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钱再见 汪家焰:国家治理现代化视角下的政治权威及其实现路径研究

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2019/04/30 05:32
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   内容提要:基于国家治理现代化的视角来审视政治权威,能够揭示二者之间的辩证关系。以中国共产党为领导核心的政治权威在推进国家治理现代化进程中扮演着主导性的角色,对国家治理的有效实施具有决定性作用。治理失灵背景下“元治理”需要政治权威的出场并对其进行规范与引导,当今风险社会复杂性条件下的国家治理则对政治权威进行逻辑证成,而“多中心治理”框架下的公共问责困境体现了国家治理与政治权威之间的一种复杂性关系。然而,辩证地看,只有坚持政治权威与国家治理现代化的有机统一,并且正确处理好政治权威与法治建设、政治权威与民主参与以及政治权威与公共问责之间的关系,才能有效发挥政治权威在国家治理现代化进程中的主导性作用。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上,应构建一个民主法治型政治权威,以推进国家治理现代化。为此,需要建立健全法治体系,促进政治权威法治化;扩大公民参与渠道,促进政治权威民主化;完善公共问责的体制机制,实现公共权力运行公开化。

   关 键 词:国家治理现代化  政治权威  公共权力  民主法治型政治权威  modernization of state governance  political authority  public power  democratic nomocracy-typed political authority

   

   在政治学意义上,治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之总和”[1],在现代国家治理的层面上,它强调一种去集中化的依法分权、放权的多中心治理,其目标在于公平、公正、公开地提供公共服务,实现公共利益。然而,国家治理是需要政治权威的规范和引导。俞可平指出:“治理是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”[2]在“党领导人民有效治理国家”的中国语境下,中国共产党是国家治理的领导核心。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出:“坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止,是党和国家前途命运所系,是全国各族人民根本利益所在,也是加强和规范党内政治生活的重要目的。坚持党的领导,首先是坚持党中央的集中统一领导。一个国家、一个政党,领导核心至关重要。”[3]党的十九大报告明确指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉维护党中央权威和集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。”[4]可见,在国家治理现代化的进程中,维护以中国共产党为领导核心的政治权威至关重要。正因为如此,基于政治学分析视角阐释政治权威与国家治理现代化的关系定位,并在此基础上考察政治权威与国家治理现代化之间的张力,探索民主法治型政治权威的实现路径,具有重要的理论价值和现实意义。

   

   一、国家治理进程中政治权威主导性的学理依据

   

   作为政治学的核心概念,权威是与权力紧密联系在一起的。权力通常被认为是“一个人通过并非出自他人选择的方式影响他人行为的能力。如果A能让B做他在其他情况下不做的事情,就存在着权力”[5]42。然而,权威与权力又存在内涵上的本质区别,恩格斯在《论权威》一文中指出,权威“是指把别人的意志强加于我们;另一方面,权威又是以服从为前提的”[6]274。如果说权力是一种迫使他人服从的强制性力量,那么,权威就是使他人自愿服从的能力,其根本区别就在于权威导致自愿服从,而权力导致被迫服从。

   权力的最高级形态无疑是国家权力,其作为一种特殊的政治权力,是基于国家主权并通过国家政权而形成的政治权力关系,表现为治权。历史经验表明,任何一种政治权力,无论其是来源于暴力强制,还是来自人民的赋予,都非常重视对其是否具有权威性的论证。然而,政治权力并不必然带来政治权威[7]。根据马克斯·韦伯的划分,政治权威有三种类型:传统型权威、魅力型权威和法理型权威,传统型权威服从的对象是统治者根据传统所认可的权威地位,魅力型权威服从的对象是富有个人超凡魅力的领袖人物,法理型权威服从的对象是法定的非人格化秩序[8]。在现代政治生活中,政治权威是基于政治权力的合法来源而获得的。换言之,“权威是一种权力,有时被认为是一种合法性权力”[5]17。按照卢梭的说法,这种“合法性”即是指“社会公约赋予政治体以支配它的各个成员的绝对力量”[9]。在中国特色社会主义条件下,这种政治权威就是基于人民主权和民主集中制原则形成的中国共产党对国家治理现代化进程的领导权威。

   在全面深化改革和推进国家治理现代化的进程中,以中国共产党为领导核心的政治权威是现代国家治理体系中的主导性力量,它对国家治理的有序展开扮演着不可替代的重要角色。这是由多方面的因素决定的,既有理论上的逻辑必然性,也有实践中的客观现实性。

