中华好学者网站版权所有  京ICP备16061768号

站长邮箱:lawgame@263.net 执行编辑:zfm_1234@163.com

热文榜单

柯华庆:什么是真正的学术自由?
彭凯平:中国的发展和进步需要真正的社会科学
郭于华:学术研究不是打仗,不需要什么领军人物

刘守英:集体地权制度变迁与农业绩效

分类:
制度创新
来源:
2019/03/04 05:27
浏览量
评论:

   改革开放40年间,中国的农地改革一直是最受关注的领域,农地制度研究也是产出量、持续度和国际化程度最高的主题之一。本文以1980年代至今国内外主要经济类期刊的发表文献为线索,围绕集体地权制度变迁的特征与走向,就集体化失败原因与家庭承包责任制改革、集体所有家庭承包制度特征与绩效、地权稳定性及其影响、农地规模与土地市场发展、现行地权制度的问题与改革路径展开综述性评论。

   

一、集体化失败的原因与家庭承包责任制改革

 

   (一)集体化为什么失败

   

   中国农地制度的选择与变迁,是在集体所有基础制度框架下的变革与演化,从理论上对集体化失败的原因进行反思是改革后中国土地制度研究的起点。

   

   从经济角度来衡量,集体化农业的绩效不佳是不争的事实。整个集体化时期的农业总要素生产率(TFP)一直处于下降,1983年家庭承包制普遍化时的农业生产率水平甚至比1952年合作农业开始时还低(Wen,1989)。集体化这么一场雄心勃勃的制度改造为什么以失败告终?一种认识将其归结于决策者过分相信自身的能力、对预期净利益期望过高、掌握的信息扭曲,对制度安排的成本以及社会提供的知识积累和公众态度被高估,因而做出了强制性制度安排选择与变迁(骆友生,张红宇,1995)。

   

   经典的分析来源于对生产队中劳动者偷懒行为的观察,强调农业生产是一种高度依赖于天气和劳动者个体特征的行业,集体生产队对其成员的劳动监督的不充分和计量的不完全,导致集体化农业下社员努力的激励不足(陆学艺和王小强,1980;杜润生,1982—1985;中国农村发展问题研究组,1983),林毅夫利用现代经济学方法构建一个队生产模型,对生产队体制下的监督和计量成本和社员的努力状况进行了理论分析(Lin,1988) 。但是,进一步的研究发现,光关注生产队的努力激励还不够,生产队作为一种经济组织,它不同于个体农业之处在于出现了监管,问题就来了:生产队的管理者为何不提供有效的监管(周其仁,1995a)?这一追问将视角引向集体制度的产权特征。理论上,一个经济组织的有效监管取决于监管者的剩余权激励(Alchian and Demsetz,1972),中国的集体生产队因国家任务指派和种植决策指令导致使用权丧失、农产品统购统销导致收益权侵蚀,强委托代理形成的残缺产权结构造成剩余权激励不足。剩余权被剥夺导致的生产者和监管者激励低下是一个比生产队内对社员监督成本导致的激励问题更为重要的原因(陈剑波,1994;周其仁,1995a)。

   

   这是否意味农业经济活动中的合作制度安排一定无效?Lin (1990)注意到,农业集体化时期前期(1952-1957年)的农业生产率经历过上升,转折点出在1958年,接着遭遇了1959—1961年的大饥荒,自那以后就一直处于下降。他抓住1958年作为两个时段转换的关键转折点,以退出权假说来解释集体化农业的成败,即合作农业成功的条件是合作组织成员在其他成员不遵守协议时有权退出,合作化初期生产率的上升是因为社员拥有退社权,1958年退社权被禁止导致了合作社的效率突然下降及自那以后的长期停滞(Lin, 1993)。林的观点引出数位该领域经济学家的应战,以至于《比较经济学杂志》( Joumal of Comparative Economics)出专辑予以讨论。Dong与Dow认为,林的假说无论是理论还是经验都无法证明,从理论上看,当退出权被限制后,更容易维持有效的努力水平;从经验上,集体化时期生产率的损失更有可能由其他政策失误所致(Dong and Dow,1993)。龚启圣认为退出权解释缺乏证据支持,中国集体化农业的监督是否是个问题需要检验(Kung, 1993)。刘明权认为林的解释有问题,他的生产率估计也不确定,并没有为集体化农业劳动激励的推断提供有力证据(Liu,1993)。

   

