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陈柏峰:党政体制如何塑造基层执法(下)

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:45
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   (二)块块治理协同的步骤和机制

   条条的推进机制下,有些问题长期得不到解决,或因执法难度大未能及时解决,已经变成大问题,正常条件下难以解决;也有些问题需要综合治理,但部门之间缺乏有效沟通与合作。前者如违建问题,违建初期执法难度就大,若不及时解决,建设完成后再要拆除就更难;后者如货车超载问题,单靠路政执法部门,几乎不可能完成执法任务。对此,群众会有不满,地方党委政府也可能不满。群众青睐于到地方党政系统反映问题,地方党政必须有所回应,典型方式是开展专项整治。专项整治,是块块的治理协同机制,它与条条的专项执法行动在外观上类似,但实质不同。地方党政开展的专项整治,一般有以下几个步骤:

   第一,党委决策。重要事务引起党委注意后,经过内部程序在党委常务会议或党政联席会议上被决定作为重点工作开展专项整治。其后,地方人大或政府会以法规、规章的形式在制度层面解决专项整治的依据问题,如湖北省咸宁市在决定“治超”后,市政府就出台了《咸宁市治理车辆非法超限超载工作责任追究办法》;同时,政府或专项整治的核心部门需要起草相关工作实施方案,如《咸宁市治理车辆超限超载工作实施方案》。在准备就绪后,党委或政府会以红头文件的形式推出专项整治的通知,《工作实施方案》《责任追究办法》等作为附件随通知下发。

   第二,组织重构。在《工作实施方案》制定之时,就会明确组织保障问题,根据专项整治工作的需要,对原有的党政部门进行功能重构。通常情况下,要根据具体治理事务成立专门的领导小组和工作专班。领导小组是一种临时性制度设置,它将科层体制下分工明确的部门加以统合,共同为某项临时性任务而工作;组长一般由地方党政负责人担任,小组成员都是专项整治参与部门的负责人。领导小组既是推动专项整治工作的发动机,也是指挥工作实施的领导者,还是专项工作实施过程中的沟通平台、疑难研判组织,其主要任务,是推动各机构和部门的合作、凝聚执法资源、商讨解决问题。

   第三,任务分工。领导小组是领导和协调机构,具体工作还需要各具体执法部门承担。例如,在咸宁市“治超”工作中,公路管理部门负责开展路面执法,道路运输管理部门负责货物源头监管,公安局负责维护治超工作秩序,交警部门负责拦车进站检查,城管部门负责街道巡查执法,工商部门负责非法改装车整顿,财政部门负责工作经费安排和罚没费用管理,等等。这些具体工作有时单独开展,有时则是不同部门联合执法。

   第四,宣传动员。宣传动员分成两部分。一是党政系统内的动员。主要是地方党政领导召集相关部门负责人召开动员大会,宣布党委决策、组织安排、工作任务、考评办法等,在党政体系内统一思想、凝聚共识、强化形势。二是针对群众的宣传。目的是在群众中制造强力治理的声势,制造严格执法的舆论。当地电视台、报纸会重点报道大会的消息和详细内容,还会配上相应的访谈节目和评论;街道上的宣传横幅、乡村的墙壁标语等也必不可少。宣传机构还会跟踪报道,树立守法典型,宣传执法效果,强化声势和舆论。

   第五,总结表彰。专项整治结束后,各参与部门撰写总结报告,党政系统根据《考核办法》和《责任追究办法》进行考核、评优、问责等。

   块块的治理协同机制以党政发动的专项整治为主要着力点,其实质是党委决策将需要整治的问题转化为地方党政的“中心工作”。通过体制压力动员各种力量参与治理。“中心工作”是块块应对条条任务时的策略和工作模式,即根据问题的重要性区分轻重缓急,将有限的资源优先投放在需要急迫解决的问题上。“中心工作”在指标考核中一般是“一篇否决”的,即“中心工作”没达标,总的工作绩效都被记为零,主政官员丧失各种晋升、奖励机会。

