中华好学者网站版权所有  京ICP备16061768号

站长邮箱:lawgame@263.net 执行编辑:zfm_1234@163.com

热文榜单

柯华庆:什么是真正的学术自由?
彭凯平:中国的发展和进步需要真正的社会科学
郭于华:学术研究不是打仗,不需要什么领军人物

陈柏峰:村务民主治理的类型与机制

分类:
好学者集
来源:
2019/03/04 05:49
浏览量
评论:

   摘要:目前中国农村的村务民主治理,可以概括为四种理想类型:动员型、分配型、清障型、监理型。每种类型都有其典型事务、经验逻辑和具体症结。动员型民主治理在决策形成后,需要动员所有人筹资筹劳,容易走向因少数人反对而失败的“少数决”。分配型民主治理容易按照程序达成决议并顺利执行,但有时会存在遗留问题并引发上访。清障型民主治理的关键不是民主决策,而是清除特定人和利益形成的障碍,因此容易导致侵权或清障失败的“一人决”。监理型民主治理的要害是对操办公共事务者实施监督,这受制于人为因素和技术性困难,从而导致“干部决”。不同类型的村务民主治理都可能因具体困境而走向民主失败或治理失败。在现实条件下,民主治理很容易走向反面——反民主化治理。村务民主治理的完善,需要加强制度建设,更关键的是夯实村务民主治理的经济社会基础。

   

一、村务民主治理研究的谱系和进路

   

   按照中国共产党对人民民主权利的概括,民主的内涵包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大方面。“四个民主”的提法,从20世纪80年代农村村民自治实践中的“自我管理、自我教育、自我服务”中发展而来,上世纪90年代主要出现在村民自治的相关文件中,党的十五大开始演变为对民主的规范化概括。应该说,“四个民主”的规范化概括,是全面和高度精辟的,建立在民主实践的基础上。它既是对我国基层民主建设经验的概括,也是对基层群众行使民主权利的职能性概括。

   与基层民主实践及其经验概括相比,相关学术研究看似丰富,其实还比较薄弱,不够多元,这不能不说是一个缺憾。目前,学术界讨论村民自治较多地从程序上强调基层民主,基层民主的研究也大多集中在村委会选举上。这种研究自20世纪90年代开始延续至今,其成果可以用“汗牛充栋”来形容。与此同时,乡村事务的治理,虽有大量研究,却很少从基层民主的角度来研究。也就是说,民主选举的相关研究很多,民主决策、民主管理、民主监督的研究却相对少得多。其中重要的原因可能是,研究者未能将基层民主研究与乡村治理具体事务有效联结起来。民主选举的研究可以且很容易与村委会换届选举相联系,而农村基层的民主决策、民主管理、民主监督,则缺乏统一的具体事务与之相联系。

   本文将汲取上述经验教训,跳出只局限于民主选举的窠臼,着眼于民主决策、民主管理、民主监督,力图将基层民主的讨论与村庄治理中面临的重要事务联系起来,如此必然着眼于村务的民主治理。正如有学者所言,“民主必须与有效的治理联系在一起,让民主能为老百姓提供有效的公共服务。”

   村务民主治理的具体问题,其实很多学者都有所涉及,但都不是从基层民主的角度着眼的,主要从村庄公共品供给的角度切入。董磊明指出,农村公共品供给的内生机制相当重要,因此需要提升村庄内生供给能力和承接外来供给的能力,增强农村社会的整合、动员、合作能力。贺雪峰、罗兴佐指出,农村实行税费改革后,取消了公共物品供给的强制性要求,而期望农民通过自发力量来解决与自己利益关系密切的公共事务,但实际上农民并不能自主解决合作中的问题。还有学者指出,后税费时期,国家向农村输入大量财政资源,通过项目制度向农村供给公共品,但基层政府和基层组织的协调功能、监督功能发挥受阻,不能应对项目进村过程中的治理问题,农村公共品供给“最后一公里”难题凸显。这些学者对农村公共品供给的研究,其实质都是村务民主治理问题,只是他们并没有从此角度切入。

   有学者进行过村庄民主化治理与公共品供给的关联性研究。如王海员、陈东平利用实地调查数据,计量分析了目前村庄民主化治理对公共品供给数量的影响,其重心是选举的规范程度对公共品供给数量的影响。李郁芳、蔡少琴研究了农村公共品供给中的村民自治与“一事一议”的关系,认为“一事一议”的组织机构、决策规则和财政选择特定规则等制度内生于村民自治的“立宪”过程,“一事一议”的有效性离不开这一过程。这些研究仍然比较抽象,对村务民主治理的过程和机制剖析不够,更没有区分并分析不同类型的事务。

   贺雪峰、何包钢曾从村民自治制度实践后果的角度理解民主化村级治理,并根据村集体掌握经济资源的多少,将民主化村级治理划分为动员型村级治理和分配型村级治理。由于村集体经济资源多少的差异,这两种村级治理类型的具体表现相当的不同。这项研究及作者的另外一项研究,还关注了村集体经济资源及其相关的村庄环境对村务民主治理的影响。在村民自治的研究谱系中,可谓难能可贵。不过,他们的研究距今已有时日,村级事务的内容和民主治理方式都发生了很大变化。