   熟悉中国集体化农业体制运行真实状况的人更清楚,集体化制度的失败不仅仅是因为农民没有退社权,而是假如他们能退出又能将退回来的土地和耕畜安放何处?不仅如此,这是一个农民甚至连自身都绑缚于集体的体制,他们只好别无选择地留在生产队内毫无他法(周其仁、邱继成,1987;周其仁,1995a)。正如周其仁所指出的,对中国的集体化研究不能简单套用现代经济学意义的“共有产权”、“队生产组织”基于合约的产权理论范式,它是一种“体系性”失败(周其仁,2017)。集体化经济实质上是国家控制农村经济权利的一种形式,国家侵入并控制着农村要素的所有权,是事实上的配置经济要素的第一位决策者、支配者和收益者(发展研究所综合课题组,1988),集体仅仅是国家意志的贯彻者和执行者,政社合一的集体化公有制,构造了截然不同于传统中国农村的制度和组织基础(周其仁,1995a)。

   

   (二)家庭责任制改革与制度选择

   

   参与中国农村政策制定的专家们往往将家庭承包制变革的诱因归结于人民公社制度导致的生存危机(王西玉,1998;郭书田,1997),包产到户变法也被人们津津乐道地讲述成由底层发动并一举成功的故事(陆子修,1998;崔传义、侯长明,1983)。这种认识过于简单化。事实上,过去40年期间关于农村土地所有制(是私有、国有、集体所有)的争论贯穿始终,初期的争论反映了对这一制度忠诚者与改革者的拉锯(黄道霞,1984),后来每到农业绩效不佳时关于土地所有制的极端化争论就会不时出现(廖洪乐,1998),背后实质上是关于中国农地制度到底应该采取集体制还是家庭制的分歧。

   

   研究80年代农村改革的政治经济学,需要准确理解在一个将集体所有制作为公有制社会主义基本特征的国家,一代创建了集体制的当事人是如何改革这套被他们理想化、但十分低效的制度的。从体制比较来看,中国的农地改革不同于前苏联东欧国家的顶层设计和立法先行(刘守英,1993),而是制度环境变化下各种力量共同作用、相互呼应、审时度势决策推动的结果(杜润生,2005;周其仁,1994)。农村变革的共识是当时普遍的贫困和温饱困局以及集体制度运行成本与收益结构的变化(周其仁,1995b),但最初的决策并不是改革而是政策调整(杜润生,2005),正是多种因素的聚合促成了开放土地权利的改革(刘守英,2018)。这些重要的力量包括,70年代后期国家上层政治的巨变和国际环境趋于和缓带来的契机(邓小平,1985),得到地方官员背后支持的底层率先变革的现身说法(王郁昭,1981;陆子修,1986;王光宇,2008),一批学者对实现了增产并解决了温饱、还完成了国家和集体义务的地方案例的一手调查为改革者提供的强有力支持(陈锡文与孙方明,1983、1984;陆学艺,1992;中国农村发展问题研究组编,1981),对家庭联产承包责任制的理论分析与合理化解释(中国农村发展问题研究组,1984;林子力,1983)。

   

   不能回避的一个问题是对80年代农村改革的评价也并非一边倒,40年间一直存在对这场改革的质疑。一种质疑是认为当初的改革过于妥协而没有实行彻底的私有化(文贯中,1988);另一种质疑是认为其强调了“分”(即权利下放到农户)但忽视了“统”(即集体经济没有同步壮大)(张路雄,1988;仝志辉,2016),以至于最近有研究者提出疑问:当初家庭承包制为何会如此迅速地成为唯一的制度、农地经营形式的多样性是如何失去的?

   

   关于中国农村改革为什么没有选择私有化?最简单的回答是意识形态制约(在集体所有制维护者反对下,为推进改革所采取的权宜之计),以及集体所有制作为社会主义基本制度的制度锁定(刘守英,2017),这两点当然重要,且用于分析由顶层发动的苏联东欧制度变革情境不会出现偏差。但是,对中国这种由多种力量合力推动的农地制度变迁来讲,底层农民初始作出的制度安排非常重要。在顶层不允许的制度环境下,他们根据自己的制度变迁成本收益结构选择了按人均或劳均分配土地的成员权集体制度,体现了制度变迁的路径依赖特性(North,1981),底层选择的制度安排不仅对初期的制度变革也对继之的制度变迁路径产生重大影响。

   