   (三)块块协同机制的有效性及不足

   “中心工作”化的治理协同机制,在基层事务中体现党的政治领导。地方党政在不同条条下达的诸多执法任务中选取最紧迫的作为“中心工作”,动员一切体制力量予以应对。执法工作没有完全在科层体系中有条不紊的推行,而是超越了规范和程序,运用党的政治党政体制如何塑造基层执法影响力和组织力量进行动员和布置,有助于专项整治问题的解决。第一,集中块块中不同部门的执法资源,可以一定程度上克服条条推动执法时的孤岛现象。不同部门需要合作解决的问题,有了阶段性的协商平台和解决模式,各个部门的权责关系可以被共同的领导临时界定。第二,地方党政推动的专项整治往往声势浩大,在地域范围内制造了严格执法的氛围,能够积极回应社会问题。这种氛围一方面对群众习惯的违法不究秩序是“拨乱反正”,一定范围内改变群众的惯性思维和面对执法时的心态;另一方面对科层体系习以为常的一线弃权、自保意识、保守心态、部门化利益构成反动,一定程度上督促依法执法。

   块块的治理协同机制,仍然存在一些问题。第一,加剧执法规范化与完成执法任务之间的张力。在地方党政“中心任务”的考核目标之下,执法机构更为迫切地追求执法效率和成效,很容易放松执法规范化方面的要求。在“中心工作”模式下,程序、期限、证明标准等仅仅意味着考评时的风险,而“中心工作”出差错却是现实的危险。第二,地方党政推动的专项整治,效果往往有短期性,容易反弹。在执法资源集中于一项事务时,违法者迫于形势会有所收敛,但专项整治过后,执法力量重新部门化,执法人员的惰性渐渐复苏,已有执法成果不易保持。也就是说,“中心工作”模式的执法有时有效有时失灵,呈现出摇摆不定的执法效果。〔29〕第三,块块的协同治理机制,将重要问题“中心工作”化的模式,可以推进执法,但也可能是阻碍严格执法的力量。执法部门一旦在中心工作大力度投入资源时,在日常执法上投入的资源就相对变少,难免顾此失彼。

   

政治伦理的嵌入机制

   

   (一)条块结构的问题

   条条的执法推进机制和块块的治理协同机制,两者功能互补,但条块结构并非完全自洽,其中的问题使政治伦理有其“用武之地”。条块结构的最显著问题,是其中的权责不对等。具体而言,这种权力与承担责任的不对等,既包括执法机构、执法人员自身的权责不对等,也包括上下级执法机构之间、党政体制与执法机构之间的权责不对等,还包括执法机构与执法人员之间的权责不对等。在执法系统内,所有的上下级关系中,下级总是权力小、责任大。

   执法系统的权责不对等,最激烈地表现在完成执法事务与社会稳定的冲突上。执法系统内广泛实行行政承包制,具体工作任务分解之后,执法机构需要向条条中的上级、同级政府签署类似于“军令状”的责任书。责任书更多反映上级部门和地方党政的意图,有时实施起来困难很大,若强力完成执法任务,引发社会不稳定因素,可能导致非正常上访、群体性事件、执法对象自杀事件等。对执法者而言,执法任务需要完成,社会稳定问题更是触碰不得,因为它在系统内是“一票否决”的。2016年暑假调研期间,笔者走访了咸宁市20多个政府部门,凡有一线执法任务的部门,都说自己是“弱势群体”,其实质是抱怨权责不对等。

   执法系统的权责不对等,是以体制压力为基础实现的。无论是条条中的上级对下级执法机构,还是同级党委政府对执法机构,或执法机构对执法人员,其监督和激励都以行政压力为基础,都会采取数量化方式来分解任务,并辅以物质化的评价体系。执法任务被要求在规定的时间内完成,并根据完成情况给予奖惩。分配任务往往是硬性的,而是否能够完成,采取何种手段完成,耗费何种资源去完成,分配任务的机构常常不管。党政系统内部,上下级政府、政府与部门之间也缺乏事权和财权划分的清晰法定依据。向下分配执法事务,主要依靠行政体系内的优势地位,依靠对下级职务晋升、工资奖金发放的控制权,并不同时分配相应的事权和财权。权力上移、责任下移,权责不对等局面于是形成。