   (一)治理失灵背景下“元治理”对政治权威的理论求证

   治理的兴起是对市场失灵和国家失败的反思和替代[10]。在实践中,治理遵循一种“多元主义”的政治逻辑,主张非政府组织、私人企业、社会和公民个人也能成为政府之外的治理主体平等地参与公共事务的治理,以实现广泛社会中的众多治理目标。在理论上,治理内含“多元权威”的政治倾向,主张弱化国家和政府在治理过程中的最高权威。然而,由于过分强调“多中心”和“去权威主义”的分权治理,在现实世界中越来越复杂的治理任务导致许多国家治理状况的恶化。当代英国学者鲍勃·杰索普认为:“虽然有越来越多的人热衷于以治理机制作为市场和国家的失败的解决方案,我们仍不应当忽视其风险:以治理取代市场和等级统治可能会导致治理失败……治理失败可以理解为是由于相关参与各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。”[11]当多元治理主体的治理行为缺乏统一规则的指引而陷入无休止的辩论与纷争中,将会导致国家治理活动不可预测性和风险性的扩大,社会秩序将难以确保。因此,在一定程度上,治理失败的一个重要原因就是忽视甚至否定国家和政府在国家治理体系中的权威性地位和作用,从而导致难以达成共同的目标。正如弗朗西斯·福山所指出的:“在过去几年中,世界政治的主流是抨击‘大政府’,力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家,政府软弱、无能或者无政府状态,却是严重问题的祸根。”[12]序1在政治改革中,许多国家因为没能区分清楚国家职能范围最小化和国家政权强度最大化的关系(小而强的政府),“在缩减国家职能范围的进程中,它们一方面削弱国家力量的强度,另一方面又产生出对另一类国家力量的需要,而这些国家力量过去不是很弱就是并不存在”[12]15-16。在我国改革开放的实践中,邓小平也旗帜鲜明地指出:“中央要有权威。改革要成功,就必须有领导有秩序地进行。党中央、国务院没有权威,局势就控制不住。”[13]即便是“多中心”逻辑下的国家治理,也需要一种“看齐意识”,需要国家和政府确立一定的标准和规则体系来指引和调整治理行为。历史经验也表明,许多国家恰恰是由于忽视了国家和政府在国家治理实践中的权威地位而陷入“治理危机”泥沼中的。由此,杰索普提出“元治理”的概念,即“对治理的治理”,它旨在为多元化的治理主体和治理机制提供一套宏观的制度安排和远景设想,促进不同治理目标之间的相互平衡与相互合作。他认为,面对形形色色、五花八门的治理机制,元治理的角色应当由国家来承担,“政府在元治理的各个方面都扮演着主要且日益重要的角色:他们参与市场再设计、参与组织形式与目标的宪法改革以及司法再规制,为自组织创造条件,最重要的是参与治理校准。他们为治理和规制秩序提供基本原则,在这样的治理下,各参与方得以追求自己的目标;确保不同治理机制和制度的兼容性或一致性;充当不同政策社群之间对话的首要组织者;有效地利用对于组织智慧和信息的相对垄断来塑造认知预期;充当一个上诉法院来解决治理过程中产生的争议;站在制度一体化和社会整合的立场上,通过增强较弱的势力或制度来寻求权力差异的再平衡;尝试调整对于身份认同的自我理解、战略能力以及不同策略背景下的个人和集体行动者的利益,并进而改变其所偏好的战略战术的意涵;同时亦能担起治理失灵的政治责任”[14]。可见,不但国家以外的多元治理机制作用的发挥离不开国家“元治理”的支持,而且多主体构成的治理体系本身也需要国家为其提供规则和进行规范。国家治理对“多中心治理”的理论诉求,并不意味着不需要党和政府的政治权威;相反,需要在向社会、市场和公民合理放权、授权和赋权的基础上进行合作治理,并且基于公民认同和社会共识而建构起党和政府对国家治理的领导权威。相较于统治型政治权威单纯依赖于命令来讲,这种政治权威更有号召力。