   对农业经营制度安排为何采取了单一家庭制的质疑,实质上暗含80年代农地改革也是一种强制性制度变革的假定。事实上,80年代的农地改革与50年代那场改天换地的运动有着本质区别。从变革方式来看,它不是完全自上而下的强制推动,各省领导人的资历以及与中央领导的关系对省级决策的快慢确实会产生重大影响,但是,各地在将本地经验写进中央政策时存在的激烈竞争,也有利于形成多种模式并存的解决思路(周其仁,1995b),因此,总体而言,家庭承包制改革的诱致性特性强于强制性。从制度变迁进程来看,中央政策经历了从下放生产队自主权、到允许包产到户以外的多种生产责任制、到只允许穷困地区实行包产到户、到政策上承认包产到户、最终实现包产到户的普遍化和合法化(杜润生,2005),而不是相反。因此,选择家庭承包制根本是农民的自主抉择,不同地区的资源禀赋和经济发展水平差异会影响采取包产到户制度的快慢,只要强制不允许选择包产到户制度的顶层决策和地方环境变得宽松,强制性规定的各种制度安排就会被农民自主选择的制度安排所取代。

   

二、集体所有家庭承包制度的特征与绩效

 

   (一)集体所有家庭承包制度的特征

   

   伴随家庭承包责任制在中国乡村的普遍化,经济学家对这一制度的特征与绩效进行了卓有成效的研究。制度经济学方法引入土地制度的研究,不仅提升了中国土地经济学的研究水平,而且促进了中国经济研究进入主流和前沿经济学阵地。

   

   作为与传统集体所有制至上论和意识形态化传统的告别,一代中青年经济学者提出从“经济体制运行”角度分析包产到户制度的特征与取得经济绩效的内在机制(中国农村发展问题研究组,1984),这些基于真实世界的研究包括对家庭经营的特性和其在农业生产上的优势的论述(王小强、白南风,1986. ;陈锡文,1988),对家庭责任制相对于集体队生产带来的监督费用降低的理论证明(Lin,1988),分析家庭承包制不同于私有单干的社会主义公有制特性(黄道霞,1984;林子力,1983;杜润生,1985),发现集体所有权与使用权分离的制度创新价值(杜润生,1985)。到1980年代末和90年代初,随着产权与制度经济学研究方法的引入(刘守英等,1992),农地制度研究从土地所有制范式转向产权范式,所发表的一批文献利用制度经济方法分析集体农地制度的特征,以及将农地制度看作一系列可分割的权利束,分析产权束的强度对农业绩效的影响。一是确立以产权为核心的研究角度,提出土地制度包括土地所有制度和土地产权制度,土地所有权与使用权可分离,土地使用是否经济主要取决于产权制度(高尚全,1991)。二是提出“成员权集体所有制”概念(周其仁与刘守英,1988;James Kung  and Liu Shouying,1997;Liu 、Carter and Yao,1998;刘守英,1993)。三是提出 “剩余权”概念,农地改革的本质是农民获得对最终产品的剩余索取权(陈剑波,1994)。四是将集体农地权利制度看成一个三方可实施的合约结构,即“交够国家的,留够集体的,剩余是自己的”(周其仁与刘守英,1988;刘守英,1993;周其仁,1995b)。集体所有家庭承包制度被提炼成具有以下特征:第一,在集体继续保留法律上的土地所有者的前提下,通过土地产权束的再分割,农民获得了对土地的使用权和剩余索取权;第二,通过“上交国家的,留够集体的,剩余是自己的”合约结构,重构了国家、集体和农户之间的利益关系;第三,在一个社区内部,每个属于社区内的合法成员平等享有集体土地成员权(刘守英,1993)。

   

   随着产权与制度经济方法的引入,出现了一些利用制度变迁方法分析农地制度权利分割、合约选择与制度变迁的研究。如基于所有权与经营权的分离状态将农地制度结构分为同一、分离与半分离的三种形态,农地制度变迁是平均地权与所有权和经营权的消长变化(蒋亚平, 1991)。土地使用权可以独立于其他土地权利(如所有权)形成,土地是私有还是公有差别不大(Zhang Wenfang, Jack Makeham. 1992)。从合约角度讨论合作经济或集体经济被选择是因为其能满足产权多重属性下生产经营过程所需的“统一经营”安排(邓宏图、崔宝敏,2008)。从制度供求与诱因分析集体地权制度从人民公社、联产承包和包干到户、集体经营、两田制、双层经营等一系列的制度变迁(孔泾源,1993)。农村土地集体所有制实现形式呈现社区合作、专业合作、企业进入等多元化的所有制格局,成为以集体经济为主体、各种经济成分相结合的混合型经济(张晓山、国鲁来,1998)。从制度变迁潜在收益与成本分析土地集体经营制度向土地承包制的变迁以及进一步的制度演变,认为这一制度变迁主要由传统制度中的潜在收益引致的制度变迁需求所推动,由于土地承包制并没有完全克服外部性,实践中出现的土地制度创新说明现行土地承包制中存在制度改进的收益来源和获利机会(王小映,2000)。从不同区域的资源禀赋和结构变化状况分析不同地区土地产权权利束的变化,揭示出后集体所有包产到户制度结构下地权演化的多样化特性(刘守英,1993;Liu 、Carter and Yao,1998; Kung and Liu,1997)。