   显然,讨论村民自治以及村务民主治理,需要与具体事务结合起来。因为具体事务的性质不同,在民主决策、民主管理、民主监督过程中面临的重难点有所不同,事务治理所面临的制度环境也有所不同,因此,民主实践的效果和表现就会有所不同。不理解民主治理所面对的特殊问题和特定环境,就很难真正理解村务民主治理乃至村民自治的实践和后果。本文从田野调研中获取的经验素材出发,对村务民主治理的重要问题进行分类,分析不同类型的村务民主治理的机制,剖析其面临的难点和挑战。

   

二、村务民主治理的类型

   

   21世纪以来,中国农村村民自治和村务民主治理的政策背景、社会环境、村务内容、民众素养都有了巨大的变化。取消农业税后,村庄公共品供给模式发生了重要变化,村务民主治理的内容和重心也随之变化。取消农业税之前,乡村基层组织可以在征收农业税过程中“搭车收费”,通过各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款来筹集农村公共物品供给的资金。取消农业税之后,乡村组织几乎断了这方面的财源,只能依赖自上而下的项目制资源输入来应对公共品供给需求,或者通过“一事一议”制度在受益的农民中集资筹集资金。取消农业税之前,在村务民主治理遇到障碍时,乡村两级组织可能动用强制手段。目前,强制手段的运用已经不具备合法性。在当前农村,由于各地发展非常不平衡,村务民主管理的问题和症结表现也有很大不同,可提炼概括为以下四种类型。

   

   (一)动员型民主治理

   

   动员型民主治理,是指在村务民主治理过程中,最核心的环节是对相关村民的动员,当然,动员并不仅仅是思想上的,更是利益上的,动员的成败直接关系民主治理的成败。最典型的是集资办理村庄公共事务和公共工程。在不能依靠外部资源,或不能完全依靠外部资源的情况下,村庄范围内办理公共事务和公共工程,只能依靠村民齐心协力,从而需要受益的村民筹资筹劳。在制度上,动员型民主就是“一事一议”制度。按照“一事一议”的操作规程,一般先由村民委员会提出预算,经村民大会或村民代表会议讨论通过,然后报乡镇农经管理部门审批,由乡镇政府批准并报县农民负担监督管理办公室备案。问题在于,仅仅有这种民主决策的形式,村民大会或村民代表会议的决策根本没法真正有效实施。对于在民主决策过程中投票反对的村民,村委会没法强制执行,基层政府也没法强制执行。

   按照民主决策的要求,“一事一议”要遵循群众自愿原则,愿意参与的就到会,不愿参与的不强求,发起人不应强加观点;遵循权利义务一致原则,“谁受益、谁负担”,谁想受益就必须投工投资,谁不投资投劳,就不能受益;遵循公平负担原则,投资投劳一般实行“按受益户均等”或“按受益人均等”分摊。实际上,利益相关的主体如果不参加“一事一议”会议或者公共事务办理,公共工程建成后必然受益的主体却拒绝投资投劳,发起人和村委会毫无办法。一旦如此,公共事务和公共工程必然无法办好。因为“一事一议”制度并不能提供法律强制力的保证,村庄对拒绝交费的农民也不能采取有效的强制措施。在此背景下,民主治理的关键不是民主形式,而是要对所有利益主体进行动员,动员所有的利益相关方愿意筹资筹劳。而这种动员说服工作往往难以进行。目前,农民不再具有高度的同质性,而是发生了很大的分化,不同农户之间在收入水平、收入结构、利益倾向、生活面向、政治意愿等多方面存在差异,这使不同农民在村务民主治理中的需求意愿、筹资承担能力等存在差异,说服工作因此存在诸多困难。因此,本文将这种村务治理称为动员型民主治理。这种村务治理的关键不在于按照“一事一议”制度进行决策,而在于对所有利益相关方进行有效动员。

   

   (二)分配型民主治理

   

   分配型民主治理,是指在村务民主治理过程中,最核心的环节在于对相关村民进行利益分配,这种民主治理的成败关键在于利益分配方案是否能够得到所有相关村民的认可。取消农业税以来,乡村治理的大背景是资源下乡。资源下乡主要体现为中央政府对农村的各种转移支付、补贴以及低保和扶贫政策等。其中一部分补贴(如粮食直补和综合直补)不经过乡村组织,由中央政府直接发放给农民。除此之外,还有许多资源以项目、指标等方式进入乡村。这些资源都需要在村庄范围内以民主的方式进行分配。以项目方式进入农村的资源,用在什么地方、如何用,需要村庄内利益相关方民主讨论、民主决策;涉及到指标的资源分配,不但在程序上要求民主公开,在实质上也需要公平公正。否则,给村民带来利益的资源,却可能在分配过程中给乡村带来很多问题和麻烦。

   从形式上看,分配型民主治理的重心是如何公平合理地分配自上而下的外来资源,而不是从村民那里汲取资源,其核心问题是民主在形式和实质上的公开、公平、公正。因此,是否有规范的决策程序,是否有合理的分配标准就很重要,它们可能直接影响村民对分配方案和结果的认可。分配型民主治理一般采取少数服从多数的原则,现实生活中也容易实践这一原则。根据合法程序、合理标准作出的决策,就可以执行。因为它无需汲取资源,而只是自上而下的资源分配,主事者可以将事情办下去。当然,即使主事者违反民主治理的原则,也可以将事情办下去。在分配型民主治理中,个别人的反对意见对具体事务治理的重要性不如动员型民主治理,不会导致民主治理无法进行。可以说,分配型民主治理是一种可能实行“多数决”的民主方式。

