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古洪能:论政党治国的体制和困境

分类:
制度创新
来源:
2019/06/09 04:24
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   内容提要:在政党积极介入人类政治生活和深度介入国家政权的政党政治时代,国家治理的主体实际上已经变成以政党为组织线索的基本格局,由此出现了政党治国的现象。政党治国是政党政治时代广泛存在的客观事实,只不过各国所形成的政党治国体制(体系)有所不同,如政党对比治国体制、政党合作治国体制、政党主导治国体制、政党领导治国体制和政党独占治国体制的区别。每一种政党治国体制都界定着政党博弈的基本结构,结合其它诸如政党政治文化、政党政治制度等条件,就限定了各政党的策略选择空间,从而有可能形成某种政党治国困境,如政党合作的困境或者政党独裁的困境,导致一国国家治理表现糟糕。而有一些国家在未改变政党治国体制但稍微改变了政党博弈的其它条件,或者在彻底改变政党治国体制的情况下,破解(避免或摆脱)了政党治国困境,从而国家治理表现尚可甚至比较优秀。这就说明,在政党政治时代,各国治理表现的重大差异,可能非常需要用政党治国体制及其困境来予以解释,也需要从这里来寻求改善国家治理的出路。

   关 键 词:政党政治时代  政党治国体制(体系)  政党治国困境  国家治理  政党博弈

   

   

   自17世纪末现代意义上的政党产生以后,人类很快就进入了政党政治时代。在这个时代,政党在世界各地生根发芽,活跃在人类政治生活的方方面面,特别是政党深度介入国家政权,导致政党在人类政治生活中的作用愈加重要,甚至到了离开政党就可能无法继续下去的程度。在这个时代,和从前时代一样,不同国家的治理状况依然表现各异:有的成效卓著,有的平庸无奇,有的乱象丛生,有的冲突不断……但是过去时代影响国家治理的因素,还能解释这个时代的国家治理吗?本文认为,在政党政治时代,由于政党全面而深入的介入,国家治理早已发生了重大变化,因此那些能够解释从前时代国家治理的因素,未必还适用于这个时代,可能我们需要寻找新的解释。有鉴于此,本文试图采取比较的方式,通过运用博弈论的思想方法,依据政党治国体制及其困境来对政党政治时代的国家治理做出一种考察和解释,希望能对这个时代改善国家治理提供某些有益的启示。

   

   一、政党政治时代的政党治国现象和体制

   

   政党政治时代的到来无疑是人类政治生活发生的重大变化,特别是在这个时代,国家治理的主体实际上已经变成以政党为组织线索的基本格局,由此形成了政党治国的新现象。从前普遍而长期存在的是精英治国①,而精英又是根据军事武力、血缘姻亲、世袭继承、功劳成就、选拔考试等等方式产生的。到了政党政治时代,政党治国实际上还是精英治国,因为组织和操作政党的仍然是精英。②但和传统精英相比,政党精英在出身和组织方式上都有诸多不同,是相对开放流动的,而前者是比较封闭固化的,因此政党治国也就不等同于传统的精英治国。特别是政党精英还联系着也必须联系着大众,从而变相地把大众纳入治国主体的范围,这就使得政党治国更不同于传统的精英治国(但也不同于古希腊城邦时代那种比较纯粹的大众治国)。所以我们说,在政党政治时代,国家治理主体实际上是以政党为组织线索的,这就是政党治国的特点。

   在政党政治时代,政党治国现象不仅存在,而且还是普遍存在的。通过访问世界上一些主要国家③中央或联邦议会和政府的官方网站以及有关的选举网站,从2015年的资料来看,在这些国家,议员具有政党背景的均在70%以上,大多在80%~90%之间,最多者达到100%,而政府首脑则100%具有政党背景。相信这应当是确认政党治国现象普遍存在的一个有力证据。所以那种把政党治国理解为从前国民党“以党治国”的做法,恐怕就是非常狭隘的,而没有看到政党政治时代到来后国家治理已经普遍发生了重大变化。④

   因此可以说,在政党政治时代,政党治国现象的存在是确凿无疑的。只不过,政党治国在不同国家的情况不尽一致,形成了多种政党治国体制或体系。这就是说,在不同国家,在可以合法地成为执政党的政党数量以及政党之间的关系等方面,都是存在一些差异的,由此形成了不同的政党治国体制。⑤

   由于可以合法执政(不是实际执政)的政党数量(唯一的还是两个及以上)及其相互关系界定了政党治国体制的基本结构,所以我们可以据此来区分政党治国体制类型。⑥

   (一)政党对比治国体制

   这种政党治国体制存在于政党力量分布呈双峰对峙(bi-polarized)状态的两党政治体系⑦国家中。这些国家既包括有两个最为强大的、能够占据绝对优势(通常指能够占据超过50%的议席数)的政党的国家,如英国(保守党与自由党/工党)、美国(共和党与民主党)、加拿大(保守党与自由党/新民主党)、澳大利亚(工党与自由党),也包括唯有两个政党联盟最为强大且能够占据绝对优势的国家,如今天的德国(基民盟和基社盟联盟与社会民主党联盟)、法国(人民运动联盟与社会党联盟)。在这些国家中,尽管还存在其它政党,但它们和这两大党或两个政党联盟相比,根本不是一个等量级,而这两大党或两个政党联盟也互相视为主要的竞争对手,从不以其它政党为主要对手。从意识形态或者政见倾向角度看,这两大党或两个政党联盟通常就是该国左派与右派的代表。