   有学者认为,中国行政系统的权责不对等,是国家采取的解决信息不对称和治理制度化不足的办法,上级政府通过权责的不对称分配来“逼迫”下级政府创造性地解决问题。然而,这种“逼迫”为何能顺利达成?从行政的一般原理来说,每一个行政层级乃至每位行政人员的权力和责任应该是对等的,这样行政系统才能有效运转,调动公务人员的积极性。责任是权力的伴生物,用责任约束权力构成了权力制约的基本形式。但是,中国的情况与此有很大不同,在行政系统内,权责不对等现象普遍存在。从科层制的预设来看,这并非一种稳定的结构。这种看似不稳定的结构在中国长期存在,基本有效地完成了执法任务,其背后必有原因。

   (二)执法中的政治伦理嵌入

   站在基层执法机构的角度,权责不对等可以归结于体制压力。然而,党政体制为何要对基层执法机构施加压力?基层执法机构和执法人员为何会接受权责不对等的制度安排?这些问题的答案,仅着眼于行政是不够的,需要切入政治伦理。

   中国共产党在政治伦理上向来强调政权的人民性,强调走群众路线,“不忘初心”,永远坚持“立党为公,执政为民”。政治伦理在执法领域的话语主要是“执法为民”,强调将实现、维护和发展广大人民群众的根本利益作为实施法律的出发点和落脚点。习近平曾强调,“政法机关和广大干警要把人民群众的事当作自己的事,把人民群众的小事当作自己的大事,从让人民群众满意的事情做起,从人民群众不满意的问题改起,为人民群众安居乐业提供有力法律保障”,“对群众深恶痛绝的事零容忍,对群众急需急盼的事零懈怠”。李克强曾通过两家小食店因经营地点为居住房屋无法办理证照被关停的故事“以小窥大”,指出“监管也不一定是冷漠的,要多带一点对老百姓的感情”。孟建柱曾指出,政法工作具有很强的政治性、法律性、社会性,需要把执法为民的职业良知与秉公执法的法治精神统一起来。与所有党政部门一样,执法机构每周都有政治学习,内容包括上述各种讲话。

   饱含政治伦理的“执法为民”话语嵌入执法实践,为基层执法机构和执法人员的权责不对等提供了正当化依据。在这些话语下,执法不仅仅属于法治工作,还是群众工作的重要环节。群众工作不讲权责对等,讲“为人民服务”,强调作为人民公仆必须对人民奉献。

   群众工作意味着无限责任。作为群众工作的一个环节,执法不仅要致力于实现法律,还应当致力于获得群众认可、信任和支持,从而导致其实质上承担了无限的责任。群众工作与法治工作有着不同的要求。法治工作要求按照法律规则和法律程序办事,作为法治工作的执法,以国家强制力为后盾实现法律规范的意图即可;执法对象对执法行为有异议的,可以申请行政复议,也可以向法院提起行政诉讼,但不影响执法进程;对于抵制执法的行为,可以合法动用强制措施予以惩戒。但是,执法作为群众工作的重要环节,意味着执法人员应当做好解释说明工作,最大限度地争取群众理解,群众不理解的需要做好说服教育工作;如果执法导致社会不稳定事件的发生,就意味着工作没有做好。站在群众的立场上,即使违背法治原则,不配合执法的行为也不天然就是错误的,因此执法者需要注意工作方法,而不能简单谴责或惩罚。按照这种逻辑发展,基层执法的责任就是无限的,不可能停留在法律规则限定的范围内。“执法为民”话语的嵌入,暗含了执政党无限责任的伦理,它不受法治原则和程序原则的约束,这与科层体系运作是有冲突的。

