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我国县域地方治理权力架构的考察及讨论 ——兼与杨华、陈柏峰及欧阳静先生商榷

分类:
制度创新
来源:
2019/05/15 04:26
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摘要:在我国县域治理权力架构问题研究中,学术界一些学者所谓的县域治理将治理主体意义上的党政体制与治理结构意义上的科层体制并列起来在理论逻辑上不准确周全与政治实践中也不能成立。我们以为,更加准确周全的概括应该是与现行提法一致的“党的领导”体制。并且,对存在的一些现实缺陷与问题,客观地进行了考察及讨论

关键词:县域治理党政体制  党的领导

 

一、缘起

域地方治理正如俗话所说“麻雀虽小,五脏俱全古人曰“郡县治,天下安”。因此由古至今,县域地方治理体系和治理能力于国家治理而言非常关键,其是国家治理体系和治理能力的基础及缩影。2019年1月,我们于《爱思想》网上读到了杨华先生在《政治学研究》2018年第5期上发表的《县域治理中的党政体制:结构与功能》一文(以下简称文),他对中国县域治理的经验从基本的治理体制和机制予以总结和概括,认为党政体制是县域治理中最重要的治理体制,通过党的组织系统的政治动员整合行政科层制的部门资源进行整体性治理,以实现总体性、结构性的质变它既是县域治理得以展开的政治引擎,也是县域治理的具体实践机制。不过,一观点主要又来自于陈柏峰先生《法学研究》2017年第4期上发表的《党政体制如何塑造基层执法》一文以下简称文),杨文中引用:党政体制就是中国共产党领导的政治体制。另外,《开放时代》2019年第2期上发表的欧阳静先生的《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》一文,却又将其概括为实质内涵其实大同小异的所谓“政治统合制”:党委围绕中心工作,对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式。然而,若追根溯源,在笔者有限的阅读信息中,赵理富早在《理论月刊》2004年第12期上发表的《我国党政体制发展探析》一文中已指出;“我国党政体制即党政关系的制度体现,是党的领导体制的一个重要方面。”而由中国人民大学出版社2016年1月出版,景跃进、陈明明、肖滨主编的《当代中国政府与政治》一书中,更是将“党政体制”作为贯穿该书的核心概念,认为关于中国政治的第一个事实,也是最为显著的事实就是,中国共产党是中华人民共和国的领导核心,是当代中国政治体制的中轴。“党政体制”可以理解为是“中国共产党领导的政治体制”的简称对此,我们以中省西县(学名)为标本进行了实际具体性的田野调查,遗憾的是得出的结论却为:文在对县域治理将治理主体意义上的党政体制与治理结构意义上的科层体制并列起来在理论逻辑上不准确周全与政治实践中也不能成立。且,对所谓党政体制存在的一些重大缺陷与问题关注不够,剖析不到位。

二、县域治理党政体制的提法在理论逻辑上不准确周全

通观上述诸位学者对党政体制的定义,都是讲的一种政党组织与国家组织之间的关系,即坚持中国共产党对国家政权的全面领导如,是这样定义党政体制的:“其核心要义是中国共产党对政治体制的全面领导,包括对政府及其部门、人大、政协、公检法、人民团体、企事业单位等进行全面领导陈文对党政体制的定义大同小异党政体制的轴心是党的领导,而党的领导主要是政治、思想和组织的领导。不同的是杨文将其与组织结构上的科层制并列起来:“在县域范围内,较科层体制有更高权威的是党政体制。”陈文则并没有这么认为。实际上,这样将非属于同类性质的事物并列不符合起码的逻辑,其只能使事物变得更加混乱不清。譬如,由于在县域内存在科层体制和党政体制两套并列的治理体制杨文说:“科层体制要完成的是部门专业性、日常性的治理事务,亦即常规性的行政事务。党政体制承担的是那些单个部门无法解决、需要在短时间内解决的整体性治理事务,因此必然是重要的、乃至严重的、涉及面广影响力大的事务。其不利于对现实中客观存在的党政不分现象进行科学分析而且,如此一来相反还会掩盖事物的真象,为党政不分提供一种似是而非的所谓理论依据。与此相类似,有学者也将治理主体意义上的党治与治理形式意义上的法治相并列起来。[1]其误区也同样在于两者是两种不同性质的事物。习近平在这一问题上即说过:“关于党的领导和法治关系问题,我反复讲过。推进党的领导制度化、法治化,既是加强党的领导的应有之义,也是法治建设的重要任务[2]

