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马岭:关于国家主席制度的修宪建议

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:42
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   我国1982年宪法涉及国家主席制度的主要是第三章“国家机构”中的第二节“中华人民共和国主席”,共5条;2004年宪法修正案对其中的2条进行了修改;此外“国家机构”中的第一节“全国人民代表大会”中也有一些条文涉及国家主席制度的规定,如第62条和第63条分别规定了全国人大有权选举和罢免国家主席。经过30年的宪政实践,国家主席制度已经发生了相当大的变化,这种变化已经远远超出了2004年宪法修正案的内容。笔者认为,在改革进行到一定程度的时候,修改宪法以调整国家主席制度的相关规定,将是不可避免的,它是我国政治体制改革的核心内容之一。作为宪法学者,我们应该有一定的理论预见,为或近或远的将来的修宪工作做一些理论上的准备。

   本文尝试着对国家主席制度的现有宪法条文进行初步评析,提出修改意见,并简要说明理由。

   

   一、增加国家主席是国家元首的规定

   

   在“国家主席”一节中,应增加一条作为该节的第一条,明确规定:“中华人民共和国主席为中华人民共和国元首。”这一内容在1954年宪法中就应当肯定,但却因为种种原因没有写进宪法,今天看来那些理由在学理上基本站不住脚,更多地体现的是长官意志的政治谋略,使一个本来很清楚的宪法问题变得扑朔迷离。有人说美国宪法也没有明确规定总统是国家元首,因此是不是国家元首关键看其是否行使国家职权,而不是宪法上的“名分”。但美国总统是国家元首在美国是一个没有争议的问题,而我国的国家元首是谁长期以来却一直众说纷纭,甚至有关权威解释曾否认国家主席是国家元首(如认为我国是集体元首制或个人与集体相结合的元首制)。在特定历史条件下形成的某些制度我们可以理解,但并不意味着我们今天还要继续认同,时代在发展,我们需要与时俱进。更何况中国政治文化中一直强调“名不正则言不顺”,给国家主席以“元首”的身份,许多权力关系就比较容易理清了,该监督的就监督,该制约的要制约,不要名义上是虚权,实际上又大权在握,结果是逃避监督(对虚权的监督势必相对较少);或者主席是虚权,总理也没有实权,以致宪法上不清楚实权究竟在哪里,国家体制的权力布局就像雾里看花,宪法文本与政权运作几近脱节,宪法起不到规范权力的作用,权力在宪法外操作,这不仅有损宪法的尊严,而且将使国家无法真正走进法治。

   

   二、明确规定国家主席兼任国家军事委员会主席

   

   1954年宪法第42条对国家主席在军队中的兼职有明确规定:“中华人民共和国主席统率全国武装力量,担任国防委员会主席。”当时是党政军“三位一体”的格局;1982年宪法取消了这样的规定,在实践中,新设立的中央军委主席80年代由国家主席以外的人担任,党政军最高领导呈现出三驾马车的格局;90年代后又恢复了国家主席兼任党的总书记和中央军委主席的“三位一体”模式。有学者认为我国现行宪法并“没有规定国家主席不能兼任中央军委主席”,在实践中这两个职务由一个人担任也是可以的,其结果都是元首权与最高军事权“统一”于一人手中。笔者虽然认为党政军权应该统一于一人手中,但对这种由一人同时担任两个国家机关最高职务的做法却是不赞成的,因为这意味着宪法文本为军权、政权的分离提供了可能性(国家主席和军委主席可以由一人同时担任,也可以由两人分别担任)。因此应在宪法中明确规定“中华人民共和国主席统帅全国武装力量,担任国家军事委员会主席。”

   

   三、重新调整国家主席的权力,变虚权元首为实权元首

   

   国家主席的职权在现行宪法中主要有2条,一是对内的职权(第80条),一是对外的职权(第81条)。如果我们要把国家主席由虚权变为实权(现实中这种转变已经完成,宪法文本的修改只是一种认可,当然在认可的同时还应有修正和规范),宪法中的这两条就需要做大幅度调整,国家主席的一系列职权需要逐条(至少也是逐款)列举,而不是像现行宪法这样混杂在同一条文中。如现行宪法第80条规定:“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。”笔者认为,根据全国人大“和”全国人大常委会的决定这一表述,其中的“和”是不妥的,“和”意味着同时根据二者共同的决定行使职权,这是不可能的,全国人大和全国人大常委会不可能同时行使权力(全国人大开会时,其常委会是不工作的)。事实上,国家主席“授予荣誉称号,发布特赦令,戒严令,动员令,宣布战争状态”时根据的是全国人大常委会的决定;“任免总理、副总理、国务委员”时根据的是全国人大的决定;而“公布法律,任免国务院的部长、主任、审计长、秘书长”是根据全国人大“或”其常委会的决定,如国家主席“公布”的法律可能是全国人大制定的,也可能是其常委会制定的;国家主席任免的国务院部长、主任、审计长、秘书长,在全国人大开会期间,由全国人大决定,在其闭会期间由其常委会决定。所以即使在完全保留现有体制的情况下,这一条也应分为三款来理解:国家主席根据全国人民代表大会的决定,任免总理、副总理、国务委员;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,授予荣誉称号,发布特赦令,戒严令,动员令,宣布战争状态;根据全国人民代表大会或其常务委员会的决定,公布法律,任免国务院的部长、主任、审计长、秘书长。