   (二)风险社会复杂性条件下国家治理对政治权威的逻辑证成

   与传统社会相比,现代社会中的国家治理无疑是更加复杂的。而且,随着工业社会向后工业社会的发展,人类社会正在进入一个复杂性、多样性和不确定性迅速增长的时代。1986年,德国社会学家乌尔里希·贝克提出“风险社会”理论,并指出,人类社会正处在向风险社会转型的过程中。“在风险社会中,不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”[15]20-22。可以说,人类正生活在文明的火山上,并且由于风险所包含的能够打破阶级和民族界限的“飞去来器效应”形成不断扩散的态势,最终使人类越来越陷入世界性的风险社会,而“避免和管理这些风险可能包括对权力与权威的再认识”[15]20-22。在风险社会的不确定性与复杂性背景下,国家治理尤其需要治理主体的复杂性思维。作为复杂性理论范式下的一种思维方式,复杂性思维基本上是与不确定性打交道的、能够构想组织的思维。这种思维能够进行连接、背景化、总体化,但同时也能够看到特殊性、个别性、具体性。正如法国思想家埃德加·莫兰所指出的,复杂性思维“不断地往返穿梭于确定性和不确定性之间、基本元素和总体之间、可分割性和不可分割性之间”[16]。在现代社会的大系统中,国家治理的复杂性主要体现在治理对象的异质性、治理主体的多元性和治理结果的不确定性。全球风险社会及复杂性条件下的国家治理,无疑需要借助政治权威的力量来破解集体行动的困境以协调多元利益主体间的一致行动,进而为缓解现代社会的风险奠定坚实的组织与制度基础[17]。国家治理进程中的风险与挑战必然会强化治理主体特别是执政党的战略意识、忧患意识和责任意识,立足于国家整体利益、长远利益和人民的根本利益,采取顶层设计与系统推进的战略。尤其是对于中国这样一个处于改革攻坚阶段的发展中大国而言,设计一个普遍的和系统的战略规划、治理方案或规则体系对于长远有效的国家治理是必不可少的。当然,在民主社会里,有人会怀疑,突出党的领导核心在国家治理中的权威性地位是否与现代国家治理强调向社会放权的“多中心治理”逻辑相悖呢?事实上,二者并不矛盾,正如有研究者所指出的:“认为治理是非政府行为,是以社会非营利机构和社会力量为主的,这是对治理的误解。在任何社会中,政府有不可替代的社会功能,即便在网络化治理体系成熟完善的制度条件下,政府依然是网络系统的中枢,是发动、引导、激励和监管各种社会组织合作的重要力量。”[18]处于同一国家治理复杂性系统中的每一个治理主体要正常、有效、有序地开展协同治理,必然要求所有人都要服从一个具有权威性的根本性规则体系。过分强调治理的“去中心化”不但在理论上有理解偏误,而且在实践中也十分有害。在国家治理现代化进程中维护以中国共产党为领导核心的政治权威,就是要充分发挥其在国家治理中“总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”等权威性作用,进而增强国家治理的系统性、整体性和协同性;否则,国家治理将失去价值引领、目标导向、决策主体和问责机制,最终必然会导致国家治理的失败。

   (三)公共问责困境中国家治理与政治权威的复杂性关系

   治理是一个权责统一的过程。国家治理现代化不仅是指公共权力的优化配置,还意味着对公共权力运行过程和结果的公共问责,换句话说,对治理过程实施公共问责是国家治理现代化的题中应有之义。诚然,治理内在地包含分权、放权、授权和赋权等特质,它在本质上是一个强调多元性、参与性和多中心性的过程,但是多中心性绝不意味着责任的分散甚至是责任的缺失;相反,国家治理过程实际上更加依赖于对政治权威和公共权力主体的公共问责。从理论逻辑上讲,当政治权力发展成为真正的权威时,必然意味着多元治理主体的自觉服从、公共问责的自然实施。然而,吊诡的是,治理过程中的公共问责一方面是要对政治权威进行公共规制,另一方面却又离不开政治权威对公共问责过程的领导。从这个意义上说,治理从集权到分权的转变实际上就是从政府再分配到政府规制的转型。国家治理作为一种社会“联合活动”绝不是无政府主义的活动;相反,它是一种高度复杂的组织化活动,因而也就不能没有政治权威的领导。恩格斯指出:“联合活动、互相依赖的工作过程的错综复杂化,正在到处取代各个人的独立活动。但是,联合活动就是组织起来,而没有权威能够组织起来吗?”[6]275权威作为人类社会客观存在的一种社会服从关系,在任何社会发展阶段,对于联合活动的组织与秩序都具有重要作用。“一方面是一定的权威,不管它是怎样形成的,另一方面是一定的服从,这两者都是我们所必需的,而不管社会组织以及生产和产品流通赖以进行的物质条件是怎样的”[6]276。国家治理过程中不同主体联合活动的协同、控制与问责不但需要依赖于大多数人所认同的各种制度规则体系,而且有赖于其对政治权威的服从。从某种意义上说,国家治理就是一种依托于政治权威和政府公共权力而展开的联合活动。不同治理主体之间的相互交往产生交往权力,并形成一张相互交错、相互依赖的关系网络,就如福柯所说的,“权力以网络的形式运作在这个网上,个人不仅流动着,而且他们总是既处于服从的地位又同时运用权力”[19]。国家治理进程中公共问责的有效实施,有赖于政府公共权力在治理网络中基于服从而形成的政治权威。实际上,我们既要对政治权威实施公共问责和规制,又要依赖政治权威组织实施公共问责和规制。因此,如果以国家治理强调分权和社会自治来否定政治权威存在的必要性,那是对国家治理的狭隘理解。“把权威原则说成是绝对坏的东西,而把自治原则说成是绝对好的东西,这是荒谬的。权威与自治是相对的东西,它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的”[6]276-277。辩证地看,中国特色社会主义国家治理既不能没有对于公共权力和政治权威的公共问责,也不能没有政治权威对公共问责过程的领导和组织。如果没有政治权威的组织和引导作用,我们的国家治理及其公共问责过程将会像航行于汪洋大海中的航船,由于缺乏航海专家的权威而迷失方向。

