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景跃进:中国特色的权力制约之路

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:48
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   摘要:本世纪以来,执政党接受了权力制约的观念,但同时拒斥西方的分权制衡。这为中国政治学者提出了一个全新的研究课题:在这一前提下,既有体制框架内的权力制约探索应当如何进行?以及能够进行到什么程度?基于本土实践,亦已出现两种不同的研究策略:“新三权论”和“集权体制下的权力制约”。本文分别考察了这两种研究策略的方法、逻辑和基本内容,并在此基础上进行简要的比较。

   

   关键词:权力制约、三权分立、新三权论、集权体制下的权力制约

   

   一、引言

   

   在现代政治学的发展过程中,关于权力制约必要性的思考,与权力本身必要性的思考几乎是同步的。权力制约理论不但构成了政治学知识的内核之一,而且在一些珍视自由价值的学者看来,权力制约甚至比民主更为重要。在不同流派的思想家那里,我们可以发现有关权力制约的精彩论述,但到目前为止,这方面的主流话语是由自由主义建构的。

   

   自由主义从人性恶的假设出发,强调对抗性博弈;其基本观点可以用一句话来概括:权力只能靠权力来制约,一如野心只能用野心来对抗。具体而言,在政治制度的设计方面,基于私域和公域的区分,主张有限政府;基于公民权利保障,强调法治;在政体层面,则强调多维度和多层次的分权制衡。诸如此类的表达,已成为西方教科书的基本常识。

   

   在一系列因素的作用下——诸如历史的惨痛教训、腐败治理的严峻挑战、全球化背景下市场经济对政府权力边界和依法行政的要求、公民权利对法治保障的诉求等,权力制约的必要性已经成为国人的普遍共识。如何在权力制约问题上探索一条中国之路,亦成为无可回避的时代课题。

   

   在这种情况下,中国共产党人与时俱进,勇于探索。大约在16大前后,一种新的权力制约话语开始型构;经历党的17大和18大,相关表述渐趋完整,其着眼点在权力结构和权力运行机制的理性化和民主化,目标是将权力关进制度的笼子,让权力在阳光下运行。其中的一个亮点是,提出了决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的命题。18届3中全会将这一探索纳入了国家治理体系和治理能力现代化的系统工程,并对相关表述做出了微妙但颇为重要的修正。

   

   然而,接受权力制约的观念并不意味着接受自由主义的方案(当然并不妨碍其中要素的可借鉴性)。中国的政治体制改革是执政党领导下进行的一场改良运动,改革的“初心”是为了克服弊端,巩固执政党的领导地位。所谓的推进国家治理体系和治理能力的现代化本质上是党政体制的自我优化过程。对权力进行制约,让权力在阳光下运行,必须在这一脉络下来理解。因此,对“权力制约”一词的理解需要扩容:它既是对西方分权制衡(separation of power, check and balance)观念的中译,更是中共主流话语自我演化的新词。[2]

   

   迄今为止,具有中国特色的权力制约实践的空间范围正在型构。具体的描述尚有待来自经验世界的素材,但基本的逻辑框架可以大致勾勒出来:民主集中制设置了这一空间的一条基准线,对三权分立的拒绝构成了与之对应的对立边线。这两条边线加上一条基本原则——在党的领导下进行权力制约的实践探索,形成了中国权力制约话语的框架性结构。仿照官方语言,可简称为“一个原则,两条边线”。

   

   这一政治现实为中国政治学者思考权力制约问题提供了一个新的出发点。由此可以提出的理论问题很多,诸如:(1)决策权、执行权与监督权(新三权)和立法、行政与司法(老三权)之间是什么关系?在权力制约问题上,它们发挥了相似的还是不同的功能?(2)如果说在权力制约的历史进程中,西方社会经历了一个从宪政(分权制衡)到行政法,再到新公共管理运动(决策与执行的二分法)的过程,那么在维持集权体制的前提下,发展行政法以及权力过程的分权实践是否可能?换言之,能否将两者从西方的历史语境(分权体制)中剥离出来,使其与中国的民主集中制原则相结合?(3)如果可以结合,那么最终会形成怎样的格局?是一种新型的集权体制,还是最终不可避免地导致集权体制向分权体制的转型?等等。

   

   鉴于这一话题的重要性,我们有必要用更多的篇幅来加以说明。图1建构了两个不同的权力制约模式:

   说明:

   