   参考各国宪法中规定的国家元首制职权和我国现行宪法中关于国家主席的一系列权力规范,以及国家主席制度在实践中的运作状况,将来的国家主席应该有哪些权力,不宜有哪些权力,需要我们通盘考虑,笔者在此初步提出一个大致的框架。

   1、国家主席应该拥有的权力。包括:军事统率权,最高行政权,公布法律权,特赦权,紧急状态令、战争状态以及战争动员令的发布权,最高外交权,任免权,荣典权等。

   需要指出的是,在国家主席应该拥有的这些权力中,有许多都不是国家主席的绝对权力,而是需要与议会携手,或者说受到议会或多或少的制约,是国家主席和议会二者共同行动才能达到其效果的职权。

   首先,关于军事统率权。实权的国家主席不仅应有名义上的国家武装力量统率权,而且应有实际上的军权,但即使如此,也还要受到议会的制约。在美国,总统在调动军队之前必须与国会协商,在国家的危急关头,总统可以先调动军队,但必须于48小时内向国会报告。除国会对总统的行为已经批准,否则军事行动必须在60天之内停止。我们的现行宪法也规定,战争与和平的决定权属于全国人大(第62条),如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,在全国人大闭会期间,全国人大常委会有权“决定战争状态的宣布”(在全国人大开会期间应由全国人大决定)。笔者认为,宪法应明确规定国家主席在一般情况下,调动军队必须根据全国人大(在其开会期间)或其常委会(在全国人大闭会期间)的决定;但在遭受外国入侵或国内发生军事叛乱的紧急情况下,国家主席可以先自行调遣军队,事后再向全国人大或全国人大常委会报告。

   其次,关于最高行政权。根据党政军“三位一体”的格局,国家主席由虚权转变为实权,其明显的标志即主席拥有最高行政权。为此建议宪法明确规定:“国家主席通过国务院领导国家最高行政工作,拥有国家最高行政权。”在这方面还应有更具体的规定,如重新调整国家主席与总理之间的关系,鉴于国家主席提名总理在现行宪法第62条中已经有明确规定,因此需要增加的是国家主席与总理之间关系的具体规范,如确定彼此间的从属关系------总理同时对全国人大及其常委会和国家主席负责,除了向全国人大及其常委会报告工作之外,还需向国家主席报告工作;主席的某些决定可能需要总理附属;重新调整国家主席、国务院总理、议会三者之间的关系,如国家主席、国务院总理是否都要向全国人大及其常委会负责并报告工作——是同时报告还是分别报告,以及对国家主席、国务院总理的质询权、罢免权都归全国人大,还是可以在其闭会期间归属于常委会,或者国家主席的罢免权属于全国人大,国务院总理的罢免权属于常委会,对国家主席、国务院总理的质询权是否应属于二者共同享有,即在全国人大开会期间属于全国人大,在其闭会期间属于其常委会,等等,这些都是国家政体的核心内容,需要广大宪法学者共同进行深入研究。

   再次,关于紧急状态的决定权和宣布权。在现行宪法中紧急状态令的决定权是归全国人大常委会的,在一些实权元首的国家,元首不仅有紧急状态令的“宣布权”,还有一定的“决定权”,如法国宪法第16条规定:“如果共和国的制度、国家独立、领土完整或者国际义务的履行受到严重的、直接的威胁时,以及宪法上规定的公共权力机构的正常活动受到阻碍时,共和国总统在正式咨询总理、议会两院议长和宪法委员会后,根据形势采取必要的措施。”美国法律授权总统在他认为必要的时候,有权宣布国家处于非常状态时期。从民主理论上说,“紧急状态的决定权”应该属于议会,但“紧急状态”的紧急性可能是议会难以应对的,议会作为一个庞大的集体相较于个人往往动作迟缓,反应迟钝,如果宪法为了体现民主而不顾实际操作的可行性而硬性规定“紧急状态的决定权”属于议会,其结果可能是当出现紧急状态时,议会不能及时作出决定,错过解决问题的最佳时机,或被强权人物利用和操纵,反而更不利于宪政的发展。