   在政党对比治国体制中,两大党或者两个政党联盟之间是一种针锋相对的对比竞争关系,主要表现在两个方面:一是在争取控制国家机关的竞争过程中,二者针锋相对地提出政纲,互相挑剔批评,力图压倒对手以占据绝对优势;二是在控制国家机关以后开展国家治理的过程中,没能占据立法机关多数席位的在野政党或政党联盟,跟占据多数席位的执政党或执政党联盟,在立法机关的运作过程中处处交锋,同时前者通过立法机关之内或之外的活动,对行政机关的政策和行动进行批评监督。由于在政党对比治国体制中,两大党或者两个政党联盟之间是这种对比竞争关系,所以二者很难联合开展国家治理活动(除非在非常时期,比如二战时期的英国),而一般是轮替治国。所谓轮替,是指对立法机关多数的控制和对行政机关的控制是替代式的,而难以形成联合控制的局面。

   (二)政党合作治国体制

   这种政党治国体制大概存在于三种多党政治体系国家之中:第一类国家有一个最为强大的但又无法取得绝对优势的政党与若干小党长期合作,比如瑞典(社会民主党联合其它小党)⑧。第二类国家是少数几个最为强大且力量相近但无一占有绝对优势的政党之间进行合作,最为典型的就是瑞士(瑞士人民党、社会民主党、自由党、基督教民主党),此外芬兰(比如社会民主党或中央党、民族联合党)、荷兰(比如基督教民主党、工党、自由民主人民党)、比利时(比如荷语基督教民主党、法语革新运动、荷语开放自由民主党)等国也有近似之处。第三类国家的政党呈碎片化(fragmented)分布状态,不但没有能够占据绝对优势的政党,甚至可能没有最为强大的一个政党、两个政党或几个政党,导致各党为了取得对政府的控制,不得不普遍采取联合策略,但通常难以形成稳定的合作关系。这种碎片化的政党分布状态通常具有过渡性质,政党还处于不断产生消亡和分化组合的过程中,所以在那些处于转型过程中的国家最为常见。

   在政党合作治国体制中,政党之间总会结成一定的合作关系。即便在争取控制政府的竞争过程中,各党之间也许一度是高度竞争的,但最终还是会回到合作的轨道上来,因为不合作,就没有政党能够实现控制政府的目标,也就无法开展治国活动。⑨这种合作,通常是通过多党之间讨价还价最终达成协议的方式来实现的。而协议的内容,主要涉及政府行政机关的组成,其次是有关立法或政策方针的协调。所以政党合作治国体制,突出表现在政府行政机关的组成总是多党联合性质的,因此政府行政机关的政策制定和执行,无疑也是多党共同商讨合作的结果;其次体现在政府立法机关的运作过程中,凡是参与联合组阁的政党的议会党团,通常都会在立法机关的议程和立法方面展开密切合作。

   (三)政党主导治国体制

   这主要见于一党独大政治体系的国家,比如新加坡(人民行动党)、马来西亚(巫统)、南非(非国大)、俄罗斯(统一俄罗斯)以及从前的印度(国大党)、日本(自民党)、墨西哥(革命制度党)。在这些国家中,尽管存在多个政党,政党之间也进行竞争,但竞争的结果是只有一个政党最为强大,且能够占据绝对优势,这就导致独大党能够长期而稳定地控制政府,主导着国家治理。至于其它政党,尽管从未有机会能够在全国层面控制政府行政机关,但也能够占据一定的议席,并且一般也能控制一些地方层次的政府,因此可以说这些政党在独大党主导国家治理的基本格局下,也发挥着一定的国家治理作用。

   (四)政党领导治国体制

   这种政党治国体制的典型就是当代中国。⑩在当代中国,尽管存在多个政党,但各党之间并不是竞争关系,而是领导与被领导的关系,即中共是领导党,全面控制着政府,其它各民主党派则受中共的领导和安排,在一定范围内和层次上参加政府。特别要指出的是,这种关系是人为规定的结果,而不是自由竞争形成的,因此这种政党治国体制和政党主导治国体制只是形似而本质不同。具体地说,在当代中国,中共决定国家的基本立法和大政方针,并且通过对人事安排的掌控而控制政策的执行,其它党派的主要作用则是在中共作出重大决策的过程中,应中共的要求或者主动向中共提出建议或意见,供中共参考。

   (五)政党独占治国体制

   这种体制存在于独党政治体系国家,比如土库曼斯坦(民主党)、厄立特里亚(人民民主与正义阵线)以及过去的意大利(法西斯党)、德国(纳粹党)、苏联(共产党)和匈牙利、罗马尼亚、南斯拉夫等东欧国家(共产党)。在这些国家,只存在一个政党既是事实,也是制度规定。既然只有一个政党存在,那么也就只有这个唯一的政党能够控制政府,对国家治理承担全部责任。

   总之,在政党政治时代,政党治国现象是一个普遍存在的客观事实,这就意味着这个时代的国家治理已经发生了重大变化,从而也就为我们从政党治国的角度来考察这个时代的国家治理提供了坚实的依据。

   

   二、政党治国困境的形成及其国家治理表现

   