   

   二、政治权威与国家治理现代化有机统一中的三种关系

   

   通过以上的论证可知,政治权威对国家治理的有效实施具有决定性作用,它不但因应了治理失灵背景下“元治理”对国家和政府再回归的理论需求,而且在当今风险社会中充当化解国家治理复杂性和不确定性的领航者,更有助于促进国家治理过程中公共问责的顺利实施。然而,辩证地看,在实践中,政治权威与国家治理现代化的有机统一还需要处理好三种关系。

   (一)政治权威与法治建设之间的关系

   法治是人类社会文明进步的一个重要标志,也是国家治理的重要保障,国家治理现代化的过程首先是一个法治化的过程,而国家治理法治化则是衡量国家治理现代化水平的重要价值尺度。

   在当今中国,国家治理现代化更离不开法治建设与法治保障。如上文所述,“元治理”强调国家和政府在制定国家治理规则体系中的权威性,对多元治理主体的治理行为起到规范与引领作用。国家治理规则体系的制定本身就是国家治理法治化的必然要求,同时也是法治体系建设的重要组成部分。国家、执政党和政府在对多元治理主体治理行为的规则引领中树立的权威性角色即是一种法治权威。

   从历史经验来看,“法治先发国家的法治建设都是由政治权威主导和推动的,其过程表现为政治权威的量减和法治权威的量增直至完全确立的过程,同时也表现为政治权威自身从传统人治型权威转型为现代的法理型权威的过程”[20]。我国是一个法治后发国家,虽然已经建成中国特色社会主义法律体系,但由于法治体系尚不健全,传统社会“人治”因素的影响依然存在,国家、执政党和政府在引领国家治理现代化进程中的法治理念、法治思维和法治方法还不成熟。在政治权威由人治型权威向法治型权威转变的过程中,政治实践与法治理念往往是不同步的,现实中表现为政治权威及其权力本性与法治之间的一种张力关系。一方面,从理论逻辑上来看,政治权威的权力本性具有一种与生俱来的“自我扩张”倾向,因此,掌握权力的政治权威是一种“利维坦”式的恶,在保护公民权利的同时也可能会带来“暴政”。俄国20世纪著名思想家别尔嘉耶夫指出:“权力最初与恶的存在有关,这一点是无可争议的。这有两种含义。权力不得不与各种恶的表现做斗争,这是它的功能。但权力自己又在播种恶,常常成为恶的由来……一切权力都公开或隐蔽地含有毒药。”[21]詹姆斯·M.布坎南也指出:“对于个人、集团和代表他们的政治家来说,都有一种‘自然的’癖好,那就是使集体的——政治的活动越出任何一种可以观察得到的公共性边界。”[22]另一方面,从法制建设的实践来看,在中国现代国家成长的历程中,是先有政党权威,然后才有法律权威。中国共产党通过领导全国人民实现现代民族—国家建构的历史使命而形塑其政治权威的地位,并在此基础上,不断建立完善社会主义法律体系。改革开放以来,特别是党的十八届四中全会以来,国家治理的法治化进程全面推进,但是“人治”“权治”的观念和现象在一些地方依然存在,部分领导干部和行政官员的法治观念还十分淡薄,掌权者游离于法律之外,政治权威干预立法、干涉司法的现象还时有发生。在这种情况下,法治的“悖论”就不可避免了,即“一方面,法律是由国家权力制定并依靠国家权力作为其保障的;另一方面,法律又必须超越国家权力并对其进行约束和控制”[23]。国家治理现代化固然离不开政治权威的领导与支持,但不受法律限制的政治权威必然会阻碍国家治理法治化的进程。

   (二)政治权威与民主参与之间的关系

   在理论逻辑上讲,国家治理是一种民主治理。而国家治理展开的现实过程在一定程度上体现为一个不断决策和实施决策的过程。有学者认为,“政策是由政治系统输出,对社会资源进行权威性分配的方案,是国家实现其治理目标的手段”[24]美国著名行政学家赫伯特·A.西蒙认为,管理就是决策,“广义上的‘决策’一词和‘管理’一词几近同义”[25]。公共政策过程本身就是一个公共权力主体与公民权利主体互动的过程,既需要来自“顶层设计”的战略部署,也需要来自“摸着石头过河”的实践探索,而且民主参与应当贯穿政策制定、政策执行和政策评估的全过程。然而,现代国家治理的复杂性往往导致公民民主参与治理过程的两难困境。“为了单纯实现国家治理的效能,必须依靠具有专门知识、才能的精英、专家治国,而牺牲了公民参与民主政治的主体价值;单纯维护公民参与民主政治的主体价值,却难以适应国家治理的复杂性,而以牺牲国家治理的效能为代价”[26]。在现实政治生活中,为了实现有效的国家治理,精英决策模式成为绝大多数现代国家的理性选择。正因为如此,西方精英民主理论家约瑟夫·熊彼特提出“民主政治就是政治家的统治”[27]。在他看来,无论是在知识上还是理性程度上,公民直接参与复杂性条件下的国家治理都是行不通的。无独有偶,当代著名政治思想家乔·萨托利也对公民表决式民主参与的前景感到担忧,他说:“随着政治日渐复杂,知识——认知能力和控制力——也会越来越成问题。政治世界日趋复杂这一点很难怀疑的……公民表决式民主会可悲地迅速撞在无认知能力的暗礁上沉没。”[28]

