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田传浩:中国土地财政:历史、现实及可能的变革

分类:
实证研究
来源:
2019/02/08 08:38
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   如果不考虑军事、政治等其他重要特征,国家也可以被看成一个经济组织。国家通过各种制度(比如税收制度、赋役制度、土地制度等)从社会汲取资源,同时要支付维持制度运作的成本。当制度净收益为正时,从经济角度来看,这套制度对国家而言是有效的。

   

   由于种种原因,国家和社会的收益可能发生冲突,国家汲取资源的制度安排可能会阻碍社会的经济增长。然而,如果国家维持这套制度的净收益为正,出于利益的考虑,阻碍社会经济增长的制度安排就被锁定了。只有当这套制度运作的成本上升,或者收益下降,导致制度的净收益下降时,制度变革才有经济上的动力。

   

   土地财政是近二十年中国一个特殊的现象,曾经为中国政府创造了巨大的财政收入,为城市建设和发展提供了资金支持,是过去二十年中国城市化和工业化发展的财政基础。然而,土地财政也导致了一系列的弊端,难以持续健康发展。如何回应这些挑战,是中国土地制度下一阶段要解决的重大问题。

   

一、土地、人力资本与国民财富

 

   土地财政有广义和狭义两种理解。广义的理解是,土地财政包括国家利用土地获取的税赋,包括土地等不动产上的相关税收以及附着于土地上劳动力的劳役等等。狭义的理解是,特指当今中国大陆经由土地出让、房地产税收和土地融资给地方政府带来的收入。如果不特别说明,本文第二部分及之后的土地财政,都指狭义的土地财政。

   

   财政收入是国家行政机构运作的经济保障,不论是现代国家还是传统的农业帝国,古今中外,莫不如此。农业税,是将农地经营产出中的一定比例作为国家的税收来源;企业所得税,不过是将土地上企业经营产出的一定比例作为国家税收来源,两者本质上并无差异。财产税,则是对土地等不动产所开征的持有税。种庄稼、“种”企业还是“种”房子,仅仅是土地用途的选择问题,主要受经济力量的驱动。工业革命的出现,对于国家财政而言,不过是将更多的土地从农业转为工业,从而可以获取更多的财政收入。城市化和工业化的发展,促进了土地等不动产价值的提高,也可以为政府带来稳定的土地财税收入。

   

   科学革命和工业革命以降,随着技术的快速更新和生产组织形式的变化,单位土地面积所能创造出的财富越来越大。对于国家而言,如何将土地资源配置给那些更能够创造财富的企业,成为土地管理中需要考虑的重要经济议题。

   

   在传统的农业社会,不论是采地制还是土地私有制,都面临生产技术水平落后,劳动与土地联系紧密的特征。绝大多数情况下,都属于自然经济。市场交易范围小,分工简单。农业以及附着在土地上的劳动力是农业社会主要的税赋基础。当然,国家还可以通过直接控制资源而获得财政收入,比如盐铁官营等等。进入土地私有制之后,为了更好的征税,中国发展出了人口统计(黄册)、土地测量与登记(鱼鳞图册)等技术。

   

   近代社会,随着科学和技术的发展,劳动力开始逐渐离开农业,劳动力能够创造出来的财富与土地规模的关系开始下降,市场分工增加,市场规模扩大,城市土地和不动产的价格逐渐上升。国家如果想获得更多的财政收入,财产税、交易税(契税、关税)、增值税和所得税所占的比重开始增长。

   

   现代社会,劳动与土地之间的关系进一步分离,人力资本成为财富的主要来源。在一片小小的土地上,如果能够集聚大量优质的人力资本,就可以创造出巨大的财富。一栋办公楼、一个购物中心创造出来的财富和税收是同等面积农业土地的数万倍甚至数十万倍。可以预见,作为税收基础,土地所占的重要性会逐渐降低。如下表所示,财产税是美国地方政府的重要税源,1962年财产税占地方税收的比重为48%,随着美国产业逐渐从传统制造业转为现代服务业和高新技术产业,税源结构发生了重大变化,财产税所占的比重逐年下降,2002年仅占地方财政收入的27.5%。(参见表1)

   

