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王沪宁:中国抑制腐败的体制选择

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:43
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   1978年以来,中国大力推进改革开放政策,现代化建设日新月异,取得了举世瞩目的成就。与此同时,出现了较为严重的腐败现象,引起人民群众的强烈不满,党和国家的威信和权威受到挑战。腐败活动给国民经济的发展带来障碍,造成社会发展基本秩序混乱,政策得不到有效贯彻,一些地方干群关系紧张,有的已经发展到极为严重的地步。为了防止腐败活动影响社会发展的进程,中国在反腐败方面采取了大量的措施。

   在反腐败斗争中,一个重要的问题就是制度建设。对这个问题,中国领导层早就认识到了。早在1980年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文就尖锐地提出了这个间题:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法横行,制度不好使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”江泽民深刻地指出:党风是关系党的生死存亡的问题,如果听任腐败现象发展下去,党就会走向自我毁灭。我们一定要建立健全一套拒腐防变的制度。中国在反腐败的过程中不断向建立比较完善的体制努力,中国的体制建设对抑制腐败活动起到了积极的作用。

   

   一、基本政治体制的构建

   在中国,执政党和政府始终高度重视反腐败的斗争。从1978年开始,社会上逐渐出现的腐败现象就引起了人们的高度关注。起初把腐败现象视为“不正之风”、“违法乱纪”、“歪风邪气”、“经济犯罪”等,1982年,明确把这类行为确定为涵盖面更大的“腐败现象”。1978一1995年,中国的反腐败斗争,除了经常性的工作之外,大致经历了四次阶段性的斗争:1978年打击经济领域中的严重犯罪、1985年清理整顿公司、1989年深化反腐败的努力和1993年加大反腐败力度。中国抑制腐败的体制就是在反腐败斗争的过程中建立起来的。一般分析表明,1978年之后,中国社会腐败现象严重的主要原因是:

   ——体制转换过程中体制的缝隙较多。中国社会自70年代末进人了体制总体转换的过程,即从高度集中的计划体制转化为市场经济体制。这种转换意味着更深层次的利益关系调整和权力关系的再构。新的利益格局和权力关系的形成需要一定的时间,加之改革本身是不断探索、木断推进的过程。这样,不仅会使一些人在追逐利益中产生失范行为,而且权力关系会在局部或整体上出现一定的缝隙,权力运作过程和目的在规范和程序上产生空档,容易使权力在不规范的轨迹上运行。

   ——资源分配的规则转换。现代化进程启动之后,社会团体和单位以及个人对社会资源的需求都大大上升,人们总想在有限的社会资源里分得更大的份额。由于整个体制处于转换之中,社会资源的分配还没有形成良性的机制和健全的规范,有人就运用各种不正当手段和方法介入资源的分配过程。腐败现象的基本特点是权力和各类社会资源的交换,或者说权与钱交换,钱与物质利益和非物质利益的交换。如果没有规范的分配程序,腐败就会乘虚而入。

   ——道德制约的松弛。社会转变自然也引起了道德观念的变化。随着市场扩展产生的各种道德观念逐渐往畸型的方向发展,享乐型的生活方式侵入一部分人的精神世界。拜金主义、享乐主义、利己主义的思潮在一部分人中蔓延,以致失去了自我道德和社会道德的制约,涉足腐败活动。

   从根本来说,腐败的基本成因是公共权力没有得到有效的制约,掌握权力者用社会狱予他们的权力谋取私利。建构抑制腐败体制的关键在于防止公共权力的非公共运用。中国抑制腐败的基本政治体制建设从中华人民共和国建立之日起就开始了。1949年10月21日,中央人民政府政务院成立,设立了人民检察委员会作为国家政权的组成部分,代表政府实行监督与纠举,监督一切国家机关和公务人员认真执行政府的政策、法令、决议、计划,并纠举其中违法失职的机关和人员。同年n于9日,成立了中共中央纪律检查委员会。1950年2月,在中央人民政府各部门建立通讯检察员制度,并在国营企业部门及全国性人民团体聘请检察通讯员。1950年正式发动了反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争,清查了大批了贪污案件。同年制定了《中华人民共和国惩治贪污条例》。1954年全国人大决定设立国家监察部。1955年成立了党的中央和地方检察委员会。1959年撤销了国家监察部,监督工作由各个有关国家机关负责。“文化大革命”中,整个政治体制和社会体制被破坏。“文革”结束后,抑制腐败的基本政治体制重新建立,逐步健全。从目前看,中国抑制腐败的基本政治体制的框架是:

   l、人民监督。宪法确定中华人民共和国的一切权力属于人民,公民在法律面前一律平等,公民对任何国家机关和国家工作人员有批评权、建议权、申诉权、控告权或检举权。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,各级人民代表大会都由人民选举产生,对人民负责,受人民监督,人民依照法律通过各种途径和形式,管理国家事务、经济和文化事业以及社会事务。同时,选民和选举单位有权监督、罢免选出的代表。人民可以通过人民代表、人民代表大会及其常委会、党和国家机关、社会团体设立的信访机构、司法机关、人民法院和举报机关等多种形式行使监督权。

   2、人民代表大会监督。人民代表大会拥有:(一)宪法监督权;(二)人事监督权,人民代表大会是国家权力机关,由它产生其他国家机关,包括人大常委会、政府、法院、检察院等,它对由它选举、任命、决定的国家人员有罢免和撤职权,前述国家机关对人民代表大会负责,接受其监督,人民代表大会听取“一府两院”的报告;(三)质询权和询问权,人民代表达到规定的人数可以对国务院及其各部委提出质询;(四)视察权和调查权。这些权力对抑制和防范腐败现象起到了基本保障的作用。

   3、行政监察制度。监察机关的职责是对各级政府工作人员进行监察。监察机关拥有一定的权限是其能够有效工作的前提,行政监察条例明显规定了监察机关的主要职责、履行监察职责的方式、在检查和调查中有权采取的措施等。如监察机关负责人可以列席本级政府有关的常务会议,监察人员可以列席与监察部门有关的会议,监察机关查办案件可以提请公安机关予以协助。监察机关可以查阅、复制和监察事项有关的文件、资料,暂予扣留、封存可以证明违法违纪行为的文件、资料、物品和非法所得,可以查核直接关系人员在银行或其他金融机构的存款,并且可以通知银行或其他金融机构暂停支付等等。监察部聘请特邀监察员,享有一定的权限。1987年7月一1992年7月,全国监察系统共接受群众来访、举报电话261万次,受理监察对象的违法违纪问题71.9万件,立案检查19.5万件,结案15.5万件。给予行政处分共计16.2万人,其中县处级以上干部0.57万人,移送司法机关处理的1.3万多人,为国家挽回经济损失约16亿元。

   4、刑事检察制度。检察机关是各国反腐败的常规性体制设置,中国十多年来逐步建立了系统的和完整的检察体制。检察机关设立贪污贿赂检察部门和法纪检察部门。腐败案件的立案侦查机关主要是检察机关。根据法律,它可以直接立案侦查贪污案、行贿案、受贿案、介绍贿赂案、挪用公款案、挪用特定款物案、巨额财产来源不明案、隐瞒不报境外存款案、报复陷害案等25种案件。最高人民检察院设立贪污贿赂犯罪预防处,旨在研究贪污贿赂犯罪的形势、特点、原因和预防,同时给党政部门提供预防的建议。中国检察机关在反腐败斗争中的角色十分重要。198。一1990年,全国检察机关共受理经济犯罪案件61.1万多件,立案31.8万多件,其中贪污贿赂案件23.1万多件。涉及官员18万多人,其中党员4万多人,县级干部3千多人。1992年1月一10月,全国各级检察机关共受理贪污贿赂案件6.4万多件,立案侦查3.6万多件,其中万元以上大案1万多件,查处县处级以上干部595名,追缴赃款赃物合人民币3.7亿元。

   5、举报制度。1988年以来,检察机关、监察机关和行政机关等均建立起举报制度。如县以上监察机关均设立举报机构(举报中心、举报站、举报室),负责受理公民、法人和其他组织对国家行政机关及其工作人员及国家行政机关任命的其他人员违法违纪行为的检举、控告。举报可以通过电话、电报、信函、当面举报等方式,同时建立举报人保护和奖励制度,实施举报保密制度。一般举报机构均公开举报电话号码。自1988年3月广东省深圳市检察院成立第一个举报中心以来,到1991年5月,全国检察系统已建立了3,168个举报中心,占全国检察院总数的89%。三年来,共受理群众举报犯罪案件线索112.名万件,其中64.6万件属于检察机关管辖的贪污、贿赂等案件,根据举报立案侦查贪污贿赂案件6.1万件,占这个时期检察机关立案侦查贪污贿赂案件的70%。1991年,检察机关立案侦查的21件百万元以上贪污贿赂大案中,17件是群众举报。