   从本性上说,政党就是为治国而生的,或者更准确地说,政党精英们之所以组织或者加入政党,就是为了实现他们的治国理想。(11)但是政党要能够治国,或者说政党精英们要实现和满足治国的理念和要求,那就必须去掌握国家政权才行。所以对于任何政党来说,最直接的目标都是政权,不仅要掌权才能治国,即便已经开始治国,也还要保持政权才能继续治国。然而在任何时代的任何国家,政权都是有限的资源,所以不仅在存在多个政党的国家里,政党间必然要博弈,即便是在只有一个政党的国家里,掌权的政党也要时刻防范潜在的争夺者,因此政党博弈依然在所难免。

   据此来看,政党博弈的核心问题就是政权,每个政党针对对手所制定的策略,都是如何才能掌握或者保持政权的手段。然而政党可以采取的策略手段并不是无限制的。各种政党治国体制都界定了政党博弈的基本结构(主要是参与博弈的政党数量和类型及其关系),再加上其它诸如政党政治文化、政党政治制度等条件的作用,这就限定了各政党的策略空间(即一个政党所有可能策略的集合),每个政党都只能在自己的策略空间中去做出选择。经过这种策略制定、选择和实施的政党博弈过程(12),最终有可能出现这样一种结局:各政党制定、选择和实施了导致糟糕的国家治理局面的策略,这就是本文所说的政党治国困境。

   (一)政党对比治国困境及其国家治理表现

   在政党对比治国体制下,在位的执政党只有一个竞争对手,目标非常明确,因此为了保住执政地位,它有做出政绩、避免犯错、扩大支持联盟、挤压对手、软化对手等策略选项。反过来,企图取而代之的在野政党也只有一个竞争对手,目标也非常明确,它有提出替代性政纲、等待对手出错、扩大反对同盟、制造执政危机、适度合作等策略选项。

   由于双方都会根据对手的情况,结合形势条件的变化而采取不同的策略或策略组合,因此最后实际出现的结局就会是多样化的。然而,一旦双方采取的是彻底反对、相互拆台的破坏性、报复性的针锋相对策略(tit-for-tat strategy),那么这个国家的治理就会陷入恶性循环的困境。比如说,甲政党上台执政时,乙作为反对党,为了尽可能取而代之,采取破坏性的彻底反对策略,所谓“逢甲必反”,最后造成甲的执政危机而下台,乙取代甲上台执政。然而“游戏”并未结束。基于乙从前的行径,甲以之为“榜样”,对乙也采取破坏性的彻底反对策略,实施报复,最后使得乙重复了从前甲的下场……如此反复,最终这个国家的治理就陷入了恶性循环,没有任何政党有可能真正实施国家治理。这就是政党对比治国困境,亦即两大政党或政党联盟彻底反对、相互拆台、相互破坏,致使国家治理无从正常开展的困境。

   尽管在政党对比治国体制下,陷入政党对比治国困境只是一种可能性,但在现实中却不缺乏真实的案例。在泰国,他信于1998年创建了泰爱泰党,并在2001年的大选中取得执政地位。泰爱泰党执政期间实行草根政策,获得了城乡下层民众特别是农民的广泛支持,同时该党收买、兼并其他中小政党,挤压反对党的生存空间。[1]通过这一系列措施,泰爱泰党有效地维护了执政地位,并于2005年大选后再度执政(也是泰国历史上唯一的例子)。然而该党的某些政策终究损害了一些人的利益。2006年,代表城市中产阶级利益诉求的“人民民主联盟”(俗称“黄衫军”)接连举行大规模的街头抗议示威活动,要求他信下台。与此相呼应,议会内代表泰国中上阶层的反对党如民主党也向政府施压,要求他信引咎辞职。声势浩大的反他信运动终于制造了泰爱泰党严重的执政危机,最后反对派和军方势力结盟,引发军事政变,他信被迫辞职,泰爱泰党丧失执政地位并被取缔。然而支持他信的、代表下层民众利益诉求的反独裁民主联盟(俗称“红衫军”)迅速成立,并学习“黄衫军”的榜样,组织了多次大型的反政府示威活动,并于2007年底成立了人民力量党。在2007年的选举中,人民力量党获得选举胜利而联合五个小党执政。次年,“黄衫军”运动再度兴起,结果在军方的干预下,民主党取而代之上台执政,而人民力量党则遭到解散。然而民主党执政之后,“红衫军”从2008年至2010年连续发动示威活动,在议会内部则有人民力量党的替身为泰党遥相呼应,共同制造民主党的执政危机。最后在2011年的大选中,民主党下台,为泰党取而代之。然而好景不长,2013年,“黄衫军”运动又一次兴起,而议会内的反对党民主党则提交了针对政府的不信任案,共同制造为泰党的执政危机。最后在2014年,泰国又一次发生军事政变,为泰党下台。军方介入后,“红衫军”则举行大规模的抗议示威集会活动,声援前总理英拉及其政党(为泰党),至今余音未了。