   群众工作意味着政治性。在执政党的角度,群众工作涉及党与群众的血肉联系,承担了重要的政治功能,执法是群众工作的一环,粗暴执法、暴力执法自然有损党群关系,较大规模人群反对的执法更是有损党群关系。因此,在执法为民的话语中,执政党要求执法者必须从党群关系的政治高度来做好执法工作。问题在于,一些执法工作需要在利益对立的两部分群众中“选边站”,如何执法都会“得罪”一部分群众。此时,执政党只能在话语上要求执法者更耐心,做好说服工作,争取更多群众的理解。“执法为民”话语的要求最终会被当作“政治任务”,在党政体制中以考评指标的形式加以落实,政治伦理由此嵌入执法机制。

   (三)政治伦理的作用机制

   政治伦理对执法的作用,主要体现在执法人员的观念和行为上。作为党的干部,执法人员是政治伦理的承担者,政治伦理使他们不仅要面对法律规范,还要考虑执法后果。执法的观念、行为和后果都会受到政治伦理的制约和评判,因此执法人员需要对政治伦理话语保持敏感,它们往往成为重要的行为标准。政治伦理话语有一种超越政策理性的功能,能将政治正确性强加到行政的科学性、执法的合法性之上,执法因其影响而具有很强的价值色彩。在执法实践中,执法人员首先需要面对政治伦理,考虑执政党的宗旨和目标,往往因此忽略科层体系的要求,从而降低了党政体制按照理性的科层制方案执法的可能性。政治伦理的嵌入,确保了执政党的政治价值和政治纲领在社会得到施行,为基层执法提供政治合法性。

   政治伦理的作用,可以从话语机制上加以理解。特定的话语模式可以通过表意来获取支配能力,它是权力运作的意识形态合法性基础。现代国家的治理尤其依赖话语模式,它们将表意过程与局部利益合法化联系在一起,是某些支配关系中的不对等。政治伦理使地方党委和上级部门面对基层执法机构和执法人员时占据话语优势,进而可以将话语优势转化为行政上的权责不对等。

   执法领域存在法治和群众工作两种话语范畴。话语是一种资源,党政领导可以运用它们管理、考评基层执法机构;执法对象也可以“创造性”地运用它们形成舆论,对执法者构成压力。在条块关系中,条条中的上级或地方党政可以将法治话语和群众工作话语的要求都放置到考评体系中去,从而使基层执法机构和执法人员经受两种压力。执法对象也可以“创造性”地运用两种话语,法治话语对自己有利时就运用法治话语,在法治话语无效时,还可以继续运用群众工作话语。基层执法机构和执法人员需要同时承担法治体系和群众工作体系的双重义务和责任。理想状态是,法治体系和群众工作体系中,基层执法者的权力(权利)和义务(责任)是平衡和重叠的,这样就可以以法治的方式做群众工作。但现实并非如此,群众并不自然接受法治体系的权利义务界定,他们的不合法诉求在群众工作中却不能回避,因为党和政府是责任的终极承担者,不能置群众的困难于不顾,更不能抛弃群众。

   总之,由于政治伦理的嵌入机制的塑造,条块结构中的权责不对等现状,虽然在行政上没有被改变,却在话语层面被合理化,从而取得正当性。可以说,党政体制通过政治伦理的嵌入机制,在执法系统中起到了巨大的平衡作用,为执法提供了政治合法性。

   

基层执法模式的实践特征

   

   将条条的执法推进机制、块块的治理协同机制和政治伦理的嵌入机制综合。党政体制塑造的基层执法模式,在实践中产生了复杂的后果和影响,表现出以下特征。

   (一)专项行动常态化

   受条条的执法推进机制塑造,专项行动已经常态化。目前,专项行动几乎成为基层执法的主要手段和方式,是各种执法机构的重要日常性工作,相应的组织运行和目标考评都需要遵循稳定的制度规范。大多数执法专项行动在自上而下的条条系统内动员,按照系统内的规范化程序进行,接受稳定的系统内部考核。在公安、工商、食药监、安检、环保等诸多一线执法机构,执法专项行动一年都超过了十次,有的甚至高达二十多次。从更长的时段去看,执法专项行动还呈现出周期性特征,同样或类似的专项行动过一段时间就会开展一次,周而复始、循环往复。例如,食药监部门几乎隔一段时间就会开展一次“校园及周边食品安全专项整治行动”,中小学学期之初必然如此。