   

   (三)清障型民主治理

   

   清障型民主治理,是指在村务民主治理过程中,最核心环节在于清除某种特定的障碍,治理的成败关键在于能否将障碍清除。清除障碍需要相关村民以民主表决的方式进行决策,但这不是难点所在。真正的难点在于,民主决策之后,是否能将特定的障碍清除。取消农业税之后,来自国家和社会的各种资源不断进入乡村,其中一些以公共项目的方式落地。项目是公共的,但在落地时建立在具体的时空条件下,具体时空条件就涉及特定的人和利益。这种公共项目实施的难点不在于项目如何落地,用在何处,甚至不在于相关方案的民主讨论和决策,也不在于民主公开公平等要素,而在于落地时触及的特定人和利益的协调。如果协调不好,项目的落地就存在障碍,其他方面的民主决策和民主程序就会变得毫无意义。这类事务的民主治理,核心就在于落地障碍的清除,因此可以称为清障型民主治理。

   清障型民主治理的核心是如何说服特定的人,定向清除特定的障碍。它不涉及向所有相关利益主体汲取资源,因此绝大多数人的利益与具体事务的治理关联不大,甚至他们都可以从中或多或少获得利益,因此他们可以坦然作出并接受民主决策。因此,这种事务的治理通过“多数决”的程序很容易作出决策。但这种决策一旦作出,可能损及到特定人的利益,因而需要给出相应补偿,而这很可能存在各种不同利益者的诉求,有时是村集体缺乏补偿能力无法给出相应补偿,有时是相应主体借机“要价”,提出过高要求,村集体无法满足。这种僵持会成为民主治理的障碍。清除障碍需要动用强制力量,而村级组织往往缺乏强制力,也缺乏动用强制力的合法性。一旦动用强制力,很容易涉嫌对村民合法财产权益的侵犯;如果清障过程中发生冲突,还难免涉及对人身权益的侵犯。也就是说,在清障型民主治理中,特定人的反对意见对具体事务治理的影响与动员型民主治理类似,都可能导致民主治理的失败。但清障型民主治理又比动员型民主治理难度稍小,不需要对所有利益相关人员进行动员,只需要清除特定障碍即可。因此,清障型民主治理是一种可能实行“多数决”并对少数人实施强制的民主方式。例如,鄂南的某村要修一条路,需要占几户人的田地,而且没有补偿,其中有一户不愿意。村里就对这户人家讲:“如果你不同意,我就把你家低保取消了,这条路还得通。”最后,这户还是被迫同意了。

   

   (四)监理型民主治理

   

   所有事务的民主治理都离不开监督,本文将监理型民主单列为一种民主治理类型是为了强调监督在某些事务治理中的独特性。监理型民主治理,是指在村务民主治理过程中,最核心的环节在于对从事公共事务的人的监督,治理的成败主要取决于能否督促办事者尽职尽责。有些村庄具体事务的治理,既与清障型民主治理不同,并不过多依赖村庄内部的时空条件;又与动员型民主治理不同,并不明显受到村民直接的利益制约;也与分配型民主治理不同,并不因村庄内部的比较而产生对公开公平公正的急迫要求。这类事务的治理,从某种程度上疏离于村庄内部的具体时空条件和直接利益关系,村民甚至难以获取其中的相关信息,具体的办事人可以不依赖于具体村庄条件而进行治理,也因此难以受到村庄内部的制约。而这些事务最终与村庄和村民利益实际是相关的,不受到监督就可能从长远上、实质上损害村民利益。这类事务的核心就在于对办事者的监督,因此可以称为监理型民主治理。

   监理型民主治理的核心是如何进行有效监督,扫除影响监督的障碍,这往往牵涉到很多不同方面的问题。第一,权力的分立和制衡机制。一些村务治理与村民的直接利益不相关,村民便不会“盯着”,因此在制度上对村务治理的人设置权力分立和互相制衡的机制就非常重要,是提高监理型民主治理有效性的重要一环。第二,监督的可操作性,包括法律法规、村民自治规范,也包括具体事务中的技术性操作问题。如果监督的可操作性差,监理型民主治理的有效性必然很低。第三,信息的获取渠道。监理的进行,以获得有效的信息为基础,否则监督就是无源之水。如果村务不发生在村庄场域内,信息获取就会很困难,比如村办企业的经营信息。第四,村民参与监督的积极性。由于具体事务治理与村民缺乏直接的利益勾连,村民参与监督的积极性不高,这与其他几种民主治理类型都有所不同。监理型民主治理的要害在于具体事务的治理,不需要村民的动员和同意,也没有利益相关者的极力监视,同时也缺乏反制手段,因此可能以不民主的方式进行治理,危害多数人的间接利益和长远利益。与其他几种民主治理类型相比,监理型民主治理的矛盾也许是最不激烈的,这种民主的失败常常也激发不起多大的负面效应,但长期积累后也可能导致激烈矛盾。因此,可以说,监理型民主治理是一种最难实现的民主类型,常常导致“少数决”的非民主治理。