表1:美国财产税占地方各级财政收入比重。数据来源:朱秋霞,《中国土地财政制度改革研究》,立信会计出版社,2007年,页172。

 

二、中国历史上的“土地财政”

 

   (一)财政收入最大化

   

   在传统的农业帝国,“有土斯有财”,土地不仅是农业税收的来源,土地上附着的劳动力还是承担国家赋役的重要来源。为了获得更多的财政收入,国家可以采取提高土地产出或者提高税率两种方式。与此同时,还需要考虑税收成本和征税的效率。

   

   就提高土地产出而言,国家面临两类选择,一是扩张领土,二是提高土地资源利用效率。领土的增长,可以来自购买,但更常见的是来自战争和征服。从中国西周封建诸侯国的战争到近代西欧列强的殖民战争,莫不如此。只到二战之后,通过武力强占其他国家的领土才在国际上不具有正当性。提高土地资源的利用效率,既包括采取激励措施,将低经济价值的荒地、滩涂、山林垦殖为可利用的耕地,通过灌溉设施将旱地变为水田等传统措施;也包括在农地、工业用地、住宅用地和商业用地等不同性质土地之间转换土地用途等现代措施。在现代社会,提高土地资源的配置效率,可以通过行政分配或者市场机制,将土地资源从低效率的使用者向高效率的使用者转移。

   

   给定国家的总产出,财政收入不过是将总产出的一定比例收归政府。如果仅从正式税收的角度来看,将涉及征税比率、税源、征税方式、征税技术和税收成本等。如果不考虑征税成本,对国家而言,税率固然越高越好。然而,“苛政猛于虎”,随着税率的提升,征税成本会随之上升。在传统的帝制国家,比如传统中国,农业税率一般不高于10%。一旦高于15%,征税成本就会急剧提高。只有在民主国家和公共财政体系建构之后,财政取之于民,用之于民,人民才愿意缴纳更多的税收。

   

   然而,除了正式税收之外,国家还有其他方式汲取资源。盐铁官营,是国家控制经济命脉以谋取收益的一个案例;工农产品价格剪刀差,是全能国家计划经济时期的产物;国家控制土地的出租和买卖从而获得收入,通过低价征地、高价出让的方式获得财政收入,只是“国家以其他方式汲取资源”这个模式在今天中国的再现。

   

   16世纪之后,科学革命、工业革命和资本主义的发展逐步席卷全球,古老的中国面临巨大的挑战,传统的以农耕为主的经济体系和税收体系完全不能适应时代的要求。随着西欧经济的快速增长,曾经领先过的农耕中国,到19世纪后,相对西欧的落后越来越大。18世纪初,中国经济占世界经济总量的三分之一左右,然而几次与西欧国家战争的失败,让中国认识到了与世界领先者之间的差距。洋务运动,是中国士大夫阶级对工业化和现代化的经济回应,虽然失败,但中国的民族工业开始发展起来。

   

   不过,中国的工业化和现代化是一个漫长的过程,到了1949年,中国经济占世界经济的比重跌至4.2%,1978年也只有4.9%。改革开放之后,中国以经济建设为中心,城市化和工业化得到了快速发展,农业在GDP的比重,以及农业税等农业相关税收占总税收的比重急剧下降。城市和工商业成为中国经济的主要部分,国家的税收来源重点也是城市和工商业。只要将土地由农业用途转为工商业和城市用途,就能带来经济和税收的增长。

   

   由于农业税的比重逐渐降低,而征收农业税的成本逐年提高,2003年,中国取消了实施了数千年的皇粮国税(农业税、农业特产税),并同时免除了相应的三提五统等农业附加费。与此同时,中国的税收不但没有因此而下降,反而逐年率创历史新高。因为中国的城市和工商业经济得到了快速的发展。

   

   (二)从封建制到土地私有制:土地市场出现

   