若具体考察国际政治实践现实对照上述诸位学者的论述,不难看出,所谓中国国家治理中的党政体制复合型治理应该相对称于西方国家治理中的国家体制单一型治理而言的。但是,反观国际政治学界通行的提法,则是多党制与一党制。而且,相比之下,比较准确周全一些。党政体制与国家体制二者的基本区别是:前者以党治国党治与以法治国法治并行不悖政党直接介入国家治理,政党组织于国家组织之中。后者单一性地严格实行以法治国政党不直接介入国家治理,政党组织与国家组织相割裂剥离。可是在政治实践中所谓党政体制党对国家政权的全面宏观领导客观存在有两种不同的方式:正确的方式是党的领导立足宏观把方向谋大局和制方针政策通过一系列政治、思想和组织的制度和机制总揽全局、协调各方。错误的方式则是党政不分、以党代政,包办代替、包揽一切,去直接管理社会的具体事务。所以,即使肯定所谓党政体制的正向性意义和功能,并非就意味着否定邓小平曾经对党政不分、以党代政现象的批评。[3]当然,前提是我们必须坚持党对国家政权的全面领导,笔者也曾早就提出过党政分开不是绝对性地分开,只能是相对地性分工。[4]

建国七十年来,从毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛到习近平,不同时期我们党一惯坚持不断加强和中国共产党对国家政权的全面宏观领导。特别是党的十八大以后,习近平总书记更是将中国共产党领导提到了是中国特色社会主义最本质的特征的高度。[5]这是我们党在长期执政中得出的一条最重要的宝贵经验。并且我们以为,不适合将这种中国共产党对国家政权的全面宏观领导,在理论上将其概括为党政体制。真正国际政治学界通行的提法多党制与一党制更加准确周全的概括应该是与现行提法一致的“党的领导”体制。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,是中国特色社会主义分权制度与西方国家资本主义分权制度最主要的原则区别。在遵循这一最主要原则区别的前提下,中国特色社会主义分权制度,与西方国家资本主义三权分立和多党竞争执政制的平行对等性分权制度不同,是一种非平行对等性的分权制度。从权力职能划分的视域,称之为一种上位权(宏观领导——立法、决策、人事、监督等)与下位权(具体执行)两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度。即上、下位权之间,上位权对下位权负有领导与监督的责任;反之,下位权对上位权负责,接受其领导与监督。[6]中国在以人大为中心的国家权力运行中,还另外存在一个总揽全局的党委权力,并通过政党组织嵌入国家组织来实现党的一元化领导。在中国,政党和群团组织权力机构的运转经费都由国家财政预算开支,与国家组织权力机构一样具有一定行政级别、行政职责和行政编制,其工作人员也享有与国家组织权力机构工作人员同等政治地位和公务员待遇。政党组织权力系统事实上是国家组织权力系统的有机构成,政党组织的权力系统和以人大为中心的国家组织权力系统同时并存运行。陈文即也指出:“在党政体制内,党的组织领导并非独立起作用,而与行政系统的制度安排耦合在一起。”而且“党的领导不是直接用党的命令来指挥政府,也不是用党组织替带行政和执法机构,而是在宪法、法律和党内法规范围内,通过一系列政治、思想和组织的制度和机制,运用意识形态、组织、纪律、工作管理等多种工具来实现。”此可见,党政体制与科层制之间不是一种并列起来的关系。

人类社会组织按公私领域分,有公共组织与私人组织。前者如国家、政党、国有企事业单位等,后者如私有企业、私有学校、私有医院等。西方国家资产阶级政党的起源是议会性的政党,目的和作用主要是为了通过竞选竞争国家执政的权力与西方国家不同,中国共产党的起源是革命性的无产阶级政党,其通过长期革命战争和斗争取得国家政权后,经由国家全体人民制定的宪法所规定成为执政党,其他政党则为参政党。据此:首先,必须保证中共对国家的宏观领导和监督性的控制权——一种具有绝对优势地位的上位权,否则,党的领导和执政地位便无从落实而被架空虚化,变成无源之水、无本之木空中阁楼。其次,民族国家是一种民族整体性的政治组织,政党则是一种民族精英性的政治组织。政党是一种精英公共组织而非全民公共组织,伦理合法性上讲,不能够直接对国家进行治理。因为,任何政党组织,包括中共即使有八千万党员,相对国家全体人民而言仍然是属于较少数毛泽东一九四一年《在陕甘宁边区参议会的演说》中就指出:[7]所以,中国共产党尽管代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益若是仅主观上宣示代表,没有客观因素配合和保证其垄断性地直接行使国家权力,久而久之,也还是会形成特殊既得利益集团,必然产生特权腐败。将执政党权力系统入国家权力系统应是解决这一问题的有效可行途径。正是由这两个方面所规定,使得中国国家治理体系存在着两大权力系统一为中共各级党委执政党权力系统,一为以国家各级人大为中心的国家权力系统。但是,中国共产党对国家政权的宏观领导和监督性的控制权,是一种具有绝对优势地位的上位权,两者之间表现为非平行对等性的分权。虽然国家治理强调各种组织多元治理,但并不就是平行性的多元治理。

