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李辉:如何思考政治腐败:基于概念的理论反思

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2019/06/23 23:45
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   腐败,追根溯源是一个政治问题,但是对这个问题的研究越来越表现出“去政治化”的趋势。在大部分的文献中都不太区分一般性的腐败和政治腐败(political corruption),许多论著的标题中使用了“政治腐败”,但从定义到测量,其中的腐败都非常不政治。这种腐败问题的政治化和腐败研究的去政治化二者之间的背离,使得腐败研究越来越难以满足解决腐败问题的要求。之所以会出现这种概念和研究的背离,原因在于我们没有从理论上考虑清楚政治腐败的概念问题,因此无从区分政治腐败和一般性的腐败,也不知道我们在谈论腐败时,其政治性的含义到底指的是什么。因此,本文的主要目标就是尝试反思“政治腐败”这个概念,从理论上探讨腐败的政治性含义。

   

腐败的一般化定义与去政治化的腐败研究

 

   腐败一般被定义为“滥用公共权力谋取私利”的行为。但是这一定义非常宽泛,对于什么是公共权力和什么是私利都没有明确的限定。这种定义下的腐败可以发生在政治领域,也可以发生在非政治领域。因此,有些学者尝试寻求更为准确的定义,以缩小这个概念的解释范围。黑登海默(Arnold Heidenheimer)认为在这一过程中形成了三个取向的腐败定义:以公职人员为中心的定义,以市场为中心的定义,以公共利益为中心的定义。黑登海默的类型学基础是典型的行为主义范式,公职人员可以看作是行为主体,市场是行为性质,公共利益是行为的后果,在此基础上我们把关于腐败的定义进一步归纳为:基于行为主体的定义,基于行为性质的定义,基于行为后果的定义。

   

   基于行为主体的定义可以大致归类于黑登海默所说的“以公职人员为中心的定义”,代表人物为约瑟夫·奈(J.S. Nye)。奈将腐败定义为:“腐败是因考虑(家庭、私人团体)金钱或地位上的好处而偏离公共角色规范职责的行为;或者违背某些规则而以权谋私的行为。这些行为包括贿赂、裙带关系和不正当的占有。”以“公共职位”为中心的定义大大缩小了腐败的范围,排除了所有公共职位之外的违法行为。这个定义主要强调的是行为主体,而不强调行为的性质和后果。

   

   基于行为性质的定义大致对应于“以市场为中心的定义”,代表人物为凡·克莱弗伦(Van Klaveren)。他把腐败定义为:“一位腐败的文官视其公共职位为一种经营,他将寻求最大限度地扩大这个职位的收益。他收益的多寡有赖于市场状况以及他在公共需求曲线上发现最大盈利点的能力。”根据克莱弗伦的理论,权力可能是有价格的,虽然不能像合法市场那样透明和公开,但公职人员利用手中权力能换取的私人利益是有规律可循的。

   

   基于后果的定义大致对应于“以公共利益为中心的定义”,代表人物为卡尔·弗里德里希(Carl Friedrich)。他对腐败做了如下的定义:“只要一位掌权者,他在作为负责某项工作或负有某种责任的职员或官员时,受到金钱或其他好处(比如在未来获得某项工作)的引诱,做出有利于提供报酬的人同时损害公众和公众利益的行为,腐败就可以说存在了。”以公共利益为中心的定义特别强调腐败行为的后果。在上面这个定义中,费里德里希除了强调行为主体是掌握公共权力的官员之外,还强调了如果一种行为要构成腐败,这种以权谋私的行为需要带来某些后果,尤其是损害公共利益。

   

   在总结了行为主义范式的腐败定义之后,可以发现,无论哪个角度的定义都没有特别去强调腐败的政治性内涵,因为政治性强调的是与个体行为相反的方面,那就是个体所嵌入的制度环境和系统,政治腐败是一种制度化和系统化的腐败,从个体行为的角度无法归纳政治腐败的核心特征。在行为主义范式腐败概念的影响下,对腐败的解释也越来越呈现出去政治化的趋势。去政治化的腐败研究并不是指在腐败研究中特别有意识地去剔除议题中的政治含义,而是为了把腐败问题纳入某一个研究视角下进行观察,但却不自觉地淡化了其中的政治性含义,包括法律主义、理性选择的个人主义、文化主义以及道德-心理主义四种路径。

