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党国英:农村改革的逻辑

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来源:
2019/04/14 07:32
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   摘要:“周虽旧邦, 其命维新”。如果以1978年作为历史节点, 中国农村改革已经走过了40个年头。在这40年当中, 以家庭联产承包责任制为基点, 中国农村改革经由村民自治、乡镇企业、税费改革、城乡统筹等不同领域的经验积累后已然走向农村综合改革和实施乡村振兴的新阶段。改革图景蔚为大观, 相关研究也渐成气象。本刊长期以来关注中国农村改革, 不仅是因为改革本身所呈现出的实践指向、逻辑线索和策略特征具有独特的研究价值, 更是因为考察基层社会所发生的变化有助于认识和反思宏观层面的中国政治演变。基于此, 我们从一以贯之的考镜改革源流和辨章农村学术的立足点出发, 组织了本期笔谈。这组笔谈既有对农村改革基本逻辑和实践特质的勾画 (社会公正与双重解放) , 也有对农村改革策略特征 (政策试点及治理结构) 与基本坚持 (民生保障和家庭经营) 的关切, 是对40年来多面向农村改革的系统性总结, 特此刊发, 以飨读者。

   ——目录结构

   一、农村改革的逻辑(本推文内容)

   一个逻辑起点

   公正认知

   为什么要改革

   做了什么改革, 还要怎么改革

   简单结论

   二、改革40年:农民和集体不断解放的过程

   三、中国村庄治理结构的演化及理论思考

   四、农村“政策试点”如何产生政策改革效果

   五、改革开放40年来的我国农村社会救助

   六、坚持和完善“家庭经营”基础性地位

   ——正文开始

   

   四十年前开始的农村改革, 为中国经济崛起做出关键性贡献。中国发展的主要图景是社会经济分工全面深化, 劳动生产率获得飞速提升。农业领域释放的劳动人口四散布局开来, 支撑了城市社会分工的深化, 而农业产量同时大幅度增长, 经济全局跃上了新的平台。这个巨大变化背后的逻辑其实简单, 尽管每一个逻辑节点的现实难题都由复杂的、破解难的刚性利益凝聚而成。

   中国农村改革是一个社会公正的演化、塑形过程。本文尝试对这一过程做一简单的逻辑勾画。

   

一个逻辑起点

 

   对农村变革的理解不能脱离对人类发展基本逻辑的认识。知识界对人类发展的世俗性平实思考的历史并不长。在启蒙运动之前, 主宰话语权的力量把人类的现实制度归结为神的安排。启蒙运动之后, 理性主义攻城掠寨, 蒙昧主义退守一角。人类命运的关键问题, 如关于个人与共同体的关系, 共同体与联盟、民族和国家的关系, 开始转变为世俗化的学问。以往这种关系被看做纲常伦理, 并认为它由神做出安排, 实际上满足了社会掠夺的需要。

   掠夺者内部有差异性, 也有同质性。颟顸无知的贵族 (罗素语) 与装神弄鬼的神职人员彼此有冲突;他们集团内部也有冲突。有些时代他们之间达成了暂时的共识, 接受了君权神授这个命题。

   给“黑暗时代”带来一丝亮光的是社会夹缝中的商人, 他们的职业迫使他们更多地使用世俗化思考方法。他们是贵族和神职人员的敌人。拥有土地的贵族和教会把资本获利看做必须禁止的“高利贷”行为, 实际上是人类历史上的重大利益之争。“地理大发现”后的市场扩大以及“价格革命”, 扩大了商人活动的空间, 也让教会意识形态退缩到“关照灵魂”的地盘。从此, 人类思想的更替速度加快了。重农主义只是重商主义崛起中一部分人留恋旧时代的一段呻吟, 滥觞即起便烟消云散。重农主义从来没有帮到农民。即便在当下中国, 重农主义的涟漪也无以汇聚成江河之势。

   商业思维受到大思想家的青睐。远期的痛苦要小于近期的痛苦;远期的快乐要小于近期的快乐———这种精细的利益考量成为近代哲学家的话题。新的思想时代把公正看做一件可算计的事情, 而不是神的意志。如果有公正在, 一切便归于和谐。和谐世界是思想家的目标。公正在人与大小共同体的关系中才有意义, 而这种关系的本质是短期利益与长远利益的比较。所以, 对公正的现代考虑无不涉及这种关系。

   但是, 对长远利益的考量不是人人都有可取之处。罗素说, 正是人们的愚蠢, 不能正确评价近期和远期利益, 对公正目标才不能取得共识, 于是便有了制度失调, 有了冲突, 有了战争。行文至此, 我们触及到了中国农村改革的要义。

   归纳现代社会科学的进步, 我们会发现效率、平等、稳定和可持续这四个范畴之间的关系, 最能凝聚我们对关于公正的认识。这里, 有了我们讨论中国农村改革的逻辑起点。

   