三、县域治理党政体制的提法在政治实践中不能成立

杨文中是这样描述相对于党政体制的行政科层体制的:主要表现为不同部门皆有职位分层、权力分等、分科设层和专业分工,不同部门及科室有履行职能的法定职权及相关的人财物等配套。职能部门按照规章制度调动本部门资源履行其法定职责,而不管职责之外的事情。县级职能部门具备科层制专业分工、法定主义、技术主义、去人性化、事本主义等优势和特点……县级职能部门也明显地带有科层体制的弱点和缺陷……譬如,科层体制只在乎行使职权过程是否合法而对行政效果监控不严,更不会追求短时期治理效果的改善,对职权行使之后的社会变化不敏感。科层体制中不同部门的职能和利益相互独立乃至相互竞争,难以形成跨部门协作,因而无法满足复杂多变的治理事务对协同治理提出的功能需求,进而不能在协同治理中形成治理面貌的整体改善。一般来说在部门内部了。其实,以上所述仅仅是科层体制之痼疾官僚主义的次要部分——尚未触及要害之处。其如此选择性描述,无非是从主观上使科层体制的功能与党政体制的功能相互补。

然而,俗话说“国有国法,党有党规”,实际上我国国家治理中,不仅国家权力体系的组织结构是金字塔型的科层体制,中共政党权力体系的组织结构同样是金字塔型的科层体制,而非扁平性体制。和长期执政的客观现实相联系,中国共产党本身也有着理性化的、等级制的官僚制,且已成为一个嵌入国家权力体系结构中的等级组织,完全具有与国家组织机构相对应的科层制结构,从而也才能实现了对经济社会的领导作用。所以,杨文所讲的国家组织科层体制那些弊端与缺陷,在中共政党组织科层体制中也一样的存在。其使我们党政机关的许多党员干部具有一种官僚性,他们所谓的党性一般就是党性与官僚性相一致的时候。邓小平就曾经对党内的官僚主义现象有过尖锐地批评它的主要表现和危害是:高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守成规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法,等等[8]

反之,杨文中所描述的党政体制推动治理事务完成所需要的组织架构和制度载体由一体三元所构成,一体是指党委(组)制,三元分别是归口管理制、临时机构制和常委分管制,和党政体制治理实践中形成的具有规律性的运行机制主要包括三个层次,分别是设定中心工作确定目标、整合部门资源开展治理和实施督促检查验收评比。这些所谓党政体制组织架构和制度载体及其运行机制,在国家权力系统的科层体制中同样能够存在与用。在此且仅举例如1997年4月,中省西县人大常委会在进行《河道管理条倒》执行情况检查时,发现县域河道淘金采沙船乱采滥挖毁坏河道现象十分严重,于是向县政府提出四条整治建议。经县长办公会研究决定,立即归口分管的副县长牵头,成县河道淘金采沙乱采滥挖整治工作领导小组,组织联合水电、交通环保部门和有关乡镇开展了河道专项治理工作。县人大常委会则对实际治理情况进行了督促检查

当然,由于目前县域治理中政党权力系统国家权力系统之间的上下位权关系不正常,两者分开隔离不到位,上位权往往越位到下位具体执行权领域,因而国家权力系统这些组织架构和制度载体及其运行机制受此限制,一般情况下没有能够成为一种明显的经常普遍性现象。但是,并不就等于是党的领导体制或所谓党政体制与政治统合制的“特异功能”,只须真正落实下位权一府一委两院的具体执行权,上下位权分开隔离到位则国家权力体系也能够具有这方面的提高地方治理能力潜力。即也同样可以通过政府组织系统的政治动员整合部门资源,最大限度地调动一切可以调动的资源集中到中心工作上,在较短时期内进行超常规整体性治理。

其实,这也是一个国家治理常识比如,西方国家治理中的国家体制单一型治理,政党不直接介入国家治理,在发生重大自然灾害、社会事件时,或某一时期针对某个国家治理重要问题,也同样能够动员集中国家大量政治资源进行应对与治理,即成为所谓的“中心工作”。总之,其只不过是一种治理方式而已,治理主体政党可以用,治理主体国家及其政府也可以用。杨华阳静先生所描述的“党政体制”或“政治统合制”县域地方治理具体方式现状,实际上只能是人为的政党垄断形成的。而且,更为关键的是,这种治理方式,从一时一事看,治理效率较高,但从长远整体看却未必。至少,目前尚缺乏这方面严谨的实证性研究资料。而政治实践中,这种治理方式已存在许多不十分成功,甚至完全失败的例子。比如,当前运动式的精准扶贫,就暴露出不少弊端或问题积极性治本的精准扶贫,应久久为功,不可急功近利。而从治标来讲,应对贫困问题,则似乎法治性的社会保障及救济制度更稳妥。再如,上个世纪五十年代大跃进中的全民大炼钢铁运动,所造成的严重危害之后果,更是至今让人们记忆犹新。