   在此笔者考虑有四种方案可供选择:一是维持现行宪法的规范,“紧急状态的决定权”属于全国人大常委会,“紧急状态的宣布权”属于国家主席,这可以较好地体现民主,但可行性较差。二是“紧急状态的决定权”和“宣布权”都属于国家主席,这可能较有效率(还取决于主席个人及其顾问们的能力),但民主性相对较差。三是“紧急状态的决定权”和“宣布权”都属于国家主席,但在决定后、宣布前应向议会报告,议会审议后有权否决(否决票应为到会代表的2/3,以防止议会过多的钳制),这是兼顾民主与效率的模式,其利在于由国家主席决定可以较好地保证效率,议会有否决权但一般不会轻易否决,因此该模式运作良好的话,既有民主程序把关又不至被民主程序拖累;其弊在于若运作不佳,则可能架空议会(议会审议完全成了走形式),或议会否决过于频繁而导致国家陷入混乱。四是“紧急状态的决定权”和“宣布权”都属于国家主席,国家主席可以不经议会同意直接宣布,但在宣布后应向议会报告,议会审议后有权否决(否决票可定为到会代表的2/3或3/4),这也是兼顾民主与效率的模式,但议会否决的可能性更小,因此国家主席的权力更大,其利在于紧急关头可以防止分权导致的低效率,其弊在于国家主席已经“宣布”紧急状态,此时若议会再予以否决,可能导致矛盾公开化、尖锐化,从而使国家走向分裂。因此笔者目前较为倾向于以上模式中的第三种。需要指出的是,上述四种情况除了第一种外,其余三种都应在紧急状态结束后,由国家主席向议会作全面汇报,接受议会监督。

   第四,关于最高外交权。国家元首的外交权相对于总理、外交部长的外交权具有最高性,一般包括使节权和缔约权等。

   使节权又可分为接受使节和派出(或召回)使节。接受使节是虚权,应该属于国家主席(现行宪法第81条也规定属于国家主席——“ 中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节”);派出(或召回)使节是实权,现行宪法规定其实质性的决定权属于全国人大常委会,国家主席只做程序性的发布——国家主席“根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表”(宪法第81条)。笔者认为这一权力可基本归属于国家主席,即国家主席有派遣和召回驻外全权代表的提名权——其名单、人选由国家主席向议会提出,议会的审议具有“把关”的性质,只要没有重大瑕疵,一般应尊重国家主席的提名(类似于首长负责制下的首长提名权)。

   缔约权又可分为缔结条约权(包括谈判权)和批准条约权,如美国总统只有谈判和缔结条约权,而批准条约权属于参议院;法国总统既有谈判和缔结条约权,又有批准条约权,但其批准条约权受到一定的限制,如商务条约、关于国际组织的条约或协定、涉及国家财政的条约或协定等等只能由法律予以批准和认可。我国国家主席的缔约权在现行宪法中是程序性的虚权,宪法第81条规定国家主席“根据全国人民代表大会常务委员会的决定,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”,但实践中这一条已经被突破,90年代后国家主席就已经有谈判权和缔结条约权;2004年的宪法修正案增加了国家主席“进行国事活动”的权力,但“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”还是要“根据全国人民代表大会常务委员会的决定”。笔者认为我国将来也可以由国家主席拥有谈判和缔结条约权,全国人大常委会拥有批准条约权。

   第五,关于特赦权。在现行宪法中特赦的决定权属于全国人大常委会,发布权属于国家主席。在美国这样的总统制国家,特赦权基本被总统掌控(弹劾罪和触及州法律的犯罪除外)。笔者认为,特赦不是一项经常行使的权力,利用特赦而以权谋私的可能性相较其他权力要小,如果宪法要给国家主席实权,同时又不完全脱离现有体制,可以考虑三种选择:一是国家主席“提出”特赦,议会审议通过;二是国家主席“决定”特赦,决定后向议会报告,议会如果反对须说明理由,反对人数须过2/3才能成立;三是国家主席决定特赦,决定前或决定后都无需向议会报告,议会如果反对,事后通过一般的监督程序(如质询等)进行监督。但不论哪种模式,都需要议会颁布有关法律就特赦问题做出具体详细的规定,如特赦的对象和范围——是否有些罪(如政府官员的职务犯罪)不能特赦,以免官官相护,特赦的理由——是否局限于政治考量(特赦通常是出于政治因素),特赦的频率——两次特赦之间是否需要一定的间隔时间,特赦的程序(是否必须经过议会同意)等等,这些法律规范如能有效实施,对防止滥用特赦权已经能起到相当大的约束作用。