   在泰国的案例中,我们注意到,特别是自2006年他信政府倒台以来,泰国明显形成了两大政党联盟对峙的局面:民主党VS泰爱泰党—人民力量党—为泰党。前者代表中上层的利益诉求(因此基本上也能得到国王和军方的支持),采取“黄衫军”的社会运动形式;后者代表下层的利益诉求,采取“红衫军”的社会运动形式。而这两方所采取的都是破坏性的、报复性的针锋相对策略,正所谓“你方上台,我方就上街”[2]。结果当然是政局动荡、国无宁日、经济衰退、民怨沸腾,国家治理难以正常开展。目前泰国在军人的控制下,政党治国暂时失去了舞台。然而放眼未来,这不可能是长久之计,军人终归要还政于民,政党治国还会恢复,但是泰国从前发生的困境能够避免吗?很难说。与此类似,我们发现目前蒙古国可能也正在上演泰国的剧目。当前蒙古人民党和民主党之间相互拆台、水火不容,基本上无心无力开展正常的国家治理活动,致使蒙古国的腐败、贫富差距、环境破坏等重大问题都没有得到有效解决。[3]其实除了泰国、蒙古,发展中国家,或者转型不久的国家,都特别容易陷入这种政党对比治国困境。

   (二)政党合作治国困境及其国家治理表现

   在政党合作治国体制下,所有政党的竞争对手都是多样的,这就导致它们必须制定更为复杂的策略。对于那些在位执政的政党来说,为保卫执政地位,它们可能采取巩固执政联盟、做出政绩、扩大执政联盟、分化对手等策略。反过来,那些在野的政党为了上台执政,则可能采取组建反对联盟、提出替代性政纲、加入执政联盟、制造执政危机等策略。同时,在合作执政的各政党之间以及在在野的各政党之间,还进行着复杂的博弈。但不管怎样,只要这些政党采取的是非合作策略,那么就一定会陷入政府更迭频繁、国家治理无力的政党合作治国困境。

   在这方面,意大利堪称典型。二战结束后,意大利一直是多党林立竞争的局面,但无论政党数量、类型、力量和关系如何变化,总体上都没有摆脱多党联合执政的格局。[4]所以总的来说,意大利形成的是政党合作治国体制,而政党合作治国困境也就在意大利体现得淋漓尽致。正如有学者所指出的那样,在意大利生存着一大批对国家和民众缺乏责任感的政客,他们往往为了一党之利或个人利益而不惜搞垮政府、搅乱政局。结果不只是反对党造成政府不稳定,执政联盟内部的博弈更经常导致政府垮台,特别是执政联盟内的小党倒戈。[5]所以在意大利,尽管非常需要政党合作,然而政党合作却非常困难,由此导致政府更迭极其频繁,政府治理能力非常虚弱。正如意大利前任总理伦齐所说的,意大利自二战结束以来的70余年时间里竟然总共产生了63届政府,所有政府的任期都非常短暂,有时甚至只维持几个月,这是“十分荒谬”的,政治不稳定已经严重阻碍了意大利面对政治和经济挑战的能力。[6]正因如此,意大利留下了一大堆需要解决的重大问题,比如巨额财政赤字和公债、北方和南方的贫富差距、执政党的腐败、无能和工作效率低下以及黑社会犯罪等社会问题。[7]近年来更是出现了银行业债务、高失业率、经济增长乏力、难民危机等严重问题。之所以意大利会沦落至此,关键就在于意大利一直深陷于政党合作治国困境之中,政党间不合作成为常态:或者抵制参加联合政府,或者动辄退出联合政府,或者动摇联合政府,或者制造政府执政危机。[8]这就导致任何政党上台,都不可能有效地开展国家治理活动。

   (三)政党主导治国困境及其国家治理表现

   在政党主导治国体制下,执政党的竞争对手是多样的,但在野党的对手却是唯一的,因此各自的策略选择可以说是大异其趣。对于执政党来说,要保住一党独大、长期执政的地位,可以采取提升政绩、扩大支持面、打压对手、分化对手、吸纳对手等策略,而在野党争取执政地位的策略则可能是提出替代性政纲、组建反对党同盟、抓住执政党的失误、制造执政危机、投靠执政党等等。但由于在政党主导治国体制下,长期独大执政的政党非常强势,可以说它的每一种策略都是占优策略(dominant strategy)(13),所以如果最后产生了某种困境,那也主要是独大党的策略选择造成的,最有可能就是独大党为了捍卫自身的地位,过度防范和压制小党的竞争,致使自身独裁化,继而产生官僚化、僵化、腐化等并发症,最后失误频频,能力下降,负面后果层出不穷,致使国家治理陷入困顿。

   在这方面,墨西哥可以说是一个典型案例。从1929年一直到2000年,墨西哥形成的是革命制度党(14)一党独大、长期执政的政党主导治国体制。其实革命制度党最初成立时只是由上千个党派团体组成的松散联盟,力量并不强大,而保守的反对派联盟事实上直到1939年时都还具备取代其执政地位的实力。[9]正因如此,所以同时作为革命制度党领袖的前几任墨西哥总统一直致力于改革革命制度党,废除了过去地方党派独立平行的联合体制,而实行中央垂直领导、行业分割、相互约束的统合主义(corporatism)体制。改革之后,总统即为党的最高领导人,下辖工人部、农民部、人民部和军人部(15),一切党内重大决定,包括总统候选人的提名,均由四个部协商。可以说,正是通过改革形成的统合主义组织体系,保证了革命制度党一党独大长期执政的地位,这才是秘诀所在。因为按照这种组织体系,革命制度党极大地拓展了民众支持面,反过来则严重挤压了反对党派的生存空间,使得反对党派基本上没有民众支持基础。比如说,革命制度党的工人部通过墨西哥劳工联合大会控制着全国32家工会组织,农民部通过全国农民联合会控制着大多数农会组织,人民部通过全国人民组织联合会控制着全国50个专业或行业组织。[10]结果就造成,尽管墨西哥1946年选举法就承认政党竞争,但在1963年宪法修改以前,反对党在墨西哥议会中几乎没有席位。[11]