   

   1.法律主义

   

   毫无疑问,许多腐败行为都是典型的违法犯罪行为,比如贪污、行贿、受贿、挪用公款等。这些行为盗取国家财富,扰乱了正常政治秩序,阻碍了政治制度的功能发挥,因此大部分的国家都会明确用法律的手段来反腐败。斯科特(James Scott)认为,区分腐败与否最简单的标准就来自法律。如果一个以权谋私的行为在一国现行法律体系中被法律明确禁止,那么就是腐败的;如果法律条文中不禁止,则即便其在文化和道德上符合以权谋私的定义,也不是腐败。从法律主义的视角来观察腐败,一个最大的好处就是可以在不同国家和文化之间进行比较。如果想知道在一个国家里什么是腐败,什么不是腐败,只要看法律的规定就可以了,被明令禁止的那些行为在这个国家中肯定属于腐败行为。但如果仅仅把腐败行为简化为违法犯罪行为,会极大淡化和忽视腐败背后的政治因素,原因在于法律条文仅仅是政治博弈的后果,它很可能被用来巩固既得利益者的权益。如果立法权本身就是腐败的,那么当权者完全可以用立法的方式来巩固其私人利益。

   

   2.文化主义

   

   文化在解释人类的行为选择时扮演着重要的角色,腐败也不例外。就有关腐败与文化关系的大量文献来看,主要是用文化作为对经济学的成本-收益范式进行一种替代性的解释。在持经济人假设的经济学家看来,腐败与一个地区的文化无关,腐败的发生是由当事人在基本的成本-收益分析之后做出的理性选择。但是持文化中心论的学者认为,文化或者说“价值观”对个体在相同情景下的不同选择起着决定性作用。垂丝曼(Daniel Treisman)通过对跨国数据的分析发现,两个文化类的因素与腐败的关系最为密切:新教徒的人口比例和是否曾经是英国殖民地的历史经历。利普赛特和伦兹基于世界价值观数据的研究发现,如果一个国家中个体经济成就的动机越强,则这个国家的腐败程度也越高。古普塔(Akhil Gupta)认为,印度的腐败主要来自一种国家和社会边界不清晰的地方政治文化。文化主义看起来是比较深刻的,但依然是去政治化的,因为其把当前的腐败归罪于久远的历史传统,当前的政治状况似乎不用为腐败负主要责任。实际上按照这个逻辑,各种前现代的传统价值观都不利于反腐败,因为只有现代化的政治价值观才要求做到“公-私”界限分明。因此,如果仅仅把腐败归因于文化和价值观的影响,虽然可能是对的,但并不利于从当下政治现实的角度来思考腐败问题。

   

   3.理性选择的个人主义

   

   理性选择与文化主义针锋相对,强调当下的制度规则对个体行为选择的决定作用,其信奉在不同文化背景下的个体,面对同样的规则时,基于成本-收益分析所做出的行为选择是类似的。虽然理性选择理论对人性的假设比较简单,这一点经常被文化论者所诟病,但其对许多政治行为的分析都特别有解释力,腐败行为也不例外。克里特加德关于腐败的著名公式就体现了理性选择理论的影响:腐败=自由裁量权+垄断-责任性,即腐败等于自由裁量权加上对权力的垄断,再减去对权力负责的程度。按照这个逻辑进行推理,个人是否选择腐败实际上等于在权衡腐败带来的收益(自由裁量权+垄断)和被惩罚所要付出的成本(责任性),其中价值观和文化的影响被忽略不计了。理性选择的个人主义之所以是去政治化的,主要是由于其方法论上的个人主义,这决定了理性选择视角的腐败研究本质上是非制度主义的,因为其认为个体做出腐败的行为选择遵从的是一种“结果性逻辑”,而制度主义的视角认为个体的行为选择遵从的是“恰适性逻辑”。腐败之所以会发生,可能不是由于个体对于后果的成本-收益分析,而是因为其所处的环境中大多数人都腐败,腐败本身成了一种非正式的惯例和行为规范。后者其实更符合政治腐败的情形,因为腐败一旦上升到政治层面就会变得高度制度化,是既定的政治游戏规则决定了腐败,而不是个人的铤而走险。