公正认知

 

   从洛克理性思考开始, 后有古典主义和新古典主义经济学的思想积累, 再到罗尔斯的思想集成, 可以大致勾画出一个关于公正的认知。限于本文篇幅, 下面略去可持续发展问题不论。

   1.关于效率的认知。投入者获得报酬, 应该是公正的第一要素。报酬是投入的价格, 通常只有市场能决定价格。非市场权威机构定价常常导致掠夺。

   2.关于平等的认知。人有差异, 低能或暂时低能的人缺少投入能力, 会有生存之虞。市场给长远利益的折现定价有极大风险, 甚至风险市场也不能解决低能人士的生存问题。一部分人的生存问题要当成公共性问题, 这里没有满足效率要求的市场均衡。这时, 效率的原则与共同体命运发生冲突。于是, 有了关于公正的第二个要素:用公共权威的力量保障共同体成员的底线平等。

   3.关于稳定的认知。可以把稳定定义为排斥以实施暴力掠夺或威胁的各种共同体组织之间的社会利益交换机制。社会科学家在这方面最是众说纷纭。这里取一己之见。罗尔斯把稳定作为人类的有意义的价值追求。黑格尔说过组织化程度高有利于稳定, 而法国勒庞说集体行动导致“集体无意识”, 是冲突的根源。其实, 如果离开了对组织或共同体的具体规定, 人们不免各执一端。如果把英国奥卡姆的威廉关于信息处理的原则应用到共同体行为的解释中, 我们便能找到将黑格尔与勒庞思想统一起来的路径。我们要让每一层级的共同体只处理自己最合适处理的公共事务;但能由下层共同体处理的公共事务, 不由上层共同体处理。如果上层共同体越俎代庖, 包揽下层共同体本可以处理的公共事务, 必发生效率丢失问题。所谓“集体无意识”, 其实是不同层级共同体权能与利益失序后产生的结果。基于效率考量的各级各类共同体的合理自治, 是社会共同体系统稳定的基础。这个原则性判断尚难得到经济学关于竞争条件下均衡产生的经典理论分析的支持, 但经济学家的“投票理论”以及社会学家关于小共同体公共决策的理论 (如Dunbar指数) 都已经能提供关于自治有效性的判断。实践中, 什么样的自治系统好或不好, 似乎不是哪一位聪明人设计出来的, 而是通过大量演化竞争形成。在演化的道路上, 前序国家为后序国家多少可以提供指引。

   把效率、平等与稳定作为人类追求的价值, 虽然只有不长的历史, 但却有相当高的共识度。与之相反的价值, 接近被看做绝对不可取的价值。自由与民主作为实现这些价值的最基本的工具价值, 却往往有相对性意义。在实践中, 一旦涉及社会活动, 自由必然伴随约束, 民主必然伴随少数服从多数。约束性制度如何安排, 少数与多数的识别依靠什么机制, 便构成了改革的空间。中国农村改革也在这个空间展开。

   在足够长的时间里, 效率、平等与稳定是一回事。所谓效率与平等之间的矛盾, 甚至稳定也是矛盾结构中的因素, 也只在短期内才有真实性。所以, 在实践中, 如果制度安排出了问题, 完全可以同时丢掉效率、平等和稳定。中国农村改革就是在这个逻辑背景下开始的。

   

为什么要改革

   

   到20世纪70年代末, 中国农村经济效率与社会平等俱失, 社会稳定也乏善可陈, 改革本身成为有利可图的事情。

   1.效率损失

   农村的人民公社制度首先无效率可言。在公社架构之下, 各类投入和产出非市场定价, 无效率可言。农业合作社的分配与农户的土地投入无关。再到后期, 村庄新出生人口自动成为享有分配权的“社员”, 完全与投入无关。这种制度安排在历史上十分罕见。

   笔者的一位朋友曾说他自己家乡的农业生产队在粮食生产上的效率与后来承包制的效率并无二致。经分析, 此说大谬不然。他家乡生产队的粮食生产只是有单位土地面积的产出效率, 且有以下特殊条件:生产队规模小, 仅16户, 且彼此为近亲;田间生产易于包工;土地资源极少, 产品多寡关乎16户人的身家性命;人口不准外出, 故可维持密集型劳动投入;地块集中, 作业半径小, 监督成本低。家庭承包制实施后, 虽然单位土地面积产出效率变化不大, 但因为大量劳动力外出, 实现了劳动生产率的大幅度提高。所以, 朋友的案例不能成为人民公社有效率的证明。笔者至今没有真正找到支持人民公社制度有效率的任何例证。