   传统社会(农业社会)在生产条件变化缓慢的情况下,农业劳动力的最优土地规模不会有太大变化。比如石器时代、青铜器时代等等,以人力和畜力为主,劳动力能够经营的最大土地规模非常有限。在这个阶段,劳动力少而土地多,一般采用的是三年轮作的方式(简单的说,土地复种指数是1/3)。随着技术水平的提高和人口增加,慢慢地人多地少,土地耕作方式也必须发生变化,土地复种指数逐渐上升到1/2、1、2,土地复种指数越高,土地利用效率就越高。玉米、土豆和红薯的引进,早稻、晚稻等新品种的出现和化肥、除虫剂等农业科技的发明,为人口的增加和劳动力在单位面积土地上集约使用创造了可能。

   

   “井田制”是上古时期的产物,简而言之,是用计划的方式分配农地资源给农户,农户通过为公地提供劳动的方式来为领主提供实物地租。此时人少地多,土地利用效率低。轮种是常见的耕种方式,复种指数大约在1/3。很显然,随着人口的增长,这种模式马上面临土地不足以分配的困难。此外,实物地租的效率也很低下。随着公田的废除和编户齐民,民众通过纳税的方式来解决政府财政收入问题。虽然弊端和争议很多,比如很多学者强调私有制与土地市场导致了土地兼并和两极分化,“富者阡陌连田,贫者无立锥之地”,社会动荡等等,但是这种方式与井田制相比,无疑有助于土地利用效率和劳动生产率的提高。

   

   土地市场交易的好处,是能够让市场机制发挥作用,将土地配置到最有效的劳动者手中。如果不考虑交易成本,市场出清将会在土地边际产出相等的情况下出现,此时无疑是劳动力和土地利用效率和配置效率最高的时期。土地私有的好处是增强了地权稳定性,保护了劳动者的积极性。在公田上偷懒是理性人的选择,从古至今还未曾改变过。但是为自己干肯定比为公家干努力的多,这个也已经是常识。

   

   (三)数字化管理的困难与“农本工商末”

   

   然而,此时的困难在于如何有效的获得财政收入。由于井田制已经取消,方方正正的地块在市场交易的情况下逐渐变得不规则和零碎化,增加了土地测量的难度;至于测度土地上的产出,在当时的技术条件下成本过于高昂,从而无法执行。另外,此时单位面积的土地产出非常低,劳动力比土地更为稀缺,价格也更高。

   

   在秦以后很长的一段时间内,土地的相对价格都远低于其他劳动生产资料。比如汉朝大约3000钱一亩地,此时的“大婢”一人值2万,马一匹值4000钱,地价不过略高于一年的粮食产量的价格。很显然,对于征税而言,人头税(赋)比土地税更重是更经济的做法。当代学界仅仅考察国家的土地税收,忽略了农民的劳役负担和隐性摊派,大大低估了国家的税赋收入和农民负担。但是,如果人口流动而不是从事农业生产,则会大大增加征税的难度,那么,将劳动力固定在农业土地上的制度安排就会自然而然地出现。

   

   农业经营可以将农民附着于土地上,税基广、易计量、税收成本低,因此对国家而言,农民和农业是更加稳定的税赋来源。相对而言,商业对土地的依附小,更容易流动,官僚机构对其控制能力弱,因此不是低成本的税源。对于农业帝国而言,出于财政的考虑,“农本工商末”成为传统农业中国的主流意识形态,辅之以相应的歧视性管理政策。相比农业,商业有更高的收益,然而受到国家政治上的歧视,“以末致富,以本守之”,商业的积累往往又投资于土地,成为传统中国的常见现象。明清以来,“耕读传家”、“学而优则仕”,士农工商中,士、农优先,商居末流。有学者曾经推论,明清对商人的歧视是导致中国没有出现资本主义和工业革命的重要原因。

   

   农业税是一种所得税,而农业经营所得与农地质量和农地面积紧密相关。因此可以想见,对于不同质量的土地,需要征收不同的税收,同时,土地的面积也是重要的问题。在传统中国的官僚体系下,“皇权不下县”(至少在宋朝之后就已经定型),正式官僚人数不多,在当时的技术手段下难以管理如此庞大的帝国,如何知道土地的面积和质量呢?这是困难的问题,黄仁宇先生说中国不善于数目字管理,或许他说的不错,毕竟以德治国是中国的传统美德。但是,传统中国并非没有数目字管理的工具,就历史记载,黄册(管人口统计)和鱼鳞册(地籍管理工具,因为涉及土地四至,形状如鱼鳞,也称鱼鳞册)是两个重要的工具。

