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周盛:我国改革开放以来制度反腐的历史变迁

分类:
制度创新
来源:
2019/04/14 06:59
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   【摘要】自改革开放以来,依靠制度建设惩治与预防腐败逐渐成为我国重要的反腐败策略。对1982年至2018年中纪委工作报告的文本分析显示,我国反腐败与党风廉政建设总体上经历了“斗争—建设—治理”的模式变迁,在这一发展过程中“制度”的基础性作用日益凸显,制度体系的完备性、兼容性、实效性逐步提升。对相关制度文本的发文主体、内容和引用关系的分析表明,我国反腐败与党风廉政建设始终坚持以中央权威为核心的组织体系,但多主体合作的协同性特征日趋明显;反腐败制度的侧重点从对个体的道德约束发展为对权力的法律规制;基本制度的优化和派生制度的拓展同步推进,制度体系的结构不断优化。制度的贯彻落实从单纯依靠自律向自律他律并重转变,执行主体和监督责任界定日益明晰,多部门协同推进制度实现渐成趋势,制度体系逐渐呈现系统运转的特征。  

   【关键词】反腐败;制度;历史变迁;文本分析  

   

   作者周盛,女,浙江省社会科学院发展战略与公共政策研究院副研究员(杭州310007)。  

   

   自改革开放以来,“制度”开始在我国的反腐败与廉政建设中发挥越来越重要的作用。这既与最高决策者对腐败现象的深刻洞见有关,正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中所指:“我们过去所发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”[①];也是在总结历史经验基础上对反腐败总体战略部署的“拨乱反正”,是国家治理体系转型[②]在反腐败领域的具体表现。自此,依靠制度建设惩治与预防腐败逐渐成为我国重要的反腐败策略,从1997年党的十五大首提“从源头上预防和治理腐败”到党的十九大“把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争”的战略部署,“制度”在反腐败与廉政建设中的作用不可替代且日趋核心。这种“制度反腐”是如何形成并推进的?本文拟以中纪委工作报告及相关制度文本为研究对象,努力探寻在中国特有的政治环境下“制度反腐”的成长发展历程,希望对未来“制度反腐”的优化有所裨益。  

   

   一、关于“制度反腐”已有的理论探索

   

   “制度反腐”从本世纪初开始进入学者的研究视野[③],并迅速成为学者们试图解决当前反腐败成效不佳的理想路径,始终保持热点主题的地位[④]。早期的研究多集中在制度反腐的内涵界定:(1)宏观战略层面、相对于“运动反腐”和“权力反腐”的“制度反腐”。源于对建国初期至上世纪七十年代腐败治理经验教训的总结,学者们大都认为依赖“不定期的运动式治理”[⑤]是不可持续的,也不符合民主化、法制化的要求[⑥]。相比之下,自第二代中央领导集体开始的廉政建设的“制度转向”[⑦],注重使用常规化的规则约束来惩治和预防腐败,比运动反腐、权力反腐具有更为显著的合法性、可持续性和科学理性,这种优势决定了制度反腐才是我国廉政建设的治本之策[⑧]。(2)微观策略层面、区别于思想道德教育和严刑峻法的“制度反腐”。相较于宏观战略上非此即彼的选择,策略层面的“制度反腐”是与思想道德、加大惩戒力度等具体手段同时并存于廉政建设体系之中的。与通过思想道德教育,增强政府公职人员防腐拒变能力来达到控制腐败目的的“道德反腐”[⑨]相比,制度对腐败的抑制作用更加稳定和可靠。将腐败治理的效果作为因变量的研究发现,地方政府加大打击腐败的力度,查处更多的腐败案件并不必然改善公众的清廉感知水平[⑩];而制度约束与反腐败实际效果之间存在着更强的相关性[11],制度有着其他反腐策略没有的特殊优势,其实际成效更值得期待。  