   

   4.道德-心理主义

   

   道德-心理论可以说是文化论的一个子类型,但其实又完全不同。文化论强调历史传统、社会规范等宏观要素的影响,而真正的道德-心理论者则强调个体化的微妙心理过程。笔者曾经阅读检察院关于行贿受贿的谈话笔录,发现无论是行贿者还是受贿者都处在一种道德紧张之中,因此行贿受贿双方会采取种种策略使其觉得贿赂行为合乎道德,从而减轻行动者的“罪感”,笔者将这种行为称为行动者的“自我道德化”。Hasty在加纳做的关于腐败的人类学研究也发现了类似的机制,虽然公共话语中一致反对腐败,但在社会实践中,腐败有着深厚的道德和心理基础,从最简单的方面来说,腐败的实践过程是“愉悦”的,而并不是想象中的贪婪和自私等不道德活动的展开。道德-心理主义之所以是去政治化的,理由与理性选择的个体主义相类似,只不过后者高度简化了个人理性,而前者将“理性”的范围更加扩展开来,包括了更加复杂的心理因素。虽然其丰富和补充了理性选择主义的不足,但是其分析的出发点依然是个人化的动机,而不是一定时空下特定的政治环境和政治制度。更进一步说,道德-心理主义由于把腐败的根源归因于个体化的心理活动,实际上还可以为当前的政治脱罪。

   

找回腐败的政治性含义:制度化与嵌入性

 

   在总结和归纳了种种去政治化的腐败研究之后,接下来最重要也是最困难的任务就是重新界定腐败概念中的政治性含义。我们认为政治腐败最核心的特征有三个:第一,从行为主体的角度来看,政治腐败的主体不是行政官僚,而是掌握政治权力的政客;第二,从行为性质的角度来看,政治腐败是一种高度制度化和组织化的腐败,不是零敲碎打偶然发生的越轨行为;第三,从行为的后果来看,政治腐败的复杂性体现在其对正常政治的高度嵌入性,模糊了好政治和坏政治的边界。

   

   1.政客的权力游戏

   

   政治腐败首先被用以区别另外一种类型的腐败——官僚腐败,两者之间的差别就在行为主体上。政治腐败是政客们的权力游戏,他们或者利用手中的政治权力攫取新的利益,或者巩固自己已有的利益,而官僚腐败指的是在行政领域中技术官僚们以权谋私的行为。在这个过程中,政治权力被异化为巩固政客个人或者小集团利益的工具,偏离了维护公共利益的初衷。

   

   一个典型的例子就是在许多议会中出现的“猪肉桶政治”(pork-barrel politics)。这个概念用以形容议员们在分配预算的时候,就像在抢猪肉桶中的猪肉一样。在政治学中,猪肉桶政治被定义为:“一种特殊类型的选区服务,通过该服务,议员所在的地理选区可以从公共工程项目的分配中受益。”在议会政治中,议员会为自己的选区提供服务谋取利益,这是理所当然的事情。有些选区服务项目是为选民的个人利益服务,而猪肉桶政治被认为是议员在为自己选民的集体利益服务。这本是无可厚非的,也是民主政治的基本设计之一,议员被选民以投票的方式选出,议员为自己的选民服务和谋取利益。问题在于,在这种制度设计下形成的猪肉桶政治,其特点就是收益归某个特别的地理区域所有(一般是选区),但是成本却是由全体税收来承担的。

   

   2.个体行为的制度化

   

   政治腐败是一种制度化的腐败。所谓制度化强调的是个体与制度之间的互动关系和模式,制度化腐败对应的是个体腐败,后者的发生主要取决于个体的独特特质,而前者的发生取决于制度特征和性质。政治腐败是一种制度化的腐败,虽然政治腐败在实践中也可以作为个人化的行为被观察到,但政治腐败的一个重要特征是:“是系统让我这样做的!”(The system make me do it!)因此,政治腐败是政治生态的恶化,个体腐败可能是种例外行为,而政治腐败中个体的腐败成为一种惯常行为。