   

   二、执政党党内体制的构建

   中国的国情决定,执政党在反腐败中起着不可替代的作用。中国共产党是一个大党,拥有5,500多万党员,执政党的执政地位决定了其成员对公共权力的运用具有压倒性的影响。执政党能否有效地监督自己的成员,是反腐败能否取得成功的关链。

   可以说,中国反腐败的重大斗争都是执政党推动的。1978年,在改革开放开始之际,执政党就恢复了纪律检查委员会,作为党内监督的机构。1979年,制定了《中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的决定》。同时,执政党制定了《关于党内政治生活的若干准则》,提出要坚决纠正各种脱离群众的现象,严肃处理党内的违法乱纪行为,全体党员首先是党的领导干部要严格遵守党的纪律,坚决纠正损公肥私、假公济私、铺张浪费、走后门、搞特殊化、脱离群众等不良倾向。例如,1982年1月,针对一些党政干部中存在的严重走私贩私、贪污受贿、盗窃国家资产的严重违法犯罪行为.执政党发出《紧急通知》,要求雷厉风行地解决这个关系到执政党生死存亡的问题:党中央和国务院作出打击经济领域中严重犯罪活动的决定。《决定》提出:今年以来严重经济犯罪活动有了明显增加,在少数地区和少数人员中还相当猖撅,“问题远比1952年‘三反’时严重。’重点是处理发生在国家机关和党员干部、特别是领导干部身上的违法乱纪行为。在全国范围内展开r声势巨大的反腐败斗争。1983年冬开始整党,整党的重要任务之一就是要整顿作风,纠正各种利用职权牟取私利的行为。1982年2月到1986年7月,全国打击严重经济犯罪活动中,受党纪处分的党员6.7万人,其中被开除党籍的2.5万。

   以后经常性的和历次阶段性的反腐败斗争都是执政党发动和领导的。应该说.执政党在这方面作出了不懈的努力,取得了公认的成效。1982年到1987年6年中被开除党籍的有17.7万人,平均每年开除2.95万人,约占全国党员总数的0.6%。

   这些结果与执政党内部有效的监督机制和组织体制是分不开的.从执政党的基本体制来看,对腐败活动有抑制作用的主要体制是:

   1、党的纪律规范。党章明确规定党员的义务包括与腐败现象作斗争。同时,执政党制定了一些基本的准则,如《关于党内政治生活的若干准则》(1979)明确提出党员要接受党和群众的监督,不许搞特权;《关于共产党员在经商方面违法违纪党纪处分的若干规定(试行))(1990)对贪污、侵占、受贿、行贿、盗窃、诈骗、走私、投机倒把、违反财经纪律、挪用公款、经商办企业、请客送礼、拥有非法财产等行为的处罚作出明确的规定。另外,很重要的一点是,要针对社会发展和工作范围的发展不断提出新规范。如对杜绝经济领域中的犯罪活动、索贿、接受和赠送礼品、变相出国、党政机关办公司、买卖股票、占用信用卡、参加俱乐部、以及子女和配偶的行为、使用车的规格、甚至使用的牌照,均有明确的规定这就为党内的纪律检查确立了明确的行为规范。

   2、党的组织和程序制度。党内制度建设牵涉到多个方面:党的领导制度、组织制度、工作制度等。如执政党的根本组织制度—民主集中制、党内民主生活制度(包括党的代表大会制度、全委会议制度、党内选举制度、党组织民主生活制度、基层党组织“三会一课”制度、各级党组织工作汇报制度等)、民主评议党员制度。党内健全的管理制度也构成抑制腐败的基础性体制,一个政党如果没有严格的管理制度,就不能有效控制其成员的行为。执政党逐步健全了党内的各项制度,如机关内部管理制度,包括机关岗位责任制、干部考勤考绩考廉制度、领导干部任期目标责任制、请示报告制度、工作例会制度等。这些都是保证党员廉洁的体制保障。