   

   (四)重农抑商的公共政策与农业中国的兴衰

   

   过于重视农业生产(税收),可能阻碍了工商业和其他技术的发展。就农业技术而言,传统中国达到了其他国家和地区难以企及的高度。增加的农业剩余支持了文学和艺术的发展,中国在公元1500年之前的很长一段时间一直领先世界,汉唐盛世,万国来朝,农业中国不但在技术积累,而且在经济实力都遥遥领先。当乾隆与英国使臣见面时,这种大国心态表露无疑,一直到鸦片战争开始,中国才逐渐承认自己已经落后于世界。

   

   但是,传统的重农轻商的风气已经历经千年而扎根于政府和民间文化中,并形成了一系列的重农抑商的公共政策,这就导致了对工商业的投资激励不足。当然,既然存在政府管制,必然就会出现大量的寻租机会,给投机者带来高风险的高回报。因此,工商业投资一直以来都有利可图——同时风险巨大。最稳妥的方法是从事政府保护的工商业,官办私营——可能这是最早的官僚资本主义吧,但是这样一来,民间的工商业发展总是不足。“以末致富,以本养之”,这是中国传统社会民间对农业和工商业选择的一个恰当说明。

   

   大量的工商业资本积累之后,由于风险巨大,还是投入到农业经营中,导致土地价格上升,这一方面减少了工商业发展所必须的资本积累,另一方面也导致了贫困小农的困境——过高的土地价格阻碍了农户通过农地市场登上社会分层阶梯的可能。这种现象在清朝中后期的土地价格变化和农村两级分化中变现的尤为明显。

   

   “皇权不下县,县下有乡绅”这种治理模式能够运作的前提是这些乡绅能够并且愿意提供社区的部分公共服务。然而,城市工商业的发展使得不在地主增多,这些地主居住在城市。不在地主的增加削弱了传统中国农村社会中的地缘纽带,地主与佃农之间的社会关系仅剩下租金,缺乏共同生活在一个社区的同情共感,这样分担风险的机制也减少了。

   

   传统中国抵御风险的机制主要依赖于共同体的风险分担,相对而言,地主的风险承担能力更强,一旦地主不再承担社区风险分担的责任,当然更不会承担提供农村公共品的责任,传统农村社会就变得更为脆弱和紧张。面临资本主义的兴起和帝国主义的竞争,中国农村社会的崩溃和革命的兴起不可避免,直到中国共产党建立了新中国。

   

三、当代中国的土地财政

 

   公共服务需要财政支持。为了促进经济发展和提供更好的公共服务,在资本不足的情况下,2000年以来,中国地方政府采取了“以土地换资本”的策略。所谓“以土地换资本”,在工业用地领域里,是以低廉甚至免费的土地价格吸引资本,以为本地创造经济增长和就业机会;在经营性房地产开发领域里,一些城市采取了不饱和供地策略,尽可能卖出高地价。(参见图1)

   

图1:土地出让与地方经济增长

 

   在这个模式中,地方政府大量出让工业用地,通过经营性用地出让获得的土地财政收益进行城市基础设施建设,从而推动了城市建设用地的快速扩张。与此同时,地方政府并没有足够的激励为城市新移民提供公共服务和城市福利,从而造成(户籍)人口城市化显著滞后于土地城市化。2001至2008年,中国城镇人口年均增长率为3.55%,城市建成区面积增长率为6.20%,城市新增建设用地面积增长率为7.40%。

   

   然而,这个现象仅仅是2000年之后才逐渐出现在中国城市的一种特殊图景。2000年前后,中国的政治、经济、意识形态和中国的土地制度框架(社会主义土地公有制、城市土地国有、农村土地集体所有、征地制度等等)并没有发生大转折,地方政府竞争、干部考核和激励等制度也维持稳定。很显然,以上现象变化背后的原因需要从其他方面寻找。

   

   (一)从工农产品价格剪刀差到城乡土地价格剪刀差

   