   1、图1-1反映的是西方权力制约的发展轨迹,既包括国家/政体层面的权力结构,也涉及政府权力的运行过程;其中箭头表示历史运动的轨迹,直线表示形成结构的逻辑关系。

   

   2、图1-2是基于中国实践的一种构想。在中国语境下,面临的问题是如何在坚持民主集中制原则的前提下,借鉴西方权力制约的成功经验。作为治国理政工具/保障公民权利的行政法,以及政府行政过程的理性化/民主化,由于不涉及政体层面的基本权力结构,而得到了积极的肯定。

   

   上述对照显示,中共正在探索的权力制约方案是人类历史上从未有过的实践,这一探索在理论维度所具有的突破性,远远超出了许多人的想象,其冲击程度之大或许只能用上个世纪九十年代初期“市场经济与社会主义”相结合来进行比拟。区别在于,当年受到冲击的主角是经济学家,而如今处于漩涡之中的是政治学和法学研究者。

   

   对于中国政治学者而言,从事这项研究可谓“开天辟地”:不但要挑战传统智慧——人们一直认为,集权体制与权力制约是相矛盾的;而且要面对来自实践领域的不确定性——在现代集权体制框架内从事权力制约的探索,用民间话语来说,乃“螺蛳壳里做道场”。能否腾挪转身,生造出一番新的天地,不但没有现成答案,甚至还必须追回一个前提性问题:这何以可能?

   

   在这一语境下,实践中产生的问题直接引发了理论层面的思考。尽管相关研究方才起步,但基本轮廓亦已初步呈现。为了叙述的方便,本文区分了两种研究策略。它们都基于中国本土实践的思考,但采取了不同的研究策略。第一种研究策略认为,在权力结构方面,拒绝西方的三权分立,并不意味着拒斥分权制衡的观点,我们不应该将婴儿与洗澡水一起泼出;真正的问题是如何找到合适中国国情的分权制衡方式。这一研究策略认为,在功能方面,决策、执行与监督的三权区分可以有效地替代传统的立法、行政与司法三权分立;在分工原理的基础上可以重构统一的分权制衡理论。这些年来,陈国权教授和他的研究团队一直致力于这方面的探索,并发表了众多的专题论文和学术著作。为了区别于西方的分权制衡模式,本文将这一观点称为“新三权论”。

   

   在分享诸多共识的前提下,第二种研究策略另辟蹊径,在权力结构维度,抛弃了分权制衡的进路。不但绕开了三权分立的制度安排,也回避了分权制衡的观念。这一研究策略有两个核心论点:(1)必须严格区分权力结构与权力运行两个不同层次;(2)将“新三权”的功能锚定在权力运行的维度,而不涉及政体层面的权力结构。基于当下中国权力制约的实践,这一研究策略尝试在经验描述和归纳的基础上进行相关的理论探索。[3]这一策略尚没有一个正式的名字,姑且称之为“集权体制下的权力制约”。

   

   本文尝试对这两种研究策略进行一番梳理。“工欲善其事,必先利其器”。在具体的经验研究全面展开之前,在方法论问题上花些时间和精力是值得的。在中国政治学界亦已出现深刻分化的情况下,这项工作显得尤其重要。把问题搞对,将方向搞准,是从事有意义的经验研究之前提。尽管讨论方法论问题并不能保证我们获得正确的结论,但它提供了达致正确结论的有利条件。

   

   下面的文字分为三个部分:先依次解析在权力制约问题上两种不同的研究策略,接着在两相对照的基础上做一些简要的归纳。

   

   二、“新三权论”

   

   权力制约曾是政治学和法学研究的重要议题。二十世纪“大政府”的出现使这个话题成为社会科学普遍关注的问题。其中,与政府治理直接相关的公共管理学从权力运行的角度提出了许多有价值的思想。上个世纪九十年代流行颇劲的新公共管理运动便是一个很好的案例;它对于中国公共管理学者的影响可谓至深且巨——无论是机构改革的维度,还是政府权力制约的思考。[4]

   

   作为一名公共管理学的研究者,陈国权教授对权力制约问题的思考是从腐败治理的角度切入的。但与其专业同行不同的是,他对权力制约问题的思考超越了权力运行维度的局限,而进入了权力结构的层面。由此(或许是无意之间)展开了一场与政治学经典理论的对话。

   

   1、新三权论的基本观点

   