   墨西哥革命制度党这种过分挤压反对党生存空间以求捍卫自身地位的做法,尽管有效维护了国家统一和政局稳定,但也因为基本上排除了反对党派的约束、监督和鞭策作用,久而久之就走上了独裁化的轨道,并产生了官僚化、僵化和腐化等综合病症。而这正是革命制度党后期失误频频、治国能力下降、腐化严重,从而产生治国困境的根源所在。墨西哥革命制度党独裁化的一个突出表现是上届总统可以挑选下届总统,甚至可以直接任命议员、法官、州长等等。而独裁政党难免失误,比如在1982年的债务危机、1985年的大地震、1994年的金融危机中,革命制度党就存在重大失误。[12]独裁政党由于沉迷于权力之中,久而久之还会出现官僚化和僵化症状,表现在党的领导层缺乏同基层组织的沟通,严重脱离民众。此外,革命制度党后期还产生了严重的派系斗争。[13]其实,像革命制度党这种采取统合主义体制的政党,就是把大量的政党间竞争转化为了政党内竞争,即派系斗争,同时由于走上了独裁化的轨道,独裁权力更容易刺激党内派系争斗。但这就必然损害执政党的治国能力。更要命的是,由于独裁化,革命制度党逐渐形成了各种既得利益集团,贪污腐化现象十分严重。[14]这更是削弱了革命制度党的治国能力。所以墨西哥1970年代以后在国家治理方面逐渐出现的诸多困局,实际上是革命制度党为维护自身地位而采取过分压制反对党派策略的逻辑结果,是政党主导治国困境的充分表现。

   (四)政党领导治国困境及其国家治理表现

   在政党领导治国体制下,尽管执政的领导党和受领导的参政党之间的关系是有明确规定的,但不等于说双方不再博弈。在这些国家,有关领导党和参政党之关系的制度规定恰恰就是领导党制定的,也是依靠领导党的力量来维护的,因此双方的博弈主要就是围绕这些制度规定而进行的。对于领导党来说,其主要目标是维护这些制度规定不受侵犯,而参政党则在这些制度规定的约束下尽量争取更多的机会和资源。

   和政党主导治国体制相似,在政党领导治国体制下,领导党也是完全强势的,所以如果最后产生了某种困境,那也是领导党的策略造成的。具体来说,在这种体制下最有可能形成的困境是,如果执政的领导党通过制度规定和维护制度规定,实际上将参政党变成了不能发挥应有作用的摆设,那么领导党就变成了独裁党,最后必将陷入和政党主导治国困境一样的困境:领导党出现官僚化、僵化、腐化等病变,在国家治理方面失误频频,能力下降,负面后果层出不穷。之所以陷入这种困境的可能性是存在的,主要在于该体制下的“领导”含义是可以由领导党任意定义的,从主导、指导、协商到排挤、命令、强制,每种含义都是可能的。而做出任何一种定义都意味着一种制度规定,等于是领导党制定了一项针对参政党的策略,其中就包括把参政党变成摆设的策略。从历史上看,前东欧的一些社会主义国家,如波兰和捷克斯洛伐克,均出现了这种情况。所以一些观察家怀疑在这些国家,除了领导党,是不是真的还有其它政党存在。[15]

   (五)政党独占治国困境及其国家治理表现

   在政党独占治国体制下,由于只存在一个政党,也只有那个政党执政,所以这样的政党当然是独裁党。这就导致在政党独占治国体制下,必然会出现像政党主导治国困境那样的困境:独裁党必然发生官僚化、僵化、腐化等病变,最后在国家治理方面失误频频,能力严重下降,负面后果层出不穷,直至整个体制崩溃。对此,历史上的纳粹德国、苏联等国家都已提供了丰富且有力的证明材料。

   

   三、政党治国困境的破解及其国家治理表现

   

   陷入政党治国困境当然意味着国家治理表现十分糟糕。但是我们也注意到,在政党政治时代,并不是所有国家都会陷入政党治国困境,有些国家就成功地破解(避免或摆脱)了困境,国家治理表现尚可甚至比较优秀。

   其实概括起来说,上述的政党治国困境就是两种困境:政党合作的困境和政党独裁的困境。所谓政党合作的困境,就是政党间难以建设性地持续性地合作的困境,包括政党对比治国困境和政党合作治国困境;而政党独裁的困境则是执政党无法摆脱独裁化的困境,包括政党主导治国困境、政党领导治国困境和政党独占治国困境。我们看到,那些成功破解了政党治国困境的国家,也就是成功破解了这两类困境,要么使政党合作成为可能并且是建设性的和可持续的,要么防止执政党走上独裁化的不归路。