   

三、村务民主治理的症结

   

   如前所述,目前在中国农村至少存在动员型民主治理、分配型民主治理、清障型民主治理、监理型民主治理这四种村务民主治理类型。当然,这四种模式只是理想类型的概括,实际上几种类型完全可能发生复合。每种类型的民主治理都有其典型的具体事务、经验逻辑及特有症结。

   

   (一)动员型民主治理容易走向“少数决”

   

   民主治理在形式上一般采取“多数决”方式,但在动员型民主治理中,村务治理很容易变成“少数决定多数”。在村民代表会议或村民大会中,很容易以“少数服从多数”的形式形成决策。但决策形成后,动员的成本非常高。动员型民主治理的事务,往往是对多数村民有利,属于公益事务,每个村民都希望从民主治理中获得利益,但每个村民也希望尽可能减少自己为此支出的成本。而具体事务中,由于每个人可以从中获得的利益并不均衡,由此可能导致争议。有的人受益很多,有的人受益少,受益少的可能不愿意支付同样的成本支出,但如何支付少的成本,又不好计量。还有的人虽然受益,但可能不愿意支出成本,而指望搭便车。民主决策好做,而一旦涉及筹资筹劳,就会有人找各种理由来拒绝出义务工,拒绝交纳分摊的资金。这种情况很容易导致其他村民的跟进。村庄中会形成这样的舆论:“他不出工、不出钱,为什么我就那么傻呢?”任何一个村民都可以拥有低成本的退出协议,即使在民主决策时他投了赞成票。而村务民主治理中“有民主,无集中”,村庄不具有任何强制性后盾,缺乏强制措施。反对民主决策的村民可以轻易拒绝,进而产生扩大效应。这样一来,民主制度中设想的“多数决定原则”就会在实践中无法实施,从而沦为“少数决定原则”。只要有几个村民甚至一个村民反对村庄集体的民主决策结果,这些决定就面临破产的命运。动员型民主治理的要害在于必须动员所有的人一致认同“少数决”的本质是“一致同意原则”。

   动员型民主治理的相关具体事务有时是提供可以对外排他的“俱乐部物品”,例如村庄内的自来水工程。它需要村民出资筹劳,但可以通过建立排斥机制来保证投资者受益,不投入者不受益。如果有人不愿意参加,可以排斥其对物品的享用。然而,动员型民主治理的具体事务,更多时候是提供纯粹的公共品,如集资修桥、农田灌溉合作等。公共工程一旦建成,无法排斥拒绝筹资筹劳的村民搭便车使用。比如,声称不走此路的村民在道路修好后,无法被排斥不走此路;声称不用水的农户可以在其他农户将水抽来后,依靠渠道渗漏或偷水而完成灌溉。这种搭便车的行为,会使个人在为获取潜在协作利益而对受益和成本进行的系统计算陷于混乱,在此基础上公共品供给毫无效率可言。从理论上说,民主治理达不到完美状态,也能够基本有效地运行。例如,在不少村庄公共工程建设中,都可能出现极个别“不要面子”的村民,自己受益而不承担成本,他们成为村民看不起,不愿意交往的人,成为村民集体排斥的对象。也正是这种排斥的压力,使不少村民心想搭便车却不敢违背民主决策意见。不过,也可能出现“不怕饿死的不会饿死,怕饿死的就会饿死”的现象,公益心高的农户可能会成为每次公益行动中其他村民期待的对象,他们每次在公共事务中付出较大成本,从而在经济上彻底被边缘化,而那些总想搭便车也总是搭上便车的村民则成为公益行动的最大受益者。经过几轮博弈,就会造就“反公地悲剧”,动员型民主治理再也无法进行,“多数决定原则”最终让位于“一致同意原则”,其本质是“少数决定”。

   

   (二)分配型民主治理容易走向“少数访”

   

   在分配型民主治理中,村务治理按照程序达成决议很容易,执行起来也不存在很大困难,但往往在执行之后,很容易存在遗留问题,如导致少数人因种种原因而采取上访的行为。村务的分配型民主治理一般需要村干部按照政策执行的程序和方案决策,或者在村民代表会议或村民大会中按照“少数服从多数”的原则形成决策,通过自上而下的方式下发,或者决策一旦形成,可以直接执行。由于决策的内容是分配自上而下或外来的资源,因此执行起来一般不存在技术上的困难,没有人可以在技术上阻拦分配的进行。决策的执行会使部分人受益,其他人一般不会因此利益受损。从民主治理中受益的人当然高兴,没有直接受益的人大多不会有很大意见。但也有个别人例外,他们可能为治理带来麻烦。分配型民主治理最终落实分配,分配方案和规则虽然是自上而下的或民主决策的,但有的村民可能对之有异议;有的村民可能虽然同意分配方案和规则,却对最终结果不满意。这些村民可能因此而上访,上访既可能针对形式方面的程序和方案,也可能针对实质方面的结果。因此,分配型民主治理容易留下少数人不断上访的“遗留问题”。