   在我国的公共政策过程中,政治精英的权威色彩还比较明显,主要体现在:第一,政策制定环节:精英决策的无序性导致民意聚合乏力。精英决策模式在决策过程中起决定性作用,社会力量和公众对公共政策过程的影响力还很弱。因此,原本应是上下互动的决策过程就变成了在决策层内不同权力精英及其群体之间的政治互动,权力精英特别是主要领导人往往容易将个人的价值观念、长官意志和行为方式融入决策过程中,从而使决策过程呈现出更为错综复杂的态势[29]。这种无序性的负面影响是比较明显的,使得民众的利益诉求由于缺乏制度化表达渠道而无法正常输入决策系统,从而导致民意聚合的乏力。第二,政策执行环节:官僚模式与动员模式的交叉运用导致国家治理效率低下。政策执行的官僚模式即依靠官僚制的科层组织及其各级行政官员的有效执行,也是常规的政策执行模式。但是,由于理性官僚制自身先天性的缺陷,再加上我国当前的政治体制下缺乏基于“政治—行政二分”原则上的政治家与公务员的角色分际,政治领导人同时又是公务员,理性官僚制的政策执行模式往往不能充分发挥效用。因此,公共权力主体往往会采取基于历史经验形成的政治动员模式。当一项重大方针政策出台以后,为了得到下级政府的贯彻执行,一般由中央党政权力的精英群体组织展开,通过利用舆论宣传的渠道进行广泛的群众动员,将政策的主张与民众的利益一致起来,从而赢得民众的支持。在这一过程中,对于贯彻执行中央政策的地方政府,高层的权力精英则通过“压力型”体制给他们层层部署任务,并以晋升或惩罚作为评估他们完成任务情况的标准。这种动员模式在保证中央政令统一的同时,也削弱了地方治理的灵活性。第三,政策评估环节:“压力型体制”下的政治锦标赛导致国家治理的公共责任错位。上级权力精英在对下级的政策执行情况进行评估时,更多地考虑有没有保证自己的政令上下一致,而没有过多考虑政策受益者的满意与否。下级为了自身的岗位晋升或争取更多的财政资源分配,往往把更多的心思放在如何应对上级权力精英的检查与评估上,而忽视了回应民众需求、对公民利益负责的根本要求,从而导致其公共责任的错位。

   可见,在公共政策过程中,政治权威精英化必然会在一定程度上阻滞了公众参与国家治理的民主渠道,使公共政策过程蜕变为权力精英“话语霸权”主导下的单向度过程。在这种情况下,国家治理权力主体的政治权威很容易蜕变为权力精英的权威,从而失去其应有的公共性本色,最终导致国家治理的无效甚至失败。