   (一)在政党对比治国困境的情况下

   我们知道英国最先形成了政党对比治国体制,但却从未陷入政党对比治国困境。为何英国没有形成两大党“死掐”的不合作困境呢?关键在于英国最早形成了“建设性反对党”的政党政治文化。在英国,建设性反对党的正式提法是“国王陛下忠实的反对派(Her Majesty's Loyal Opposition)”,其观念意涵最先出现于18世纪初,在经历了近一个世纪后才得以正名和流行。[16]按照这种观念,任何政党都可能下台成为反对党,但是反对党和执政党一样都具有合法性、建设性和责任心,都忠于同样的根本利益和原则(16)。因此反对党不会为反对而反对,不会为了搞倒对手而不择手段,而只进行批评性的、矫正性的、补充性的和创新性的建设性反对,从不是全盘性的、彻底性的、破坏性的反对。显然在这种政党政治文化环境中,两大政党无论是在台上还是台下,就都不大可能制定和选择“死掐”的策略,从而避免了政党对比治国困境。

   也许正是受到英国的影响,加拿大也形成了“建设性反对党”的政党政治文化。2011年取代自由党而成为最大反对党的新民主党领袖林顿,就公开提出“要做一个有建设性的反对党”,提出:“我们在国会有更多的责任。从今天开始,我们会很努力工作,提出建议多于反对意见,将正面的和尊重的声音带到国会”;并且表示,对于广大加拿大人关注的公共医疗、退休保障计划、创造工作机会、经济增长、帮助新移民家庭团聚以及改变加拿大的环境保护和国际地位等问题,每天都会提出正面的和有建设性的建议;认为“只要我们共同努力,没有什么问题不能解决。”[17]正因加拿大也形成了和英国一样的政党政治文化,所以我们看到尽管加拿大长期是政党对比治国体制,但和英国一样没有形成政党对比治国困境。

   以英国为代表的政党对比治国体制国家通过塑造“建设性反对党”的政党政治文化,防止了两大党采取完全不合作的破坏性对策,从而避免了政党对比治国困境的发生,可以说这是一种成功的经验。然而在后来的一些发展中国家或转型国家,却没有或者难以形成这种政党政治文化,其政党政治文化基本上属于原始野蛮型的。于是对于这些国家来说,要摆脱政党对比治国困境,往往就只有诉诸第三方势力,并且采取诸如军事政变这样的暴力手段。但久而久之又形成一种新的困境(死循环):政党对比治国困境出现——军事政变打破困境——军人还政于民——政党对比治国困境再度出现——军事政变再度打破困境……显然这不是真正的成功之道。

   (二)在政党合作治国困境的情况下

   一般认为这种政党治国困境是最难破解的,因为很难促成政党合作并保证其可持续性。但这方面也不是没有成功的案例,最典型者莫过于瑞士。在瑞士的政治生活中,处处可见政党的密切合作[18]:(1)根据瑞士联邦宪法的规定,瑞士联邦议会(立法机关)和联邦委员会(行政机关)是相互独立的(和英式议会制不同),但在实际工作过程中却免不了要进行沟通协商,其主要方式就是在联邦议会的每次会期到来之前,联邦委员会都要同联邦议会中各议会党团的主席一起讨论磋商当前的重大问题。(2)在瑞士联邦议会两院的年度例行联席会议上,议员通常按照州属关系而不是党属关系坐在一起,并且各党的议员只是在主要原则上必须有一致意见,对于重要的议案必须有一致行动,其余议案则可以任意投票。这就淡化了党派色彩,有利于化解政党对立情绪,促成政党合作。(3)在瑞士联邦委员会中,根据瑞士联邦宪法的规定,联邦委员会实行合议制,委员们权力平等,互不从属。在联邦委员会委员的分配上,自1959年以来就形成了被称为“神奇公式”的模式:激进民主党、天主教民主党、社会民主党和瑞士人民党四大政党按照2∶2∶2∶1的比例分配名额。而委员们虽然出自四大党,但一旦当选就不再以党派身份参加工作,且行动和言论均不受本党约束。照此说来,瑞士联邦委员会完全有可能成为委员们各行其是、争吵不休的舞台。但实际上并非如此,因为委员们都要遵循四大党在每届委员会组成前所达成的共同施政纲领。换言之,是政党合作保证了联邦委员会的正常运作。

   从上述情况来看,可能全世界都很少有哪个国家能像瑞士这样实现政党间长期、稳定且密切的合作。为什么瑞士能做到,从而避免政党合作治国困境呢?我们认为可以将其经验概括为制度创新,在此基础上再形成良好的政党政治文化,最后文化和制度良性互动,加强和保障了政党间的合作。比如说,在瑞士之前和之后,我们都没有看到有哪个国家像瑞士这样,设立一种合议制的政府行政机构,而且巧妙地在各主要政党间按比例分配名额。这不能不说是一种制度创新。这种制度创新,避免了英式议会制的组阁纷扰,从而避免了政党合作治国的困境。在此基础上,久而久之,就形成了一种良好的政党合作文化,推而广之,更促成政党在联邦委员会之外的政治生活领域中广泛而密切地合作。若依瑞士的成功经验来看,迄今仍未摆脱政党合作治国困境的国家,如前述的意大利,也多是固守旧议会制而缺乏制度创新的国家,显然不是明智之举。

   (三)在政党主导治国困境的情况下

   这方面也有成功避免政党治国困境的案例,最典型者就是新加坡。新加坡是典型的政党主导治国体制,这一点毋庸置疑。而且正如有学者所说的那样,总的来说,新加坡的国家治理是成功的,表现十分出色,而这是与其政党主导治国体制密不可分的。[19]