四、县域地方治理权力架构政治实践现实的考察及讨论

我们这里对县域地方治理权力架构进行考察的描述框架为:权力的具体形态人格化,权力主体是权力机构职务担任者,同权力机构职务紧密联系为少数政务官权力机构的法人代表所掌握韦伯权力的分类——立法(决策)、行政(执行)、司法(监督),上位权(宏观领导与监督)、下位权(具体执行)。权力的构成(静态性)——治理职权(法定、习成),治理资源(人、财、物)。权力的行使(动态性)——权力者主观上的能力道德,客观上的利益机制。

(一)省西县县域地方治理权力架构概况

1、省西县县级党和国家权力机构编制人员及领导职务基本信息县直党政机构总行政编制1195名,实有人数1172人。其中,县委机构行政编制98名,实有人数97人;县人大机构行政编制28名,实有人数27人;县政协机构行政编制16名,实有人数19人;县政府机构行政编制816名,实有人数805人;县纪委(监委)机构行政编制102名,实有人数89人;县法院机构行政编制82名,实有人数82人;县检察院机构行政编制53名,实有人数52人。全县共三十一名在职县级领导,包括县委书记、县长、县武装部政委、县纪委书记监委主任)、县委组织部长、县委政法委书记、县委宣传部长、县委统战部长等县委十一常委,县人大主任及五名副主任,6名副县长,县政协主席及五名副主席,县法院院长检察院长。

2、县域地方治理存在着政党权力系统国家权力系统两权力系统,之间是一种非平行对等性分权的制度安排但是,县域国家权力系统,既上位领导与监督权,又下位具体执行权,是一个完整的地方治理权力体系。政党权力系统在法定上仅具有上位领导与监督权,是一个不完整的地方治理权力体系。即县委权力系统不日常性、直接性地进行地方治理。

田野调查中无意之间我们发现这样一个细节,即政府办二十四小时都有人值班,以随时应对突发事件或临时琐事反之,委办则无人二十四小时值班是其机要室二十四小时值班,以确保上情的及时下达。这反映出政府处于县域地方治理第一线,直接与民众的各种具体事务打交道得多,委则相对超脱一些,主要抓管中心工作与大事以及政府解决不了或不好的事。因此,县域地方治理中,在某种意义上,县政府好比一所医院的门诊部,政府办便是急诊室,各政府职能部门是各门诊科室,委则是医院住院部,大病、难病和慢病才住院治疗。

县域地方治理权力架构县一级的权力机构领导职务,包括上位权中共县委书记人大主任政协主席与下位权政府县长中共县纪委书记监委主任)、县法院院长检察院,共计七个县级权力机构领导职务其中,县委书记人大主任政协主席政府县长为正县级权力机构领导职务,县纪委书记监委主任)、县法院院长检察院长为副县级权力机构领导职务。

(二)省西县县域地方治理权力架构存在的主要问题

1、上下位权分离不到位。比如,上位权中心工作的形式越位到下位具体执行权将极大的精力用于招商引资、基础设施和民生保障项目建设方面中省西县2018年共完成70个重点项目建设投资467587万元其中除属于下位权的县长分管负责43个外,属于上位权的县委书记分管负责13个,县人大主任分管负责7个,县政协主席分管负责6个,县人大副主任分管负责1个。这些下位具体执行权,本来应由6位副县长及相关局长承担。再如,县政府根据县委通过的决议和有关法规具体组织实施执法县委组织部运用各种手段、方法、技术对全县干部进行考察、考核、测评,在此基础上实行动态的日常管理调配县纪委(县监委)依照相关法规查处各种腐败案件本来这些下位具体执行权分别由县长及其主持的县政府部门、县委组织部长及其主持的县委组织部和县纪委书记(县监委主任)及其主持的县纪委(县监委)直接掌握。但实际中,全县所有的重大行政事项、干部人事任免和乡科级干部案件处置,都要由县委书记和他所主持的县委常委会来具体纵及讨论决定。

上位权职权越位到直接接触实际利益的下位具体执行权中,特别是在县域治理中处于最高权力地位,对其它县级权力机构职务担任者和县域治理各项工作负有进行宏观领导和监督职责县委书记,如果道德品质上一旦出问题勤政、廉政,其他县级领导和群众无法有效地进行监督或制衡。即使具体规则性的民主集中制制约也事在人为,而且能力越强越能够进行实现对权力的制约,重在科学合理分权,应彻底落实上下位权非平行对等性分权的制度安排,探索确立一种上位权领导与监管、下位权具体分管执行的权力制衡机制。县委书记用人权为例,主要只能是指导监督组织部门制定全县干部培养选拔的战略规划和方针,在宏观上谋划怎样发现挖掘用全县领导干部和各种人才,特别是一些重要领导干部与人才,以及按规定向上级党委及组织部门提名推荐干部任用人选,而不能直接插手具体干部动用调整方案和组织酝酿干部提拔任免人选,更不能直接插手一般性的干部常规管理调配和提拔。

