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周庆智:中国基层社会秩序变迁及其建构涵义

分类:
制度创新
来源:
2019/02/08 08:44
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   一、问题的提出

   

   关于中国基层社会秩序变迁的研究,有一些被普遍认可的认识范式(paradigm)。主流性的看法认为,传统中国基层社会秩序是一种自治秩序,即一种乡绅自治的结构和形态,进而认为,传统中国存在官治与民治的两个分殊的管理和支持体系。另外,主要是来自历史学的研究,认为传统中国社会是一个专制主义或王权主义下的“吏民社会”,基层社会自治并不存在,乡绅自治只是依据儒家经典构想出来的社会图式,历史上甚至是个例外。

   从民国至于当代,关于传统中国基层社会秩序的研究,大致都是在上述认识范式下的拓展和深化,比如上世纪前半叶乃至新近30多年的社会学和人类学研究,基本上以“乡绅自治”或宗族自治为预设前提,并且这方面的研究还表现出了有选择性的区域研究如宗族比较发达的东南地区为特征,研究的结果大多是有关宗族伦理社会的新发现或者是对现代分析性概念的运用和验证。关于“吏民社会”的认识深化,主要是来自历史学、传统政治思想史的研究,这方面研究的拓展得力于新史学范式(比如社会生活史的研究)的运用和古代文书、简牍、档案以及考古学的新发现,这些研究同样对吏民社会说提供了有力的佐证。

   上述认识范式的形成,有一个共同的社会历史背景,即晚清以来对传统社会的改造和重塑一直是民族国家建构和现代化的主题,这样的社会改造被称为“规划的社会变迁”(planned social change)①,传统的国家结构和社会形态是社会改造的对象,同时也是社会改造运动发生和展开于其中的历史背景和社会条件。

   也就是说,近现代尤其是1949年以来,国家权威秩序统合基层社会秩序,乃是现代社会改造运动的历史趋势之一。它的表征是,国家权威控制全部资源和规划整个社会生活的政治、经济和社会方方面面。在这一过程中,“基层政权建设”(包括地方行政制度的设置)与现代国家建构密切相关,是国家对基层社会控制的延伸,是权威秩序对自发秩序统合和覆盖的过程,亦即国家权威对地方权威或民间权威取而代之的过程,这构成对整个基层社会进行“现代性改造”的目标之一。

   对上述社会结构变化的解释,一般是从国家政权建设和现代化视角来切入,这方面的研究非常深入、也不乏深刻,②几乎所有的研究都集中在这样一个主题,即从传统向现代转型,涉及历史、社会、文化、价值等等所有方面。这方面研究直到今天仍备受关注,部分原因是,中国的现代化或现代社会转型远没有完成且还在不断地演进当中。

   本文提出的问题是:以往的认识范式或研究视角是否限制了我们对中国传统基层社会秩序性质的理解和研究的深化,(进而)影响到我们理解和解释当今中国基层社会秩序的规则结构和体系意义。这个问题的本质内涵是:传统基层公共性社会关系的性质是怎样的?与此密切相关,国家政权建设的目标是要在基层社会确立现代公共关系吗?还是相反,国家政权建设的目标就是不断地深入基层社区从而将地方社会纳入现代国家管制体系当中?国家权力造成“社区国家化”可以解释为传统国家与现代国家的本质区别吗?③进一步的追问是,自近现代以来国家政权建设和社会重构运动对基层公共性社会关系的确立意味着什么?或者说,国家政权建设在多大程度上改变了传统的国家与社会关系性质,并且在多大程度上改变了基层社会秩序的关系结构和自组织形态。最后,上述讨论是为了辨明当前中国基层社会秩序建构的公共关系和公共规则的性质及其社会政治含义。

   本文在历史学、社会学、人类学研究的基础上,从传统的基本范畴入手,以现在社会科学的分析性概念为参照,以公共性社会关系性质的变化为主线,来阐释传统基层社会秩序的规则和结构特征,(进而)辨识当今中国基层社会秩序现代转型的历史和现实基础条件和建构含义。

   

   二、传统基层社会秩序的认识范式

   

   对传统中国基层社会秩序,国内外研究者有一个流行的看法,即皇权并未深入乡村社会,后者是由乡绅阶层主导的宗族——伦理自治秩序。④主要的理由,一是国家能力有局限性,一是家—国同质性和一元性所致,所以,(必然)存在一个非国家的“民间的”社会自治空间。费孝通在《乡土重建》、《皇权与绅权》、《乡土中国》等著作中提出“双轨政治”的概念,认为传统中国社会有两条轨道,一条是中央集权的自上而下的轨道,一条是基层组织自治的轨道。后者的秩序形态被描绘为散漫、和谐的自然社会。⑤双轨政治的形成,给予我们型构自治因素的启示,比如乡绅阶层是自治得以保障的主体力量,帝制时期的基层社会秩序就建立在乡绅自治的规则形式上。张仲礼在《中国绅士》中,认为绅士或绅士集团与国家存在这样的关系:一方面国家要依赖绅士控制和管理社会,并从中培养所需要的官吏;另一方面国家又通过科举和选拔官吏的方式,对社会成员进入这个集团进行控制,从而得以在制度上对绅士加以牵制。绅士在19世纪的中国社会中发挥着维护地方风气和儒家信仰方面的极大作用。同时,绅士作为一个特权阶层,也承担着一定的国家管理职责,往往扮演着政府和基层社会之间的中间人的角色。一方面,他们帮助政府官员统治地方;另一方面,他们也替民众向政府争取一些权益。⑥在费孝通、张仲礼等研究者论述的基础上,一些国内外研究者认为,在传统中国存在两种秩序和力量:一种是官制秩序或国家力量;另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心,自上而下形成等级分明的梯形结构(trapezoid—structure);后者以家族(宗族)为中心,聚族而居形成大大小小的自然村落,每个家族(宗族)和村落是一个天然的“自治体”,这些“自治体”结成为“蜂窝状结构”(honeycomb—structure),⑦等等阐述。这些看法对当时及后来的乡村社会研究具有了认识范式的意义:在传统中国,皇权对乡村社会的统治只具有权力象征意义,乡村社会是一种自治秩序,所谓伦理社会、伦理秩序、宗法秩序等,只是这个自治秩序的不同特征形式而已。

   这种“理想型”⑧的,尤其符合儒家经典所描述的基层社会秩序图式,被理解为是一种不在国家权力直接控制之下、之外的社会空间与秩序。近现代以来的区域性研究表明,在东南地区家族兴旺的村落,“宗族伦理社会秩序”的存在似乎不证自明,⑨尤其是近20多年来社会学、人类学和民族学对东南乡村社会的田野研究,提供了大量的经验材料支持这种看法,比如有研究者通过对东南地区的家族组织研究,认为传统中国社会是“国家与乡族的双重统治”。⑩但问题是,区域性的研究有局限性,地方性共同体研究毕竟是以社区、村落、家族为微观视角,或者说,很难用区域性研究来概括整个传统中国基层社会秩序。(11)事实上,诸如此类的研究探索,预设的前提无不源自对传统中国社会性质的认识。而且,这个讨论的学术背景和社会历史背景是以西方社会的理论和概念为参照的,实际上是从近代与西方接触之后开始的、比较之后的看法。简单地说,就是中国社会是一个建立在个人关系之上的伦理社会,个人关系的不同表述可以是特殊主义、伦理主义等等。事实上,上述看法一直在社会学、文化(社会)人类学的研究中,不断地被重复表述,而且还由此引申出乡绅社会、地方自治、国家与社会二元对立、乡村社会非国家化、市民社会等话语范式。(多以国家与社会的概念为分析工具)大部分研究也是在这个基本的认识范式上展开的,(12)鲜有例外。