   为什么自新加坡建国以来就一直独大执政的人民行动党没有发展成为一个独裁党,从而新加坡至今没有陷入政党主导治国困境呢?我们看到新加坡的经验是,执政党领导人对于人性有着深刻的认识,保持着非常理性的头脑,从而设计了一套有效的制度。这就是说,人民行动党的领导人意识到,尽管新加坡需要一个强大的主导型政党才可能有未来,但在这种情况下,这个政党也存在独裁化从而官僚化、僵化和腐化的危险。为了防止独裁化及其并发症,人民行动党公开承认竞选和反对党存在的重要意义。比如李光耀在1984年就说过,国会反对党议员和执政党议员不同,他们会不遗余力地揭露有关滥用职权、贪污或裙带关系的指控,从而有助于消除人民对执政党的猜疑。[20]人民行动党的另一位高级领导人则说得更为直自:“我们作为一个政党,必须为下一次选举操心,这促使我们自我约束,并且在付出最小代价的情况下,努力实现长远的目标。如果我们不必为选举操心,无论我们出发点有多好,都会使我们变得草率和傲慢。”[21]人民行动党领导人的这些认识和观念并不是只停留在大脑中和口头上,而是通过开放选举、特别设计“非选区议员”等制度[22],来切实地保证反对党的存在和作用的发挥。并且为了保证这些制度设计是有效的,新加坡还坚决实行法治,建立起了独立有效的司法体系。[23]按照这套制度设计,这就等于说新加坡设计了一种“鲇鱼效应”式的激励机制,可以防止独大的长期执政的人民行动党独裁化、官僚化、僵化和腐化,从而其治国目标、能力和水平才有保障。如果我们对比墨西哥革命制度党过分挤压反对党的做法,那么就更能看出新加坡人民行动党的高明之处。

   其它一度是政党主导治国体制的国家大多没有学习新加坡的做法,更常见的是打破了原来的政党主导治国体制,而转型为政党对比治国体制或者政党合作治国体制,比如墨西哥、印度、日本等等。但现在我们还看不出哪些是成功的,当然断言失败也可能为时尚早。

   (四)在其它政党治国困境的情况下

   如果说上述困境的破解都有成功案例的话,那么政党领导治国困境的破解则要复杂一些并且可能更具争议性。我们知道政党领导治国体制国家的案例本身就不多,在已知的案例中,前东欧一些国家是通过体制转型来破解困境的,但转型之后的国家治理表现究竟如何,其余尚存的政党领导治国体制国家是不是已经找到了破解困境的成功之道,它们的国家治理状况又如何,诸如这些问题都还存在巨大争议。因此是否有成功破解政党领导治国困境的案例,可能还有待于进一步观察和研究。

   至于政党独占治国困境,由于这种困境的发生是必然的而不是一种可能性,所以在不改变政党独占治国体制的情况下就不大可能破解困境,从前的意大利、德国、苏联等国家,都已提供了有用的案例。

   

   四、结论

   

   在政党政治时代,我们很难否认政党治国是一种普遍存在的客观事实,只不过各国的政党治国体制有所不同而已。从传统精英治国转变为政党精英治国,国家治理主体的这种重大变迁,就为我们从政党治国的角度来考察这个时代的国家治理提供了坚实的依据。

   而从政党治国的角度来考察政党政治时代的国家治理,我们的确发现,一国的国家治理表现与其政党治国体制和困境密切相关。这就是说,按照博弈论的思想方法来分析,政党治国体制和其它条件一起约束着各政党的策略选择,导致有可能形成政党治国困境,包括政党合作的困境和政党独裁的困境。而一旦政党治国困境形成,就没有一个国家能够摆脱糟糕的国家治理局面。但有一些国家破解(避免或摆脱)了政党治国困境,国家治理面貌就迥然不同。这就说明,在政党政治时代,完全有必要根据政党治国体制及其困境来考察和解释一国的国家治理;不仅如此,也很有必要从政党治国体制着眼,通过破解政党治国困境,来改善一国的国家治理。

   从政党治国的角度来考察政党政治时代的国家治理,应该说是一种新视角,有助于我们更新政治学研究的观念、视角和思维方式,创新政治学理论;从实践上看则有助于我们重新审视政党政治时代的国家治理问题,找到更具针对性的有效办法。当然这项研究还只能算是一个开端,还有更多需要深化和细化的地方,也还需要进一步检验,这些都有待于今后继续推进。

   注释:

   ①只是在古希腊城邦时代或者古罗马共和国时期曾一度出现过有据可考的大众治国(古典民主)现象。

   ②在此意义上可以说政党就是那些政治倾向相同或相近的精英们(当然也不排除投机分子混入其中)借以从政治国的一种组织手段,也可以说是这些精英们的一种组织形式。但这也就意味着,政党并不是精英们达此目的的唯一手段。是不是需要采取政党的组织手段,要视形势、条件和利弊而定。之所以政党产生于17世纪而流行于19世纪之后的西方,那是因为只是从那时候起并且也只在那个地方才具备相应的有利条件,比如结社权的保障、选举制的实行,特别是普选制的推广,从而相对于从前的或者其它类型的手段(比如政变、军事暴力)而言,通过组织和参加政党而从政治国,其成本更低而成功率更高。