而另一方面则是,党的全心全意为人民服务宗旨上讲,县委书记具有一种无限责任,在县域内出现发生的任何不公正违法违纪违理的人与事,只要有精力与能力,都可以有权间接或直接地过问、干涉和处理。但是,从中央、省、市上级党委层层加码布置下来的各种工作任务,和事后的督促、检查、考核、验收,压力大,事务繁,使其往往疲于应对。所以,从上至下应层层减负,尽可能地赋予县一级地方治理更多的活力。

2、县委的宏观领导与监督上位权的全面性、法治性不够,其往往表现为重点式、运动式的进行宏观领导与监督。因此,有待于深入探索如何进一步加强和改善县委的宏观领导与监督上位权——转观念、转作为及转作风。而杨华和陈柏峰先生,其实也看到并指出了这方面之缺陷: “县域治理过于依赖于党政体制的治理绩效,可能延缓治理的制度化规范化水平,使得临时机构泛滥,浪费主要领导和部门的资源。同时,党政体制过于频繁地直接介入治理实践,可能弱化县级党委对党政机关的政治、思想和组织领导,也使党委直接触碰基层利益和矛盾,可能成为矛盾和问题的焦点[9] “党政体制塑造的基层执法模式,虽然常常有效,但也带来不少问题,有时甚至偏离了法治轨道。”[10]

因此,应该:(1)转变上位权县委现有的人治性运动式地参与直接治理观念,彻底摈弃过去那种以归口管理制、临时机构制和常委分管制为组织架构,通过设定中心工作确定目标、整合部门资源开展治理和实施督促检查验收评比的领导工作方式凡是直接性县域地方治理行为,全部改由下位权一府一委两院法治性日常式地去进行。(2)县委重点发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,将精力集中到对全县重大问题决策和按照干部管理权限任免和管理干部上,抓好干部人事、政法意识形态(宣传)统战等方面的工作,大力培养选拔推荐各种优秀人才。(3)县委行使好领导和监督上位权,必须站得高看得远,大兴理论学习和调查研究之风最大限度地减轻“文山会海”中的各种形式主义重负,轻装上阵腾出精力以务实求真作风实干出实效。

3、尽管县域治理中七大县级党和国家权力机构的领导职务都是通过选举产生,但由于都没有实质性的真正竞选,因而缺乏来自选举人选择而必须对下负责形成的动力和压力。在国家精英主要向上流动的大环境下,本县知识精英大都通过高考(名牌大学)、考研(硕)、考公(省市以上)向上流动,基本上没有返流。这种精英人才的单向性使县域地方治理的人才资源大量流失所以,上级党委通过民主集中制选拔出来的中省西县县级权力机构领导职务担任者,主观上的能力道德素质水平相对性的虽然基本上能够相适应,搭配也基本上比较合理。但县级领导非本地化,该县三十一名在职县级领导中,外县籍者达十七名,在职县级领导的55%,且占据了一些最关键核心的领导职位——包括县委书记人大主任政府县长纪委书记监委主任)、副县长(县公安局长)、县委组织部长和县法院院长而且,本县党和国家机关中及社会上仍然有不少潜在的人未尽其才的素质水平政治人才存在一些本县籍德才兼顾的科局级优秀干部,还包括一些德才兼顾普通干部,由于种种原因难以脱颖而出得到组织上提拔重用。此外,该县县级领导来源结构上,不正常的扭曲向教师改行者,也是一个侧证:县委十一常委中,来从学校师改行的有六名之多,而三十一名在职县级领导中,从学校师改行的也有十一名。一些对此不无讽刺地说,原来在学校的三流师,改行到政府变成了一流的官员。

就目前客观上的利益机制而言,县域地方官员是上级党委政府的代理人而非地方政治家,上级党委政府通过绩效评估、职位流动以及政治升迁有效地控制这一支代理人队伍,确保上级政策在县域地方治理中得到贯彻实施。官僚科层制通过县级权力机构领导职务的任免调动升迁主要是由上级党委所决定,与其它县级权力机构领导班子中同级同事的关系好坏则也具有一定辅助作用,至于群众的口碑虽然有用,实际上却间接而很有限。因此,他们一般较注重与其他县级领导保持良好关系职权主要对上负责,服从和受制于上级党委权力。基本上是按照上级党委的布和要求来完成各项中心工作和改革任务,如招商引资、精准扶贫、扫黑除恶、机构改革、公车改革等。在中央集权单一制下,国家中央高层才有政治,县域地方治理受到上面各种政治上有形无形的紧箍咒限制极少有什么真正因地制宜地进行县域地方治理新改革的主动积极性作为

以该县中共纪委书记监委主任为例,负有对县域中所有公职人员全覆盖地进行廉政勤政监督的重大责任与权力。但他虽然主观能力道德具有一定的组织协调艺术,为人处事圆滑老练,精于处理上下左右关系,整体而言素质不高,善于“做人”不善于做事,离能干事干好事还相差极远。由,县纪监委自身的官僚主义问题较突出,在人员成倍增长和治理资源已经相对完备的条件下政绩较差,反腐倡廉工作上没有任何起色,群众身边的腐败现象仍得不到有效遏制。如全县扶贫领域专项治理中,共发现和群众举报问题线索1181条,立案仅64件。全县干部工作作风也并什么真正好转,许多部门单位演化为“门好进,脸好看,事难办”。