   但来自历史学的文献史料,尤其以甲骨、简牍、文书、档案等实物史料证史的研究,并不能证明乡绅自治或宗族伦理自治是传统中国基层社会的常态秩序。关于晚清社会的历史研究,尤其是近二十多年来社会史方面的研究,令人信服地部分还原了传统基层社会秩序图式。瞿同祖在《清代地方政府》中,对传统中国的地方制度文化做了深入研究。与对乡绅自治的权威看法(如费孝通、张仲礼所认为的,士绅与本地百姓是休戚与共的关系(13))不同,瞿同祖认为,乡绅既不是地方百姓选举的代表,也不是政府任命的代表。他们只不过凭藉自己的特权地位而被(习惯上)接纳为地方社群的代言人而已。(14)也就是说,乡绅阶层是皇权体制外的非正式代理人,对于地方共同体而言,乡绅可以有所作为,也可以无所作为,因为乡绅只是在不损及自己切身利益的情况下,才会考虑社区的共同利益,并在州县官和地方百姓之间进行调停,后者所代表的国家权力在县以下的控制作用却并非可有可无。这个看法在新近的历史研究中得到了有力的印证:皇权下的基层社会秩序是“非宗族化”的“吏民社会”。亦即中国历史上大部分时期,基于所谓家族或宗族的血缘共同体并不能提供——或者说不被允许提供有效的乡村“自治”资源,更谈不上以这些资源抗衡皇权。(15)所以,乡绅自治只是皇权框架下的一个没有自主性和独立性的“自治空间”而已。另外,来自中国传统政治思想史的研究也不支持乡绅自治的看法,比如,刘泽华的“王权主义支配社会”的观点,认为“王权主义不是指社会形态,也不限于通常所说的权力系统,而是指社会的一种控制和运行机制。大致说来又可分为三个层次,一是以王权为中心的权力系统,二是以这种权力系统为骨架形成的社会结构,三是与上述状况相应的观念体系。”(16)依照刘泽华“权力支配社会”概念,可以从相互融通的三个层面即权力系统、社会结构和观念体系,来观察和把握传统基层社会秩序的结构特征。在这个意义上,也是对瞿同祖看法的一个印证。

   上述认识范式都有来自社会历史文化方面的有力支撑。“乡绅自治”或“宗族自治”之所以成为一个几乎被普遍接受的认识范式,主要是晚清之后(西方汉学家及其后的本土学者)以西方的“国家”与“社会”概念为参照分析观察的结果,关于这些概念的历史与文化限度的意识,并没有方法论上的自觉。从汉文化的儒家经典和(本位文化或外部文化的角度)不言自明的家族主义,宏观历史的推断加上微观(选择性的)区域性的经验材料,一个符合儒家理想社会的乡绅自治或宗族伦理自治被刻画出来。不仅如此,在其后的中国基层社会研究中,乡绅自治或宗族自治几乎成为一个不容置疑的认识范式被后来的研究者不断地注入新的佐证材料并理所当然地放置于现代国家与社会关系的分析框架中来讨论。与之相对的另一个认识范式,即传统基层社会秩序是“非宗族化”的“吏民社会”,主要来自历史学尤其是中国传统政治思想史和社会史方面的研究,但历史学研究对这方面社会生活史的解释并没有得到应有的重视,这部分原因,是由于历史学与社会科学尤其是社会学和人类学在学术传统上交集不多;部分原因是,偏爱宏大叙事的历史学与专注于微观社会的社会学、人类学,其各自的局限性都非常突出,无论从方法论上还是从学理上,两者都有自己的认识范式,这导致对同一历史现象的解析不可避免地成为两个平行线。这种情况,现在也没有多大改观。

   

   三、基层社会秩序的制度分析

   

   上述各种看法或认识范式,各自都认为能够解释传统中国基层社会秩序,但事实上都是从不同的学科视角,用不同的分析概念,对基层社会秩序的不同侧面做出的解释。因此,从基层社会的立场和整体性视角出发,在历史学、社会学、人类学等研究的基础上,以构成社会秩序的制度、惯例和规则为分析维度,对传统中国基层社会秩序结构做出重新检讨。

   以社会秩序的构成原则或规范来分析基层社会秩序,涉及基层权威的社会性来源,即社会势力怎样形成政治权威,以及政治权威怎样集聚和改变社会中的利益组合和势力关系。所以,分析单位就是权力或势力运行的模式——或称权威在社会中分布的制度化结构。这样的讨论在方法论上的意义,一方面把不同的权威模式看成是一种特别的组织或结构安排,它工作于促进社会利益的组织化,构成社会控制和服从的秩序。这个“结构秩序”假定政治和社会是连成一体的、互为建构的,形成一个权利分化后的整合秩序,是多个行动单位(个体、组织等)互动的结果,他们的同意、交换和交易构成合约秩序。结构秩序的假定,即认为由多边的输入和输出——多边力量的影响、参与和同意构成秩序;(17)另一方面,从本土背景出发,或者说,从本土历史文化上来理解和解释中国的基层社会秩序及其演化,以及社会与国家的关系,并且从社会秩序的建构原则或规范来讨论乡村社会秩序的合法性基础,(进而)从规范或规则所反映的社会关系(关系网络)来剖析基层社会与国家的关系,更有针对性和规范性意义。

   从上述概念和范畴出发,分析的重点是规则与秩序的关系,即什么样的规则会产生什么样的秩序,以及何者规则将产生社会整体秩序。秩序形成于规则,规则体现为惯例和制度,那么,抽象规则与整体秩序间,如何实现因果性的联系?哈耶克认为,所有社会型构的社会秩序不是生成的就是建构的:前者是指“自生自发的秩序”(spontaneous order),而后者则是指“组织”(organization)或者“人造的秩序”(a made order)(18)。这两种社会秩序构成规则的关键性区别在于,前者运用强制性权力或法律来达至秩序,后者是一般性规则,这个一般性规则有三个特征:其一,它把社会视为基于对于环境的有限知识之上的人之行为的结果,而非人之设计的结果,即“自发的规则”;其二,那些在被共享的习俗的显现中自发进化的规则,可以被人们促使着探求去改进它们,即“改进的规则”;其三,自发的社会秩序是一些规则支配行为的秩序,即“设计的规则”。(19)换言之,人造社会秩序是一种权威秩序,自发社会秩序是一种自治秩序。就本文的任务来说,首先从构成基层社会秩序的合法性来源上,来展开以下的分析,亦即从基层社会秩序的构成原则或规则——除国家立法或法律外,人们在行动中普遍遵循但却尚未阐明的规则在社会演化过程中的功用和意义(20)——的角度,对基层社会秩序的结构进行制度分析。

   以上述对规则与秩序关系来看,传统的基层社会秩序,既有“自发秩序”的特征,比如“乡绅自治”所具有的宗族伦理规范的一般性原则含义,也有皇权体系的“组织秩序”特征,即运用强制性权力或法律来实施统治,比如传统基层社会秩序所反映的官民(以税赋和安全为核心)规制性互动(非覆盖)关系。传统基层社会包括“乡绅自治”依赖于传统、习俗、惯例等,当它们关系权利与义务的分配,关系彼此冲突之利益的调整,而具有了客观性的陈述和规定了用于裁判而有别于单纯的习惯之后,它就能够为民间社会提供秩序—一套地方性规范,(21)由此形成的一些基本规则为基层民众普遍遵行,并内化于日常生活行为当中。在此基础上产生的(民间)组织形式,包括乡绅阶层、宗族势力以及民间自发性结社,在乡村治理中实际承担了大量的地方公共事务,有效补充了国家行政职能在基层的“不力”。但另一个非常重要和关键性的特征是,传统国家与乡村社会具有同构性和同质性——即以宗法、丧服、宗庙等礼制,以亲亲、尊尊的差等秩序为原则,确立的君统与宗统之间的逻辑关联,因此,尽管国家的权力介入主要是赋税和安全,是一种“外部规则”(或法律)的介入,并且是常态,但在一定意义上讲,这种外部介入不必破坏或改变——是指以(政府)外部秩序对(民间)内部秩序的统合抑制和扼杀了基层社会内部的自发社会秩序的型构与扩展(22)——基层社会秩序,甚至积极借用基层社会组织力量比如乡绅或宗族力量。在此,(国家)外部秩序规则与(基层社会)内部秩序规则的界限是能够区别开来的,即国家和民间社会各自的支持体系不同,但后者从来都不是一个自主的和自足的地方性规范系统,它是在与其他规则或知识传统和社会制度的长期相互作用中逐渐形成的,实质上国家权力与基层社会秩序是建构在一种嵌入性的结构支持关系上。

   比如,家庭(宗族)是传统乡村社会关系结构的基本单元,建立在血缘和地缘基础之上,同族同宗相聚而居可以视为乡村社会的基本表现形态,这种形态一直延续到清末直至当今。家族或宗族在基层公共关系和公共规则中的治理权能表现为:家族内部及家族之间民事纠纷的裁决、家族成员别籍异财事务的处决、家族成员轻微过错的处罚、宗族财产的处置(如设族田、建学校以供养本族贫困成员学习深造及参加科举考试)、乡约教化、家族祭祀事务的各项权能、族长的选举、协助政府管理赋税徭役的征收事务、推进资助乡村公共事业、保卫乡里,等等。因此,在基层社会关系结构上,可以把家族或宗族视为基层社会秩序的自组织形式。