   然而,“制度反腐”不断推进的过程中,相关领域腐败现象易发多发的状况并未得到有效抑制的现实,促使学者们开始反思“制度反腐”的局限性。(1)静态的制度结构分析。部分学者认为反腐制度体系存在的制度短板、制度离散、制度冲突、制度盲区等结构性的问题是导致“制度反腐”困境的主要原因。也有学者借用吉登斯提出的社会系统中三种结构类型,强调是因为含义规则、合法性规则方面的有效进展与支配性规则不同步甚至互相矛盾,限制了制度反腐的绩效[12]。上述依据不同标准对规则结构的梳理分析,从不同侧面展示了现有制度体系的不足,为制度的完善提供了有益建议。(2)动态的制度过程分析。“任何实际运行中的政府,都不仅是一种体制,一个体系,而且是一个过程”[13]。持这种动态视角的学者认为中国并不缺少反腐败的法律制度,而是在制度制定到实现的各个环节出现了问题。例如制度制定与制度施行中的境遇变迁之间存在着冲突,为“期权腐败”[14]等隐性腐败留下了空间。也有学者提出核心问题是要通过权力监督者收益大于成本的制度安排,使制度具有动力机制,让整个反腐败制度运作起来[15]。(3)本土的制度环境分析。钱穆先生提出的“制度陷阱”现象,提示我们在转型期的现实背景下“制度反腐”的局限性需要更多本土化的解释。“重权力归属、轻权力运作”的政治传统[16]就可以较好地解释机械式控权模式在我国长期存在的原因,正是这种通过不断重新划分权力归属或缩小权力范围来限权的思维惯性,使我国通过制度约束权力的努力总是收效甚微。  

   对我国“制度反腐”的批判性分析引导着我们审慎地思考“制度”在廉政建设中的作用,但如此强烈“问题导向”的研究成果却难以承担起指导解决公共权力腐败这一重大问题的现实使命[17]。很大原因在于实证素材的不可及性,使相关研究缺少“问题—原因—对策”之间缜密的科学论证。部分实证研究尚停留在基于个人主观判断的定性分析,或囿于收入申报制、党风廉政建设责任制等单一制度的碎片化分析,缺乏对全局性廉政制度体系的宏大现实关怀。为此,学者们开始运用内容分析法[18],通过对相关政策文件的检索分析,梳理我国反腐倡廉整体战略部署的历史变革[19],或对不同历史时期廉政建设的制度进行比较[20]。遗憾的是类似研究选取的文本大多截至本世纪初期,未能有效覆盖党的十八大之后廉政制度建设的变化;研究问题的设定上也较为宽泛,尚未就“制度反腐”进行专门论证。  

   在此基础上,本文也拟采用内容分析法,以1982年至2018年中国共产党中央纪律检查委员会(以下简称“中纪委”)向党的全国代表大会所作的工作报告和中纪委全体会议上的工作报告[21]为研究对象,运用Jieba中文分词组件和Python语言开发的程序进行统计分析,力图全面、精准地呈现改革开放至今“制度反腐”的规则结构、实现机制的历史变迁,以期对未来廉政制度的创新有所启示。

   

   二、从斗争到治理——反腐败战略的阶段分析

   

   中共中央纪律检查委员会,作为党内最高的监督专责机关,其组织协调职能集中体现在向党的历届全国代表大会和历次中纪委全体会议所作的工作报告中。这些报告不仅全面总结了过去一个时期(一年或是五年)党风廉政建设的总体部署和取得成效,而且对未来一个阶段的党内纪律检查工作的目标导向和策略安排进行顶层设计。对中纪委工作报告全文的高频词分析显示,排名前二十位的高频词随着反腐败与廉政建设的深入发生了显著的变化,可以据此将改革开放40年的党风廉政建设划分为三个阶段。  

   第一阶段,反腐败斗争阶段(1978-2002)。“斗争”一词出现在中纪委工作报告的总频次为676次,其中403频次出现在党的十六大之前,峰值出现在中纪委十四届三次全会(52次)。相关的“打击”、“前线”等斗争色彩鲜明的词汇也大量集中在党的十六大之前(如表1所示)。 