   3、党的纪律监督体制。党的纪律监督包括党组织的监督、党员群众的监督、党员干部相互之间的监督和专职机关的监督形成的比较完整的党内监督的制度体系。在纪律监督的体制中,还包括信访与举报制度。这两项制度均有明确和严格的规定.如信访制度包括接受、处置、催办、报告、审核、归档和对重要信访问题的立案、调查、结论和落实等具体程序。执政党党内的纪律检查制度的逐步完善,各项制度也随之建立起来,如《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》(1993)对党员的控告申诉和检举等作出具体规定,《中共中央纪律检查委员会关于审理党员违纪案件工作程序的规定》对案件审理作出具体规定。为了保证纪律检查制度的有效运转,还确立了一些保障性的体制,明确规定了关于对妨碍违纪案件查处的党组织和党员党纪处分的规定等规范。党的纪律检查机关还经常组织调查组分赴各地调查和催办案件。据统计,1990年,全国纪检机关共立案检查20.6万多件,处分党员17万多人;查处经济案件6.5万多件,比上年上升14.2%;处分经济违纪违法党员4.7万多少、,比上年上升33.6%;贪污受贿案件4.2万件,占经济案件的64.3%;处分贪污受贿的党员3.2万人,占经济案件受处分党员总数的67.6%。

   

   三、控制主体和对象的体制的构建

   目前中国社会中存在的腐败行为的基本特征在于利用公共权力来获得不正当的利惠,因此,体制建设中最重要的一点是控制公共权力的运作,而控制公共权力的运作的基本点是控制权力主体和权力对象。

   在中国发展的现阶段,公共权力是一种全面性和总体性的权力,行使范围相当广大,而体制相对不健全。在主要的社会领域均成为一种公共领域,社会基本价值均在公共权力的控制之下的时候,体制和规范就显得特别重要。

   1、构建公共权力与经济利益相脱离的体制。在市场经济和价值规律发挥作用的条件下,如何确立获取利益的合理过程特别重要。在这方面,基本方向是划清政府公共行为和企业盈利行为之间的界线,政府部门不能用公共权力来获得经济利益。如清理整顿公司就是这方面的努力。党政机关经营公司是在社会经济发展中出现的新问题。这类公司的基本特点是运用公共权力来获得经济上的利惠,从而滋生了大量的腐败现象。《关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》(1984)指出经济体制改革必须坚持政企分开、官商、官工分开的原则;《关于禁止党政机关和党政干部经商办企业的决定》(1984)提出了政企职责分开、官商分离的原则,决不允许利用手中的权力违反党和国家的规定经营商业、兴办企业、牟取私利、与民相争。1985年到1987年,在清理党政机关和干部经商办企业、利用权力倒买倒卖紧俏物资、请客送礼、乱发奖金实物、查处贪污受贿、投机诈骗等方面,做了艰苦的努力。到1989年l月底,党政机关开办的公司共有24,157户,已撤并8,667户,与机关财务脱钩1.06万户,以上两项共占党政机关开办公司总数的80%;党政机关在职干部在公司兼职的有3.2万人,已辞去公司职务或机关职务转入公司的有2.3万人,占总数的72旦石;党政机关离退休干部在公司兼职的共有1.1万人,已辞去或按规定办理相应手续的共有8,332人,占71.4%。政企不分的公司清理难度较大,据23个省的统计,党政不分的公司共有9,577户,已经撤销和停办的有537户,占5.6%,已实行政企分开的3,975户,占41.5%。 1989年n月以后,加大了清理整顿公司工作的力度,中央国家机关第一批撤销1,018个公司,其中国务院50个部门的982个公司,中直机关7个部门的36个公司,其中属于各部门直接管理的全国性公司和一级公司50个,二级公司389个,三级公司579个。 1993年以后,对此作出进一步系统的规定。