   ③从各方面的影响力来看,英国、美国、法国、德国、瑞士、意大利、加拿大、澳大利亚、日本、巴西、尼日利亚、南非、土耳其、印度等国堪称世界上的主要国家。此外,中国、俄罗斯、埃及、伊朗等也是世界上具有代表性的主要国家,只是笔者苦于条件所限,无法获得最新的或确切的资料。

   ④以笔者目力所及,迄今可能仅有孙中山先生清楚地看到了这一重大变化。在他那里,“以党治国”就是政党治国的说法,但并不限于苏俄或者后来国民党所实施的那种,而是泛指政党政治时代的一种普遍现象,包括英美的两党竞争政治在内。比如他在1913年就说“国家必有政党,一切政治始能发达”,“一国之政治,必赖有党政,始有进步。无论世界之民主立完国、君主立宪国,固无不赖政党以成立者。”(中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室等合编.孙中山全集(第3卷).中华书局,1984:4-5.)只不过后来他总结经验教训,认为“此后欲以党治国,应效法俄人”(1923年)(孙中山全集(第8卷):268.),“中国现在还不能像英国、美国以党治国”(1924年)(孙中山全集(第9卷):97.)。

   ⑤需注意,政党治国体制并不是政党治国制度,它是在多因素作用下产生和存在的一种政治体系,本身并不是制度性规定或规范,后者只是影响前者形成的一个因素。

   ⑥以下分类所涉及的资料参见:王家瑞主编.当代国外政党概览.当代世界出版社,2009。

   ⑦此处和下文所说的两党政治体系、多党政治体系、一党独大政治体系、独党政治体系等各种政党政治体系类型,主要依据法国政治学家迪韦尔热的研究成果(Maurice Duverger.Political Parties:Their Organization and Activity in the Modern State.London:Methuen & Co.Ltd,1954,p.203.)。但笔者要再次指出,从前人们习惯性地把这些政党政治体系(party system)理解成和翻译为各种政党制度(party institution),这是错误的。(参见拙文:政党制度还是政党政治模式:中文世界里政党政治研究的一个习惯性错误.湖北行政学院学报,2012(1).)

   ⑧不过现在瑞典似乎变成了社会民主党与温和党两个政党联盟之间的对峙局面,有朝着政党对比治国体制演变的趋势。

   ⑨这里需要补充说明的是,在政党对比治国体制中,那些结成政党联盟的政党之间其实也是合作关系,但之所以我们不将其看成是政党合作治国体制,是因为这种合作是围绕两个大党展开的,最后形成的是两个比较稳定的相互对比竞争的政党联盟。而在政党合作治国体制中,政党间普遍开展合作,没有可供围绕的两个中心,从而也没有形成两个比较稳定的针锋相对的政党联盟。

   ⑩此外,叙利亚宪法规定阿拉伯复兴社会党是国家和社会的领导党,而且复兴党在1972年建立了“全国进步阵线”组织,把全国各种政党网络于其中,并制定阵线宪章(现已改为《政党法》),规定复兴党在其中居于领导地位,实行一党执政多党参政制度。如此看来,叙利亚所形成的也是与当代中国极为相似的政党领导治国体制。前东欧一些社会主义国家也是如此,如波兰在1948-1989年间形成统一工人党领导统一农民党和民主党与统一工人党的体制,捷克斯洛伐克在1945-1989年间形成共产党领导社会党、人民党、自由党和斯洛伐克复兴党的体制。

   (11)当然如前所述,我们永远无法排除一些投机分子也会加入政党,而投机分子是没有治国理想的。但任何政党的主体不可能是投机分子组成的,否则也不可能组织起来。第二,我们说政党是为治国而生的,即便革命党也是如此,因为革命只不过是革命党为实现治国而寻求的手段。第三,政党精英们的治国理想是他们政治倾向的体现,是政党终极目标和方向的来源和依据。而这些理想或目标方向是利益和意识形态的混合物,二者很难截然分开。

   (12)笔者曾试图拓展博弈论范式,把博弈分析从对策制定和选择拓展到对策的实施过程,提出了资源博弈的概念,从而希望把博弈论从形式理论改造为经验理论。(参见拙著:政治博弈论.中国言实出版社,2008:250-251.)

   (13)在博弈论中,占优策略指的是无论对手采取什么策略,自己都有一个比其它策略更好的策略。([美]詹姆斯·D·莫罗.政治学博弈论.吴澄秋、周亦奇译.上海世纪出版集团,2014:84.)显然具有占优策略的一方占有明显的优势,在竞争中居于主动地位。

   (14)墨西哥革命制度党于1929年成立并开始执政,初名国民革命党,中间一度更名为革命党,直到1946年才改为现名。

   (15)军人部于1940年被取消,其成员分散到其他三个部当中,从而避免了拉美国家常见的军人干政、军事政变和军人政权现象,使墨西哥走上了文官治国的道路。

   (16)由此可以联想到英国政治家伯克(Edmund Burke)给政党下的定义:“政党是人们为通过共同努力以提高民族福利,并根据某种他们共同认可的原则而结成的组织。”([英]埃德蒙·柏克.自由与传统:柏克政治论文选.蒋庆等译.商务印书馆,2001:148.)

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