   第六,关于任免权。现行宪法赋予国家主席一定的任免权,任免的对象是“国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长”,任免的形式限于提名和任命,其决定权属于议会。其中提名权仅限于总理——总理由国家主席提名,全国人大决定,国家主席任命(宪法第62、80条);“副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长”的提名权属于总理——由总理提名上述人员,最高权力机关决定,国家主席任命(宪法第62、67、80条)。如果国家主席与总理之间建立起行政性质的上下级关系,总理的组阁权是予以保留,还是“上交”给国家主席,或者二者共同享有?笔者认为,对“副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长”可以考虑总理提名,经国家主席同意后,再交议会决定;国家主席如不同意,应与总理协商;若反复协商仍无法达成一致意见,则可能导致政治危机,在这种情况下,主席可能要考虑提请议会免去总理职务。总理是主席提名的,在提名前他们之间通常会就有关组阁问题交换意见,如果有重大分歧,主席会另外考虑总理人选,因此一般不至于总理上任后就组阁名单与国家主席发生严重冲突。也可以考虑副总理、国务委员由总理提名,交国家主席同意后再交议会决定,各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长则由总理提名后直接交议会决定(无须交国家主席同意)。

   除上述权力外,有些权力是可以完全归属于国家主席的,如荣典权、宣战权(宣布而不是决定)。在现行宪法中宣战的决定权属于全国人大常委会,发布权属于国家主席,这一规定可以保留。但关于荣典权的决定权可以从现在的全国人大常委会手里转移到国家主席手中,这也是实权元首拥有实权的一种表现。  

   2、国家主席不宜拥有的权力。和其它一些国家相比,元首的有些职权是我国的国家主席不宜享有的,主要有:法律的相对否决权,召集或解散议会权,法官的提名权等。其理由是,一来我们没有这样的传统——国家最高领导人个人可以否定代表民主的议会,可以否决议会通过的法律,领导人个人可以提名法官。虽然事实上我们的“一把手”可能一言九鼎,但毕竟不能将这样的“事实”写进宪法(相反是在宪法中极力掩饰),说明领导人自己也知道这种一把手说了算的“事实”是不宜入宪的,是不民主的,是违反宪政精神的。二是因为在我国政治体制改革的进程中,议会和司法都是需要加强的力量,需要它们去遏制强大的行政权,以达到权力制衡的目标,此时不宜鼓励行政权过多的反制约(制约议会和司法)。

   

   四、现行宪法中关于国家主席制度的其它规定

   

   现行宪法中关于国家主席制度的其他一些条款是可以保留的,如第79条共3款,前2款均可以保留:“中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。”“有选举权和被选举权的年满四十五周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。”第3款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。”也可保留,同时还可以作适当的补充:“如果遇到非常情况而延长本届全国人大的任期,则中华人民共和国主席、副主席的任期亦将相应地随之而延长。”

   第82条“中华人民共和国副主席协助主席工作。”“中华人民共和国副主席受主席的委托,可以代行主席的部分职权。”以及第83条“中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的主席、副主席就职为止。”均可以保留。在规定了国家主席与副主席之间“委托代行”职权的常规情况之后,还应补充规定在特殊情况下的“决定代行”(议会决定)、“自然代行”(根据宪法或法律的明确规定副主席在一定条件下自然代行主席部分职权);同时对委托代行的“部分职权”之范围宪法也应作出明确界定。

   第84条共3款,其中前2款可以保留:“中华人民共和国主席缺位的时候,由副主席继任主席的职位。”“中华人民共和国副主席缺位的时候,由全国人民代表大会补选。”该条第3款“中华人民共和国主席、副主席都缺位的时候,由全国人民代表大会补选;在补选以前,由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时代理主席职位。”应改为:“中华人民共和国主席、副主席都缺位的时候,由全国人民代表大会补选;在补选以前,由国务院总理暂时代理主席职位;主席、副主席、总理都缺位的时候,依国务院副总理的顺序代理主席职位。”因为在权力的性质上,总理比委员长更接近国家主席,作为缺位时的替补,总理接手国家主席的工作应该比委员长更易操作。至于什么是“缺位”,“缺位”都有哪些类型,可由宪法性法律(如《国家主席法》)作出具体规定。

                             

   原文刊于 《“一国两制”研究》2014年第4期              

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