   为了方便行文,亦基于节省篇幅的考量,我想用以下十个命题来概括陈国权教授的核心论点。这种叙述方式虽然难以避免过度简化之嫌,但能以最简练的方式突出重点,把握精髓。

   

   命题一:反腐败的治本之策在于制约权力。

   

   这是常识,也是思考的起点。所谓权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败。

   

   命题二:权力制约必须从权力结构入手。

   

   关于权力制约的讨论有多种思路,[5]陈国权教授认同法学家的观点:“只有将制约权力问题转化为一个权力的结构问题,对权力的制约才是可能的。” (周永坤,2005)“权力的制约关系实质上是权力结构问题”。(陈国权等,2013)

   

   命题三:只有分权制衡才能实现权力制约。

   

   分权的意义体现在两个方面:(1)“分权是制约的前提,只有在权力分解之后,才可能形成不同权力之间的钳制。”(2) “分权是实现权力结构转型、遏制腐败的关键”。“分权制衡是权力结构法治化的核心要义,它意味着国家与社会之间,决策权、执行权、监督权之间,都达成了相互制衡的状态。”(陈国权、毛益民等,2017)

   

   命题四:西方的三权分立不适合中国。

   

   然而,承认分权制衡的必要性并不意味着可以直接照搬西方的政治制度。陈国权教授认为;三权分立“扎根于西方特定的历史条件与社会文化环境。如果将此分析框架套用于中国,则不可避免会遭遇不适之困境。”(陈国权、毛益民等,2017)

   

   命题五:寻找新的分权形式,超越西方的三权分立。

   

   分权原理是普遍的,但分权的具体形式不是唯一的。传统的三权分立只是分权制衡的一种特定方式。决策权、执行权和监督权的区分为我们提供了一种全新的分权形式,可以将其视为对传统三权分立的一种功能替代机制。

   

   命题六:“新三权论”的逻辑论证。

   

   陈国权教授对于“新三权论”做了颇为详细的论证,为了精确表达作者的观点,请允许我做较长的引述:

   

   “对于决策权、执行权与监督权之三分逻辑,可表述如下:首先,社会分工是从事一切社会活动达到预定目标的基本途径以及提高社会活动效率的基本手段。社会活动越复杂,分工就越细密;社会组织化程度越高,分工就越严格。决策、执行与监督是任何管理的三项基本活动,组织行为的专业化分离是社会分工在组织管理领域的反映,有利于管理水平的提高。任何政治组织都需要实行决策活动、执行活动与监督活动的三事分工,决策、执行与监督三事分工是使复杂政务活动提高效率、实行科学管理的必然要求。其次,由于政治组织及其人员从事任何一项政务活动都需要设定相应的职能,决策、执行与监督三事分工就发展到决策职能、执行职能与监督职能的三职分定。将政府的职能按决策、执行与监督三项基本活动进行组织化分离,适应政府管理专业化和专门化的特点,有利于政府更有效、更准确地承担职能。再次,政府职能的分化必然需要制度化的岗位和具体的个人来落实相应的责任,所以政府组织的建设应该以责任为目标,根据政府履责的需要决定政府权力的配置,以责任勘定政府权力的约束边界,按照履责的要求建构组织机构和配备人员编制。因此,决策责任、执行责任与监督责任的三责分置就成为决策、执行与监督三分的核心要素。最后,政府责任的履行需要相应的权力。从责权一致的关系出发,政府应保障公职人员在履行责任时具有相应的权力为工具,决策、执行与监督的三责分置从而要求决策权、执行权与监督权的三权分立,决策权、执行权与监督权的分立与制衡是政府责任分置的逻辑延伸。于是,决策权、执行权与监督权的三权分立就成为决策、执行与监督三分的逻辑结果。”

   

   “综上所述,决策、执行与监督三分的内在逻辑是清晰而明确的:社会分工是从事一切社会活动达到预定目标的基本途径和提高管理效率的基本手段,任何政治组织都需要实行决策活动、执行活动与监督活动的三事分工;政治组织从事任何一项政务活动都需要设定相应的职能,于是从三事分工发展到决策职能、执行职能与监督职能的三职分定;组织职能的分化需要相应的制度化岗位和具体的个人来承担责任,进而从三职分定发展到决策责任、执行责任与监督责任的三责分置;政治组织及人员履行责任必须配置相应的权力为手段,因此从三职分定发展到决策权、执行权与监督权的三权分立。”(陈国权、毛益民等,2017)

   