   新中国成立后,希望尽快建成一个工业化的国家。在早期工业化和城市化非常落后的时期,主要通过从农村汲取资源以满足国家发展所需的财政支持。除了继承农业帝国的皇粮国税之外,政府还通过农产品价格剪刀差从农村汲取资源。通过人民公社、农产品统购统销制度,通过低价从农村收购粮食、高价将城市工业产品(如化肥、农药)销售到农村,国家获得了大量财政收入。

   

   在这个时期,相比较而言,农业税占国家税收的比重很低。1982年,农业各税收入为29.4亿元,仅占当年财政收入的2.4%;同年工农产品价格剪刀差为288亿元,占财政收入的26.2%。据陈锡文估计,从1953年粮食统购统销开始到1985年统购统销结束,工农产品价格剪刀差大约为6000亿至8000亿元。王梦奎估计,从1952年到1986年,国家通过工农业价格剪刀差从农业拿走5823.74亿元,年平均为200亿至300亿元。(陈锡文,曾任中央农村工作领导小组副组长,现任第十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员。王梦奎,曾任国务院发展研究中心主任。——编注)

   

   随着城市化和工业化的发展,工商业提供的税收和国有企业的利润上缴以及关税逐渐成为国家的主要税源。由于实行土地公有制,因此中国没有征收土地财产税。1978年之后,中国的经济结构和组织形式发生了重大变化,市场机制逐渐取代计划机制,成为资源配置的主要方式。1985年取消农产品统购统销制度后,通过工农产品价格剪刀差汲取财政资源的模式难以持续。快速的城市化和工业化伴随着大量的人口来到城市就业和生活,对城市基础设施建设、住房建设和改善提出了迫切要求,然而仅仅依靠传统的预算内收入无法满足城市建设发展的需要。

   

   1980至2000年,仅仅依靠预算内税收,中国的地方政府财政捉襟见肘,地方财政被称为“吃饭财政”,仅仅给财政供养人员发工资就让很多地方政府入不敷出,地方财政无力负担城市基础设施建设所需要的资金。然而,2000年以来,中国的城市基础设施建设和发展逐渐加快,“大兴土木”,城市面貌日新月异,地方政府为城市建设筹集到了大量财政资金。究其原因,在于土地财政的兴起。土地财政在中国地方政府的财政收入和经济增长中扮演了越来越重要的作用。这里的土地财政,特指狭义的土地财政,主要包括了低价征地、高价出让的土地价格剪刀差、房地产的相关税费和以土地作为抵押贷款依据的土地金融。(参见图2)

   

图2:当代中国土地财政的内涵

   

   (二)财政分权、地方政府财政压力与地方土地储备创新

   

   中国一直是属地化管理,是由地方财政负责本地的公共服务与经济发展。1978年开始改革开放,集体经济和民营经济逐渐发展起来。在早期供应不足的情况下,商品供不应求,给企业发展提供了一个巨大的市场,促进了各种类型企业的快速发展。乡镇企业异军突起,给地方带来了数量可观的财政收入。然而,十多年的发展之后,市场需求由供不应求转向了供需逐渐平衡,市场竞争加剧,高成本、低效率的企业在市场竞争中将被淘汰,国有企业和乡镇企业纷纷面临破产。它们不仅不能创造利润和税收,还需要地方政府持续不断的财政补贴,这给地方政府带来了巨大的财政压力。

   

   1991年,苏联解体。如何避免苏联的教训成为中国需要考虑的重大议题。1993年,王绍光和胡鞍钢共同撰写的《国家能力报告》指出,国家汲取财政能力是最重要的国家能力,强枝弱干和国家能力的丧失是莫斯科失去对地方控制的重要原因。强化国家能力、尤其是中央的财政汲取能力是中国财政制度改革的方向。他们的报告得到了中央的认可。(王绍光,1993年时任教于美国耶鲁大学政治学系,现任清华大学公共管理学院、苏世民书院教授。胡鞍钢,1993年时于美国莫瑞州立大学[Murray State University]经济学系担任访问学者,现任清华大学国情研究院院长。——编注)

   

   1994年,中国进行了财政分权改革,财权上收,事权下放。将较好的税源收归中央,增加了中央政府的财政收入。在这个体制下,中央政府可以通过转移支付支持贫困落后地区的发展,这增加了中央政府对地方政府的经济控制能力。(参见图3、图4)