   (三)政治权威与公共问责之间的关系

   “责任行政是实现政府权责统一,构建责任政府和法治政府的重要内容,也是社会主义民主政治建设的应有之义”[30],问责制是保障政府公共权力与公共责任相一致的一种制度安排,其目的是防止公共权力被滥用。如果能够将权力和责任统一起来,按英国思想家密尔所言,那就“可以把有效权力和完全的责任交给一个人”[31]。从这个意义上说,问责制体现了建设现代“责任政府”的基本原则,也是国家治理现代化的必然要求。现代国家治理强调国家与政府权力主体并非唯一的治理主体,正如格里·斯托克所说的:“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”[32]但是,在多中心的治理格局中,依然需要国家和政府的政治权威发挥组织引领作用,实现多中心协同治理。也就是说,执政党和政府的政治权威是在国家治理中正确行使治理权并被公民服从与认可而获得的,因此,它承担着维护和实现公民公共利益的公共责任。在中国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理格局中,即要求在确保执政党领导权威的前提下,各方以协商、合作的方式共同治理国家。只有坚持政治权威与国家治理现代化的有机统一,才能有效克服公共问责的现实困境,一方面,国家治理活动需要公共权力的政治权威保障公共责任的实现,另一方面,需要对政治权威本身进行监督与问责。按照组织社会学的观点,权力的组织安排、权力的规则、权力的驯化,使得人们进行合作成为可能。可是,“组织活动是一种艰难实施的活动,假如组织在努力遏制经验意义上的‘自然’权力方面走得太远的话,那么它将甘冒这样一种风险:产生人为的权力到一种无法容忍的程度;假如组织做出的努力不够充分,那么一种不断膨胀的特权迷宫就会得以形成”[33]。在推进国家治理现代化的实践进程中,与市场和社会主体相比,国家和政府能够通过合理使用公共权力、市场规制和社会引导发挥国家治理的优势。但是,根据公共选择理论的研究,政府官员也存在滥用公共权力的冲动,进而导致公共权力与公共责任的失衡,最终公共责任化为虚幻的存在,而政治权威则存在由公共权威滑向私人权威而免予被问责的危险。在我国现实政治生态下的权力结构常常处于失衡状态,权力往往过分集中于主要领导干部手中,少数主要领导干部将自己凌驾于组织之上,甚至搞“一言堂”。权力的过分集中,一方面导致政府权力缺乏合理分工,政府权力资源不能得到良好的配置,权力运行效率低下;另一方面,造成许多不受制约和监督的“真空地带”,在权力运行中没有形成相互衔接、环环相扣的问责网络,权责失衡现象非常严重,内部监督体系往往如同虚设。在外部监督体系中,民主监督、法律监督和舆论监督机制还不完善,人民群众参与决策和监督的渠道并不通畅,还有待于进一步拓宽。由于权力运行的监督与问责体系不够健全,障碍和漏洞比较多,存在“牛栏关猫”现象,对公共权力,特别是领导干部权力运行的监督管理难以发挥应有的作用[34]。此时,作为一种合法性公共权力的政治权威便会发生异化,转变为一种控制、奴役人的异己力量,按照马克思恩格斯的说法,政治权威由“随时可以罢免的勤务员”畸变为“骑在人民头上作威作福的老爷们”[33]。在这种情况下,公共权力将不再具有公共性,而是蜕变为某些掌权者个人或阶级谋取私利的工具,政治权威也就由公共权威蜕变为私人权威。权力问责的效力被消解,权力腐败也就在所难免,政治权威引领各参与主体进行协同治理的政治正当性与合法性也就荡然无存了。

   

   三、构建民主法治型政治权威,推进国家治理现代化

   

   从国家治理现代化的角度来看,确立“党领导人民有效治理国家”的政治权威,实质是确保中国共产党总揽全局,调动各方面的积极力量,引领各参与治理的主体规范运行治理权力,促进公共权力运行公开化和公共利益最大化。在中国特色社会主义新时代,必须“完善坚持党的领导的体制机制,坚持稳中求进工作总基调,统筹推进‘五位一体’总体布局,协调推进‘四个全面’战略布局,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党始终总揽全局、协调各方”[4]。因此,克服政治权威对国家治理现代化的负面作用,建构一个民主法治型政治权威,是推进国家治理现代化的必然要求。所谓民主法治型政治权威,是指政治权威的合法性基础来源于其在领导国家治理过程中的法治化、民主化和公开化,并在树立法治权威、扩大民主参与、促进公共问责的基础上得以不断增强和巩固。因此,推进国家治理现代化,需要建立健全法治体系,促进政治权威的法治化;扩大公民参与渠道,促进政治权威的民主化;完善公共问责机制,促进公共权力运行的公开化。

   (一)建立健全法治体系,促进政治权威法治化

   现代国家治理事务纷繁复杂,千头万绪。如何化繁为简,使得多元治理主体都能够理解,其根本方法就是在法治的轨道上推进国家治理现代化。从国家治理现代化的战略选择来看,就是必须坚持依法治国、依法执政和依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府和法治社会一体化建设。建立健全现代国家法治体系,建构一个法治型政治权威,是保障政治权威在法律权威的框架下领导国家治理现代化的必然选择。

   1.坚持党在依法治国中的领导地位。在国家治理现代化的进程中,一个关键的问题就是真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。在发展社会主义民主政治的同时,全面推进依法治国和民主治理。为此,一是明确宪法在国家政治生活中的最高地位,执政党的领导权威是宪法赋予的,因此它必须始终坚持依法发挥对国家治理现代化“总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”等权威性领导作用。二是厘清宪法、法律与党章党纪的逻辑关系,执政党对国家治理现代化的领导权威不仅要受党章党纪的指导,还要受到来自宪法和法律的约束。因此,坚持党的领导也意味着必须始终坚持在宪法法律框架下不断推进法治国家、法治政府、法治社会建设的相互促进。三是准确把握党的政策权威与法律权威之间的和谐统一关系,“在法治社会中,政策和法律既有联系,又相互区别,它们并不是决然对立的,而是在各自差异基础上的和谐统一。政策在任何时候都是需要的,法律是党的政策的稳定化。党从不同社会阶层的各种要求中,提炼出人民的根本利益要求,形成政策,经过法定程序上升为国家意志——法律,然后再通过执政优势、组织优势和思想政治工作优势来确保法律的实施”[35]。在现代国家治理中,执政党通过出台国家大政方针政策的方式实现治理事务是常态,但政策的制定与执行必须符合法律的规定。在政策制定过程中强化政策合法化环节,在政策执行过程中坚持法律手段与行政手段、经济手段以及思想政治教育手段相结合。