   命题七:在分工基础上重构分权制衡理论

   

   由此得到了两种不同形式的分权制衡:(1)基于区分立法、行政和司法的分权制衡;(2)基于决策-执行-监督三分的分权制衡。陈国权教授认为,新三权论是对老三权论的一个超越:根据政府管理过程所具有的决策、执行与监督环节将权力划分为决策权、执行权和监督权,……是一种更具操作性和普适性的权力划分方式。两者可以整合到统一的分工-分权-制衡的理论框架之中。

   

   命题八:“新三权论”为中国的权力制约提供了出路

   

   “新三权论”不但适用于西方,也适用于中国。“建立健全决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制”这样的目标,符合历史规律和中国国情,也应该根据这个逻辑建立具有中国特色的权力制约体制。

   

   命题九:从集权体制向制约(分权)体制的转型

   

   通过新三权的分权机制实现权力的相互制约,实现权力法治化,最终实现从集权体制向制约体制(分权体制)的历史性转型。“在国家廉政治理中,基础制度的现代化就是从传统的权力结构和运行机制转变为法治化的权力结构和运行机制,具体来说就是权力结构从集权走向制约;权力监督从单一走向多元;权力控制从统一走向分类。”(陈国权、毛益民等,2017)

   

   命题十:社会经济发展是推动权力结构转型的关键力量

   

   “……随着从计划经济向初级市场经济再向现代市场经济的转型,我国从一元社会逐步迈向多元社会,权力主体之间原有的集权结构已不可能再维系下去,为适应经济社会的发展,必然要求新的制衡结构取而代之。” (陈国权、毛益民等,2017)

   

   在此基础上,国权教授提出了颇为系统的“权力结构转型的发展策略”,分别涉及制约与监督协调发展、一元与多体协同发展、内部与外部相互衔接、刚性和柔性相互结合、纵向与横向相互协调这五个方面。(陈国权等,2013)

   

   2、两点商榷

   

   上述十大命题有不少值得肯定的创见,但也有一些看法可以商榷。

   

   第一,分工-分权是否必然导致制衡?

   

   陈国权教授认为,基于专业化分工的决策、执行与监督是普遍的,而且比立法、行政与司法的区分更为基本;后者可以视为前者的一种特定表现形式。从政治分工的角度来理解立法、行政和司法三权并无大碍,但是当我们将立法还原为决策、将行政还原为执行、将司法还原为监督(这一环节能否还原,暂且不论),分工诸要素之间的联系方式和意义也就发生了重要的变化。一如沿着概念之树往上捋,越是往上,空间节点越是抽象,出现意义分岔的概率就越大。我们可以用下面的图式来表示上述的内容:

   

   对于上图可作的解释是:分工是普遍的,它超越了不同政治体制的差异。如果将分工导致的专业化等同于机构-职能的分化,那么分权(特定的职能/事权)也是普遍的。到此为止,逻辑演绎没有问题。但接下来的推论就要小心了。不同的政体对于分工原则的处理方式是不同的(图2中出现的分岔)。有的将分工原则转化为分权制度,形成了分权体制,三权分立就是在这个脉络里发生的故事;有的恰好相反,将分工原则纳入集权体制。可见,在政体层次(国家权力结构),只有分权体制将分工原则转化为结构性的权力安排,而在集权体制中分工原则是以完全不同的逻辑被整合进来的。由此导致的结果是形成了两种不同性质的政体类型(参见图3和图4):

   

   说明:

   

   分权体制有三个基本特点:(1)三种职能对应三类专门的机构,分工即分权;(2)三个机构彼此并行、互不统属,不存在所谓的“最高权力机关”;(3)为起到彼此制约的作用,须实行“混合分权”,亦即权力分享(power sharing)。

   

   说明:

   

   (1)集权体制也存在立法、执行和司法的功能区分以及相应的履行这些功能的机构,但是这些机构是按照不同的政治原则组织起来的。集权体制的特点是:(1)三个机构之间的关系不是平行的,而是一个立体分层结构;(2)行使立法权的国家最高权力机关的地位要高于行政和司法机关,后两者从前者产生并对其负责;(3)虽然存在立法、行政和司法三种职能机构,但它们的关系不是分权制衡,而是统一的,强调的是协调。[6]

   

   因此,决策、执行和监督三分制既可以和分权体制联姻,也可以与集权体制同居。三种职能可以成为不同性质的机构设置之依据,但是这些机构之间关系的性质,并不是由分工原则本身决定的,而是由政治观念/政治力量决定的——三权分立学说和民主集中制分别扮演了这一角色。因此在逻辑上我们无法从新三权的推论中导出权力制衡的命题。[7]

   

   这一点也有助于我们理解这一现象:作者在“新三权论”的相关论述中,就决策、执行和监督三分如何发挥权力制衡作用的机制缺乏清晰而系统的论证,很大程度上这一观点被作为一个既成命题而加以接受。

   

   第二,“新三权论”能否促成集权体制向分权体制的转型?