   

图3:1978-2009年中央与地方财政收入。数据来源:根据1979-2010年《中国统计年鉴》整理。

图4: 1978-2009年中央与地方财政支出。数据来源:根据1979-2010年《中国统计年鉴》整理。

   

   财政分税制改革造成地方政府的财政收入大幅下降,然而,地方政府的事权并没有因此而减少。与此同时,乡镇企业和国有企业效率下降、纷纷破产,导致地方政府的财政收入更加入不敷出。乡镇打白条、乱收费、乱摊派现象都是从那个时候开始越演越烈。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平上书朱镕基总理,痛陈当时“农村真穷,农民真苦,农业真危险”。这次上书轰动一时。

   

   国企改革需要安置下岗职工,但是地方政府财政无力负担,土地储备制度应运而生。在这个制度下,地方政府垄断了城市土地一级市场的供应,通过卖地收入解决了国企改革下岗职工安置补偿所需的资金。土地储备制度的实施有助于地方政府更好地利用土地资源创造财政收入,因此得到了各个地方政府的学习和模仿,很快就在中国大部分城市推广开来。与土地储备制度推广相伴的,是城市经营性用地的招拍挂制度的全面展开。

   

   由于城市土地储备制度使得地方政府垄断了城市土地一级市场的供应,政府可以通过在经营性用地出让中地招拍挂制度实现土地出让价格的最大化。供应垄断、需求竞争更加激烈的城市经营性用地出让制度在全国范围内得到了推广,给地方政府带来了巨大的土地财政收入。在一些经济发达的城市(比如杭州市),2006年的预算外收入总额已经接近预算内收入。其中,预算外收入中的70%左右来自土地出让收入。

   

   (三)住房市场化、房地产市场发展与土地价格剪刀差

   

   1997年,亚洲金融危机爆发,多个亚洲国家的货币纷纷贬值,危机迅速传导到中国。如果中国也跟着选择人民币贬值,可以保持出口,但压力将由欧洲和美国承担。

   

   此时,中国正在准备加入世界贸易组织,面临和美国、欧洲等国家的艰巨谈判。为了树立一个有担当的大国形象,中国做出了货币不贬值的承诺,造成对外出口大幅度萎缩,国内经济发展面临重大挑战。传统上拉动中国经济增长的三驾马车是出口、投资和内需,在出口减少的情况下,如何增加投资、拉动内需就成了关键。朱镕基提出,确立房地产和汽车为两大支柱产业,试图通过增加居民的住房和汽车消费来拉动内需。在福利分房体系下,城市居民缺乏在市场上购买商品房的激励。因此,为了促进房地产的发展,中国终结了延续了四十多年的福利分房制度。

   

   随着人口的持续增长和城市化的快速推进,新增城市人口对住房的需求增加,收入增长的城市家庭也有了巨大的改善住房的需求,城市房地产市场得到了快速发展,成交量和成交价格迅速攀升。城市化与房地产市场需求的快速增长,带来了对城市住宅用地的巨大需求。

   

   低价征地、高价出让的土地价格剪刀差给地方政府带来了巨大的土地出让收益,增加了地方政府的财政收入。与此同时,房地产业的快速增长拉动了建材、五金、加剧、水泥、钢铁等行业的快速发展,给地方政府带来了税收的快速增长。2000至2009年,全国土地出让金收入从595亿元上涨到17180亿元,上涨约28倍。土地财政收入从1432亿元增长到24646亿元,上涨了17倍。(参见图5)

   

图5:2000-2009年全国土地出让金与土地财政规模。数据来源:根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国税收年鉴》和中经统计数据库数据整理。注:土地财政=土地增值税+城镇土地使用税+耕地占用税+契税+房产税+所得税(建筑业)+土地出让金。:

 

   不过,土地财政的规模具有明显的区域差异。东部地区土地财政规模巨大,其变化的特征和全国趋势高度一致。相比较而言,中西部地区土地财政规模较小,增长率相对较慢。重要的原因在于中西部地区的经济发展较慢,人口流出,导致城市房地产市场涨幅相对东部地区比较缓慢。较低的房价,导致了降低的地价,从而导致了较低的土地出让收入和相关的土地税费。(参见图6)