   

   一种个体行为的制度化主要有以下几个表现:一是行为被模式化和固定化。也就是说,这种行为会以同样的方式反复发生,形成了某种“习惯”。习惯首先使得行为的发生变成“无意识的”;其次,即便人们意识到这种行为是不道德的甚至是非法的,在没有强大外部冲击的情况下,这种行为模式也不会发生改变。二是个体行为的组织化。腐败行为模式化之后,会以同样的方式反复发生,这时候零散的个体行动会变得不经济,为了降低交易成本,组织化是一种非常自然的结果。组织化一般表现为两种方式:一种是形成新的非正式组织,这时候腐败会表现为一种有组织犯罪;第二种是利用原有的正式组织,只是组织的目标和功能被扭曲,形成一种“组织腐败”。

   

   3.对正常政治的嵌入性

   

   腐败制度化到一定的程度就会成为嵌入性腐败(entrenched corruption),这种腐败并不是因为制度不成熟而产生的特定时期的混乱现象,而是一种高度组织化的,并且深深嵌入在政治与经济情境之中的行动。嵌入性实际上是制度化程度比较高的腐败,它像一种寄生病毒,与政治和经济体制形成一种共生的关系。用经济学的术语来说就是它可以达到一种均衡(equilibrium),这种均衡一旦形成,将使得打破均衡,也就是反腐败付出很高昂的代价。

   

   在政治腐败中,腐败由于与正式的制度和政治活动高度融合,因此其一般会在政治中发挥不可替代的功能。麦克穆兰(McMullan)通过对西非的英属殖民地与前殖民地政府腐败的考察,认为腐败对于西非国家来说,会带来众多的负面效应。但是他认为,政治腐败毕竟不是革命与反抗,它充其量只能是一种软冲突(soften conflicts):“尽管腐败对于政府及其政策造成了损害,但是它可能有助于减少导致政治困境的愤懑(resentments)。”莱夫将腐败看作是一种“政治参与”的方式,其本质也是利益团体与个人试图参与政策制定过程、影响政策结果的方式:“腐败是一种个人或团体用以影响官僚行动的法律之外的制度。”白利在《发展中国家腐败的效应》一文中说道:“本文的目的意在说明,在发展中国家,腐败与现代经济和社会体制的发展,并不总是格格不入的;腐败在发展中国家,至少部分发挥了有益功能。”他以印度为例,认为在印度腐败已经成为一种日常活动,腐败活动可能已经替代了真正的政治经济活动。

   

   从腐败一般性的定义出发,再结合上面所讨论的政治腐败的三个特点,我们尝试对政治腐败进行重新定义:政治腐败是以政客为行为主体的对于政治权力的异化,在这个过程中,政治权力被制度化地扭曲为满足个人或者少数集团私利的工具,并且高度嵌入在既定的政治制度之中。

   

政治腐败:议题与形态

 

   腐败研究的去政治化本身并没有问题,问题在于这些研究取向与腐败问题的政治化二者形成了背离,在分析和研究政治腐败的问题上显得非常乏力。腐败问题的政治化主要体现在政治腐败的议题和形态具备很强的政治性含义,在这些议题中,被私有化和滥用的不是一般性的权力,而是政治性的权力甚至是整个政治体系,主要包括三种形态:政治庇护主义,盗贼政权(Kleptocracy),以及权势市场。

   

   1.政治庇护主义

   

   政治腐败最典型的表现形态就是庇护主义,这种形态在政治性和掠夺性上都非常高。庇护主义(clientelism)一般被定义为在政治中广泛存在着一种“恩庇-侍从关系”(Parton-client relationships),这是一种成对的纵向等级关系,资源和奖赏在庇护者和侍从之间相互交换。庇护主义本身就是腐败,因为腐败的定义是公共权力谋取私利,庇护主义就是一种将公共权力和公共资源排他性地用于小范围的庇护关系中的组织形式。这种政治形态不仅排斥了大多数无法加入庇护关系的公众,公共权力也经常被用以打击其他具有竞争性的庇护组织,总之公共权力和资源被有组织地系统地用以满足小范围的私利。庇护网络的范围越小,弹性越低,则这种腐败的政治性和掠夺性越强,其最高级形式大概就是家族政治,即网络缩小到亲属范围内。