   分配型民主治理的相关具体事务是对外来资源的分配,如征地款的分配、扶贫政策的落实、低保政策的执行等,这些事务最终都落实为分配。它无需汲取资源,主事者很容易作出分配方案并执行下去,个别不满的反对意见很难阻止分配的进行,不会导致民主治理无法进行,只是可能带来遗留问题。分配型民主治理中的“遗留问题”主要包括两类。一是“资格”问题。例如,在征地款的分配中,哪些人有资格参与征地款的分配,其分配份额如何确定等,这类问题最容易引发争议。其中,最突出的矛盾是“外嫁女”问题和“外来户”问题。二是“攀比”问题。例如,在扶贫政策、低保政策的执行中,一些村民认为自己与享受扶贫政策扶持的村民或纳入低保名额的村民家庭情况类似,因此也应该享受相关政策扶持。这些问题不会导致乡村事务民主治理无法进行,但会带来诸多后遗症,为民主治理蒙上阴影。甚至在某些情况下,例如在上访带来的维稳压力下,政府只能“花钱买平安”,从而在实质上改变了民主决策的内容。

   当然,分配型民主治理,也有可能完全没有民主过程,而只有通过权力进行的专断性的分配,例如村干部自己专断分配低保名额,根本不经过民主过程,这就属于监理型民主治理的范畴了。另外,分配型民主治理的民主过程也并非总是成功。笔者在调研中,也见过分配型民主治理失败的情形。2006年,笔者到皖北李圩村调研,黄淮海开发项目区2004年分配的柴油机、水管、水泵等一直堆放在村里,一方面旱情严重,老百姓意见大,另一方面,这批设施却无法分配下去。村里有8个村民小组属于项目区,另外7个小组不属于项目区,前者不愿意后者参与分配,村民做了多次协调,都未成功。此事经过安徽电视台“第一时间”节目报道,直到笔者2008年再次回访调研时仍然没有得到有效解决,村民为此事不断上访。这种分配型民主治理失败属于特例,主要原因是自上而下的公共品供给体制与村庄组织不能有效对接。按道理,应按项目区内的机井配套分配。由于村委会不能强有力地决策,不能有效抑制没有打井的村民小组不符合项目设置的要求。

   

   (三)清障型民主治理易导致“一人决”或侵权

   

   在清障型民主治理中,村务治理的核心是清除某些障碍,清除这些障碍无损于绝大多数人的利益,反而会使大家共同受益,因此民主决策不存在任何困难,困难在于民主决策之后对特定障碍的清除。清除特定的障碍,必定要触及特定的人和特定的利益。因此,对利益的协调是中心工作。其结果常常容易走向两个极端。一是“一人决”,即无法说服特定的农民为公共项目作出让步,障碍无法清除,使得公共项目无法落地,前期的民主决策都将变得毫无意义,这就变成了类似于动员型民主治理中走向“少数决”,最终走向了“一人决”,一个农户成为所有决策不可撼动的障碍。二是侵权事件的发生,一旦利益协商不能达成协议,个别农户就成了民主治理中的“钉子户”。村庄中某些力量可能强制“拔钉子”,由于村级民主决策并没有强制执行的效力,“拔钉子”的行为就可能侵犯特定农户的合法权益,尤其是当不能给足补偿时,强制“拔钉子”的行为可能由村干部执行,也有可能是由利益相关的“混混”进行的。清障型民主治理可能走上的两个结果将会是大概率事件。

   清障型民主治理的相关具体事务往往是自上而下的公共品供给,或者村庄内部个别富人出资的公共品建设,包括修路修桥、水利设施、饮水工程等,它们因有外来资金注入而不需要大家集资出钱,与动员型民主治理相比,相对简单易行。但在公共项目落地时,如何说服相关农户同意,清除项目落地障碍就非常重要。在有些项目落地时,可能出现极个别“不管不顾”的村民,明知可以从项目中受益也不愿意合作,他们有的与项目主事者发生矛盾,故意为难主事者;有的是背后的村庄派性政治在起作用,受人指使而不合作;有的是“狮子大开口”,故意设置障碍希望从项目中捞取天价收益。在另外一些场合下,可能是工程的办理者无视相关当事人的正当权益,以强力清除障碍,或以暴力威胁利益相关人放弃正当权益。如果不能合法地清除障碍,就会与动员型民主治理类似,难以越过少数反对者,同样造就“反公地悲剧”,民主治理将走向失败。

   

   (四)监理型民主治理容易走向“干部决”

   

   监理型民主治理,在村务治理中最为一般和普遍,各种事务的民主治理也许从理想型上概括各有归属,其实都存在监理型民主治理的内容或环节。监理型民主治理的要害是对操办公共事务者实施监督,而具体事务的性质则因各种人为因素和技术性困难而存在监督困难。治理的成败取决于办事者能否尽职尽责,而民主的成败则取决于能否调动人的积极性并突破技术屏障。虽然监理型民主治理的事务与广大村民的利益具有相关性,却不是与某个或某些村民的利益直接相关,因此在村庄社会日益原子化、“农民认同与行动单位”不断缩小、社会流动性不断增强的情况下,村民很难有很高的热情去监督这种对自己只有间接关联的村庄事务,利益越小越是如此。在广大中西部地区,如果不牵涉征地拆迁,村务民主治理涉及的利益平均到每个村民头上微乎其微,村民自然就没有动力参与民主治理过程,具体操办公共事务者就可能不受约束,民主治理就会走向失败。