   再比如,乡绅(亦称为士绅、绅士、绅等)是基层社会的一个特殊群体,是官民之间的中介,也是弥补传统国家“官治”不足的重要力量。乡绅在基层社会中发挥作用体现在几个方面。首先,它可以作为乡里的代表与官府沟通,向官府表达民意。史料记载,清末时期,华北泥井镇屠户拒绝交税,并与政府派出的收税人展开了抗税斗争,屠户罢市,最终造成无肉可买的局面。在此情形下,当地士绅出面干涉,并最终和政府达成协议。从某种层面上说,乡绅代表民众很多时候亦代表了其本人及本阶层的利益。其次,乡绅的作用还表现在乡里教化、社会福利救济、社会公共事业的创建、基层矛盾调解等方面。例如,清代官府批准的义葬、育婴堂等福利救济组织的经费和管理通常由士绅承担。在很多地方,士绅还负责修建管理常平仓,平时稳定农产品价格,灾荒时期救济灾民。因此,在形成基层公共关系和公共规则的位置上,可以把乡绅阶层视为基层社会的“准正式结构”,是皇权政治在基层的非正式制度形式。

   基于上述,我们就不能简单地把传统的基层社会解释为一种“乡绅自治”,当然也不能解释为哈耶克意义上的“自发社会秩序”。因为,中国基层社会秩序的形成不能无视国家权威的“外部秩序”的嵌入性影响因素。事实上,一直存在一种被普遍接受的、认为是不证自明的观点:之所以乡村社会有一个“自主性”的空间,是因为皇权的职能和能力不及所限。也就是说,乡绅自治或宗族自治的民间秩序之所以得以发展和成长,很大程度上是因为国家没有、不能也无意识提供一套民间日常生活所需的规则、机构和组织。同时,(结果是)乡绅自治或宗族自治组织和团体在政府之外形成自己的组织,追求自己的目标,制订自己的章程,以自己的方式约束和管理自己。(23)这种观察和解释是以西方的国家与社会关系作为视角,尤其是这种国家与社会的分离又并非是建立在某种规则或规范比如法律基础之上,而是因为国家统治能力不足以覆盖基层社会秩序的结果。此类研究一直是从外部因素(国家)的作用来把基层社会解释为一种自治形态,但这种貌似合理的解释,与帝制(专制主义或王权主义)国家治理逻辑不符,与持这样观点的论者也自相矛盾,因为后者无法解释在乡村社会何以存在各种发达的制度化的社会控制组织和控制形式,比如保甲制及其他职役性基层组织。从某种意义上讲,这可能是把儒家经典的理想型社会或区域性宗族活跃的社会形态,误以为是真实的基层社会图式,忽视了传统中国的国家与社会的同质性、自洽性和政治伦理主义观念,即传统中国社会性质内在的政治伦理主义要求一个“政简刑清”或“无为而治”的官民共治关系。

   但这也并不是说,我们就能够把传统基层社会秩序反过来解释为一种编户齐民式的“吏民社会”,有自治特征的乡绅团体以及其他基层社会组织,无一例外地被国家的力量所窒息,出现类似于哈耶克所指称的那种“人造社会秩序”的一般结构和形态。这需要将问题的讨论回到传统中国国家性质以及国家与社会关系上来。

   

   四、基层社会秩序结构及社会与国家关系

   

   以比较的眼光来审视中国国家概念或中国的国家与社会的概念,始于清末渊源于西方的现代民族国家(nation—state)观念输入中国之后。与西方比较,梁启超认为中国从来没有以国家为人类最高团体的这样一种“国家”(state)观念,换句话说,中国有天下观念,国家不过与家族同为组成天下之一阶段,所以,中国是一个历史文化共同体概念,而不是一个政治共同体概念,后者是与主权概念的发展结合在一起的。(24)在儒家的身—家—国—天下的认同系列之中,身(自我)、家(血缘宗法家族)和天下(以仁义为核心价值的道德秩序)是最重要的。梁漱溟指出“中国人心目中所有者,近则身家,远则天下,此外便多半轻忽了”,(25)被轻忽者,就是国家(王朝)。在保国与保天下之间,保天下是最重要的,“每个人要负责卫护的,既不是国家,亦不是种族,却是一种文化”。(26)概言之,在传统中国的身—家—国—天下的认同系列之中,国家与社会界限不清,社会与国家相浑融,国家消融于社会。

   梁治平在《清代习惯法》中提炼和概括出能够把传统国家与社会关系加以厘清和展开的几个基本范畴:即家—国—天下,公—私,官—民等基本概念范畴。关于家—国概念。“家”与“国”可以比之于“社会”与“国家”,但其关系并非如西方观念上的分别对立,家与国在构造原则上具有共同性,这种共同性最后抽象、统一于“天下”的概念。关于公—私概念,具有制度的意味,以此可以把中国传统社会的统治体制分为“公”与“私”两大系统,“公”、“私”的分别对立,可能被作为区分国家与社会的基准,以“公”、“私”观念为了解国家与社会关系的透视点,所能见到的恰好不是不同领域之间的截然分立,而是一种彼此渗透、互相转换的复杂关系。关于官—民概念。大体上讲,“官”代表国家,“民”代表社会,但用这对概念来描述国家与社会的关系,需要考虑到其与国—家、公—私范畴具有概念上的对应性。因为,这三对基本概念或范畴,分别指涉传统上国家与社会关系的不同侧面。(27)

   以上研究给下面的讨论的启示是:社会与国家具有互嵌性性质特征,即国家秩序规范(以国家法形式)与民间(基层)社会秩序规范(以习惯法形式)具有浑融和互渗的复杂关系,揭示了中国独特的国家与社会关系。就传统中国的民间社会来说,既不是只受国家支配的非自立存在,也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间,而是通过共同秩序观念而与国家体制连接起来的连续体。换言之,在家—国—天下这一连续体上,所见到的那种统一性,其表现于制度,则是一种援礼入法、融法于俗、浑然无外、包罗万有的礼法秩序。(28)

   从上述的分析中,以现在分析性概念为参照,即把传统中国社会的国家与社会的关系与源于西方的国家与社会关系的概念做出比较,表明传统中国的秩序特征,其差异性如下:第一,社会与国家具有同构性,换言之,国家与社会在秩序规则上,具有互融性和同质性,所以,国家之外的社会并不存在,反之亦然。第二,公共规则(源于法律)和社会规则(源于契约)的界限具有不确定性和非规范性特点,并且可以互相转换,因此,必然导致公共领域的界限由社会行动者可以主观定义。第三,官—民对应于国家与社会关系,反映的是基层社会秩序的基本特征,即一种支配性的关系特征,在这个意义上讲,传统基层社会秩序即是“生成的”也是“建构的”,或者说,基层社会秩序并不可能建立在“民”或民间的自发秩序基础上。

   一个流行的看法认为,帝制具备一个“政简刑清”或“无为而治”的官民关系,这使基层社会秩序的自主性和自治性成为可能。但历史研究表明,这并非是传统国家与社会的关系的真实写照,当然更不是基层社会秩序的真实图式。或者说,以基于西方社会关系的国家与社会关系来对应官—民的二元观念,并不能准确反映传统的中国社会政治结构,因为官与民之间还有一个起权力中介功能和作用的覆盖帝国整个基层的胥吏阶层和各种基层社会控制组织形式,这使得官民关系就不那么简单了。所以,认为基层治理由乡绅主导,似乎与官无涉,这极有可能是把乡绅自治放大为“地方自治主义”的一种成见。(29)换言之,通过对胥吏阶层及其他基层组织的分析,我们能够对传统基层社会秩序规则有一个崭新认识,并且揭示出社会与国家的一些重要特征。