   2.依法设定政治权威的权力边界。法治实现的前提条件是依法治权,不受限制的权力对于法治毫无实质意义可言。公共权力是国家治理展开的重要凭借,但政治权威手中掌握的治权并不是无边无界的。国家机关要按照法定权限和程序行使权力。党的十八大以来,中央提出,要推行各级地方政府及其工作部门的权力清单制度,坚决消除权力设租、寻租的空间,这就要求一方面必须处理好执政党的政治权威与立法、行政、司法各部门之间的关系。在当前形势下,尤其要加强人大立法的权威性,以及司法部门的相对独立性。另一方面,政府部门在国家治理中必须依法设定权力界限,公开权力清单,不得超越界限干涉甚至取代其他治理主体的权限。实际上,“掌权者是否具有权威性,与掌权者是否能够游刃有余地利用制度优势,并艺术性地用权紧密相关。只有那些熟练地动用制度资源,并且具有高超的领导艺术的掌权者,才能将权力携带的权威扩展为用权后便成功升级的广泛权威”[7]。作为国家治理的权威主体,执政党和政府必须在法治的框架内,以守规则讲法治的方式发挥自己的用权艺术,合法合理巧妙行使治权,以治理绩效巩固并提升其政治权威的地位和公信力。

   3.培育具有普遍共识的法治理念。美国当代著名法学家哈罗德·伯尔曼说:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”[36]“政府守法才是法治”“治国者必先受制于法”。执政党和政府作为国家治理的权威主体,有责任率先垂范,带头遵纪守法,依法执政、依法行政,使法治成为一种被广泛认可的核心价值与理念,形成一种懂法守法的法治氛围。执政党和政府更应该严格秉持法治理念,用法律法规来引导和规范不同治理主体的治理行为,从而在推进法治的过程中树立自己的政治权威。

   (二)扩大公民参与渠道,促进政治权威民主化

   民主既是现代政治的共识性价值,也是现代国家政治合法性的重要来源。在民主政治条件下,国家的一切权力均来自人民的授予,即“主权在民”。因此,政治权威合法性最重要的来源就是民意。这就要求公共权力的使用必须为人民服务,为实现人民公共利益的最大化服务,国家治理和公共政策也必须建立在民意充分表达的基础上。然而,现代国家治理的复杂性决定了精英治国与公民参与之间无法消除的矛盾。但是,如果民主参与的渠道被堵塞,上下互动不通畅,民意无法正常表达或不能充分表达,国家治理必定会变为少数精英的事情,政治权威容易精英化。离开广大人民群众的参与和支持,中国共产党在国家治理现代化中的领导权威将会流失,国家治理现代化也将无法推进。诚然,精英治国在国家治理复杂性条件下是无法避免的,但通过扩大公众民主参与国家治理来防止政治权威的精英化也是必要的。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,中国改革事业已经进入深水阶段和攻坚阶段,要顶层设计与摸着石头过河相结合,以强烈的使命感,啃硬骨头、突破利益藩篱、勇涉险滩,推进国家治理体系和治理能力现代化。“顶层设计”虽然由少数治国精英来进行,但是“顶层设计”也是一项全国人民共同的事业。说到底,国家治理的终极目的就是实现人民的根本利益,人民是否参与或参与程度既决定了“顶层设计”合乎民意的程度,也决定了其权威性的民意基础。因此,“问题不在于‘顶层设计’是什么,而在于我们有没有一种体现民主法治或公平正义的程序或机制,使体现人民意志的建议汇聚成‘顶层设计’”[37]。在新时代背景下,协商民主有利于将人民意志汇聚成“顶层设计”,并由此为增强国家治理顶层设计者政治权威的民主化提供一条有效的实现路径。美国乔治敦大学政治学教授马克·沃伦认为:“权威与协商民主之间存在一种必要而共生的关系……重要的是,权威使公民个体能将其有限的时间、精力和知识分配到对他们最重要的事务中去,从而促进健康的协商式决策。”[38]换言之,在国家治理中,协商民主是一种民主决策的有效方式,而政治权威则有助于协商民主决策的顺利实施,二者相互促进。