   监理型民主治理的很多事务可以与村庄内部的直接关联程度不高,事务的完成对村庄内部条件的依赖程度不高,包括村办企业的经营,村庄集体资源(山林、滩涂等)的经营,村庄既有公共设施的维修,村庄水利系统的管理等。由于缺乏直接的利益关联人物的制约,所以监督型民主治理有效实施的制度和技术要求比较高,权力的分立和制衡机制、监督的可操作性、公务信息的获取、村民参与监督的积极性的调动等,都需要制度和技术上的完善。这其中任何一个环节出问题,民主治理就可能流于形式,民主在形式和实质上都将不存,村庄事务变成少数村干部决定,是一种“干部决”的非民主治理。而缺乏民主保障的治理,则会带来很多问题,如村庄良好秩序无法保障,村庄公共品供给也不会有良好效果等。长此以往,将导致村庄破败,村民对村务更加缺乏关注热情,村庄认同感缺乏,这是一种恶性循环。这也是目前中西部大多数村庄面临的现实情况和严峻问题。虽然这些问题只是凸显于村庄层面,但会消耗执政党的权威和合法性。这些问题在村庄日常政治生活中似乎无足轻重,但在特定情势和背景下可能被重新调动起来,成为村庄派性斗争和上访的内容和原因。

   

四、村务民主治理的失败与后果

   

   (一)村务民主治理的失败

   

   本文主要从理想类型角度对村务民主治理的类型和机制进行了分析。实际生活中,几种类型常常是重叠的,某一项属于农村治理的事务同时具备两种甚至多种类型民主治理的基本特征。尤其是监理型民主治理,在各种村庄治理事务中都存在和必需。从实践来看,不同类型的村务民主治理面临不同的问题,都很容易走向失败。民主治理失败又可以分为两种不同的失败,即治理失败或民主失败。在村务民主治理中,民主是过程和形式,治理是结果和实质。无论哪一方面的问题,都是民主治理的失败。不过,其中一方面的失败并不意味着另一方面的成功,一方面的成功也不意味着另一方面必然成功。

   动员型民主治理中,民主决策容易达成,但由于村庄缺乏强制执行的权力和措施,无法强制动员反对决策的村民筹资筹劳,从而实质上走向多数派决策无用,少数反对者决定事态走向的“少数决”。如此,其实质是民主失败、治理失败。民主决策容易达成,在形式上是成功的,但因其无法实际执行,最终还是“少数决定多数”,从而在实质上是失败的。形式和程序上成功而实质上失败的民主过程很难说是民主的成功。而村务治理的目标不能达到,自然就属于治理失败。

   分配型民主治理中,村务治理按照程序达成决议很容易(个别特殊情况除外),执行起来也不存在有力的障碍,民主治理看起来容易落地。但民主决策执行之后,容易产生遗留问题,少数人不断上访,在上访带来的维稳压力下,分配型民主决策的成果很容易流失。这种情形下,民主在形式和实质上可能都是成功的,形式上存在民主决策过程,实质上民主决策可以贯彻下去。尽管民主成功,但治理是不完全成功的,还是可能出现问题,频发的遗留问题和上访就是其表现形式。当然,这种治理的问题与民主之间并无因果联系。背后的原因更多可能是政策执行偏差、村民的心理因素等。

   在清障型民主治理中,民主决策的达成也比较容易,但治理的核心是清除某种障碍,必然触及某些特定的人和特定的利益,如果有人“狮子大开口”提出过分要求而导致清除障碍不力,就可能因极少数人而导致类似于动员型民主中的“一人决”;如果以不尊重权利的方式清除障碍,又可能导致“侵权决”。前一种情况下,实质是民主失败、治理失败。民主决策可以达成,在形式上是成功的,但最后与动员型民主治理一样无法实际执行,最终还是“一人决定全局”,从而在实质上是失败的。后一种情况下,民主决策是成功的,治理虽然达到了目标却留下了遗留问题,因为这种治理的成功建立在侵犯他人合法权益的基础上。有民主决策的形式和程序,最后治理的结果很难说完全成功。

   监理型民主治理中,需要对从事公务的人实施监督,但具体事务可能因为村民的监督积极性不高,监督的具体操作性难、公务信息获取渠道缺乏等技术性原因而实际上无法实施,从而使民主治理变成“干部决”。这种情形下,民主的形式和实质都缺乏,村务的治理就是非民主的。治理的结果在绝大多数情形下也是失败的,干部的非民主治理很少是为村民的利益,更大可能性是“以权谋私”。总之,村务民主治理既需要民主的过程和程序,也需要良好的治理效果。而民主治理在形式和实质上都存在一些困难。一些情况下,村务治理在形式上都做不到民主,而在多数情况下,形式上做到民主并不难,而实质上民主的任务并不能达成,治理在效果上也出现诸多问题。完全成功的村务民主治理并不多见。

   

   (二)村务治理的反民主化走向

   