   

   表1“斗争”类相关词汇词频分阶段统计(单位:频次)  

   

   注:考虑到三个阶段的时间跨度不同,所以不对阶段总频次进行比较,而是采用每篇报告的平均频次进行比较(以下同)。  

   

   对“年度工作部署”部分进行比较分析得出,这一阶段反腐败的目标任务是“有计划、有步骤地整顿党的作风和党的组织,实现党风的根本好转”,具体包括“领导干部廉洁自律、查处违法违纪案件、纠正不正之风”三项工作,这也奠定了这一时期反腐败战略的基本框架。在决策者看来,“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的头等大事”,“纪律检查委员会的主要工作就是要抓党风”。造成党风不正的原因首先是思想层面的——是“文化大革命”造成的思想影响未完全消除,同时又受到资本主义腐朽思想的侵蚀所致。在行为层面,“不正之风”是“斗争阶段”党风廉政建设面向的关键问题,这一概念虽然在党的十六大之后也有提及,但频次显著下降,特别是党的十八大之后对“不正之风”的具体表现形式鲜有展开论述。而在第一阶段,“不正之风”作为一种“消极腐败”现象,既表现为诸如职务消费和个人消费奢靡浪费等共性问题,也表现为某些部门和行业内的特殊问题。这一阶段中纪委工作报告对“不正之风”的描述不仅具体,而且具有强烈的时代特色,及时回应了关系群众利益的社会热点问题。相应的“纠风工作”也从纠建并举的全党思想教育和“谁主管谁负责”的部门治理两个维度展开,除了卓有成效的各种“专项治理”外,制度建设从党的十三大开始作为廉政治理的重要手段纳入顶层设计。  

   第二阶段,反腐败建设阶段(2002-2012)。“建设”一词是贯穿改革开放以来历次中纪委工作报告的高频词,但在党的十六大至十八大期间呈现相对集聚状态。相应地,更为中性、也更具有持续性的词汇,如“工作”、“管理”、“贯彻”替代了斗争色彩鲜明的词汇成为这一阶段部署工作时的高频词(如表2所示),标志着我国的反腐败从斗争阶段进入到了建设阶段,制度的作用在这一阶段开始突显。  

   

   表2“建设”类相关词汇词频分阶段统计(单位:频次)  

   

   

   在这一阶段“廉政建设”逐渐成为与“反腐败斗争”相并列的概念,另一个更具包容性的概念——“反腐倡廉”自党的十四大首次写入中纪委工作报告,中纪委十六届二次全会开始成为“年度工作部署”的关键词,廉政治理自此突破了单一的斗争思维,以“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针将廉政治理的领域从事后惩治拓展到源头防治,方法手段从查案纠风拓展到教育倡导和制度建设。特别是中纪委十六届三次全会第一次提出要“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”,决策者开始以系统化的思维将多元的治理手段纳入反腐败的顶层设计,并特别强调制度建设的基础性作用。这背后是最高决策者问题意识的深化,自党的十六大开始中纪委就从权力的视角对腐败现象进行分析;党的十七大进一步明确要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构,形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”,这种从权力本质出发的反腐败战略设计更加凸显了制度的作用。制度建设成为这一阶段的重要议题,不仅要大力加强反腐倡廉基础性法规和制度建设,积极推动纪检监察工作自身的制度化;更要在行政审批制度改革和财税、投资、金融国有资产管理体制改革等整个国家治理体系的层面实现制度对权力的有效约束。  

   第三阶段,反腐败治理阶段(2012至今)。“治理”一词首次出现在中纪委工作报告可追溯到党的十四大,但停留在“专项治理”层面,直至党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的目标后,现代意义的“治理”才成为反腐败顶层设计的关键词(如表3所示)。总体来看,党的十八大之后反腐败战略部署呈现中央权威地位突出的系统性治理特征,“中央”一词的词频峰值出现在党的十九大(103次);反腐败的内容不再限于查办案件,而是从“全面从严治党”的高度对廉政治理的制度规则、组织体系、手段方法进行顶层设计。  