   在这方面,还针对案件多发领域制定了一些基本的体制规定:1979年《关于在外事、外贸活动中随便接受和私自处理礼品的通报》、《关于严防侵占农村社会劳动所得用来大吃大喝和请客送礼》、《关于在受理华侨捐献中严禁违反政策和营私舞弊的若干规定》、《关于严禁以“试叮”为名侵占国家产品的通报》、《关于不准干扰大学生毕业分配工作的通报》;1980年的《关于禁止在对外活动·中送礼、受礼的决定》、《关于杜绝接待工作中不正之风的通知》;1981年的《关于加强市场管理打击投机倒把和走私活动的指示》、《关于禁止“走洋后门”问题的通知》、《关于严肃党纪杜绝“关系户”不正之风的通知》、《关于必须坚决制止高校招生中不正之风的通知》、《关于坚决纠正干部队伍中行贿受贿拘私舞弊的歪风的通报》、《关于大力刹住挥霍公款请客送礼搞“关系户”的歪风的通报》;1991年的《关于处理党和国家正副省(部)级干部用公款公物超标准装修住房问题的通知》;1993年的《关于制止以考察等名义组织公费出国出境旅游的通报》、《关于严禁印制、发售、购买和使用各种代币购物券的通知》、《关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》、《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》、《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定分、《关于治理乱收费的规定》、《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》、《关于严禁用公费变相出国(境)旅游的通知》、《关于禁止“买卖书号”的通知》等。

   2、构建权力主体与超额利惠隔离的体制。反腐败体制的构建要使权力主体与超额利惠脱离,这个问题对中国来说更为重要,因为中国有特别庞大的公职人员队伍。中国的公职人员可以做狭义和广义两个方面的分类:狭义的公职人员指党政部门的公职人员;广义的公职人员包括企事业单位的公职人员、全民所有制和集体所有制的企业或者事业单位,实际上也分享公共权力的重要份额,均承担着分配社会资源的职能,不是单纯经济实体或事业实体的人员。

   不正当利惠是随社会经济文化的发展而变化的,1977年以来,不正当利惠的动向大致如下:1977一,大吃大喝、特殊化、影剧票垄断、建造楼堂馆所、招生中的违法乱纪、搞特权、“关系户”、“走后门”等;1978一,挪用、侵占公款和救灾物资、严重贪污等;1979一,对外接受礼品、“借用外汇”、以“试用”名义侵占国家产品等;1981一,利用职权、物权和工作之便私通买卖、转借银行帐号、倒卖经济合同、回扣、收受贿赂、偷税漏税等、“洋后门”、公款修建房屋等;1982一,走私贩私、走私套汇、倒卖国家物资、农转非等;1983一,违纪建房分房、私分国家资产、违反国家供应和物价政策等;1984一,违纠建房分房、私分国家资产、违反国家供应和物价政策等;1984一,滥发奖金补贴实物、利用职权经商办企业、套购国家紧缺物资、乱涨价乱收费等;1985一,回扣风、变相买卖外汇、套逃国家外汇、出国观光旅游、公款旅游、乱摊派、在机关工资之外获取不正当收入等;1986一,霸王合同、买卖土地、非法转包等;1987一,行业不正之风、涉外经济合同的问题等;1988一,“官倒’, 倒卖进口许可证等;1989一,违纪购车、高标准装修房屋、小金库、漂娟等;1990一,公费请舞、乱收费乱摊派乱罚款等;1991一,公款送子女上学等;1992一,新股认购舞弊等;1993一,炒地皮、有价证券、礼金、公费出国旅游、骗税、信用卡、走私、买卖股票、公款参加高规格的娱乐活动、国家机关乱收费等。

   这方面的体制建设必须具体,针对每一种可能产生的不正当利惠确定制度,要针对其不断产生的新特点、新形式确定制约机制。

   1979年,比较突出的间题表现在官员的个人生活待遇方面,因此发布了《关于高级干部生活待遇的若干规定》,对高级干部的宿舍、房租、水电费、家具、生活用具、服务人员、出差、出国和外出休养、文化娱乐等十个方面的问题作出了具体的规定。1985年,党政干部经商办企业的行为上升,因而除了对党政机关的单位地位作出政企分开和官商分开的原则规定之外;确定了严禁国家工作人员经商的制度;进一步禁止领导干部子女、配偶经商,以防止他们利用自己的特殊身份和社会关系来套购国家紧缺物资,倒买倒卖,规定县级以上的领导干部的子女和配偶一律不准经商,都不得凭借家庭关系和影响参与或受人指派,利用牌价议价差别,非法倒买倒卖,牟取暴利,同时规定党政机关干部(所有在职和退居二线的党政机关干部)一律不准兼任各类经济实体的职务,包括名誉职务。1989年,提出进一步清理整顿公司,坚决制止高干子女经商,严格按规定配车、严格禁止请客送礼,严格控制领导干部出国等事项。1993年,《中共中央、国务院关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》,再次重申党政领导干部不准经商办企业,不准从事有偿中介活动,不准利用职权为配偶、子女和其他亲友经商办企业提供任何优惠条件,不准在各类经济实体中兼职,不准到下属单位和其他企业事业单位报销应由个人支付的费用,不准买卖股票,不准在公务活动中接受礼金和各种有价证券,不准接受下属单位和其他企事业单位赠送的信用卡,不准把本单位用公款办理的信用卡归个人使用,不准用公款获取各种形式的俱乐部资格,也不得用公款参与各种高消费的娱乐活动。 同时发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部廉洁自律“五条规定”的实施意见。 1995年,中纪委又规定县(处)级以上党政干部不准违反规定建私房,已经自筹自建私房的应将产权交公,不准违反规定参加集资建房,不准违反规定使用军警车号牌及外籍车号牌,不准用公款和单位车辆学习驾驶技术,不准参加用公款支付的营业性歌厅舞厅和夜总会的娱乐活动,在同国内的单位和个人的交往中不准接受可能对公正执行公务有影响的宴请等。

