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来源:
2018/12/28 03:59
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1989年4月新中国成立以来最重要的法律行政诉讼法颁布,其中第37条规定:对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。这一规定首先统一了行政复议制度的名称,其次对行政复议与行政诉讼的关系作出了原则规定。
 
正因为行政诉讼法的这一规定,迫切需要建立统一的行政复议制度,1990年行政复议条例由国务院颁布实施;1999年行政复议制度立法升级,行政复议法取代行政复议条例生效实施。按照学理说法,行政复议应该能够在三方面发挥作用:一是减轻法院的负担;二是减轻当事人的负担;三是留给行政机关一次自我纠正错误的机会。可见行政复议制度建立之初从功能上,与行政诉讼制度就是紧密相连的。
 
但是行政复议法颁布实施以来的实践却不尽如人意。举例来说,12年来,除了两年受理的复议案件数量超过9万件外,其他年份都是七八万件。有几年案件数量不仅不增反而逐年下降。行政复议案件的数量,集中反映了行政复议制度的种种问题:复议案件过少,行政复议对行政诉讼而言就起不到过滤器的作用,减轻法院负担就谈不上;行政复议案件过少,表明当事人并不信任行政复议制度,行政复议制度对当事人而言的简便、经济、快捷的效果就无从谈起;行政复议案件过少也表明行政机关在大多数的情形下,并非在行政程序中审视行政行为的合法性,而是被动地在诉讼过程中复查自己的工作,即已经启用了更为复杂、成本更高的程序……
 
又如2000年至2003年已经受理的复议案件中分别有10813件、11700件、11049件、11905件是以申请人撤回申请为结局的;此后撤回申请的数量每年都有所增长,占全部受理案件的1/8,后来是1/7、1/6,甚至接近1/5……这样的比例说明行政复议制度本身的设计有妨碍其达成目标的问题存在。
 
影响复议制度目标达成的问题有几个方面,但本文仅就一个与行政复议定位有关的问题稍作探讨。
 
行政复议从外观形式上看,首先是下级机关已经作出的行政行为引起争议,上级行政机关依申请复查该行为的活动,这种活动如果能够顺利展开的话,在制度设计上,就应该力避“官官相护”的嫌疑,力求公正性。审理者应当具有独立性和超然地位,程序是司法化的。但细细阅读行政复议法的规定和当年的草案说明,可以清楚无误地感觉到,在定位上,法律是以层级监督给行政复议定位的,强调的是其行政性的一面,而忽略了其“准司法”性质的一面。因而其制度安排在诸多方面无法打消当事人对“官官相护”的顾虑,不能有效地激发他们申请行政复议。
 
行政机关系统内部的层级监督关系,是行政复议制度建立的前提,但并不代表这种制度的全部性质。由于行政复议是为解决纷争而设立的,要使解决纷争的这种途径被人们所信任从而乐于利用,建立一套保障公正的机制是必要的。因为效率是行政管理追求的目标,而公正是司法活动追求的目标。
 
最近我参加过一个规模不小的行政复议制度研讨会,与会者不少是法制机构负责行政复议工作的负责人。从讨论中,我深深感觉到这些实践人士对“司法化”“准司法”等提法的忧虑。主要原因归纳起来大体是,司法有时也存在不公正,为什么行政活动却要“司法化”或者将其定位为“准司法”?对此,学者一定有许多说辞可以解惑。但是我想说一个理由可能是很有说服力的,就是如果我们把行政复议看作是司法的初审,即一个审理案件的层次,行政复议机关不做被告,行政复议制度在纠正行政违法行为方面就会更加有效。
 
从行政诉讼法来讲,行政复议改变原来行政决定的,相对人不服诉诸法院是以行政复议机关为被告,而行政复议机关如果是维持原行政决定的,当事人不服诉诸法院就告原行为机关。其实说白了,行政诉讼法就没把复议作为司法化的活动看待,因为如果定位是准司法活动,就可以把复议看作是一个审级———初审来对待,对复议决定不服诉诸法院就是上诉而非起诉,当然告的就不是复议机关,而是原来决定的作出机关。可见,所谓司法化、准司法的说法,并不是说司法一定比行政公正、比行政强,而是说按照司法样态设计复议程序及其作出实体规定,更符合事务的本质属性,更具合理性,也才更加有效。至于司法自身如何保障公正是另一个问题,事实上,司法在公正问题上有时不能让人满意,在很大程度上也是没有按照司法自身规律办事的结果。更不能因为人们对司法公正的疑虑,而得出司法虚无主义的结论……
 
不让行政复议机关当被告,实际上只是设计制度的出发点———制度定位的观念有所改变而已,不但可行,也最经济。这是一种小成本换取大效果的改革,可以让复议真正发挥三大功用,恢复老百姓对行政复议的信任,从而形成良性循环。
 
行政复议改革最大的阻力是观念上的,即我们不能把司法现存问题变成复议定位的障碍,司法确实要像司法的样子,司法的样子就是公正,政府行政机关的准司法活动,也要遵循司法活动的基本原则,但却保持着行政的专业性、快捷、简便的特点。总之,在这个问题上,有法治的通例可循,走弯路是不必要的。
 
(作者系中国政法大学教授、博士生导师)
 
来源:法治周末2010年7月15日第18版

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