   

   表3“治理”类相关词汇词频分阶段统计(单位:频次)  

   

   

   变革首先源自决策者对反腐败形势的认知,腐败问题的危害不再囿于个别岗位和有限领域,而是在某一区域或系统内呈现“塌方式腐败”,因此对反腐败重要性的认识也必须上升到“关系党和国家生死存亡”和“统筹国内国际两个大局”的高度。在系统性思维的指导下,反腐败治理在组织形态上不仅是以提高办案质量为目标的各执纪执法机关分工协同机制,而是要形成各级党委、政府(部门)主体责任明晰的权力监督制约合力机制,并将“社会力量的有序参与”也纳入其中;在治理方式上不仅是针对个案的事后问责和惩戒机制,而是要“围绕理论、思想、制度构建体系,围绕权力、责任、担当设计制度”;在治理范围上要“纠正以大案要案论英雄的政绩观”,纵向维度延伸到“群众身边的不正之风和腐败问题”,横向维度突破国界。自中纪委十六届六次全会首次提出“反腐败国际合作”以来,不仅将追逃追赃的触角延伸到海外,更着力倡导构建国际反腐败新秩序,为全球反腐败治理贡献中国方案。伴随着系统性治理的深入推进,逐渐明确从完备性、兼容性、实效性的角度对已有的体制机制进行清理优化,强调“党内法规与国家法律协调衔接”,以完善的制度体系支撑反腐败治理体系的有效运行。  

   

   三、从决定到法规——制度反腐的规则结构变化  

   

   自1982年至2018年中纪委工作报告中提及的制度文本共计136部,其中党内法规共114部(含党政联合发文36部)、法律8部、行政规范性文件10部、国际条约4部。纵向比较表明,反腐败的制度总体上呈现由临时性决定向长效性法规发展的态势——以通知、通报、会议纪要、决议、决定为主的制度形态大量集聚在第一阶段(中纪委工作报告中涉及的临时性制度文本共计35部,第一阶段占71.4%);第二阶段临时性制度文本开始减少,但暂行规定、试行(规定或办法)等具有一定试错性质的制度文本依然在制度体系中占据一定的比例;党的十八大之后法律、条例、准则、规定等制度形态成为反腐败制度的主体,稳定性和系统性渐趋显著。  

   从制度文本的发文主体看,反腐败与党风廉政建设始终坚持以中央权威为核心的组织体系,但多主体合作的协同性特征日趋明显。以中纪委工作报告涉及的党内法规为例,共有45部由党的全国代表大会审议通过或直接由中共中央颁布实施,内容涉及党章的修改、党内政治生活的基本准则、党内监督、纪律处分、领导干部廉洁自律、责任制等内容,构成了反腐败制度体系的主体框架。另有30部由中纪委单独或联合其他部委发文,其中68.8%的中纪委单独发文集中在第一阶段。自1993年中纪委监察部合署办公,大量法规由这两个高度关联部门联合发文。自1996年中纪委十四届六次全会提出“反腐败协调小组”以来,中纪委与中组部、政法委、中编办等党内部门联合发文成为常态,特别是《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出“反腐败协调小组应加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关的协作配合”以来,联合发文的主体延伸到财政部、国资委、教育部、公安部等政府部门以及最高法、最高检等司法部门,对提升重点领域和关键环节的反腐败成效起到了重要的组织支撑作用。党的十八大以来,以中央反腐败协调小组设立国际追逃追赃办公室为标志,制度反腐进一步突破国家边界,《北京反腐败宣言》、《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》等由我国倡导制定的国际公约构建起了一个更大范围内的反腐败协同治理网络。  