还有一些县级权力机构领导,其中特别是县政协和县人大的领导,主观上的能力道德素质水平以及政绩一般,加上没有文凭与年龄上的优势,客观利益机制中的职务上的任免调动升迁空间非常有限。因此,或工作中的利益激励动力不大,倾向于中规中矩地;或为人忠厚老诚,工作按部就班,已经没有职务进一步晋升的奢求,只求能够顺利成或服务于县委决定及布置的各项工作。于是,他们存在“船到码头车到站”的思想,甚至把自己看成“退居二线”的“闲人”,大都以不出什么事能平调回市里上级部门任职与平稳退休为基本追求

总而言之综上所述造成了县域地方治理政治效率不高,提供的各种公共服务不能很好地满足人民群众对美好生活的向往与追求。由于自下而上来自民众对权力选择与激励不够,其还导致了一个严重的副作用是权力者的权威合法性不够,权威主要甚至完全是依赖官僚科层制呆板僵化的行政程序纪律来维持,素质越低的官员越依赖于此,官僚主义亦越严重。这正如欧阳静先生所指出:最大的风险是党政组织自身的封闭性、官僚化,从而使政治统合制的运行脱离基层社会的具体经验和问题,排斥社会的监督与参与[11]所以坚持党的领导发挥其复合型治理应有优势,使之能有效地应对县域地方治理复杂矛盾,关键如何避免避免官僚科层制的固有弊端官僚主义?这当前县域地方治理中面临的最大挑战。

(1)眼睛向上官僚主义第一定理。比如,现在中央特别强调重视精准扶贫件事,因此,上面各级也对这件事盯得特别紧!当前假如你是贫困户或反映扶贫的事,肯定会得到比较热情周到服务因为上面正盯着呢!在能力、精力和资源有限的情况下选择性执行以应付上级,而县域治理中其他一些与群众利益同样密切攸关的事则被忽视了,一般情况下他们可以不重视。这么一来,本来是一件得民心的精准扶贫大好事,被下面的官僚主义搞成对上负责的形式主义这是他们仅对上负责不对下负责使自身利益最大化的必然最保险选择全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨——不仅仅是现在上面突出强调的精准扶贫,只要是对人民有利的事都须兼顾,区别只有轻重缓急。当然,眼睛向上与眼睛向下不是对立的,而是辩证的统一,其原则是以有利于人民为标准。官僚主义有时也有某种统一,但其原则是以有利于自己为标准,所以,统一是巧合,不统一是必然

(2)排斥分权是官僚主义第一权术。在官僚主义者心目中,不是办事效率优先,而是个人权威优先。部门单位办事,无论巨细繁简,皆须由自己一枝笔审批、一张嘴拍板。之所以低素质的官僚主义者不愿意放权,皆因为此是他们维持权威无师自通的最简单、最省力权术。大权或小权,有利可图的权或无利可图的权,皆不能放。用他们的话说,就是不能开任何口子,否则,就会产生“多米诺骨牌效应”,波及他们在部门单位立下的其他不合理“紧箍咒”,使之不再可以得心应手地驾驭管理部属。群众到这些部门单位办事,遇到具体情况千差万别中的稍微特殊不同及疑难情形,或者是一些办事人员不敢担当,或甚至是意以此为刁难的借口,需要运用自由裁量权时,凡是“打个屁”之类的事情都须请示这些官僚,离开他们“地球就不转了”。这样一来,办事的门槛提高了,有权者不直接办事,直接办事者无权,群众办事不难才怪了!根源则主要出在官僚主义者素质差,缺乏人格魅力上的权威,不如此无以御下服众。

(3)形式主义是官僚主义的突出表现,而机会主义则是官僚主义的实际本质,两者可谓互为表里。信息不对称是滋生机会主义的最主要原因只要是光对上负责上面的各种调查、检查、考评、上报、汇报,基层下面都必然存在利用甚至有意制造信息不对称的机会主义空间,从而掩你的耳去盗他的铃。执行完成上级任务时欺上瞒下,以材料汇报的数据事例造假与扭曲应付考评检查,上下串通替换地方治理任务目标,以及处置越级信访隐瞒销账等种种唯有用一种制度安排,将党的领导与人民当家作主有机统一起来,使县域地方官员既间接对上负责,更直接对下负责群众的眼睛是雪亮的,若再机会主义地想搞形式主义,以“满天过海”,其只能是自欺欺人式的“掩耳盗铃”。