   胥吏阶层是构成中国基层社会秩序体系的一支重要的政治力量,(30)它掌握着基层社会实质性权力。从皇权立场上看,集权下的乡村社会是“编户齐民”的社会,或者说是一种非宗族的“吏民社会”。(31)这不仅是一个统治观念,而是体现在基层社会的政治实践当中。事实上,与“天高皇帝远”的基层自治秩序想象正好相反,帝国的绝大多数行政管理人员都在乡村,但这些行政管理人员不在官僚(“朝廷命官”)体系内,而是由官僚体系内官员如县官“辟召”的职役人员,即胥吏及其僚属。据《通典》的统计,唐中期,官和胥吏共有349,863人,而官只有18,805人。(32)以乾隆年间吴江县为例,知县之下仅11名佐杂官,但各类吏役多达300—400人。(33)顾炎武说“今夺百官之权,而一切归之吏胥,是所谓百官者虚名,而柄国者吏胥而已”(34),虽有些夸大,但胥吏操控基层行政,大概也是一个事实。从制度史的角度看,胥吏实属于官僚制度的一个有机组成部分,只是非正式制度的一部分,但从民间的角度看,胥吏虽与官有区别,但也不与普通老百姓为伍。也就是说,胥吏是官僚体系的差役,虽不在国家行政编制内,但却具体运作行政活动,与基层百姓打交道,代表官的权力。

   历史上,胥吏阶层虽自成体系,但一直是非官僚群体的一个雇佣群体,被结构性地排斥在体制之外。事实上,把皇权与基层社会联系在一起、支持帝国运行的胥吏阶层担负着税收和治安这两项“公共事务”,亦即发挥着税赋征缴和维持地方秩序的不可替代的作用。唐代县级政权的官员中,令、丞、簿、尉为流内官,其他如佐史、录事、里正、伍伯等为流外官,后世统称“胥吏”。县司之中胥吏的重要性不可替代,《文献通考》卷35《选举八》引苏轼语:“胥吏行文书,治刑狱、钱谷。”县官做出决断之后,各种来往文牒的起草、赋税的催征、盗贼的捕获等等事宜,均由胥吏按照分工具体承办。概言之,基层胥吏在土地丈量、清理财政、赋税摊款中扮演重要角色,因此胥吏的擅权行为也多发生在上述方面,包括操纵赋役,欺压百姓,与地方势力如商人、军人勾连合流等等乱政扰民之行径。(35)但处于官僚体系外的胥吏,之所以能够成为皇权的基层行政操控者:其一,帝国的基层官员如县官的任用体制弊端,如顾炎武认为“胥史之权所以日重而不可拔者,任法之弊使之然也”,(36)结果是,一方面,县官任上不得不倚重本地人出身的胥吏,所谓“寄命于吏”。另一方面,“官无常任而吏有常任”的状况,导致胥吏支配某一部门或某一区域的行政管理事务。其二,胥吏凭藉谙熟律例、掌控文书的机会获得了部分官员的权力,且以惯例胥吏由本地人担任,与地方有实质性联系。其三,帝国财力有限,不足以对基层社会贯彻“官治化”或制度化,但帝国财税来源在基层,而财税要靠胥吏之手向皇室输送,胥吏直接面对作为皇权统治基础的“编户齐民”制度中的每一个纳税小民。因此,由于以上原因,胥吏成为官与民之间“交接之枢纽”,官与民之间要打交道,必须通过他们,这使他们成为一种不可或缺的角色。(37)概言之,尽管胥吏在官场上身份低微,却是“真正的政府代理人”,熟悉各种政务,拥有处理复杂事务的能力。反过来讲,帝国的税收和治安又绝对离不开胥吏的运作与支撑,尽管其权力远远超出“典章”(国家法律)规定的范围,但诚如顾炎武说“天下之治,始于里胥,终于天子,其灼然者矣”(38)胥吏作为一个特殊的社会政治群体,构成了皇权在基层社会秩序中将官治秩序规则与民治秩序规则贯通的角色位置,基层政府如州县衙门事务必须依仗庞大的胥吏队伍配合才能完成,(39)对帝国治理的成败及其在基层社会秩序的维持上,胥吏发挥着皇权统治的功能和作用。

   除胥吏这个官僚体制的派生群体之外,还有各种发达的基层代理组织,实质上也是皇权深入基层社会的衍生组织形式。典型如保甲制即是皇权在基层社会的控制形式,是州县官职责的延伸,(40)保甲制在不同的时期又被称作乡里制度、村社制度以及里甲制度等代替,但它的最本质特征是以“户”(家庭)为社会组织的基本单位,其基本职能并无大的变化。至清代,保甲制所履行的各种职能突破了历代的传统,转变为以维护专制秩序为主、执行地方各种公务、管理乡村、承应官府的行政组织。职守所及,举凡“传集征召,不用公差;查报拘催,勿烦牌票,悉听保甲之自为承禀”(41),且“身充保甲,即属在官人役。其所辖村庄一切事件,地方官悉惟该役是问。”(42)这个制度安排一直延续至20世纪初。简言之,历史文献、简牍和考古发现足以证明,一方面表明乡村宗族化并不明显,另一方面表明传统基层根本不能体现所谓“乡村自治”,因为基层社会从来不乏皇权支持的各种组织控制形式。(43)

   再反观乡绅在基层社会秩序整合上的作用,与胥吏群体或其他皇权延伸组织的区别不在本质上。乡绅是地方精英,他们在基层权力运作上也扮演着非常重要的角色。如瞿同祖所认为的那样,士绅在地方行政中的地位,与辟召胥吏的原因如出一辙,尽管在帝国境内有着很大的地区差异,但行政法规却极端刚硬,根本没有对不同地区的不同规定,所以,由于州县官不是本地人,对于本地的情况知之甚少或完全不知,因而他们也发现有必要向士绅征询意见。因此,士绅成为州县官了解地方情况的“耳目”,也就是说,如果州县官员不从士绅那里获取信息和建议,他就不得不求助于另一个当地人群体,这就是大多数官员认为不忠诚和不可信的书吏和衙役群体,即胥吏。因此,士绅不仅参与了政府的决策,而且在百姓和官吏之间常常担任调停人的角色,成为官民之间的沟通者和中介人。(44)与瞿同祖的看法并无不同,费孝通说,士绅在野,可是朝廷内有人。他们没有政权,可是有势力。就是说,士绅和官僚互相联系起来才能发挥分割基层权力的作用。(45)从礼法秩序上看,士绅以其功名、学品或学衔以及曾经担任的官职等积累威望并发挥社会影响力,引领乡村的风尚和维护乡村的秩序。依靠这些政治、社会资本,他成为官民之间的沟通者和中介者,他的权威植根于乡村社会,是社会共识的达成和凝聚的中心。由于文化和宗法上的优势位置,乡绅阶层在基层社会秩序发挥着非正式制度的功能和作用。也就是说,乡绅是皇权倚重的民间权威,与胥吏比较,在维持基层社会秩序上的功能和作用本质上没有不同,所不同者在于乡绅权威的民间成分,并且乡绅是官治规则与民间规则的最好协调者和沟通者,兼具官方和民间两种立场。“中国士绅的一个重要特点是:他们是唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务参与政治过程的集团”。(46)与地方政府所具有的正式权力相比,士绅属于非正式的权力。两者相互依存,又各自以不同的方式行驶着自己的权力。

   概括地讲,对皇权而言,胥吏阶层(皇权代理人)、基层控制组织、乡绅集团(绅权)或宗族势力(族权)在维持帝国财政收入和乡村社会秩序上,没有本质的不同,或者说,国家权力(县衙)、胥吏、乡绅或宗族共同控制和分割基层权力,维持着一个形似自治的乡村社会体系。瞿同祖的研究认为,清代州县政府将一切有关公众福祉之事——福利、风俗、道德、教育、农业等等——都视为自己职权范围内的事。一方面,县衙及其胥吏构成秩序的一端;另一方面,在政府不能或不便履行某些职能时,就由当地的士绅来履行这些职能,所以,在地方政府和士绅之间有一个传统的职能分工,换言之,士绅对于实现政府的某些目标来说,是不可或缺的。即士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英,都是官僚集团的实际成员或候补成员,两者的区别在于,地方政府具有正式权力,士绅具有非正式权力。(47)这个秩序的社会基础就是宗族共同体。宗族是中国社会的基础和基本单位,它甚至是维系传统社会不至于解体的核心元素。基于上述合法性资源和制度化形式,传统基层社会基本秩序架构至帝制覆亡之前也未发生质的变化。