   执法专项行动的常态化,符合学者对“运动式”执法规范化改革的预期和设想,它是党政体制下条条对社会需求进行日常回应的产物。由于基层社会事务的季节性和周期性,某些事务在特定时间点就会凸显,相应执法机构必须有所回应,执法专项行动因此表现出一定的季节性和周期性;由于基层社会事务的繁杂性、多面性,执法任务极为繁重,同一时间很难事事兼顾、全面均衡地布置执法力量,而必须有所侧重,相应的条条因此会根据情况调整执法重点,从而频繁出现执法专项行动。而在全面推进依法治国的大背景下,执法专项行动不可能表现为过去那种全面动员的“运动式治理”形态。在既有社会条件和体制约束下,既需要季节性、周期性的专项行动,也需要遵守法治的原则和底线,条条的最终应对策略便是执法专项行动的常态化。

   (二)执法动员体制化

   在条条的执法推进机制和块块的治理协同机制中,执法动员都表现出体制化特征,体制内的执法人员遵循既有职能分工,被要求完成本来属于日常工作却在一定时期凸显而亟需治理的任务。与改革之前及之初的政治运动广泛动员干部群众不同,目前各执法部门的专项行动并不动员群众。运动型治理成为常规性的行政机制,而非临时的、任意发动的、非常规化的政治机制。在绝大多数场合,执法专项行动动员的是系统内的执法力量,偶尔也动员其它部门的执法力量,进行联合执法或综合治理。专项行动大多是对本部门、系统内已有执法任务的承接和再分配,很少超出既有工作范围。联合执法、综合治理也是如此,一般由地方党政动员多个部门共同面对之前被忽视的问题,每个部门仍然遵循既有的职能分工,执法人员仍然依照系统内执法规程推进。

   基层执法动员的体制化,某种程度上是执法规范化改革的产物。从体制要求看,专业化、规范化、法治化是改革的主要方向,在执法工作的具体要求中落实为自上而下的各种执法考核、评估和评价。在这种硬要求下,执法专项行动不可能表现为过去的“运动式治理”形态,相反,执法机构、执法制度、工作机制等都表现出稳定化、常规化、专业化等法治化特征。从执法需求看,很多领域需要专业技术,执法流程中的抽样、送样、检测、评估等都属于技术性工作,相关执法内容、执法技术和执法机构都有显著的专业性特征,样品检测、证据固定、质量评估和处理处罚等也都需要以专业性技术和裁量标准为依据。这种背景下,执法必须坚持规范化和专业化。

   (三)执法摇摆普遍化

   在条条的执法推进机制和块块的治理协同机制的共同塑造下,基层执法呈现出摇摆普遍化特征,即有时违法不究,有时折扣执法,有时强力执法,这在几乎所有行业和领域普遍存在。随着中国法律日趋完善,社会生活的几乎所有方面已有法律法规加以规范、引导和约束;与此同时,由于执法力量和执法能力有限,许多违法行为未被国家觉察,或国家虽有觉察却无力执法,违法不究现象几乎是基层社会的常态。而当条条发现某一问题较为突出时,往往会发起执法专项行动;或者块块发现问题严重时,动员各部门力量协同治理,力图改变之前违法不究的状态,在行动上表现为强力执法。强力执法是对违法不究状态的纠正,需要释放强烈信号,制造执法气势和氛围,因此会耗费更多执法资源。一些问题常规思路无法解决,往往是到了非常严重甚至诱发恶性事件时,问题才进入党政体制的视野,“政策之窗”被开启,作为“中心工作”的综合性执法方案因此呈现。