   形式上的民主成功,而实质上的治理失败,可能导致一种不良的效应,就是让村民感受不到民主治理的优势,从而最终导向反民主化,而且,不少村民甚至赞赏这种反民主的实践。民主治理首先需要民主的形式,这本来就需要耗费很大的成本,而形式上的民主常常导致实质的民主失败;即使形式和实质都成功的民主,治理效果也并不乐观。如此背景下,村民的反民主情绪以及实际上普遍存在的反民主走向,似乎就变得可以“理解”了。

   我国大多数农村地区处于不发达状态,经济条件相对落后,农民为生计而忙碌,很多农民忙于外出务工,大部分时间花在从事经济活动上,闲暇时间也过多用于打牌等娱乐活动,没有更多的时间和精力去过问政治。尤其是很多村庄事务与村民个体利益关联并不大,农民就更难有兴趣参与民主决策过程。而且由于居住相对分散,组织化程度不高,利益表达与民主决策之间的关联不清晰,也影响了农民参与民主决策的积极性。在个别城郊农村,村委会选举竞争激烈,主要原因是其背后的利益巨大;在某些村庄重要事件(如征地款分配)中,农民的民主参与热情高,恰恰由于参与民主决策与自身重要利益密切相关。正如此,在村庄民主治理的绝大多数场合,村民是漠不关心的。村庄要进行民主决策,成本因此很高,包括动员村民参与民主决策的成本、村民在民主决策过程中的协商成本、民主协商达成一致意见后的执行成本、民主决策执行后的治理成本等。其中任何一个环节都需要投入大量的成本。然而,即使投入巨大成本,治理效果仍然难以确定,民主在形式上仍可能失败,也可能导致形式上民主而实质上失败,还可能是民主成功了,却带来糟糕的治理效果。

   上述状况对于村干部、普通村民、民主决策利益相关的村民来说,都是极为不经济的。因此,村务民主治理很容易走向它的反面——反民主化的治理。它主要有两种形式:一是村庄宗族组织和关系的复活与重组,二是村庄治理的混混介入。

   改革开放以来,宗族关系一直是农村治理难以回避的复杂问题。宗族关系在村委会选举动员、村庄民主治理等多方面起着举足轻重的作用。其中有积极功能,也有消极功能,暴力化就是消极功能中不可忽视的一部分。在村庄治理中,大宗族依靠潜在的暴力欺负小宗族,宗族大房头欺负小房头,都是普遍存在的现象。在民主治理成本日益高涨时,依赖宗族的潜在暴力来压制作为反对力量的少数村民,这种现象屡见不鲜。甚至频繁出现宗族房头“黑恶化”的现象。与此同时,在一些地方,“混混”不断介入村庄治理过程。在村务民主治理的困境面前,基层政府基于治理的需要,不断将乡村混混、村庄强人纳入村组干部体制中。因此,能够有效完成治理任务但品行恶劣的村干部,即“有才无德”的村干部大量涌现。同时,村干部在民主治理遇到困难时,也常常邀请“混混”帮助解决。“混混”在暴力和暴力威胁的基础上,迫使反对的村民就范。村民则基于村庄公共品供给的需求,甚至觉得与其要道德高尚的村干部,不如要一个能办成事的“混混”。

   民主在形式上得以履行之后,需要在制度和组织上对付少数动摇民主决策的村民,他们虽然只是村庄中的极少数,却可能极大伤害村庄民主治理,从而使民主治理失败。一般情形下,村干部可能动用三种资源来对付这极少数人:一是村庄舆论压力;二是村干部的个人魅力;三是经济资源。在传统村庄社会,村民很难不考虑村庄舆论对自己的道德评价,如果自己违背村庄共同利益或同绝大多数村民意见不一致,必然遭遇沉重的压力。然而,当前农村社会流动性很强,村庄作为生活共同体的意义越来越弱,人们的生活面向越来越朝外,不再那么在乎村庄评价。因此舆论压力的作用越来越小。同时,村干部在村民中的个人魅力也是可遇不可求的,不能否认有些村干部因为个人体格与性格、成长经历、工作作风、家庭和社会关系背景等,在村庄中有特别的威望,这有助于解决民主治理中的一些问题,但现实趋势是,有特别个人魅力的村干部越来越少。在中国东部的农村地区,有些村干部是拥有雄厚家财的企业家,乡村治理过程中他们可能运用自己的家财来花钱买通那些可能阻碍民主治理的村民。在一些有财政能力的村庄,也可能运用村集体资产去这么做。因此,经济资源其实是另外一种遏制危害民主治理的要素。

   在大多数农村地区,上述三种要素都缺乏现实基础,村庄治理不得不转而依赖各种不同的暴力和暴力威胁来实现治理。这种非法暴力的复活和存在本身就是反民主的。因此,民主治理失败的后果就是村庄治理走向反民主化。

   

五、夯实村务民主治理的基础

   

   当前村务民主治理存在很多问题,民主在制度建设上还有诸多需要加强的地方,但是民主制度建设只是村务民主治理的症结之一,村务民主治理的更主要症结,可能在于经济社会基础方面。由于经济社会基础的状况,看起来设置良好的村务民主治理的制度在现实中可能效果不佳,甚至寸步难行。目前,村民自治制度是村务民主治理的主要标志,目前这一制度架构早已建立起来并在农村广泛实践。然而,伴随着农村形势的发展,村务民主治理却出现了严重的难题。在民主制度日益规范化、制度化、法治化发展的同时,民主治理的效能却不见好转,甚至有下降趋势,村庄民主决策难以有效实现。在多数农村地区,民主治理制度几乎只是停留在纸面上,在实践中则流于形式。不少地方甚至有依赖暴力手段获得治理绩效的现象,从而使民主治理走向反民主化的道路。