   

   (二)家庭责任制改革的绩效

   

   中国的农地改革推进有关制度性质的分析的同时,也促进了一些检验制度改革与农业绩效关系的研究。林毅夫的《中国的农村改革与农业增长》一文,利用计量模型得出1978-1984年期间家庭责任制改革对农业增长的贡献为46.89%(Lin,1992)。Mcmillan等将同时期进行的几项改革及政策调整进行分解,得出家庭责任制对农业增长的贡献为78%(Mcmillan等,1989)。黄季琨等对家庭责任制改革的贡献程度提出质疑,因为同时期还有农业技术进步和农产品价格改革带来的激励,他们的计量分析得出,家庭责任制改革的贡献为30%-50%(Huang等,1996)。钱忠好等分析了农地产权结构变迁对中国农业增长的影响,发现家庭联产承包责任制改革对农业增长起作用的是农地产权的强度,他们认为农地产权结构朝向产权完整性和完全性不断增强的变迁,是农业持续增长的制度之源(冀县卿、钱忠好,2009)。洪明勇基于贵州1949~2004年的实证分析表明,贵州省半个世纪的农业经济增长受制度变迁的影响显著,土地产权制度是农村制度安排的核心基础,当土地制度能够激发农民生产积极性时,农业经济增长明显加快;当土地产权制度不合理时,农业经济增长速度就会大幅度下降(洪名勇,2007)。

   

三、地权稳定性及其影响

 

   (一)成员权集体所有制的稳定性含义

   

   地权稳定性对农户行为、农业投资与资源配置的影响至关重要(Feder et.al,1988)。中国农地地权的稳定性因其集体所有特性备受关注,争议也很大。关于改革后农地地权稳定性的认识存在两个不同的层面:一个是关注集体所有家庭承包制度的稳定性,另一个是集体成员与承包地块的关系稳定性(张红宇、李伟毅,2011)。对于前者,正式制度供给的方式就是不断延长土地承包期,从1984年的15年,到第一轮到期时延长到30年,2008年十七届三中全会提出长久不变,十九大在坚持长久不变的同时提出第二轮承包到期后再延长30年(陈锡文,2017),一个75年承包期限且得以兑现的土地承包制度,建立了农民对土地承包制度不变的预期,农民对基本制度的稳定性基本不担心了(刘守英,2018)。当然,正式法律制度在农民土地权利稳定性上的作用也要客观分析,农村土地权属法律界定的模糊化与实践操作的国家意志化也造成农民对权属归属认同的"明知故犯"结果(史清华,卓建伟,2009)。对于后者,与一个所有者具有排他性权利的私有地权制度比较,中国改革建立的农地制度被称为集体所有农户承包制度,即集体所有土地以发包方式由村社成员承包(陈锡文,1998)。这种类型的土地制度具有内在的不稳定性,一是集体组织可能对村社土地进行行政性调整,二是随着人口增减变化,集体成员要求调整土地,以实行公平的土地成员权。成员权集体所有制导致的土地调整不仅导致土地的更加细碎,而且造成农民对土地的预期不稳定(周其仁、刘守英,1988)。因此,改革成员权集体所有制的尝试从1988年在贵州湄潭开始试验,旨在通过“增人不增地、减人不减地”实现农民与承包土地的长期稳定性,这一新制度安排不仅在湄潭实行了40年坚持了下来,而且转化成国家政策和法律(高圣平,2009)。从湄潭试验的跟踪研究来看,这一制度切断了以成员不断调整土地的机制,有利于稳定农民与土地的关系,尽管形成一定数量的不再分人口,但是,通过非耕地的开发和家庭内部的代际传递,减少了无地人口产生的社会冲击,有无地人口户和少地户的家庭总收入和非农收入均高于无地人口户的事实证明“增人不增地、减人不减地”制度也促进了农民的非农化进程(邵夏珍,2014)。不能回避的问题是,尽管“增人不增地、减人不减地”的制度已经在全国实施并得到《土地承包法》的保障,关于是否不再调整的争论一直是一个敏感的公共政策议题,主要理由有:集体所有制就应该赋予增加人口土地,以体现集体所有制的实际含义;不调整会加大农户之间因人口增减导致的土地占有不均和不公平;不调地产生的无地人口会带来社会不稳定。

   