   与直接民主和精英民主不同的是,协商民主主张公民以讨论、协商而非直接投票的方式参与公共事务的治理,从而有效化解国家治理复杂性条件下精英治国与民主参与之间的两难困境。詹姆斯·博曼认为:“作为一种具有潜在影响的改革和政治理想计划,协商民主延续着‘激进’民主的传统。不过,它延续的方式是通过强调公共讨论、推理和判断来调和激进的包容性的人民的参与观点”[39]。协商民主具有多层含义,就决策的角度而言,协商民主是一种民主决策方式,“当决策是通过公开讨论过程而达成,其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见,这个民主体制就是协商性质的”[40]。我国有着深厚的协商传统与实践经验,协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势,“我国的协商民主尊重公众的话语权,通过集体的协商、讨论,最终形成意见建议、公众政策”[41]。我们应该结合本国具体国情,充分发挥现有的协商民主资源,促进协商治理有效开展,实现国家治理现代化。2015年2月,中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,对拓展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七个方面的协商渠道做了全面系统的部署,这可以看作推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的规范性文件。习近平总书记在党的十九大报告中指出,“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式,是社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[4],“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[4],并就协商民主广泛多样的形式、制度安排的重要渠道和协商机构提出规范化的要求。当前,应进一步拓宽协商民主渠道,推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展,使公共协商贯穿于公共政策的全过程。在公共协商的过程中,通过公开讨论对话,使社会公众能够全方位地参与到政策过程中。国家治理的权威主体不仅要在公共政策制定环节广开言路,问计于民、问需于民,充分开发利用各种表达渠道使不同的利益诉求和意见得到充分表达,并达成共识,进入政策议程;还要在政策执行和评估环节开展公共协商,积极听取民众对政策实施效果的意见,并适时调整公共政策,尽最大可能实现公共利益最大化,从而增进政治权威的合法性基础。

   (三)完善公共问责体制机制,实现公共权力运行公开化

   在国家治理现代化的进程中,法治与民主内在地要求公共权力运行公开化。党的十九大报告指出:“增强党自我净化能力,根本靠强化党的自我监督和群众监督。要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。”[4]为此,要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”[4]。公共权力运行公开化,不仅要依法设定公共权力,还要对公共权力的非规范运作进行监督与公共问责。荷兰学者马克·波文斯认为:“公共问责制不仅是现代民主治理的标志,而且是民主治理的必要条件。”[42]作为一项“联合活动”的国家治理,离不开一定程度的政治权威力量的组织与引导,然而,当政治权威蜕变为掌权者的私人权威时,公共问责就无法生效了。因此,必须完善公共问责机制,促进公共权力运行公开化,从而防止政治权威私人化。对权力运行的公共问责,其目的是要将权力置于法律、制度和规则之下,防止其沦为掌权者谋取私人利益的工具,以达到维护公共利益不受侵害的目的。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要“推行政府权力清单制度”“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”“完善纠错问责机制”“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”等,这些都是党中央加强制度化问责建设的有力举措。总之,在中国的政治生态下构建公共问责体系,需要进一步加强党内监督、审计监督、民主监督、法律监督和公共舆论监督,化理念为制度,形成全方位的公共问责体制机制。在新型政党制度中强化党际监督,在党和国家监督体系中形成监督合力,真正实现让人民监督权力,让权力在阳光下运行,实现政治权威在国家治理现代化中的公共责任。为此,一是加强公共问责法治化建设,强化权力运行过程的法律规制和监督;二是完善公共问责的制度化建设,坚持用制度管权,实现从权力问责向制度问责的转变;三是重塑责任伦理,增强多元主体的责任意识,弥补公共问责的制度缺陷;四是落实政务公开,促进公共权力运行公开化;五是扩大公民参与,实现民主问责,以权利制约权力。

   

   四、结语

   

   政治权威作为一种合法性公共权力,对国家治理的有效实施起着决定性作用。尽管国家治理现代化强调分权、放权与“多中心治理”,但在中国特色社会主义新时代的具体情境下,中国共产党对国家治理现代化的领导权威有其政治正当性与合法性。治理失灵背景下“元治理”需要政治权威的出场对其进行规范与引导,当今风险社会复杂性条件下的国家治理则对政治权威进行逻辑证成,而“多中心治理”逻辑下的公共问责困境使国家治理与政治权威构成一种辩证规制的复杂性关系。辩证地看,只有坚持政治权威与国家治理现代化的有机统一,并且正确处理好政治权威与法治建设、政治权威与民主参与以及政治权威与公共问责之间的关系,才能有效发挥政治权威在国家治理现代化进程中的主导性作用。政治权威与国家治理现代化之间的辩证关系启发我们,在全面建设社会主义现代化国家的新征程上,应当构建一个民主法治型政治权威以推进国家治理体系和治理能力现代化。具体来讲,需要建立健全法治体系,促进政治权威法治化;通过大力发展社会主义协商民主制度,扩大公民参与公共政策过程的渠道,促进政治权威民主化;完善公共问责体制机制,以公共权力公开化实现政治权威的责任性,提升政治权威的公信力。

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