   在目前状况下,村务民主治理的发展,主要不在于民主制度的设计,而在于夯实村务民主治理的基础。在绝大多数情形下,村务民主治理在形式上都可能成功。村务民主治理的主要症结之一在于民主往往流于形式,民主决策受各种因素影响无法实施。在民主决策之后的治理环节,可以调动的资源过于贫乏。治理始终同资源相联系,“资源是权力得以实施的媒介,是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素”。它可以分为两类:权威性资源和配置性资源。前者源于对人类行动者活动的协调,后者则出自对物质产品或物质世界各个方面的控制。民主决策一到治理环节就需要调动资源。简而言之,这些资源既包括对具体人的行为控制或者通过对人的行为控制来聚集物质资源,也包括对物质的分配或通过对物质的分配来完成行为控制。

   动员型民主治理中,民主在实质上失败,治理出现无效局面,归根结底就是因为无法获取足够的物质资源,也无法通过对人的行为控制来聚集物质资源(筹资筹劳)。如果有足够的物质资源,动员型民主治理就可以变成分配型民主治理或监理型民主治理,其治理的难度就会大大下降,治理效度大大提高。分配型民主治理,在民主的形式和实质上都更容易取得成功。即使在取得成功后有部分遗留问题,如果有足够的物质资源,可以给相关上访人以利益补偿,“花钱买平安”,那也可以达到“平安”,如果没钱,可能连“平安”也没有;如果有足够的权威性资源,就可以对人施加行为控制,抑制上访的冲动,这种行为控制的范畴很广,包括目前已经不合法的劳教、收容等,也包括过去实践中常见的综合治理、连带治理。这一逻辑与清障型民主治理中的难点克服几乎一模一样。清障型民主治理中要清除障碍也要依赖这两种资源。因此,夯实村务民主治理的基础,需要从以下两个方面着手。

   第一,增强村庄集体的经济能力和集体经济基础。集体经济能力是村庄公共事务治理的重要经济基础,是保障农村基层组织正常运转、增强村庄服务功能和认同感、巩固村务民主治理的重要物质保证。事实证明,没有必要的物质基础,民主在形式上都可能无以为继,在治理上更是无法开展,村务民主决策不被村民理会,公共事务无人关心,村干部办事没人跟从,处于穷家难当的困境,不仅无法提供必要的服务,而且还要向村民动员筹资筹劳,民主治理没有着力点。在广大中西部农村,村庄几乎不可能通过发展集体经济来增强公共事务治理的经济基础,似乎在土地上做文章是一个出路。如果土地利益结构仍有一定的弹性空间,可以通过土地调整来协调利益,例如在清障型民主治理中,项目落地的农户被占用的土地可以通过土地调整来获得补偿,从而大大提高民主治理能力。此外,只能以国家输入村级公共经费的方式来激活村务民主治理,例如成都将村级公共服务和社会管理专项资金纳入财政预算,并设计了农民主体的民主管理机制来保障资金使用。

   第二,强化村级组织和村干部可用的权威性手段。事实证明,没有权威性手段,对个别越轨村民毫无制约,对“钉子户”毫无办法,村务民主治理也就无法进行下去。然而,在当前的法治社会,旧有的违反法治精神的手段是不可能也不应该恢复的。放在今天,它们有侵犯人身自由、侵犯人权的嫌疑。因此,必须寻找与法治精神相契合的制度建设来强化村级组织和村干部的工作手段。例如对于村民会议或村民代表会议的决议,只要不违反法律,经一定的国家机关和程序确认之后,可以考虑赋予其可以强制执行的效力。

   如果村务民主治理的基础有所夯实,村务民主治理的症结和问题未必能全部解决,但其效度必将有所提高。当然,村务民主治理制度本身也有需要继续完善之处。完善不是抄袭更多的西方制度,也不是根据现有的理念设计更多的制度,而是要脚踏实地,根据中国广大农村的实际情况和实践需要,对既有制度细节进行完善,以契合实际,使村务民主治理变得可能,在民主程序、过程和技术等各方面变得可以实施。例如对于村务治理中普遍存在的监督型民主治理,制度和技术的要求都比较高,权力的分立和制衡机制、监督的可操作性、公务信息的公开和获取机制等技术层面的问题,都极为重要,任何一个环节都可能导致民主治理的全盘失败。因此,需要根据各地各村以及不同事务,设计和摸索出可行有效的制度和机制。

   〔本文为作者主持的国家“万人计划”青年拔尖人才支持计划项目、国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”(16ZDA062)的阶段性成果〕

最新快报

《党规学(党员干部版)》导论:党规与社会主义法治
柯华庆著《学术与政治》正式出版
人民网:中国政法大学党规研究中心举办《党规学(党员干部版)》发行仪式暨党规与国法学术研讨会

相关资讯

暂时没有内容信息显示
请先在网站后台添加数据记录。

网站留言