   土地调整的经济社会影响需要大量基于一手的调查和数据检验。从全国和区域调查数据反映,集体所有成员权制度的调地机制总体在减弱。中国人民大学与美国华盛顿大学的一项对全国17省的连续跟踪调查表明,1994年时“多数村经历过某种形式的根据人口变化的土地调整”,1999年时被调查农户中有79.9%自实行家庭承包经营制度以来村里进行过至少一次土地调整, 2008 年和2010 年时进行过土地调整的村比例分别为37.5%和40.1%(丰雷等,2013)。其他几个机构的样本调查也证实了这一趋势,1988年笔者等组织的8县800户调查表明,土地调整频率为20%(公主岭)和50%(乐清),到2008年中国科学院农村研究中心对6省119村2200多户的调查表明1998年二轮承包后小调整、大调整和大小调整两者都有的村庄分别占到37.82%、3.36%和0.84%(陶然等,2009)。一些针对部分地方的样本调查也反映土地调整的状况,如杨学成等对1995-2008年山东省94个县(市、区)的437个农户调查结果显示,第二轮土地承包以来,有近一半的村做过土地调整(杨学成等,2008))。

   

   对于“增人不增地、减人不减地”制度的效果和公平性一直存在质疑。Kung利用湄潭试验区的农场调查数据检验了土地产权变化对生育行为的影响,发现湄潭的不调地制度设计对生育行为的预期效果不那么有效,但极大地刺激了土地租赁市场的发展,使得劳动力不足的家庭能够获得他们在定期无权享有的租金收入,从长远来看土地租赁市场的稳定可能反过来促进土地私有财产权的发展,并可能对生育行为产生影响(James Kai-sing Kung,2006)。洪名勇通过对贵州省4个县的调查研究发现,“增人不增地,减人不减地”的农地制度安排促进了农地流转,在实行这一制度的地区农地流转行为发生的时间较早,活跃的农地市场能够帮助那些土地较少的家庭获得土地(洪名勇,2009)。至于集体地权内生的土地调整造成的地权不稳定,有研究表明,重新分配总体上不常见,只有一小部分地区会重新分配,后者被发现可以提高农民未来耕种这些地块的可能性,某些特定的村庄特征,尤其是土地禀赋和农业收入机会有利于最大限度地降低土地分配的交易成本(Kung K S,2000)。

   

   (二)地权稳定性的影响

   

   一种观点认为,土地调整使各家庭人均土地量接近于村庄整体的人均土地量,弥补了由于土地市场不完善所造成的土地配置效率的损失,不过土地行政调整并不能够达到与完善的土地市场完全一样的结果;对土地调整的预期打击了农户对他们的土地进行投资的积极性, 因此存在动态的效率损失。由于土地边际产出递减, 而土地投资是对土地的替代, 因此, 地权稳定性损失随着村庄土地禀赋的增加而减小。不过, 当村庄土地资源较少时, 地权稳定性损失比交易收益更大,当村庄土地量变大时, 情况刚好相反,即使交易收益随着村庄土地量的增加而降低, 土地调整的价值也随着土地禀赋的增加而增加(Yang Yao. 2004)。李果等利用中国东北地区的农户数据考察了村级土地重新分配制度引发的投资与土地产权不确定性之间的联系,通过测度有机肥料的使用发现土地产权稳定对土壤质量有长期的益处(Jacoby H G, Li G, Rozelle S,2002)。Deininger K等利用三个省的数据分析表明,土地权利的稳定性,尤其是流转土地的权利稳定性,将提高农业投资的稳定性,也不会降低农户抵御外部冲击的能力,农户的保障程度因得以获取其他保障渠道而增强了,农户因此要求重新分配土地的需求也下降了(Deininger K, Jin S,2003)。黄季焜等的研究认为,保持农地使用权的稳定可以促进诸如土壤有机质之类的农地长期肥力的改善。土地交易权不完整情况下,农户之间的土地流转容易造成耕地长期肥力的退化,不利于保持土壤的可持续生产能力,对农业土壤长期肥力有明显的负外部效应。尽管农村劳动力机会成本提高吸引了更多农村劳动力向非农部门转移,但是并没有影响土壤肥力的变化(俞海,黄季焜,2003)。许庆、章元采用吉林、山东、江西、四川四个省份的面板数据发现,土地调整未必一定导致土地产权的安全性降低,即使土地调整带来了土地产权的不稳定性,也未必会改变农民的预期,如果农民的预期不发生改变,其长期投资决策就可能不变,所以,土地调整未必会影响农民的长期投资积极性(许庆,章元,2005)。张林秀等的研究表明,稳定的农村土地产权制度可以有效地保持和推进农村劳动力非农转移,农村地区道路交通投资促进了农村劳动力非农转移(刘晓宇,张林秀.2008)。

   

四、农地规模与土地市场发展

 