   综合以上,我们可以认为,传统中国基层没有社会自治,没有主权在民或社会契约的观念,后者是社会自治的本质涵义。(48)没有社会自治但有“自发秩序”,这两者不能混为一谈,前者是地方共同体自己管理自己、有自治权的社会形态,后者是基于礼法秩序(49)的社会同质性而形成的小国寡民的封闭型的以家族为社会基本单位的秩序形态。进一步讲,传统中国的民间社会,既不是只受国家支配的非自立存在,也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间,而是通过共同秩序观念而与国家体制连接起来的连续体。(50)或者说,对传统国家与民间社会的关系,可以做出这样的理解:在保证赋役的征收和维护地方安靖之外,国家绝少干预民间的生活秩序。结果是,各种民间的组织和团体,在政府之外独立地发展起来,它们形成自己的组织,追求自己的目标,制订自己的规章,以自己的方式约束和管理自己。(51)不管这种社会被称为“士绅社会”还是“士大夫社会”、“科举社会”,(52)但基层社会秩序构成的本质是国家权力支配形态:胥吏阶层代表官治,乡绅阶层代表宗法势力,民众是以家庭(家族或宗族)为单位的皇权治下的编户齐民,这便形成了权力支配社会的结构关系,这些合法性资源和制度性力量构成了传统中国的基层社会秩序的基本关系形态和组织形式。

   

   五、社会重构与基层社会秩序变迁

   

   对传统中国基层社会秩序进行“现代性”的改造和思考,始于近代以来的民族国家建构和现代化。但深入的历史分析之后,我们发现,清末民初关于社会改造包括所谓“地方自治”的论争及其实践,其实针对的仍然是一个老问题:即从帝制一直延续过来的基层吏治(针对胥吏)擅权和腐败问题。并且,以“地方自治”为名发生的各种改制主张和行动,最终无不以加强中央集权体制为目的,亦即有关地方自治的设想并不是带有根本性质的改变,更不是革命,它的目标指向是“一个更具有活力、也更为强大的中央集权国家”,(53)为此诉求的是一个中央集权体制下吏治清明的基层社会秩序。因此,我们需要进一步追问的问题是,对传统中国基层社会秩序的如此“现代性”思考和改制设计包含多少以建构乡村公共性社会关系为基本任务的公共政权建设含义。

   如前所述,对传统王朝的基层吏治顽疾——胥吏擅权问题,唐宋以来的士人也曾经反思讨论解决之道,但终不能有所改进。这部分原因受制于论者的历史局限性,比如,南宋叶适认为,胥吏擅权以至于吏弊丛生,是由于在科举制下官员对行政法规多有隔膜,对法规条例的熟悉却又正是胥吏的特长。官、吏之间知识结构的差别以及官员行政能力的不足,是胥吏能够僭越官员权力的重要原因,再加之胥吏对当地风土人情的熟悉以及在当地人脉的深厚,这又放大了官吏之间知识结构和行政能力的差距。解决之道是以士人为吏,即“使新进士及任子之应仕者更迭为之”。(54)此后直至清代,对胥吏问题的思考,基本上不出叶适所论问题之外,观点也多有近似之处。明末清初的顾炎武提出的对策与叶适等略有不同,叶适等以士人为吏的关注点在于“吏”,而顾炎武则把重点置于“官”,他认为解决吏弊的方法是让地方官皆由本地人来担任,而且不设任期,终身为之,如此“上下辨而民志定矣,文法除而吏事简矣。官之力足以御吏而有余,吏无所以把持其官而自循其法”。(55)文献所见清人对胥吏的专论更多,内容仍然集中于对吏弊原因的分析及其解决策略上。但有一点非常重要,即上述所有的讨论几乎都是针对官僚体制的吏治整饬上,并没有站在基层社会的立场上,将思路转向基层社会秩序合法性基础的重构上。

   至于清末,对基层吏治问题的思考和讨论不同以往,主要因为外来观念和势力的进入,有了一个外部参照体系,即西方宪政体制及附着其体制的观念。仿效西方宪政民主的“地方自治”,引发关于国家体制及扩大统治基础(如政治参与)的讨论并印证在现代国家建构的历史实践进程上。梁启超认为集权体制的尾大不掉问题,出在地方官任用制,“以数千里外渺不相属之人,而代人理其饮食讼狱之事,虽不世出之才,其所能及者几何矣”。这是从集权体制看问题,与地方自治没有多大关系,至于他提出要“复古意,秉西法,重乡权”,(56)以及设立地方议会,以地方之人治其他之事,实行“地方自治政体”的地方政制改革之议,与顾炎武的应对胥吏弊病之策比较,也并无新见,所不同者似援“西法”为参照,但他最终将自治的原义——自我治理(self—rule)、自我统治(self—government),转变为自我限制(self—mastery)、自我克制(self—control),亦即将政治意义上的个人自治,本土化地解读为伦理上的个人自治(自制)。(57)虽然对地方自治的界定含有限制皇权的变法意味,与“封建”(对抗集权)之意有相似之处(之前唐宋以来已多有讨论),但这个自治含义与外来观念的“自治”一词,本质上不同,即不是现代国家建构意义上的自治涵义。以西方关于“地方自治”的肤浅认知不能解决中国积千年难解的胥吏擅权基层问题,比如,有学者指出从清末民初“尽管税收体制发生了巨大的改革,但在最下层却无实质性变化,那些税收人仍然逍遥于国家控制之外。”(58)最后的结果只能是重新回到加强中央集权体制官僚体制的旧路径上。

   所以,清末民初以来的“地方自治”之议,并没有脱离传统的官—民关系范畴,依然是以加强中央集权体制的基层统治秩序为先决条件。也就是说,近代以来所倡导的地方自治并不是西方含义上的地方自治。比如,梁启超从鼓吹地方自治到重回中央集权和国家主义,只不过彼时想通过地方自治参与政权,走由下而上掌权的道路,此时则想走由上而下的掌权道路而已。这与传统儒家的王道涵义相通,也就是说,自治是在限制皇权意义上的表达,如孔飞力所言:“对梁启超而言,宪法与立宪的力量既不在于它具体的代表选举的机制,也不在于它分权限权的条款,而在于它的精神鼓舞作用。而分权的思想,只是在它能够进一步促进最终的权力集中和权力强化的范围内,才显示出意义”。(59)概言之,清末关于自治的看法和实践没有与外来观念的自治原义(自我治理(self—rule)、自我统治(self—government)的权利)打通,而是与帝国固有的统治或御民之术融汇,并以现代国家主义的本土化叙述方式出现。事实上,关于自治的观念,在中国民族国家的塑造和现代化过程中,与国家主义话语贯通,是政治控制的工具和手段,这样的自治已经与基层社会自治少有关联,与现代自治所蕴含的个人概念和个人权利更不相干,至于其后关于“联省自治”和中央集权式民族国家独立的讨论,已经完全失去了现代自治观念原有的涵义。

   上述在社会秩序观念上的求变与社会重构的实践互为表里,事实上20世纪的社会改造运动成为中国从传统向现代转型的一大政治特征。也就是说,“加强基层政权建设”成为自近代以来中国国家现代化的目标。传统的政治、经济、社会结构的变化,为民族国家建构和现代化提供了条件。对基层社会秩序带来最大变化的是,随着旧政权的胥吏阶层瓦解和乡绅的没落,国家政权向下渗透,比如乡镇组织正规化等。反过来讲,没有了皇权体系、胥吏阶层和乡绅阶层的基层社会秩序何以可能,这是“基层政权建设”的头等大事。一系列社会改造运动的主线,是在传统的基层统治势力瓦解之后,为从乡村社会提取尽可能多的资源和强化社会动员能力,重构基层社会秩序,借机构设置确定地方权威在官僚体系中的位置,从而促进国家政权的官僚化和合理化。随着国家权力逐步深入乡村社会,传统乡村治理的治理结构与运作逻辑开始改变。尽管基层政治已经发生,但基层社会的制度型权力依然没有建构起来,“代表国家权力的管辖权和规则既没有建立,也没有通过机构的设置贯彻下去,国家并没有改造地方权威的管制原则或取代它的管制权力,从而将地方社会纳入国家规则的治理范围中”。(60)也就是说,旧的制度和旧的秩序原则并没有改变,不仅如此,还要通过复制旧制度和新的代理人来重构基层社会秩序。这导致两个直接的后果,一是国家政权建设发生“内卷化”(61);一是旧的基层社会秩序愈发陷入失序形态。