   

   关于体制转型的说法引发的一个问题是:这种转型后的制衡结构与作为政体原则的民主集中制是什么关系?考虑到这一问题的重要性,需要对新三权论的地位、功能和性质做出明确的、进一步的界定。它是集权体制内部与政府过程有关的分支理论或局部性规则呢,还是支配整个中国政治权力结构的运行原理?是对民主集中制原则的替代呢?还是相互补充的(如果是补充的话,那么如何补充)?从逻辑上说,这里存在一个两难境地:一方面只有在替代民主集中制原则的情况下,才存在所谓的体制转型问题;另一方面“新三权论”又是在坚持民主集中制原则的前提下倡导的。

   

   上述质疑提出了一个重要问题:究竟应当如何理解中国当下的权力制约实践?它是在探索一种分权制衡的道路,实现从集权体制向制约体制的转型?还是在集权体制的框架内引入某些因素,从而在维持集权体制的前提下,不断优化权力结构和运行过程?

   

   对于这个问题的不同回答,将我们的讨论转向下一节的主题。

   

   三、“集权体制下的权力制约”

   

   以形容词长度超过名词的短语来表达第二种研究策略,实属无奈,不过倒也主题鲜明,这是从理论层面对改革开放以来中共权力制约实践所作的归纳式表达。在尚未找到更为恰当的术语来命名之前,姑且使用这一短语。[8]

   

   在政治学词典中,“集权体制下的权力制约”似乎是一个超乎想象的词汇搭配。对于主流理论而言,这是牛头不对马嘴。众所周知,当代中国的党政体制以否定分权为逻辑前提,并且在相当长的时期内,其政治话语中并不存在“权力制约”的表达(只有“权力监督”)。就此而言,集权体制接受权力制约的观念本身就是一个重大的突破。但与此同时也提出了一个知识维度的挑战:作为一个普遍性的命题,权力制约如何与集权体制相结合?如何在集权体制中找到适合中国国情的表达方式?在机构性分权制衡不可能、在“新三权论”无法履行分权制衡功效的情况下,如何实现对于公权力的有效制约?这种提问方式在一定程度上超越了比较政治学的思考范围,这是中国学者面临的、必须加以正视的真实难题。

   

   权力制约的观念和实践均起源于分权体制,当它与集权体制相联系时,其含义必然会产生相应的变化,一如民主、法治、人权、市场经济等术语引入中国后所经历的生化反应。因此,我们不能简单地、不加反思地在既有学术的脉络里来讨论权力制约问题。借用萨托利(Giovanni Sartori)“同名不同系”的表达,[9]这是两种不同类型的权力制约。为了客观地描述这种情形,我们需要在概念结构方面做出相应的调适。

   

   首先需要建构一个作为一级概念的权力制约,以包容分权体制和集权体制的不同实践形态,然后区分出两种权力制约的亚类型:(1)分权体制下的权力制衡;(2)集权体制下的权力制约。由此得到一个权力制约概念的正三角结构。

   

   其次,引入一个新的变量。尽管权力制约是普遍共识,但在不同政体中,它得到的权重或优先序列是不同的。一般而言,在个人主义和公民权利优先的政体中,权力制约是一个一级问题,它在政体层面得到优先关注,这也是分权体制的由来;在集体主义、重视义务和共同体优先的政体中,权力制约虽然重要,却是一个二级问题。

   

   将上述两者结合起来,可以得到如下的概念图式:

   

   图6表明,如此建构的权力制约概念,既包容了分权制衡原则,也不排斥民主集中制原则,尽管两者之间存在着某种结构性的张力关系。这一概念有助于我们理解如何在坚持集权原则的前提下,探索制约权力的具体方式。由此可见,集权体制下的权力制约切割了分权制衡与权力制约的逻辑联系,试图在不同的画布上构思对古老问题的新回答。

   

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