   (一)农地规模与农业现代化

   

   在中国这样一个人地关系历史性紧张的国家,依靠小农在狭小土地规模上的过密化投入支撑了农业发展和人口繁衍(Huang,1985)。但是,除了实行家庭承包制初期以外,无论是集体化农业时期还是改革后时期,一直存在一种小规模农业妨碍农业现代化的观点,扩大农业规模被视为解决这一问题的路径。首先要澄清的是一个关于小农经济的误区。全世界范围内的农业存在一个土地规模与农业生产率的反向关系,即小农的单位面积产出高于大农场(Besley,1995)。目前中国不能抛弃小农经济有现实原因,中国的国情是人多地少,农业在中国是极其昂贵的行业(姚洋,2017)。以家庭为基本经营单位的小农经济结构是否已构成农业经济增长的障碍?扩大农地经营规模能否成为促进中国农业经济发展的一种现实选择?这取决于对不同农地规模的农户行为与绩效分析。大规模农户使用雇佣劳动,单位产出的劳动成本随着投劳规模扩大而增加,这会显著抑制劳动投入规模。因此,规模较大的农户倾向于吸纳资本、排斥劳动,规模较小的农户倾向于吸纳劳动、排斥资本。在土地资源稀缺和经济发展水平低的前提下,小农结构比大农结构的成本较低和土地产品余量较大(王诚德,1989)。不可否认,家庭联产承包责任制所导致的土地细碎化带来规模不经济、增加农业生产成本、降低农业产出水平,但是,实证分析表明,土地细碎化与农民人均收入成正比,现有的土地细碎化可以提高农民的收入水平,公有私营、“按人分配”的农地制度起到了公平分配生产资料并缩小了收入不平等的积极作用(许庆,田士超,徐志刚,邵挺,2008)。

   

   哪些因素制约了土地的规模化?农业生产规模扩大主要经过两种途径来实现:农业经营者的离土以及农村劳动力被较优越的工作岗位所吸引,农业土地经营的集中以离乡为主的离土转业为条件(李建德,1986)。制约土地集中的因素有非农就业的拉力没有弱化农民占有土地的欲望,土地承包期的延长强化了农民占有土地的心理,社区经济的发展使占有土地成为一种现实利益(裴长洪,1987)。从中国土地资源禀赋占优的东北农业土地规模经营研究表明,土地规模经营受制于土地流转速度与集中程度以及农村劳动力转移的速度和程度,要实现土地的规模化经营,需要广泛推进劳动力向其他非种植业转移。农业机械替代劳动力的界限依赖于农业机械与农业劳动力的相对价格变化或相对成本变化,节约土地和劳动力的生化技术农业与节约劳动力的机械化农业是相容的,大规模土地经营与小规模家庭农户相比并没有显示出可察觉到的全要素节约优势和单位产量优势,单纯从粮食产量考虑推进大规模土地经营的政策不足取(刘凤芹,2006)。近来的研究将农业规模报酬的研究从生产规模化延伸到服务规模化,提出两种形式的规模化实现的要素组合效率提高是中国农业实现规模报酬的重要途径(刘守英等,2016;罗必良,2018),个人务农年收入和农业生产流动资本投入是激励农民扩大土地意愿经营规模的两个重要因素(钱文荣和张忠明,2007)。

   

   (二)土地市场的特征与效果

   