   从制度文本的内容看,反腐败制度的侧重点从对个体的道德约束发展为对权力的法律规制,制度体系的完备性逐渐提高。在第一阶段,反腐败制度设计针对“不正之风”,抓住领导干部的“关键少数”,围绕生活待遇、收入、消费、出国(境)旅游、收受礼品等个体行为明确了一系列禁止性规范,辅之以思想道德建设与党风党纪教育,形成了着眼于领导干部个人从政道德的规范体系。自第二阶段开始,反腐败制度设计面向的问题从“人的腐化”逐渐转变成了“权力的异化”,表现在制度文本的内容上,自党的十六大起出台一系列规范干部选拔任用、土地管理、工程建设、政府投资等权力运行具体过程的党内法规或行政规范性文件,形成了从执政理念深入到具体行政行为的权力约束制度体系。近五年来,国有企业、中央金融机构、农村基层干部、乡镇纪检组织等主体相继成为专项制度的规制对象,制度反腐的外延进一步拓展到基层和敏感领域,有效压缩了非正式规则在这些“制度盲区”的作用空间,“用制度管权”成为贯穿整个权力系统及运行过程的底线要求。  

   从制度文本的引用关系看,反腐败基本制度的优化和派生制度的拓展同步推进,制度体系的兼容性有效提升。依据文本中“参照”“根据”“贯彻落实”“学习”等表示引用关系[22]的相关内容分析,反腐败制度间的关联关系逐渐明晰。在第一阶段,仅有《关于党内政治生活的若干准则》、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《中国共产党党员权利保障条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例(试行)》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》在导言部分明确标注“根据党章制定”,这些党内法规也形成了以党章为核心的第一层基本制度,其余的制度文本鲜有标注明确的引用关系,派生制度与基本制度的关系不甚清晰。到了第二阶段,反腐败制度文本在开头部分标注立法依据已成为普遍现象,且出现了党内法规和法律交叉引用的现象,如《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》均同时将党章、党内法规和宪法法律作为依据。且制度文本之间的引用关系逐渐增多,特别是围绕“责任制”形成了多层次的制度网络,覆盖了从理念到体制再到具体举措的完整链条。进入第三阶段,《中国共产党党内法规制定条例》的制定出台进一步强化了党章作为“其他党内法规基础和依据”的地位以及党内法规的实体和程序要件;《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》在此基础上明确了反腐败制度体系的基本框架,即围绕“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”进行系统性、科学性的制度安排。依据引用关系,现行反腐败党内法规呈现以党章为中心,以党内监督、干部选拔任用、党员纪律处分以及纪检监督机关自身建设为重点的网络形态(如图1所示)。  

   

   

   

   图1现行反腐败党内法规引用关系图[23]  

   简称  文本标题  

   党章  中国共产党章程  

   准则1  关于新形势下党内政治生活的若干准则  

   准则2  中国共产党廉洁自律准则  

   准则3  中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则  

   准则4  关于党内政治生活的若干准则  

   条例1  中国共产党纪律处分条例  

   条例2  中国共产党党务公开条例(试行)  

   条例3  中国共产党巡视工作条例  

   条例4  中国共产党党内监督条例  

   条例5  中国共产党问责条例  

   条例6  中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例  

   条例7  党政领导干部选拔任用工作条例  

   条例8  党政机关厉行节约反对浪费条例  

   条例9  中国共产党巡视工作条例  

   条例10  中国共产党党员权利保障条例  

   条例11  中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例  

   条例12  党的纪律检查机关案件审理工作条例  

   规则1  中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)  

   规定1  推进领导干部能上能下若干规定(试行)  

   规定2  领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定  

   规定3  关于纪委协助党组织协调反腐败工作的规定(试行)  

   规定4  中央纪委监察部关于保护检举、控告人的规定  

   规定5  党政机关国内公务接待管理规定  

   规定6  农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)  

   规定7  关于实行党风廉政建设责任制的规定  

   规定8  关于领导干部报告个人有关事项的规定  

   规定9  国有企业领导人员廉洁从业若干规定  

   规定10  抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定  

   规定11  党政领导干部职务任期暂行规定  

   规定12  党政领导干部任职回避暂行规定  

   规定13  党政领导干部交流工作规定  

   规定14  关于党员领导干部述职述廉的暂行规定  

   规定15  党政机关竞争上岗工作暂行规定  

   规定16  公开选拔党政领导干部工作暂行规定  

   规定17  党政领导干部辞职暂行规定  

   规定18  党政领导干部任职试用期暂行规定  

   规定19  中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件工作程序的规定  

   办法1  地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)  