   2.平等牺牲

   因效率极低、产出匮乏, 且实行“余粮”征缴制度, 人民公社制度之下实际上不存在“首次分配注重效率、二次分配兼顾底线平等”这种机制, 食物从一开始就是维持共同体成员生存需要的“公共品”。看起来在这里平等替代了效率, 其实不然。

   在高度封闭的自然经济条件下, 底线平等主要靠小共同体内部血缘纽带的“善行”维系。在现代社会, 第二次国民收入分配满足底线平等要在大共同体里实现。但在食物高度短缺的情况下, 国家在征收余粮之后, 很难在小共同体之间再行分配功能。于是, 当时这个农村出现两种底线不平等:一是连底线生存也得不到保障小共同体, 很难得到其他小共同体的帮助, 彼此不平等;二是大共同体内部的不平等, 即城乡不平等。当逃荒要饭也被当做“资本主义尾巴”而受到制裁时, 更堵塞了民间救济的通道。

   生存底线不保情形下, 即使过去的收入的基尼系数小于现在, 也不能说过去的平等状况好于现在。收入高低具有连续性, 但生与死之间没有连续性。

   3.稳定机制扭曲

   农业合作社制度及后来的人民公社, 是挟国内战争胜利者的威力建立起来的。这是当时农村稳定的大前提。1956年, XXXXX虽然在《论十大关系》中提出了党的工作重心向经济发展转变、尊重地方自主权以及在国家与合作社和农民之间建立合理分配关系等主张, 但这些主张没有来得及落实, 紧接着就兴起“三面红旗”和反右倾斗争。

   当时农村社会最基本特征是“政社合一”, 用解决公共品供需问题的政治办法处理竞争性物品生产问题, 且在公共领域并未建立识别多数人与少数人的政治机制。这是一种社会政治成本高昂的“紧张型稳定”, 给后期农村社会转型造成很大困难。

   

做了什么改革, 还要怎么改革

 

   毋庸置疑, 寻求公正的中国农村改革取得了很大成功。现有不尽人意的农村社会公正状况, 只能通过深化改革加以改善。

   1.效率提升机制仍未完全建立

   农村家庭承包制的推行直接提高了农业效率。土地归家庭使用, 如果时间足够长, 可以视同土地归家庭所有, 这是产权经济理论的标准知识。始于贵州湄潭的“增人不增地、减人不减地”是一个增加家庭土地产权强度的改革举措, 但从专家的农村调查看, 多数农民基于短期利益诉求, 并不赞成此项举措。如果专家诱导农民考虑长远利益, 多数农民便会转变态度, 支持此项举措。这表明农民的一般知识和智慧如罗素所说, 并不能在短期利益与长期利益之间做出正确权衡。但无论如何, 基于短期利益诉求而发生变革已经是重大成就。

   因改革不到位, 虽然粮食的单产和劳动生产率都有提高, 但按全要素成本和中间成本衡量的利润率是负数, 粮食生产事实上处于行业亏损状态 (关于粮食生产的全行业亏损状况的分析, 见党国英:《中国农业农村发展的战略失误及其矫正》, 《中国农村经济》2016年第7期。) 。原因包括: (1) 专业农业经营使用土地的地租率高。这个情形与土地用途预期不稳定有关, 深层次原因是国家的土地用途管理体制弊端。 (2) 农业规模经营水平低。这个情形的主要原因是城市土地规划管理体制导致城市房价高昂, 农民举家进城定居困难。 (3) 农业全产业链的价值增值中农民分享程度低。这种情形的主要原因是农民分享农业产业链价值增值支撑条件缺失, 包括跨行政区大规模农民专业合作社没有成功发育, 农业产业链未重点布局在小城市, 以及国家政策导致龙头企业对合作社发生替代效应等。这里也存在城乡土地规划管理体制弊端的负面作用。

   粮食生产全行业亏损的事实表明, 仅靠微观的初级产权改革不能根本解决效率问题。宏观的国家土地规划管理体制弊端本质上也是产权问题。国家对土地管得太多、权力太集中, 破坏了决定效率增加的“谁投入、谁收益”和要素价格的市场决定原则。我们能看出, 在竞争性领域涉及短期利益与长远利益的权衡时, 国家其实并不比农民更有知识。

   2.平等保障路径必须重塑

   由国家这种复合型大共同体提供广义的社会保障服务, 本来是国家在公共服务中优势所在。近年国家促成基本养老保障与基本医疗保障的城乡统一, 是极有意义的改革。所有重要公共服务在国家层面上实现城乡统一, 是改革的长远趋势。

   目前公共服务城乡一体化遇到三个难点, 均与思想解放不够有关系。

   第一, 村庄的公共服务被当做村庄的责任, 把“集体经济”看做村庄履行责任的财源。这意味着“政社合一”在乡镇一级被打破以后, 在村庄一级继续保留。这个思路对落后地区影响不大, 但对发达地区产生了“绑架”农业经济的作用, 不仅妨碍农业竞争力提高, 还扩大了村庄之间的公共服务差异。