   由于条条或块块需要同时面对众多执法事项和法律规范,党政体制并不能同时回应所有问题,必然有所选择。因此,从社会生活的横切面去看,同一时刻基层执法可能在一些事务上严格执法、强力执法,而在另一些事务上弹性执法、违法不究。而同一类事务中,违法不究和强力执法往往又交叉出现。人们长期不遵守法律,视法律规范可有可无,形成了违法不究的氛围;等到需要强化治理、严格执法时,往往积重难返,虽可使用强力,但会遭遇激烈抵抗。强力执法的运动过后,又可能重回违法不究的旧状态,从而陷入违法不究——强力执法的摇摆结构。执法摇摆普遍化既与国家执法能力不足有关,也是党政体制的“中心工作”模式的产物。

   (四)执法过程协商化

   受政治伦理的嵌入机制的塑造,基层执法过程呈现出协商化特征。从理论上说,执法具有权威性、主动性和单方面性,对相关法律关系具有主导权,执法机关单方面的认识、认定、动机、目的具有决定性意义。执法的权威性意志在遭遇挑战时,可以动用国家强制力量予以支持。然而,基层执法实践却是另外一副模样:执法者需要与执法对象沟通、交流,常常是反复性的沟通和交流,经过斗争和讨价还价,在双方达成基本一致意见后,才采取执法行为。如违建执法中,强制拆迁并不像媒体宣传的那样直截了当,往往在拆迁之前已经说服当事人同意,并达成了补偿协议。不少研究记录了类似的协商过程,包括交警执法、民警执法、工商执法、城管执法等。执法的协商过程,看不到执法机关的单方面决定性,也鲜见国家强制性和暴力性,执法是以法律为基础的再协商,最终结果几乎都是原有权利和利益格局的折扣执行。

   执法过程协商化,很大程度上是政治伦理嵌入的产物。最常见的执法协商有几种情形。第一,执法所要贯彻的法律规范与社会长期的行为习惯有所抵触,法律有推动社会变迁的意图和任务,执法过程很容易遭遇社会阻力。禁止土葬、禁止鞭炮燃放的执法属于这种情形,土地管理执法有时也是如此。第二,执法所要贯彻的法律规范涉及不同群体的利益,执法会改变违法形成的既有利益格局,从而实质上构成利益再分配。一些环境保护、城市景观保护的执法,就属于这种情形。第三,执法所要贯彻的法律法规,牵涉到执法对象或相关主体的基本生存。道路运输“治超”执法、“黑车”查处执法、街头小食品监管执法等,都属于这种情形。这些情境下,饱含政治伦理的“执法为民”话语很容易嵌入执法过程,执法不仅仅是法治工作的构成部分,还是群众工作的重要环节。执法者需要关心群众生活,关注群众利益。执法需要获得群众信任、理解和支持,对“落后群众”也应做说服工作。执法面对利益冲突时,要取得一些群众的理解,必然需要就利益问题进行协商,执法过程因此难免协商化。

   总的来说,与西方国家的执法属于法治系统内部事务有所不同,在中国,党政体制对基层执法有着巨大的塑造作用,形成了“条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入”的特色基层执法模式。我们需要从更广阔的视野去理解这一基层执法模式。首先,与第三世界国家普遍存在的“法律失败”现象相比,中国基层执法保证了法律总体上的有效性。其次,在过去数十年里,中国基层执法的推进力度和专业性都有巨大提高,法治的领地不断扩大,这一绩效有目共睹。第三,由于基层执法事务的不规则性,及其可能与科层体系的不适配性,很多问题无法按照常规功能预设予以解决,党政体制的塑造在执法过程中起到关键作用。第四,在社会转型时期,不少问题有着多方面的根源,常规执法思路难以奏效,甚至使不同矛盾发生叠加和聚合效应,党政体制塑造的执法模式擅长解决这类问题。当然,有效性替代不了正当性。党政体制塑造的基层执法模式,虽然常常有效,但也带来不少问题,有时甚至偏离了法治的轨道。如何保障基层执法模式始终符合法治常态,则需要另文深入探讨。

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