   办法2  党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)  

   办法3  党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)  

   办法4  地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法(试行)  

   办法5  党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)  

   办法6  党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)  

   办法7  地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)  

   办法8  市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)  

   办法9  关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法  

   办法10  党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法  

   办法11  党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)  

   办法12  中共中央办公厅国务院办公厅关于对涉及农民负担案(事)件实行责任追究的暂行办法  

   办法13  中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则  

   

   四、从话语到行动——制度反腐的实现机制变革

     

   “制度”一词首次出现在中纪委工作报告是在党的十三大,当时就已经将制定制度和严格遵守制度作为纠正党内不正之风的两大重要举措,但基于对当时腐败现实的判断,决策者将党的思想政治工作和党性、党风、党纪教育作为保证制度实现的主要手段。2004年提出建立健全“惩治和预防腐败体系”后,制度反腐的重心开始向立法立规的制度建设环节转移,对制度的实施和执行聚焦于“党风廉政责任制”等具体制度。党的十八大作出“反腐倡廉法规制度体系基本形成”的判断之后,制度的“执行力”问题(十八届二次全会)正式被提上了重要的议事日程,决策者开始全面探索多维度的制度实现机制。  

   从执行主体看,党内法规的执行主体和监督责任界定日益明晰,多部门协同推进制度实现渐成趋势。改革开放早期的反腐败制度,特别是党内法规一般都笼统地将“各级党委政府”作为执行制度的主体。上世纪90年代开始,党内法规在明确执行主体的责任基础上,在附则部分明确规定“各级纪检监察机关负责对本规定执行情况进行监督检查”,对制度落实的成效形成了刚性的约束机制。进入本世纪以来,《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》等一批综合性制度开始规定由“中央派出工作组”对制度落实情况进行检查;以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》为代表的涉及领导干部的制度多由纪检监察部门和组织(人事)部门共同对其实施情况进行监督检查;部分涉及多部门的制度则由部际联席会议办公室或领导小组办公室等机构负责监督执行。2012年《中国共产党党内法规制定条例》及配套制度明确规定要“健全监督检查机制,明确监督执行的责任部门,完善监督检查方式,加大监督检查力度”,反腐败制度的执行监督更加规范,相关制度文本除了在附则部分明确监督检查主体外,还明确了监督的方法、程序、权限等要件,更重要的是通过将制度实施情况纳入党风廉政建设责任制考核、行政机关绩效考核、干部考核评价及选拔任用等,实现了“以制度落实制度”的协同效应。  

   从方法机制看,制度的贯彻落实从单纯依靠自律向自律他律并重转变,制度体系逐渐呈现系统运转的特征。在第一阶段,主要通过自上而下的学习、宣传、座谈会等形式,将制度信息准确地传达到最基层的党员干部,同时努力形成广泛的共识,为制度落实提供精神支持。这样的实现路径辅之以对相关案件的严肃处理,在当时的历史条件下对于提升个体遵守各类行为准则的自觉性发挥了重要作用。但随着腐败形势的恶化,单一的自律模式暴露出制约乏力的问题,制度实施的有效性问题自第二阶段起得到了高度重视,体现在中纪委工作报告中相关词汇的高频出现(如表4所示)。促进制度落地生效的方法也呈现自律与他律相结合、全面宣传贯彻与重点领域专项治理相结合的特点,特别是在党的十七大之后的五年,先后开展针对工程建设领域突出问题、公款出国(境)旅游、“小金库”、公务用车问题、庆典论坛过多过滥问题的专项治理,通过集中治理资源、加大查处力量解决了一批人民群众反映强烈的突出问题。中纪委十八届二次全会提出“制度的笼子”概念后,制度对权力的约束渐趋常态化,一方面通过“开展法规制度执行情况监督检查”提供长效的压力机制,另一方面各类领导小组、协调小组的出现解决了现有组织体系与反腐败任务不相匹配的问题,加之纪检监察机关、社会舆论、人民群众监督等多种实现方式并举,使制度反腐的有效性能够从理念层面渗透到各专业领域的权力运行过程中。  