   

   其中比较典型的例子就是印度尼西亚的苏哈托。在2004年,透明国际曾经发布了一个世界上最腐败的政客排行榜,按照金额来排序的话,排名第一的就是苏哈托,金额150亿到350亿美元。苏哈托从上台开始为了得到地方精英的支持,“开始建立一种普遍庇护制,在20世纪80年代之前,在全国到处分配利益,换得人们的支持”。在这种政治的保护下,苏哈托和他的六个孩子建立了一个庞大的商业王朝,家族成员涉足全国500多个大型企业集团的股本。有经济学家为了研究这种家族政治的腐败,对苏哈托的儿子托米·苏哈托的毕曼特拉集团的股票进行了调查,结果发现苏哈托本人的健康对于国家经济有着重要影响。在1996年7月4日政府正式发布苏哈托赴德国进行健康检查的消息之前的两天里,毕曼特拉集团的股价就自由落体式下跌了500多个百分点,原因在于:那些与苏哈托的医疗团队关系密切或属于“圈内人”的幸运投资客,刚听到有关毕曼特拉集团的政治关系网可能出现变动的消息,就已经早早开始交易手中的股票了。

   

   2.盗贼政权

   

   这个概念在英文里叫kleptocracy,这个单词来自希腊语,指的是统治者通常也包括一小部分其跟随者,利用手中的政治权力直接把大量国家财富占为己有。在这种形态下,因为缺少权力制衡(包括精英之间的横向制约和自下而上的纵向制约),腐败几乎是公开的,不需要复杂的交易和精巧的掩饰。这种腐败的掠夺性很高,但是政治性很低,因为并不需要扭曲既有的政治规则,而是直接无视或者绕过规则就可以了。

   

   比较著名的例子是扎伊尔原总统蒙博托,作为国家最高领导人,他丝毫不掩饰自己对国家财富的掠夺。1973年,扎伊尔进行企业国有化运动。以打击外国势力对经济命脉的垄断为借口,蒙博托将2000多家外国企业国有化,包括工厂、农场与零售商业等。外国人在刚果拥有的土地,全部转为国家所有;在采矿、海运等行业,国家将全部控股或至少拥有50%的股份。这些企业之中许多被用来收买政敌或奖赏亲信,蒙博托的亲信和刚果党政军高级官员成为最主要获利者,许多刚果官僚通过拍卖企业一夜之间成为百万富翁。

   

   3.权势市场与回报性腐败

   

   在约翰斯顿看来,权势市场型的腐败主要存在于比较成熟的民主国家之中,比如美国、日本和德国。“权势市场腐败设计为了私人利益往往通过政治人物充当中间人,竭力在那些制度化完善的决策程序内收买接近权和影响力。这是一种最具有先进市场民主国家特征的腐败。”权势市场性腐败主要不表现为公开的贿赂和贪污,而更加类似于金钱政治——商业精英为支持自己的候选人而投入大量金钱,以期换取在政策上的回报。

   

   在权势市场型腐败的研究中,有一个专门的术语——回报性腐败(quid pro quo corruption)。quid pro quo本来的含义是补偿、回报、交换物,听起来这种腐败行为非常类似于贿赂,但二者又有很大不同。施特劳斯(David A. Strauss)把回报性腐败与贿赂做了区分:回报性腐败特指用公共权力谋取政治性的回报,在竞选中当然主要包括的是选票和政治支持,而贿赂特指用公共权力谋取私人(经济性)的回报。金钱的影响在柏克看来是非常宽泛的腐败行为,其间并不需要发生清晰可辨的贿赂行为,主要指的是政客们在履行政治职责的时候主要考虑的是金钱回报,而不是公共利益。扭曲主要发生在制定公共政策的时候,政治献金的捐献者们用手中的金钱影响了政客们的决策,从而使得公共政策偏离了为公共利益服务的初衷。统治者可以公开利用现有的规则巩固自己的私利,这些行为并不违反国家法律,甚至受到国家法律的支持和保护。在这种类型中,腐败与既有政治规则结合得最为紧密,也最能体现出腐败的“政治性”特征。