   中国的农地市场发展一直被寄予厚望,一是期待通过土地流转扩大农地经营规模,二是以此提高土地利用效率。人地关系变化是土地市场的前提,农业劳动力与土地分离的实质是劳动者对土地的依附关系的解脱,一部分变成工人或商业劳动者、小私有者或小商品生产者类型的劳动者,另一部分先富起来的农民可能成为靠股息生活的非劳动者(张循理,1986)。土地流转的机制非常关键,计划机制会产生一系列严重后果,市场机制有助于真正落实农民的经济自主权,使农业生产力要素实现动态的优化组合,使人们解除对土地投资特别是长期投资的顾虑,市场机制的有偿性和竞争性有利于农地的合理流动与适当集中,将土地调整的决策权分散在广大生产经营者手中,从制度上减少少数干部以地谋私的机会,使农地利用和农业经济发展更多地按经济规律办事(杨学成等, 1994)。以户为单位、均分土地源于人们对土地的占有欲,土地的无偿使用又进一步强化了这一要求,按人口或人劳比例均分土地、土地经营零碎、难以产生规模效益、农业生产缺乏后劲等,现行农地政策的调整和完善应保持家庭联产承包责任制的合理内核即以家庭为单位、权责利相结合,又要摒弃其缺陷如土地划分零碎、过于分散、无偿使用等,通过土地的市场配置,实现土地的合理有效流转(钱忠好, 1993)。改革以来,中国传统农区的土地流转市场不断发展,地权稳定促进了农地流转;满足家庭基本生活需求和增加收入是农户承租农地的主要原因,而劳动力不足是不少农户将农地出租的重要原因;农地租赁主要是在行政村内完成的,农地租赁市场主要是一个行政村内的市场;租赁农地的租金形式以固定租金为主、以分成租金为辅,以实物租金(产品租金)为主、以货币租金为辅;村、组等农村基层组织在农地租赁市场发育过程中虽然起到了一定的作用,但农户之间进行农地租赁时较少征求村、组等基层组织的意见,农地租赁是承租农户和出租农户双方之间的自我行为;农地租赁契约以口头契约为主,而且这种口头契约能够得到较好的实施或者履行(洪名勇.2009)。发达地区的研究表明,农地市场发育程度与土地使用权分配有非常显著的相关关系,发育程度越高使用权配置越不平等,农户间的自发交易对土地使用权配置平等程度的影响并不大,由于集体是农地市场的主要供给来源,对土地使用权配置平等程度的影响较大。劳动力非农化是农户出租农地的主要原因,提高经营收入是农户租入土地的主要目的,农地市场导致的土地使用权集中提高了资源配置效率(田传浩,贾生华,2003)。来自于地块别的分析表明,家庭中有额外的土地相对更有生产力,非农就业也不会显著影响水稻产量,在农场当地工作的人往往会从绿肥种植转向在水稻地上使用有机肥,持续增长的农业就业会对中国粮食自给自足目标产生负面影响的担忧无关紧要(Feng S.2008)。Yang注意到,家庭责任制下的中国农户具有土地使用权,但不具有处置权。如果永久性地离开农业,他们必须归还土地所有权,从而放弃未来的土地收益,他分析了这种土地安排对劳动力流动的威慑作用(Yang D T. 2004)。

   

五、未完成的改革与路径争论

 

   中国的集体地权制度是世界上非常独特的农地制度安排,它的建立与改革也具有非常明显的中国特色,经历四十年变迁的农地制度还存在一些继续变革的缺陷,现实和理论都在不断提出进一步改革的需求。最根本的问题是集体所有到底是什么?村委会究竟是什么,究竟代表谁,它是“集体所有”的所有者还是代理人?如果是代理人,委托人是谁——应由法律强制规定还是应经一定法定程序由构成集体的所有成员来予以委托?作为财产所有者的村庄成员能否制约村委会对财产或利益的侵犯?法律赋予了何种手段或哪些程序来保障村民已有的财产权利?法律对其界定的角色与其实际的角色一致吗?集体经济组织是什么?(陈剑波,2006)现实运行中暴露出的问题也非常明显,现行土地制度所有权虚设,行政权侵犯产权时有发生,各个 “上级”以所有者名义侵蚀农民对土地的使用权和收益权(刘守英,2017);在现实中,大多数没有书面的土地合同;多数农民不清楚土地所有权归属(李平,1995);农民对自己土地使用权范围的理解各不相同,对其权利范围并不清晰(叶剑平等,2005);土地集体所有导致的“均田制”,农地均分掩盖农户之间人力资本差异,福利保险机制下的农地粗放经营,耕地资源使用的短期行为使农业技术变迁过程被严重扭曲(郑风田,1995)。

   

   (一) 路径设计的分歧

   

   关于农地深化改革的方向与路径,从改革开始至今,一直存在重大分歧,一种是在现有制度上着眼于所有权和产权的完善,第二种是直接上收到国有权,第三种是更彻底的农民私权。

   

   1、关于集体所有权改革。明确和完善农村土地所有权,特别是土地集体所有权(刘书楷,1989)。重点解决两个问题:一是谁委托的问题,应进一步让集体所有的所有者成员真正拥有选择自己财产代理人的完整权利。二是在委托谁的问题上,法律和相关的政策规定通过确立公平、公开、竞争性的程序及相关的监督检查机制,确保农村基本经营制度的进一步完善和推进村庄治理的根本改善(陈剑波,2006)。有研究者提出了分区域完善土地租赁制的设想,即在西部和中部部分不发达地区实行分成租佃制,在东部发达地区实行定额租佃制(金祥荣,1989)。但是,在集体所有农民权利设置上,有观点提出,由于土地属于农民集体所有,单个成员所占有的土地不可能享有土地所有权的完整权能,农户并不享有其占有的集体土地的处分权,处分权是所有权四项权能的核心,它通常只属于所有者。农户如果享有了对其占有土地的处分权那就成了事实上的土地所有者,相对应的则是农村土地集体所有的制度也就不复存在了(陈锡文,2014)。