(4)“官官相护”官僚主义者的自然本能,而互相推诿则是官僚主义者的看家本领,两者可谓相反相成。在目前这种由上统下的人事利益机制下,不论是出于利益的考量或情面上,不是一些特殊情况,县域地方官员之间发生严重利益冲突,矛盾尖锐激化的话,一般情况下他们之间必然形成共谋对上负责的利益格局,相互之间的监督作用及力度十分有限。投诉一些官僚主义行为,县里各个部门之间相互没商量集体无意识地达成某种默契,最终的结果会甚至让你走投无路气得发疯当前,十八大以后力度空前地落实到位的巡视监督制度,一定程度上打破了上述这种利益格局,取得了很大成效但也不能对此估计过高,因为其在空间、时间和本身利益机制立体性三维上皆有根本性局限。与治本不可同而语。下面且具体举一个我们田野调查中的现实案例:

该县某退休干部近年来发现我们一直在强调精简人员编制,减轻财政负担,却越减越多,财政负担越来越重,而且象温水煮青蛙一样不知不觉——财政供养的人员比起二十多年前,别说是要不断减少或者至少持不变,而竟然是增加的人员不是一、两位数,而是达到了三、四位数。并且,不仅仅是人员总数上增多的问题,还有不同机构之间的人员编制数量也不平衡合理的问题。有些干事多的单位人员少忙不过来,一些事情少的单位人员反而多相对清闲。于是他向县里提出一条具有很强针对性的切实可行的建议:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》,规定县编办每年必须向全社会定期公布全市各行政事业单位财政供养人员编制的信息,接受人大代表、政协委员和人民群众的监督。这样一来,财政供养的人员每年只要一增多,人们就会及时发现,并可通过质询进行监督,而绝不会致于——财政供养的人员数量不经意之间竟然达到增加、四位数的后果再次重演。

然而,编办竟然以一个三十年前部门文件来作为拒绝信息公开的依据。他当即指出:实行法治是改革开放的最重要政治改革成果之一,转型期间一些旧的部门文件与现行法律相抵触的现象不少,但部门文件不能与国家法律相抵触必须以现行法律为准这是法治的基本原则现行《中华人民共和国保守国家秘密法》第二条规定:国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。部门文件确定的国家秘密事项不能与这条法律相抵触。如果新的法律颁布后仍然执行与相抵触的部门文件,必然会受到法律的追究。县编办还否认财政供养的人员比二十多年前增加了三、四位数,反辨称2013年以来全县减少财政供养人员竟达643人之多,以人员编制数据保密为由拒绝提供有关资料。而根据常识这几乎是不可能的,除非之前对机构编制人员管理完全失控,大量违规进人。故郑重提请县里进行专门调查,弄个水落石出。或查处弄虚作假玩弄文字游戏的行为,或追究前任编办主任及当时其他人员的严重失职。而且,即使财政供养的编制人员逐年减少,也只不过是正常的履行职责所在,不能以其为借口坚持拒绝向全社会定期公布全各行政事业单位财政供养人员编制的信息。何况人们看到的是正好相反!比如,编办1988年只有4个人,而现在是10个人。在机构职能没有增加的情况下,三十年间人员增长了150%,明显人浮于事。

他先后将情况反映到了中省西县县委人大政府、政协委那里,和省委巡视组下来巡视时,还反映到了省委巡视组,甚至最后告到了法院,结果却都是没有结果——上演一场现实版的《我不是潘金莲》在这些官僚主义者面前,其不无悲愤地说,如果一个县级地方的党和国家机构编制人员信息,竟属于国家秘密不能向人民公开,那这个国家就不是人民的国家,而是官僚阶级的国家。地方的党和国家机构编制人员信息保密,关系到的是官僚们的利益,对少数人有利;反之,地方的党和国家机构编制人员信息公开,则关系到的是人民的利益,对大多数人有利。但是,我们的党是一个真正全心全意为人民服务的党,而不是官僚阶级的党

是的,从理论上讲确实应如此。但这件事的实际情况却是,现在绝大多数地方都没有公开机构编制人员信息,上面也并未对此特别强调,更无硬性之规定。所以,他们不想担当,因为从对上负责的角度来讲,没有动力与压力,因此多一事不如少一事。何况,公开机构编制人员信息,对其县里今后增加人员必然是一种制约。反之,如果这些县级领导是实行直接选举的话,为了赢得选举必然要对下负责,则从对下负责的角度变成有动力与压力,因此少一事不如多一事,因为要以此来争取民众选票,自然就会敢于担当,积极回应民众的各种合理利益诉求。

4、县域地方治理权力架构存在一些尚未界定清晰的权责重叠,这种权责交叉错位现象也是政治效率的桎梏,应明确不同的上下位权之间的权责归属,建立科学合理的县域地方治理权责体系。其中,最主要是县人主任在县域地方治理地位,其从文本上讲仅次于县委书记,对县域一府一委两院国家权力机构领导职务担任者负有领导和监督的责任与权力。但是,其职权最主要的部分与县委书记交叉重叠:《中国共产党地方委员会工作条例》规定,县以上地方党委“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”、“对本地区重大问题作出决策”和“按照干部管理权限任免和管理干部”。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则规定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,人大常委会享有决定重大事项、人事任免和对“一府两院”工作的监督权。从中我们不难发现,县委和县人大两种上位权具有基本上的权责同一性。