   

   回报性腐败中比较著名的例子是“基廷五人”(Keating Five)事件。基廷五人是指1989年五位被控腐败的美国联邦参议员,他们被指控代表林肯储蓄和贷款机构主席查尔斯·基廷干涉了联邦住房贷款委员会(FHLBB)对林肯机构的监管调查。后来的调查显示,克兰斯顿、德孔西尼、格伦、里格尔和麦凯恩五位议员分别从林肯公司得到了34000~112000美元不等的政治捐款。基廷对议员们的支持也得到了回报,五位议员积极参与FHLBB对林肯储贷社的监管过程。在德孔西尼的安排下,FHLBB加州分部的监管人员与五位议员举行了三次秘密会谈,会谈的主要内容就是商量如何处理对林肯公司的监管问题。德孔西尼频繁向FHLBB施加压力,让他们放松对林肯公司的监管。

   

结论与进一步讨论

 

   本文通过反思“政治腐败”这一概念,希望引起人们对腐败的政治性含义的关注,而不是仅仅从法律和政策的层面理解腐败。基于概念的理论反思,可以帮助我们归纳腐败的政治性含义,进一步探讨腐败现象的复杂性。腐败问题的复杂性体现在三个层面上:

   

   首先,腐败不能被仅仅理解为法律现象,政治腐败在大多数情况下都是合法的,法律本身也可能是腐败的;腐败也不单单是一国传统文化的自然后果,不能夸大文化对人类行为的决定性作用;腐败也不是个体理性选择或者道德判断的简单加总,要从制度和系统的角度来理解腐败。

   

   其次,政治腐败有多种表现形态。在那些缺乏基本权力制约要素的国家里,政治腐败表现为政治精英赤裸裸地掠夺国家财富,腐败几乎是完全公开的。在这种形态下,只有国家政治制度发生根本性变革,赋予大众制约政治权力的基本手段,腐败才有望得到遏制。在那些只有基本的权力制约要素,但政治精英与经济精英通过简单操作就可以相互换取利益的国家里,腐败表现为庇护主义和家族政治。这种形态下的腐败是半公开的,大众可以感受到,但并不清楚其中的具体情况,打碎精英的利益勾结是解决这种腐败的关键,任何法治和民主上的政治进步都可以有效遏制这种腐败。在那些权力制约制度比较成熟的国家里,政治腐败的形态进化到更为高级的形式,腐败通常隐藏在选举背后,腐败和正常政治的界限进一步模糊,政治精英用权力换取私利的手段更为隐蔽,金钱对政治有着持久的影响力。在这种形态下,腐败已经很难得到遏制,只有持续性的深化民主才能在将来的某个时间看到效果。

   

   最后,政治腐败与既有政治制度高度融合,既表现为一种坏政治,同时又表现为正常政治的延伸。就像罗伯特·哈里斯所说的:“政治腐败的本质,最好不要被看成是对正常政治的背离,而是正常政治某个方面的扩展。”在政治腐败的视角下,也许把人类的政治活动看作纯粹公共性的活动只是我们的一厢情愿,完全剔除私利的政治活动从来没有存在过,我们对平等、自由、公正的追求永无止境。

   

   腐败是政治发展的最大敌人,而政治腐败则是腐败中最隐蔽、最难以发觉,当然也是最难以根治的“政治之癌”。一般行政系统的腐败由于其可见性比较高,专家和公众对于这些腐败的理解也没有很大争议,因此只要国家的高层领导有比较强的政治决心,可以在较短的时间内对这些腐败加以有效抑制和治理。但是政治腐败不同,它对政治发展的危害是不太容易被发现的,专家和公众对这类腐败的理解也存在争议。比如政治庇护主义、权势市场和回报性腐败,这些腐败可以很容易地与正常政治和谐共处,如果没有把这些腐败重新放在政治学的视野下审视,我们将一直认为可能人类的政治本该如此。因此,反思政治腐败会让我们更加清醒地认识公共权力的本质,认识到公-私关系是推动人类政治发展的永恒动力。

   

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