   把规范确定到精确的程度,是反腐败有效的方法。这样就可以确立起具体化的指标体系,使控制公共权力的非公共运用有明确的依据。尤其在公共和非公共的界线比较模糊的情势下,精确规范尤其重要。

   

   四、规范政治过程的体制的构建

   抑制腐败活动的另一个重要方面是对权力运作作程序性的体制防御,把权力运作限制在规范的格局里面。政治过程的防御体制包括宏观体制和具体体制两个方面。宏观体制又可以称作为背景体制。背景体制指的是社会资源集中和分配的基本体制、资源的管理体制和程序、资源分配的权力分布,以及比较间接的制度,如基础的法律体制、行政体制和官员体制等。背景体制能够为反腐败提供基础性的社会体制保障。对正在发展市场经济体制的中国而言,从某种意义上来说,更加重要的是背景体制的建设。所有的抑制腐败的制度离开了一定的背景体制就不能产生理想的效果。

   如法人腐败问题,就与背景体制密切相关。法人腐败有两个显著的特征,一是它们往往在一定组织的权力参与下完成,没有权力参与不能实现其获取利益或者超额利益的目标。二是它们往往以集团的方式出现,而不以个人的方式出现,具有与个人活动不同的特性。其典型形式包括有组织骗税、有组织走私、有组织造假、有组织索取和有组织侵占等方式。(有组织侵占主要表现在对国有资产的侵占。)由于对经济活动采取了比较灵活和开放的政策,对一些新的经济关系和经济形式还没有确定管理的基本方法和规范,有人就把国有资产变成团体资产,再把收入变成个人的收入。这种活动往往有合法的外衣,把国有资产转化为本单位所有,截流、占有应上交国家的税利,其手段包括偷税漏税、设小金库、做假账、伪造、涂改或销毁记账凭证、虚列成本、用国有资产办“第三产业”,等等。比较严重的形式是,一些单位利用手中掌握的管理和分配权力,寻求各种商品的价差、国家银行贷款的利差、进口专用外汇牌价的汇差。尤其是有些政府管理部门,通过平转议、低转高、无偿分配等手段获得超额利益。这种“寻租”行为相当严重,获得的非法收益数量特别巨大。据有的学者统计,1988年中国经济生活中的“租金”总量达到4,000亿元以上,占当年国民收入的40%以上。当然,这一“租金”并不直接等同于腐败活动,但是运用权力“寻租”就会导致腐败——巨额“租金”的存在为腐败活动提供了湿润的土壤。

   这些问题迫切要求不断完善和健全背景体制,不断推进经济体制改革,完善市场机制和规范,使社会资源的分配和流动在有序和透明的程序中进行,同时建立公平和正义的秩序。如从宏观方面来说,中国一直在致力于解决“双轨制”的间题,使原有的“双轨”差距逐步缩小,条件具备时予以取消,缩小商品差价、资金的利差和外汇的汇差,减少管理者的自由处置权和企业对计划外产品的白由定价权。确定规则,控制主管和经销人员对计划外产品的自由定价权和资产处理权,企业内部定价权和对资产的处置权。政府部门制定了一系列经济行为规范,严禁将计划内产品转移到计划外,完善财经制度和审计制度,建立严格和科学的财经制度。从市场主体方面来说,中国大力推进政企分开,使企业成为独立的经营实体,给企业以高度的自主权.有权抵制来自党政机关的不合理的摊派索要。深化国有企业内部经营机制的改革.逐步建立独立经营、自负盈亏、自我约束的企业制度。这些背景体制方面的建设.对抑制腐败活动起着基础性的作用。

