事机构,就要为复议委员会审理裁决案件做好前期准备,也要在复议委员会开完案审会之后做好其他收尾工作。具体言之,其职责如下:
 
(1)审查行政复议申请。这其实类似于提起诉讼案件法院决定是否受理的“立案”环节,是复议案件的“立案”环节。虽然我们力求扩大行政复议的范围,希望行政复议尽可能多地解决行政纠纷,但是受理案件毕竟是有条件的事,如为了保障法律关系的稳定性,超过一定期限的复议申请,不予立案;为了有效地利用复议这种“资源”,已经提起诉讼的案件,不予立案,以防止一个案件两个不同的国家机关作出不同的裁判。还有些案件可能不是行政案件,有些案件虽是行政案件,但属于法律另有规定的,如行政区划之间的边界争议是有专门行政法规作出规定,另有解决纠纷途径的。复议办公室这项职责是行政复议的第一道关口,要让该进入复议的案件都能进来,不该进入的案件就不放进来。
 
(2)受理复议案件。审查复议案件是不是属于受案范围之后要有一个“准”行政行为,即对该受理的案件予以受理。受理是一种意思表示,但是这种意思表示只是程序意义上的意思表示,还不对当事人的纠纷争议产生实际影响,所以是“准行政行为”。这一准行政行为仍然是事务性工作,所以还是复议办公室的职责。
 
(3)转送需要审查的规范文件。不论是相对人一并要求审查的规范文件,还是复议委员会认为需要确认合法性的规范文件,如果不是该复议机关权限范围内可以审查的规范文件,复议办公室负责转送有权机关予以审查。如某直辖市政府作为复议机关对其已经受理的复议案件,经过复议委员会审议后认为此案所依据的规范文件与上位法相冲突,而这个规范文件是国务院的一个通知,由于该直辖市政府有义务执行国务院的指示、命令,因此不能直接否定该规范文件的效力而不予执行(适用)因此必须把此规范文件转送国务院审议处理,这种转送的工作就由复议办公室完成。
 
(4)对复议机关有权处理的规范文件,提出处理建议。这个职责也是建立在该规范文件确实有问题的前提下。当然值得指出的是,虽然复议委员会对复议案件可以进行审议裁决,但是对案件中所涉及到的规范文件,并不能直接修改、废止全部或者一部分,因此,对规范文件的处理仍然是复议机关的权限。
 
(5)调查案件情况,收集案件证据。复议办公室在受理案件后首先要查清案件情况,查清案件情况,一是靠综合、概括、分析申请人和被申请人的书面材料,搞清楚双方没有争议的事实和双方有争议的事实是什么。二是对有争议的事实,就需要脱离开书面材料进行调查核实,在调查核实的过程中注意收集相关证据。当然对这些证据的证明方向要区别对待,如果是证明了申请人要求的,可以建议复议委员会予以采纳,如果是实际上补充了被申请人行政机关不足的证据的,除非是行政机关在作出行政行为时确实存在却事后无法提供的,否则不应该作为证明行政行为合法的证据予以采纳。复议办公室对于不经过双方质证辩论无法核实清楚的事实,就要提请复议委员会口头审理。
 
(6)整理归纳案情,为复议委员会的案审会作文字准备。复议办公室在摸清案情后,要整理归纳案情并形成书面文件,提交给复议委员会的各委员,供其案审会之前阅读、了解案情。对不需要口头审理的案件,还要附上复议裁决的初步意见。案审会时如果委员们觉得对某些文字的意思或者案情表述不清楚的,复议办公室相关承办人还要负责予以解释和说明。
 
(7)案审会后裁决书的文字工作。复议委员会案审会形成了对每个个案的裁决意见,这些裁决意见需要复议办公室将其形成正式的复议裁决书。
 
(8)办理行政复议的统计、重大行政复议案件的备案工作。行政复议的统计工作是了解行政复议全局情况的晴雨表,是很重要的。重大行政复议案件的备案则是了解典型复议案件、更深刻地洞悉复议所反映制度性问题的窗口,也是非常重要的。这两项重要的事务性工作也是行政复议办公室的职责所在。
 
刘莘,中国政法大学教授。
 
来源:《行政法学研究》2012年第2期。

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