   众多研究者一直有一个看法,即清末以来国家政权建设的一大标志,就是国家权力向基层社会的不断渗入,它改变了传统帝制“国权不下县”的治理格局,是国家官僚体制正规化和合理化的趋势。表面的意思不错,但实质上,(如前所述)国家权力从来就没有离开过基层社会,所谓“国权不下县”,并不是历史事实,而此时国家权力表现为大规模的下移,部分原因是基层社会秩序的瓦解,而国家权力需要重新集中和强化;部分原因是国家现代化建设需要从乡村社会提取更多的资源和加强社会动员能力。从试图仿效“西法”推行地方自治的失败到旧有的基层制度比如保甲制的重建,(62)这个变化表明的只是基层秩序的权威再造或重新官治化和重塑政权代理人的变化。

   综合以上,近代以来重构社会的主张和实践最终成为中国社会发展的主导趋势,主要受外部观念影响,(63)但革命也好,改良也好,基层社会秩序发生的变化,不仅没有改变传统基层秩序的社会基础和社会组织形式,而且还加强了从帝制时期就一直存在的一贯趋向,即将基层社会秩序彻底纳入现代国家管制体系当中。换言之,基层社会的秩序原则依然是旧的权力支配社会的原则。但国家治理逻辑却的确有了一个本质上的变化,即从皇权一变而为现代国家政权,后者不再“无为而治”,而是要以社会改造之名对社会秩序进行重新设计,这种社会改造的观念和规制,大致涵括如下:第一,国家主义观念。从帝制时期普遍主义的天下观念到现代民族国家观念,是中国进入现代国家行列的本质标志。与民族国家相伴而生的是民族主义观念,与“忠君济民”思想相通,与现代国家主义和集体权利观念互为表里,这些观念的导向不是地方自治或社会自治,当然也就不能促进现代社会自治观念的发育和成长。第二,现代集权体制。中央集权制是中国现代国家建构的历史归宿,它植根于中国传统社会—政治体系的历史演变之中,(64)集权体制的社会秩序模式就是行政权力主导的治理模式。对中国来说,自上而下的国家权力管制体系的建立,是帝制发展的必然,亦即纵向垂直配置的权力结构没有改变。与欧洲自下而上的国家权力集中不同,前者是国家权力逻辑:财税与控制,后者的权力集中与现代公民权利的法律确定二位一体且步调一致。(65)第三,国家与社会一体化。从传统自治到现代自治,涉及公共权威与公民权利关系的变化,是一个质变过程,亦即“现代性的建构”过程,包括公民权与自治权的确认和界定,即个人与社群的自治权建构问题,它需要国家与社会之间权利关系的明确和法律固定,是观念和建制上的变革,但从传统的所谓乡绅自治过渡为国家—社会一体化,涉及的只是国家统治模式的调整,而这只需要完成国家主义的权威建构和法理论证就可以了。总之,从上述体制创制和思想的历史观上看,国家主义观念、集权体制、国家与社会一体化,都可以放在其后决定基层社会秩序发展的政治谱系当中。

   

   六、基层社会秩序的现代建构含义

   

   以“现代性”而论,从传统社会秩序向现代社会秩序的演化和变革始于清末至于当今,这期间中国社会发生了巨大而深刻的变化。那么,从基层社会变迁的角度看,首先要辨明的问题:传统社会秩序规则变化的本质是什么,是新的基层社会公共性关系的现代建构形式,抑或是旧的社会关系结构的传统再造形式。这是思考和讨论当今中国基层社会秩序建构的前提条件和必要条件。

   上世纪中叶前,自觉地运用西方的社会自治概念来诠释新的社会改造运动,以至于传统的民间组织和民间活动被赋予有益于现代国家富强的新的意义。比如,在政府制定和颁布一系列有关商会、农会、公司以及地方自治的法律和条例的推动下,各种被组织起来的“新式”社会自治组织遍布于基层社会。(66)但是,基层社会这些变化所内含的现代秩序建构意义却非常有限,旧制度以及旧观念的影响制约了新的社会组织质变过程,“改造未来的社会”的宏大设想(67)远不能发展出一种新的社会组织形式或者现代国家—社会关系的单一模式。正如研究所表明的那样,“中国近代市民社会建立的初衷,并不是与专制国家权力对抗,而毋宁是调谐民间与官方的关系,以民治辅助官治,尝试建立一种新型的国家—社会关系。”在此过程中,“急于解决经济发展问题,以与列强相抗衡的清政府(官方)甚至表现出更大的主动性。20世纪初年大量新式民间社团的涌现以及与之相联系的公共领域的扩张、市民社会的成长,很大程度上正是官方推动的结果”(68)也就是说,改造传统的“民间”社会秩序,建设新社会秩序的努力,没有达到从根本上改变传统的基层社会秩序架构的变化。

   20世纪50年代发生的政治变革及其伴随而来的一系列社会改造运动,使国家在基层社会实现了有史以来的彻底改革——社会结构的重组。在城市,实行单位制与街居制,在乡村,实行人民公社制度,整个社会被纳入国家权力支配体系当中。“社会成员不仅有了所属的‘组织’,能够工作并得到报酬,更重要的是,他们和公共制度的结构性关系建立:个体在新的公共体制中获得位置,成为其中的成员。这等于个体获得相应的公共资格,社会成员和国家正式制度之间的联系也就此发生”(69)。比如,国家通过“三级所有,队为基础”的人民公社体制重新建构了当代中国村庄,所以,这一时期的村庄之所以能够作为一个社区或单位存在,主要靠的不是传统社会中村庄共同体意义上的“集体表象”,而是村庄即当时的生产队所具有的由国家力量所建构的一种新型权力,这种新型权力由生产资料的集体所有、工分制度、统购统销制度以及户籍制度等一系列制度所维系,这种制度型权力重塑了村民与村民之间的联结方式,并且对村民具有强有力的支配能力。(70)通过政治整合实现社会整合的重建,国家权力实行了对全社会包括城乡社区的全覆盖。可以说,社会结构重组的结果是城乡社区成为国家政权统治的一个基础单位,附属于国家权威管制体系的现代再造过程当中。

   改革开放以后,基层社会秩序再次进入一个围绕(党政)权威重建秩序的过程。但与之前的基层社会组织形态的区别却是结构性的:第一,国家改变了对基层社会的控制方式,从政社合一体制到政社分离体制,体制性权力从村社收缩至乡镇一级,国家与基层社会的关系发生了变化。第二,乡村社会组织形式发生了改变,即实行村民自治组织形式。村民自治是与集体土地产权相连的成员身份共同体,其自治更多的是体现在经济意义上。第三,国家权力的退出和村组制度性权力的弱化。虽然农村的传统势力有所抬头,(71)但从全国看,这种情况还不至于对基层社会秩序产生实质性的影响。与传统社会不同,现在的基层社会是一个国家直接面对个体民众的官—民(干群)结构关系。基层社会组织形式重构的秩序特征,一方面,在国家正式权力的运作过程中,引入了基层社会规则或地方性知识,展现了国家与农民关系的实践形态。(72)另一方面,国家权力将村民自治组织作为控制和影响基层社会秩序的新的组织形式,是国家权力对基层社会重新“行政化”即官治化,后者成为乡镇基层政权对基层社会控制和动员的组织形式。概言之,改革开放以后,国家权力改变了过去的控制和动员方式,从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为国家的规范性权力为主与以乡村社会的(村民自治)非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式。