可是,这两种上位权权责同一性党的领导体制决定现在这样的县委与县人大机构分开各自设立,在政治实践中必然造成如此情形:(1)政治实践中无法把县委“重大问题”的决策权和县人大“重大事项”的决定权区别开来并统一起来,党管干部人事的原则下也无法坐实人大的人事任免权。(2)县人大必须自觉地服从和接受县委领导,其对一府一委两院的监督,如涉及到县委决策、意向或部署,即使有不同看法,也很难行使。(3)县人大代表是人大的最主要人力政治资源,但人大代表并非专职,其主要身份角色是本职工作。其中,不少人大代表属于党员领导干部,且在人大代表组织结构中和人大会议上处于核心地位,起关键作用。所以,县人大法定职权只能是程序性的非实质性权力,使之在政治现实中实际上的权地位居于县长之后。县人民政府县长负有县域地方治理中行政执法方面的最大具体执行权及责任,虽然文本上受县人大主任的领导和监督,实际中的地位仅次于县委书记。

对此,最正确有效的对策其实最简单,即实行县委与县人大合署办公,由一个权力人格化主体身兼县委书记和县人大主任。这一制度安排的合法性来自于其必须依次通过两种不同的直接选举:先是由全县党员直接选举出至少两名以上的党员身份县人大主任候选人,然后由全县人民从中直接选举出县人大主任。并且,当选者同时成为县委书记。一府一委两院权力机构领导职务选举,一并同时按此程序进行,当选者也自然成为县委副书记或常委。这样,党的领导和人民当家作主,从程序形式到实质内容上都得到了真正的有机统一。其能够避免现在县委与县人大两种具有同一性的上位权交叉重叠,相互产生摩擦的状况,从而还节省政治资源,提高了政治效率。

五、结语

县域地方治理体系与治理能力是“骨架”与“血肉”的关系,属于体制机制的县域地方治理体系居于更加基础的位置。所以,提高县域地方治理政治效率应该从基础入手,通过理顺体制机制,以制度创新破解结构性障碍。十八大以来我国县域地方治理在制度建设方面取得了历史性成就,但体制机制建设依旧任重道远,各类结构性障碍仍然是县域地方治理权力架构全面深化改革的梗阻,各种权力运行不当现象还是大量存在。县域地方治理权力架构应注重责任指向的人民本位,调整摆正好中央与县域地方的相互关系,既要落实完成上级政府布置的各种工作任务,更要对下负责履行为人民服务的天职。我国现行中央与县域地方的相互关系,突出特征是县域地方治理活动往往主要受制于上级政府的任务分配与激励措施,这有可能会导致对民众责任的忽视,引发公共服务提供不足、利益表达渠道失效等问题。在国家治理现代化背景下,其需要通过改革原有的制度结构与激励体系,鼓励县域地方治理更加积极地回应民众需求。必须客观把握县域治理中治理主体——宏观领导具体执行两种类型权力者的选任委任,和治理方法——权力结构的集权分权权力运行的法治人治之间的辩证关系。相对而言,前者更重要更根本——人的因素第一,其是县域地方  治理中最积极最活跃的因素。不能最科学最合理地正确配置这种社会最关键最稀缺的权力资源,正是目县域地方治理中所有矛盾和问题的症结所在。

参考文献

1、陈明明:《双重逻辑交互作用中的党治与法治》,《学术月刊》2019年第1期

2、习近平:《加强党对全面依法治国的领导》,《求是》2019年第2期

3、参见邓小平:《党与抗日民主政权》,《邓小平文选》第1卷,北京:人民出版社1989年版和邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社1994年版

4、佟道:《对职能部门“党政合一”机构设置的设想》,《社科信息》1993年第7期

5、《习近平谈治国理政》第2卷,北京:外文出版社2017年版,第18页

6、虞崇胜、何路社:《论中国特色社会主义制度的权力架构进一步科学化《战略与管理》2018年第3/4期

7、毛泽东:《在陕甘宁边区参议会的演说》,《毛泽东选集》第2卷,北京:人民出版社1991年第2版

8、邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社1994年版

9、杨华:《县域治理中的党政体制:结构与功能》,《政治学研究》

10、陈柏峰《党政体制如何塑造基层执法》,《法学研究》2017年第4期

11、欧阳静:《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》,《开放时代》2019年第2期

作者简介:

虞崇胜(1952-),男,湖北黄石人,武汉大学政治与公共管理学院教授,博士生导师。研究方向:政治文明与政治发展。

何路社(1955-),男,湖南邵东人,武汉大学政治文明与政治发展研究中心特约研究员。研究方向:政治哲学与公共权力。

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