   

图6:2000-2009中国土地财政收入的地区差异。数据来源:根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国税收年鉴》和中经统计数据库数据整理。

   

   (四)土地财政规模增长与地方政府土地财政依赖

   

   土地财政规模的急剧上涨,导致地方政府对土地财政的依赖日益严重。从全国层面来看,土地财政占预算内财政总收入的比重,从2000年的22.35%增长到2009年的75.59%。事实上,2003年这个比例就已经达到了70%左右。(参见图7)

   

图7:全国2000-2009年土地财政(广义)占总财政收入比重。数据来源:根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国税收年鉴》和中经统计数据库数据整理。

 

   地方政府的土地财政依赖扭曲了政府、银行和企业的关系。地方政府将经营性用地高价出让给开发商,大量的土地出让出入进入地方财政。在这个过程中,房地产开发商以高价获得土地资源,然后将土地抵押融资获得进一步开发运营的资本,商品房预售制度则加大了居民的债务杠杆。在这个体系下,房地产开发商的自有资金无需太高,银行贷款成了房地产开发的主要资金来源。在房价逐渐上涨的背景下,银行获得了安全稳定的利益收入、房地产开发商获得了利润、购房者获得了房价的增值和住房需求的满足、地方政府获得了大量的土地财政收入,构成了一个多方共赢的财富游戏。

   

   作为最大的城市土地开发商,地方政府和房地产企业、银行组成了事实上的利益共同体,然而,这个利益共同体的基础是房地产业的健康、快速发展。一旦房地产市场需求萎缩,就会导致连锁反应,房地产企业、银行和政府的利益都会受到损失。在这个一荣俱荣、一损俱损的政商利益体系下,维持一个增长的房地产市场就成为地方政府财政不得不考虑的重点内容。

   

四、土地财政带来的挑战与可能的变革

 

   土地财政深刻影响了中国的经济和社会。现行土地财政导致土地出让与地方财政收入、投资和产业结构演变等形成环环相扣的格局。

   

   从积极的意义上看,土地财政对解决地方财政困难、促进地方招商引资、扩大公共基础设施支出进而加速地方经济增长都起到了重要的作用。

   

   然而,近年来随着地方政府对土地财政依赖程度的不断加深,其弊端与危机也逐步涌现出来。一些学者认为土地财政是导致耕地减少,土地违法案件增加,房价增速过快及城市无序扩张的重要原因。

   

   除此之外,土地财政还扭曲了城市的土地供应结构。2003至2009年期间全国出让的153.6万公顷土地中,工业用地78.8万公顷,占比为51.3%, 住宅业和商业用地分别为19.8万公顷和39.1万公顷,占比分别为12.9%和25.4%,其他交通水利公用设施用地总比例为10.4%。土地城市化快于人口城市化,实际上是工业用地的城市化快于户籍人口的城市化,然而住宅用地城市化却慢于常住人口城市化。住宅用地供应不足是导致住宅用地价格和房价上涨的重要原因。

   

   随着征地拆迁成本的逐渐增加和城市基础设施建设成本逐年上升,地方政府通过土地出让获得的净收益逐年下降。与此同时,土地金融和地方债取代土地出让收入成为地方政府最重要的土地财政。地方债务规模的快速扩大,给中国经济带来了巨大的隐患。现有的土地财政模式难以持续。

   

   随着土地出让带来的收益逐渐下降,中国的土地制度改革面临的利益障碍随之降低。征地制度的实质性改革发生的可能性提高。集体建设用地使用权入市的范围可能进一步放宽,符合规划的集体建设用地,即使是经营性用地,也可能不经过土地征用而直接进入土地市场。相应地,土地增值收益分配模式也将随之调整。房产税作为持有税,可能成为地方政府新的稳定税源。

   

   (选自《土地制度兴衰探源》,田传浩著,浙江大学出版社2018年8月出版,页291-321。本文是该书第十四章,原题“国家汲取资源:土地财政的历史考察”。略去注释,正文略加编辑并由作者审定,文中编注为澎湃新闻编者所加。经授权刊用。)

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