   当今基层社会秩序运行由党政权力系统、派生系统和职役系统构成:第一,党政系统。是指两个权力系统即党的组织系统和国家的行政系统构成,前者代表政治权力,后者代表行政权力。党政统合体系的治理意义在于:执政党通过政党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中,将党的实质性领导这一原则嵌入政府治理模式之中。党政统合体系之精髓所在:这种制度的基本特征就在于政治控制成为完整行政机器的一部分。社会整合在行政体系中达成,并且政治博弈进入行政体系当中。在上述性质规定上,基层治理表现出集权与分权的矛盾、压力型体制、“政权经营者”(73)、晋升锦标赛治理模式和行政发包制(74),政府制度异化(75)等特征。第二,派生系统。由企事业单位组成的辅助治理系统,这些治理主体与基层政府不是上下级行政隶属关系,它们负责某一个社会领域的事务,与基层政府构成既竞争又合作的复杂关系。这些治理主体包括党政系统的“外围组织”如工、青、妇,(包括辖区外的)企事业单位。挂靠行政部门的社团组织也在其中,但这类社团组织基本上不是具有独立性、自主性和促进性的社会组织,类似于“封闭性自治组织”(close corporation),亦即依附于权威授权的社会自治组织。(76)党政系统外的治理主体主要起到宣传政策、处理诸如福利、卫生等社会事务,发挥政府助手的作用。第三,职役(77)系统。职役系统是体制外的官治与民治相结合的组织形式,主要由三个部分构成,一是村民自治组织。村(居)干部群体由村支书、村主任以及村会计所谓三职干部及其他两委干部组成。二是公安系统辅助力量。由辅警群体组成,因基层社会的利益分化、社会流动的扩大化、职业群体的多元化等,基层警务力量难以应对,因此,雇佣人员——“辅警”成为重要的补充力量,即在城乡社区管理中存在的一个非常庞大的雇佣群体即辅警队伍通过向社会招聘方式组成。三是雇佣群体,即完全依靠市场化机制构建起来的雇佣群体,它们居于国家与社会的交汇点上,承载着行政机构分配下来的任务。(78)辅助系统人员不在体制编制内,其规模、人员及经费来源大致如下:1.关于村(居)干部群体。自人民公社解体后,村居委会干部一直由政府财政付给“报酬”,反应在政府财政支出的“城乡社区支出”的编列中,(79)这个“基层干部”群体连接政府与基层民众,起到乡村公共资源分配和社会秩序维护的功能和作用,是政府倚重的辅助治理力量。2.关于辅警群体。警务辅助人员的工资福利、装备保障、社会保险以及日常管理等所需经费,由各级财政部门按照财政体制予以全额保障,其规模是警务人员的一到两倍甚至更多。在政府社会动员能力不断弱化的背景下,维稳成为基层政府治理的头等要务,雇佣群体的规模出现不断扩大的趋势。3.关于雇佣群体。即政府通过购买服务的方式扶持起来的社会组织。这些社会组织是围绕着政府生长起来的,是被组织而不是自组织,是官办或者半官方的,不是民间的,不是社会的一部分,而是官的延伸、政府的延伸。

   上述治理体系具有如下政治和行政特性:首先,党政双重权威体制治理逻辑与官僚群体的治理规则和依据于标准的(韦伯)科层制形似但质不同,前者是具有政治嵌入于行政的体制特性,官僚群体是一个负有“政治使命”的特殊群体;后者本身具有“合理性”(rationality)或“合法性”(legitimacy)特性。其次,党政系统外围组织及企事业单位,乃是政府治理的延伸部分,具有派生群体的特征,但实质上是党政权力的代理部分,由国家治理体制特性所决定,既是被纳入治理体系中的对象又是实现有效治理的组织形式。再次,雇佣体系在基层治理结构当中,起到连接政府与社会、政府与市场的中介组织形式,包括村民自治组织、官办或半官半民的社会组织包括市场组织,以及政府强力部门的力量补充——辅警队伍。最后,也是最本质的区别是,上述治理体系并非基层政府行政治理的组织形式的逻辑展开,而是政治治理的权力特性使然。

   基层秩序体系由政治动员型体制和行政压力型体制的特性,形成比较完整的政权权威秩序整合体系。第一,政府权威。建构在自上而下的政治与行政授权关系之上,基层政府是国家政权代理人,是基层社会权威性资源与配置性资源的中心。第二,代理治理模式。典型运作形式是自上而下的行政任务下派方式,比如上下级政府之间签订的“行政目标管理责任书”,这使它与韦伯式的基于对正式制定的规则和法令的信赖基础上的官僚组织区别开来,前者造成大量的“非正式”制度和“变通”实践成为基层政府治理行为中的“均衡”常态,与此互为表里,代理治理的运作逻辑造成基于不同的控制权基础上的多重权威中心治理结构。第三,社会原子化。集权化与行政化的后果是社会自主支配空间日益萎缩,社会自组织的缺位,使社会分歧和冲突加剧并外溢,政府与公民之间缺乏整合机制,彼此沟通管道不顺畅,社会矛盾不断积累起来,分歧和冲突成为社会生活的常态。要之,基层社会秩序就确立在正式制度与非正式制度并存、象征性权力与实质性权力互为转化的结构形式上。

   从社会秩序型构的历史逻辑上看,当今中国基层社会秩序结构具有传统中国基层治理结构的全部特征:自上而下的政治与行政的层级集权治理体系,官治与民治的互嵌式结构特性,以及基层社会的原子化(atomized)形态。然而,现在体制与历史遗产的关联却不能成为将传统治理与现代治理做出无差别比附的理由,因为,现代治理的特征与传统治理具有本质的不同,比如现代政治国家的特性、利益分殊的社会结构、基于规则和契约上的市场秩序、组织化的现代社会联系方式,等等。但从国家政权建设上看,政权的现代化是一个“基层政权建设”和基层社会“去自治化”(相对于传统的自发秩序而言)的过程,与帝制时期建立在皇权、绅权、族权浑一的基础上的基层社会秩序不同,现代基层社会秩序的最大变化,是党政系统双重权威几乎嵌入于基层社会的所有方面,同时也表明,与现代民主社会治理比较,现今基层政治共同体和社会共同体还远没有形成,虽然其社会基础和组织化条件业已具备。换言之,当今中国基层社会秩序建立在自上而下的权威支配关系上,没有建立在自下而上的、以习惯、习俗、惯例、自治权为基础的自发社会秩序上。

   考察传统中国基层社会秩序变迁,我们发现,传统基层社会既非皇权之下、之外的自治社会,亦非“单轨政治”权力支配关系下的吏民社会,或者说,在官治与民治之间并不存在一个被各边分别遵循或共同遵循的规则或秩序。从合法性资源和制度形式上看,遍布于传统基层社会的是错综复杂的正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式,比如县衙的官僚群体、代理群体和雇佣群体——胥吏阶层、三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织形式、乡绅阶层、宗族势力等等,其中引人关注的“乡绅自治”,也只是皇权在基层社会进行间接统治的一种形式。这些公共性关系的性质特征足以证明皇权与地方权威是一种共生和互嵌性关系,这种关系工作于皇权的国家治理逻辑和权威治理秩序。

   尽管自近代以来国家政权建设改变了基层社会原有的整合规则,重新组织化了基层社会秩序,但这是自上而下的国家权力改造社会的结果,并且不是基层社会公共性社会关系性质的改变,即“在社会成员中确立公民(身份)、公共关系(公民之关联、公民与公共组织之关联)以及公共规则,是公共政权建设的重要任务。它是现代社会关系的一种形式,也是宪政关系形成的基本结构条件”(80)或者说,国家改造了原有的基层社会结构和意义体系,但却没能够建立基层社会自治结构和规范体系,这才是问题的本质所在。也就是说,传统的基层社会秩序基础已发生改变,但新的基层社会秩序却没有取代过去的传统社会庇护关系代之以现代公共关系,它仍然建立在国家政治权力和行政权力的支配关系之上。因此(并且)站在基层立场上,了解中国基层社会秩序变迁所面对的结构性问题,思考社会与国家的关系以及基层社会秩序结构条件和基层社会联系方式,对中国基层社会秩序的现代转型来说,具有非常丰富的社会政治含义。

   本文所讨论问题的历史与现实意义在于:第一,基层社会秩序体系一直是处于现代国家建构议程当中,并且,经历自近代以来的社会改造运动,基层社会公共关系和公共规则一直处于建构当中。第二,中国基层社会秩序现代建构的历史文化资源是什么,或者说如何解释传统国家与社会关系的性质,因为这是推进基层社会治理现代转型的历史基础和前提条件。第三,如何建构基层权威的社会性来源,关系到国家治理的公共性和社会重构,关系到社会利益组织化和现代社会联系方式的改变,归根结底关系到地方共同体和基层社会合法性秩序建立在什么样的规范或规则之上。

   近现代以来,中国基层社会秩序变迁是巨大的、结构性的,即政治国家的形成、从帝制时代到现代国家的制度变迁,涉及政治、经济、社会、文化等各个领域,但无论是革命或社会改造,基层社会生活形式的基本范畴及其贯穿其中的原则规范,并没有如社会改造者设想的那样获得根本性的改变,也就是说,经历了剧烈的革命和社会改造之后,基层社会的基本凝聚单元和伦理规范依然还在,乡土社会原有的社会结构与意义系统并没有完全被国家权力结构和意义体系所替代,在今天,传统的习惯、习俗以及伦理原则仍然是基层社会秩序的规范基础和发展条件。