   

   表4“制度实施”类相关词汇词频分阶段统计(单位:频次)  

   

   说明:*“专项”一词包括专项检查、专项行动、专项斗争、专项清理、专项审计、专项治理等。  

   **“小组”一词包括领导小组、协调小组、调查组等。  

   [①]《邓小平文选》(第二卷),北京:人民出版社,2005年版,第333页。  

   [②]胡鞍钢等:.《第二次转型:国家制度建设》,北京:清华大学出版社,2003年版。  

   [③]刘守芬、许道敏:《制度反腐败论》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2000年第1期。.  

   [④]张增田、杨惠:《国内腐败与反腐败研究的热点主题及演进趋势——基于1992-2011年CNKI核心期刊论文的文献计量分析》,《学术界》,2013年第4期。  

   [⑤]A.Wedeman.AnticorruptioncampaignsandtheintensificationofcorruptioninChina[J].JournalofContemporaryChina,2005,14(42):93-116.  

   [⑥]杜治洲:《我国反腐模式的变迁与展望》,《管理探索》,2010年第2期。  

   [⑦]GongTing.An“InstitutionalTurn”inIntegrityManagementinchina[J].InternationalReviewofAdministrativeSciences,vol.77,2011:671-686.  

   [⑧]李燕凌、吴松江、胡扬名:《我国近年来反腐败问题研究综述》,《中国行政管理》,2011年第11期。  

   [⑨]朱光磊、盛林:《过程防腐:制度反腐向更深层次推进的重要途径》,《南开学报(哲学社会科学版)》,2006年第4期。  

   [⑩]倪星、孙宗锋:《政府反腐败力度与公众清廉感知:差异及解释——基于G省的实证分析》,《政治学研究》,2015年第1期。  

   [11]倪星:《中国廉政方略变迁及其效果分析》,《政治学研究》,2011年第5期。  

   [12]杨开峰:《中国行政伦理改革的反思:道德、法律及其他》,《公共行政评论》,2009年第2期。  

   [13]朱光磊:《当代中国政府过程》,天津:天津人民出版社,2002年版,第17页。  

   [14]阎德民、刘兆鑫:《论“期权腐败”及其治理》,北京:人民出版社,2012年第版,第5页。  

   [15]胡伟:《依法治国与制度软实力:“中国梦”的新维度》,《政治学研究》,2014年第6期。  

   [16]朱光磊:《中国政府与政治》,台北:扬智文化事业有限公司,2004年版,第20页。  

   [17]倪星、陈兆仓:《问题与方向:当代中国腐败与反腐败研究文献评估》,《经济社会体制比较》,2011年第3期。  

   [18]里弗尔、莱西、菲科:《内容分析法——媒介信息量化研究技巧》,北京:清华大学出版社,2010年版,第10页。  

   [19]张增田:《中国特色反腐倡廉道路的探索历程及其内涵——基于改革开放以来中纪委工作报告的内容分析》,《.预防职务犯罪研究》,2009年第1期。  

   [20]倪星:《中国廉政方略变迁及其效果分析》,《政治学研究》,2011年第5期。  

   [21]由于廉政制度建设实证素材的敏感性和保密要求,这一领域公开的资料较少,其中以中纪委的工作报告最为权威,最全面地反映了最高决策者关于反腐败和廉政建设的制度设计。  

   [22]黄萃:《政策文献量化研究》,.北京:科学出版社,2016年版,第64页。  

   [23]资料来源:中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会网站“党纪法规”版块,http://www.ccdi.gov.cn/fgk/law_validity_0108#,不含规范性文件。

   

   原载《观察与思考》2019年第3期

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