   

   2、集体土地产权制度改革。中国农地产权问题的核心是土地使用权问题,而使用权问题的核心,是树立农户对土地使用的预期信念和土地资源合理配置问题,应当坚持完善家庭承包责任制基础制度,赋予农户更为宽泛的土地承包权限和有足够长的土地使用期限,强化和稳定农户的土地承包关系,进一步明晰农地使用权的产权界定,建立有效的土地使用权流转市场(张红宇1998)。稳定土地集体所有家庭承包经营土地制度,明确规定农户的土地承包经营权,搞活农村土地使用权(刘书楷,1989)。避免过度行政主导可能带来的农民权利遭受剥夺、土地非农化失控、农民内部阶层分化加剧、土地股份合作组织监管的风险(郭晓鸣,2011)。同时应正视和妥善处理国家规制与农民习惯的冲突,土地规模经营并非解决中国农业问题的灵丹妙药,对土地流转提倡"水到渠成",反对"拔苗助长"(杨学成,赵瑞莹,岳书铭,2008)。

   

   3、集体土地国有化设计。早在80年代就有学者论证土地国有基础上实行土地租赁制的积极作用,并构想了经由准备阶段、土地国有阶段、发展成熟的国有土地租赁制阶段的推进策略(阮士峰,汪伊举,1988)。也有学者从土地资产经营角度进行分阶段过渡的设计:第一阶段实现土地联产承包责任制向土地资产经营责任制转换,第二阶段实现土地资产经营向土地资产股份所有、土地使用租赁经营转换,第三阶段实现土地资产国有社会化、土地使用商品化(张琦,1990)。还有一种设想是建立土地国有化、国有土地出租下的个人承租的现代农场制度,即在国有化基础上实行“口粮田”与“商品田”分设,进行“赎买性”补偿,以实现耕者有其田与善耕者有其田的双重目标。建立国有土地出租公司,代表国家行使土地管理和出租职能。农场制度的建立分若干轮土地出租,第一轮土地出租建立家庭农场,第二轮出租提高出租面积的起点、扩大承租人范围,推动乡村工商企业发展,第三轮出租鼓励城市闲散资金和劳力下乡开办农场,促进农村各业的适当集中,建设现代农业(龚益鸣,胡昌荣,康波.1993)。

   

   4、赋予农民完全土地产权的设计。基本的路向是实现农民完整产权,但具体程度有差别。第一种是弱化集体所有权,搞活农民永久使用权,加强国家宏观调控权,实行单嗣继承制下的家庭农场制(郑风田,1995)。第二种是承认家庭承包制下农民获得的就是完整的土地产权、包括了狭义的所有权。实行股份合作制,让农户留下所有权,将经营权委托给股份合作组织(黄少安,1995)。第三种是保留土地公有的同时让土地使用权永远归农户,永久且可转让的使用权作为抵押或信贷的担保,明确、全面地界定“农村土地使用权”包含的具体权利,强化土地使用权的继承权(叶剑平,罗伊·普罗斯特曼等2000,2006)。第四种是主张“建立社会主义公有制与私有制相混合的多元土地制度”(党国英,2013)。最后是主张进行以私有化为方向的土地制度改革(文贯中,2014)。

   

   (二)结语与展望

   

   对文献的梳理是一件十分费心力的事情,尽管作者力求将主要文献和重要观点呈现,但是很难做到,只能沿着集体地权这一主线展开文献整理和评论。即便从有限目标来看,中国四十年农地制度研究的成果也是值得称道的。最值得肯定的是其研究传统,坚持问题导向,紧扣制度变革现实,不同观点在争论中共存,质性讨论与实证检验结合,理论研究与政策转化呼应。这种兼容并包的风格是要坚守的。

   

   中国的农地制度研究仍然是下一程的主题,因为农地制度的变迁还在路上。这一领域的主线还是集体地权制度向何处去,一些重大的问题已经无法回避,国家对其建制的集体所有制变迁的选择,成员权集体所有制的演变路径,集体地权的权利分割的特殊性与普遍性,经营主体变化与农地制度安排变迁的互动与影响,地权制度在不同区域的分化,以及地权制度与结构现代化的关系等等。中国农地制度变革为经济学者提供了最丰富的养分,理论对真实世界的研究一定会结出更耀眼的硕果,我们充满期待。

最新快报

对话柯华庆:习近平时代的理论
中国政法大学党规研究中心“党规与国法”学术研讨会会议公告(预通知)
柯华庆:试论多元一导的华家意识形态

相关资讯

暂时没有内容信息显示
请先在网站后台添加数据记录。

网站留言