   也就是说,基层社会秩序发展的动力机制一直来自两个方面:一是国家权力的秩序规范和原则以自上而下的政治治理,(帝制至今)将基层社会力量纳入国家管制体系当中;一是社会自发秩序的规范或规则仍然构成基层社会生活的基本条件。在近现代,前者的变化来自现代化的驱动力,即现代民族国家建构需要提升资源汲取和社会动员和控制能力,后者虽然一直处于被改造的对象,但基本的习惯、习俗和规范却从来不曾消失,并且还成为当今中国基层社会自治秩序发展和成长的基础性条件。

   但改革开放以后,社会关系结构的变化和制度化关系的变化,必然会给基层社会秩序体系建构提供变革的前提和基础性条件。第一,社会组织结构发生了变化。一是单位社会的利益组织化架构,转型进入公共社会的利益组织化架构。国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重在迅速下降,在某些经济领域和行业中,国家或全民所有的经济组织已经变成一个很小的部分,取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式。(81)进入市场组织的人在不断增长,还在单位利益结构当中的人在不断地减少。二是乡村社会组织结构也发生了重大改变。实行基层群众自治,即旧的利益组织化架构的废止,代之以新的利益组织化架构即村民自治组织。但村民自治组织是一个没有多少自治权的社会组织,是基层政府权力的一个功能部分;并且,它只是一个与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”共同体,它不可能将基层所有民众甚至包括村民的利益纳入权利分配的体系当中。(82)

   第二,社会联系方式发生了变化。一方面,过去联结人们权利、责任、义务这些因素的纽带,比如单位、村庄、家庭,宗族,正在发生一个从“身份到契约”即从身份关系到契约关系的变化。在社会关系领域,与过去不同的是,人际关系的契约化,成为构成现代生活各种社会关系中的最基本形式。另一方面,基于自由合意产生的契约关系上形成的共同体,逐渐发展起来,比如各种社团组织,即社会中的互助团体、市场中的商会、行业协会组织,等等,构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系,也就是说,结社关系组织化,成为现代经济生活必不可少的条件。

   第三,国家与社会关系发生了变化。改革开放以来,社会领域出现了新的组织形式,有了实质性的自主空间,产生了体制外整合或协调个体与个体或个体与国家关系的“半官半民”的社团或个体协会。(83)比如,国家允许公民享有有限的结社自由,允许某些类型的社会组织存在。同时,国家也有意识地利用各种社会组织提供公共产品和公共服务的能力,比如社区公共产品供给和公共服务的市场化做法,使其发挥辅助治理的作用。上述社会关系领域的变化,使社会组织的发展有了体制外的成长空间,为国家与社会之间的结构性安排以及这种安排的制度化提供了基础条件。

   上述体制结构性因素的变化表明,相对独立于国家的私人领域(以市场为核心的经济领域)和公共领域(社会文化生活领域),开始主张自身存在的权利和组织形式。也就是说,经济社会基础发生了重大变化,社会关系领域必然也会发生变化,并且,社会结构变化和制度化关系的变化最终影响到基层社会治理结构体系的变化上。

   第一,基层权威治理结构的变化。计划体制下,国家渗透社会生活的所有方面,对于民众的福利、教育、卫生和生计承担巨大责任,(84)国家与社会一体化。改革开放以后,基层政府治理的目标是追求自身政治利益最大化而非公共利益最大化,(85)不仅如此,市场化改革增强了政府的财政能力和经济权力,强化了政府对基层社会的控制能力,使其政治与行政管控职能得到了进一步的加强和强化。(86)也就是说,与过去的全能主义治理不同,现在的治理体制可称为“反应性理政”,其特点是“执政模式不固定,根据社会变迁做出反应,在稳固执政权的考量下,不断适应社会的需要调整自身。当社会变动,比如社会结构发生变化,或者社会价值观发生变化的时候,根据新的需要进行适应性的调整,改变自己和其他社会成分的关系。”(87)但根本上讲,基层权威治理需要完成一种面向公共组织的性质转变,使自己成为提供公共产品,管理公共财物,为公共社会服务的组织。这样一个角色,及其与公民制度化关系代表的公共性(公民)权利原则,是基层社会治理转型所包含的现代社会秩序含义。

   第二,基层社会治理结构的变化。市场化改革带来了有利于社会发育的元素,基层社会有了自治空间、自治能力和自治的社会基础和条件。社会自治是基层治理的现代形态,与传统治理形态不同,现代社会是一个利益和价值多元化的社会,权威的社会来源不同,治理的结构形态也不同,此其一。利益组织化是社会变迁必然面对的问题,并且这个问题与社会秩序直接相关,资源与权利的分配,需要制度整合和社会整合。社会自治成为一种结社生活,由自由结社形成的社会中介组织,可以有效地解决纷争,促进社会内聚、共识及合作的发展,增强制度公平吸纳外部社会力量的能力,实现社会利益组织化。此其二。概言之,社会形成独立的、自治的结构性领域,在于社会治理一定是社会组织参与形成的多元自治秩序,因为,社会自治由社会组织自行提供规则,通过自主选择、自主组织和集体行动,来治理公共事务。

   第三,新兴市场领域的变化。社会自治与市场化改革密不可分,因为,社会共同体的内在联系内生于市场经济的平等自治的契约性关系,或者说,维持市场交易秩序,在于基于自由合意上产生的契约关系,行业协会、商会等组织形式,成为市场治理的主体,是市场秩序不可或缺的结构组成部分。市场化改革改变了社会结构形态,从开始的个体经济行动者到后来的公司、企业,在基层,新的社会力量不断壮大,社会多元化、利益多元化、价值多元化,对原有的社会组织形式和社会治理方式带来改变的契机和压力,一方面,这些体制外的社会力量如何被体制内吸纳;另一方面,财产权、政治权利和社会权利如何得到制度化保障。因此,市场领域的社会自治成为基层社会治理新秩序形成的一个基础和必要条件。

   但上述变化并不意味着整个基层社会体制也会随之改变,因为,历史上看,国家体制一直有一种将组织秩序统合或覆盖自发秩序的倾向,即自近代以来国家就致力于使基层社会成为现代民族国家的社会基础和整合部分。对基层社会秩序变迁来说,有两个特征,一是国家权力全面渗入社会,一是基层社会被国家权力重新组织化。比如,通过摧毁乡土社会原有的社会结构与意义系统,建立起新的、具有整合性的可以替代原有结构和意义的体系,并使社会达到秩序与和谐的预期结果。国家自身却常常陷入传统的象征或意义的丛林,即国家亦使用象征的、仪式的内容与形式来建构其自身的权力结构与意义系统。(88)事实上,今天关于基层社会秩序的讨论,还是在两个方面开展,一是基层自治,一是社会自治。前者始于上世纪80年代以村为单位的自治化运动,但研究认为,村民自治并非国家权力从乡村社会的退出,相反却是国家真正深入乡村社会的表现,实际上是一种国家政权在乡村社会重建的形式。(89)目标依然是提升国家在广大乡村民众中的权威以及国家对乡村社会有效整合的能力。后者始于上世纪80年代中后期的社会自治运动,集中关注公民社会的发展及其带来的现代社会治理转型,其理论视角是社会对国家的关系以及其间最为重要的社会与国家间互动的关系。(90)所以,基层社会治理或社会自治体系的现代建构总是不断地回到历史的出发点上。

   因此,把中国基层社会秩序变迁的历史发展逻辑和现代建构逻辑的真正含义梳理出来,它的学术价值和方法论意义包括:第一,重新认识关于传统中国基层社会秩序的主要认识范式,同时,从基层社会立场,而不是从国家立场,来讨论基层社会秩序的规则和规范体系。第二,本土范畴与通用分析性概念结合起来。从中国国家与社会的互嵌性特点出发,把现代分析性概念与基于本土历史文化上的概念范畴结合起来,因为,中国的社会特性是家国的同质性与同构性,与基于西方社会关系的国家与社会关系不同,但作为关照,它们分别都有各自的意义体系。第三,在当前中国基层社会权威重构过程中,从国家政权建设的视角来思考基层社会秩序体系,有助于理解基层社会秩序变迁的社会结构条件、推进和限制它的各种影响因素以及它的发展能力和方向,这个分析涉及公共关系、公共规则和公共权威角色在基层社会的存在基础,其意义在于基层秩序的型构需要建立在传统与现实的连续性上。

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