   防御体制另一方面的建设是具体体制的建设。近年来,中国逐步建立起一些行之有效的具体防御制度,有些是全局性的,有些是局部性的。

   l、回避制度回避制度是1986年起开始在一些地方和部门实施的,目前已经成为一项基本制度。回避制度包括任职回避、公务回避和地域回避。任职回避是指领导干部的配偶、子女、亲戚不得担任与该领导干部有直接上下级关系的领导职务,一般不得在该领导干部所在的单位工作。公务回避是指领导干部不得参与与本人的任免、档案管理与传递等有关的各项业务工作,也不得指使、暗示他人施加影响,进行干预;在干部任免调配、调整工资、评定和聘任专业技术职称、查处违法违纪案件、选派出国人员以及其他工作中,凡涉及领导干部亲属的,领导干部应主动说明并回避,不得参加考察、调查、讨论、审批,不得指使他人进行干预。地区回避是指一定级别的干部不得由本籍干部担任。

   2、收人、财产申报制度。收入和财产申报制度是各国普遍采用的抑制腐败的基本方法之一,中国也逐渐建立起这样的制度,以对官员的财产进行监督,及时发现官员的非法收入和财产。1988年1月21日,人大常委会通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》首次正式规定了巨额财产来源不明罪,该规定第十一条规定:国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入,差额巨大的,可以责令说明来源,本人不能说明其来源是合法的,差额部分以非法所得论。当然,这一制度要有财产和收入申报制度配合起来才更为有效。部分地区和部门正在实行党政领导干部收入财产申报制度。1995年5月,颁发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,规定干部的工资、各类奖金、津贴、补贴、福利费、各类劳务所得等收入必须申报收入。

   3、公开办事制度。腐败活动的发生,关键就是党政机关掌握的管理、分配、审批等权力,成为少数人谋取私利的条件。因此,建立起必要的制度和规范,形成公开和公平的程序,消除权力运用的随意性,是制度建设的一个关键。公开办事制度主要是管理权限公开、办事依据公开、办事程序公开、办事过程公开和办事结果的公开。也就是说,要让阳光照亮体制。

   4、权力分解制度。部分地区探索建立这一制度。如湖南省实践过这一制度,规定对人财物等方面的权力适度分解,使一个部门或一个人不能单独行使某一权力,在行使权力的过程中受到制约和检查;重点岗位轮换,对于掌握实权又直接与群众打交道的重点岗位要定期轮换;收支两条线,罚没收入和支出应由不同职能部门分别负责;基建工程张傍招标,国家集体单位的基建工程实施前,必须统一招标张榜公布,对工程发包,必须集体审批。

   5、报告制度。一些地方为了更有效地控制权力的运作过程,建立起报告制度。如陕西省推广四项廉政制度:领导干部及其家庭重大事项报告制度,家庭的建房、买房、装修房屋、子女工作安排、红白喜事等;同群众利益密切相关的事项的公开制度;组织各界代表评议国家机关及其工作人员的制度;党政领导干部廉政建设责任制。

   6、办事制度。中国社会规模大,人口多,权力行为各式各样,均要统一来制约相当困难,因此要在一定的原则基础上依靠各个地方和部门来制定体制和规范。为了有效制约公共权力,一些地方和部门还制定了自己的办事制度。如有的城市政府规定不准在高级宾馆饭店召开会议、不准挤占基层的出国名额,不准擅自增设机构、长期无偿借用基层事业单位的人员等。1988年,中央54个部门制定了廉政制度。

   在中国改革开放和现代化的过程中,必须有效地克服和惩治腐败,这不仅具有重要的经济意义,而且具有根本性的政治意义。多年来,中国不断加大反腐败的力度,构建抑制腐败的体制,取得了一定的成果。但是,反腐败的任务依然十分艰巨。要更有效地反腐败,关键是要掌握腐败活动的特点和规律,不断构建抑制腐败活动的有效体制,对症下药,有效部署,建立更加定型、更加成熟的制度。(来源:《政治学研究》1995年5月。注释略)

 

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