   第二, 村庄之间的救济性保障程度参差不齐, 更与城市差异大, 成为农村发展的伤心处。现行框架之下, 这个问题无解, 因为底线保障需要利用大共同体优越性。各种底线保障在农村实施越来越不可行, 必须纳入城乡一体化过程。

   第三, 农村公共服务设施建设的技术不经济, 以及城市布局不合理, 可能会是城乡基本公共服务均等化的长期痛点。纵观农业发达国家情形, 农区居民点较少有公共服务设施, 专业农民利用城市密集均衡分布的条件, 与城市人口共享城市的公共服务。美国乡村面积大于中国, 但其乡间硬化道路长度约是中国的1/2。中国需要创造条件, 也把乡村公共服务转化为城乡居民共享城市公共服务。

   3.村庄“政社合一”制度不利于农村稳定

   农村家庭承包制建立之后, 改革没有继续深化, 两个问题没有解决。一是政社合一在村庄层次上继续保留, 农民的经济组织成员权与社区共同体成员权始终纠缠不清;二是每一种成员权自身的合理设立未能实现。这就给农村社会稳定带来很大困扰。

   中央的一些改革尝试没有得到地方的积极回应。广东佛山市南海区的“政经分离”改革曾得到中央高阶位文件的肯定, 但在全国没有得到响应。2016年12月中央发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》, 其中提到村民委员会与集体经济组织的功能分设及组织分离的重要意见, 至今未得到有效落实。2016年10月中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》, 推荐了广东清远市等地关于自治组织设置到自然村或村民小组一级的改革探索, 也没有得到地方的积极响应。

   这种格局不利于农村社会稳定的隐秘有多个方面。

   一是两种“成员权”设置失调。经济组织成员权确立的世界通行规则是以“投入”购买“门票”, 我们这里则可能以出生证换得“门票”。实践中出现的利益纠缠, 例如“外嫁女”及其子女的分红、分地等问题, 任何经济学理论不能提供解决办法。某年某月某日出生的人可以接受为经济组织成员, 早一天或晚一天就不行?村庄普遍采用“少数服从多数”的政治行动解决这类问题。很多集体上访由此而生。

   二是村委会干部权力的含金量大, 极大增加了腐败风险。从一些地方看, 中国农村经济发展程度与社会稳定程度成反比, 与世界一般经验相悖, 主要原因是村级“政社合一”体制未被打破。

   三是对自治机制的理解有偏差。足够小的共同体可以就某些特殊的公共品供需建立协商民主制度, 不论城乡皆然。越过一定尺度的共同体要通过“少数服从多数”决定公共事务, 亦不论城乡皆然。如果大尺度共同体的自治机制不健全, 小尺度共同体的自治权能尚充分有效, 社会稳定机制还可影响“半壁河山”。令人遗憾的是很多地方热衷于盲目合并村庄, 大量不大不小的农村基层治理单元替代了Dunbar指数尺度上的治理单元, 增加了社会稳定的难度 (关于这个问题的讨论见党国英:《关于村民自治体设置适度下沉改革的调查与思考》, 《党政干部论坛》2015年第7期。) 。

   

简单结论

 

   上面的分析已经暗含笔者对深化农村改革的具体想法, 这里不展开讨论。最后的陈述还是一个形而上的逻辑演绎。

   演化理论不能否定理性主义的谋定而后动。行动者的正确思考本身是社会演化中的一张牌。大共同体的演化有共性, 杰出政治家可以学习。不学习便被淘汰, 或与先进者拉开几百年的距离;学习了便成长, 进而成为别人模仿的对象, 这也是演化。

   今后中国农村的改革, 还是要效率优先。一切妨碍效率提高的因素, 都可以被看做非意识形态的技术性因素, 放在“奥卡姆剃刀”之下予以斩除。由此产生的底线平等问题, 便由政府和其他公共机构补救, 而且要在全国城乡统筹的大局之下补救, 不能太多“乡土气”、“小农气”。这两件事做好了, 农村稳定便有了基础。小共同体的公共服务权能配置甚至具有政治中性的性质, 只管大胆推进便好。技术路径上最好是创造条件让农民与其他居民共享城市公共服务。大共同体的社会稳定机制建立, 是一件相对独立的事情, 搞不好会有社会稳定风险。所幸这件事情动手之前, 农村改革和发展的空间还很大;这个空间利用好, 更大改革的风险便可显著降低。这是有根据的乐观主义。

   

  

本文转自:党国英、项继权、景跃进、林闽钢、刘喜堂、刘强,中国农村研究:农村,改革40年(笔谈一)华中师范大学学报(人文社会科学版),2018年第5期

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