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乔耀章:探寻政务公开的中国特色

分类:
制度创新
来源:
2019/07/15 11:08
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   作为政治体制和政府行政改革的有机组成部分, 政务公开已经日益成为直接现实的问题被提上日程,引起各级党政领导和广大民众及学术界的普遍关注。政务公开不仅是我国社会主义民主政治建设的需要,同时也是建设社会主义法治国家的需要。 政务公开既是社会主义市场经济建设的基础性要求,也是预防、治理腐败和建设廉洁政府的现实需要,更是我国加入WTO迎接全球经济一体化和新的信息革命、知识革命的迫切需要。政务公开是历史发展的必然要求, 也是当今我国人民的民主愿望,是我国走向民主、法治和现代化的必经之路。 本文仅就政务公开的中国特色,对优化政府职能的要求及对发展直接民主的意义等问题作初步的探究。

   

一、“政务公开”界说与中国特色

 

   政务,是一个具体的、历史的、阶级的、动态发展的概念。在人类历史上,政务可以说是常有的,它同人类社会与生俱来,并同人类社会共始终的,但是“政务公开”却是不常有的。 这里首先涉及到对“政务”及其“政务公开”的界说问题。 从字面上看“政务”是个名词,一般是指政治事务,“公开”是个动词,一般是将某事某物“亮相”或公诸于众,“政务公开” 是将一个国家的政治事务以及治政、执政、行政、施政活动或行为在法律规定的范围内公诸于众,使之广泛处于人们的关注与监督之下,成为“阳光政务” 然而,从学理层面看,问题在于:什么是政务、政治事务,为什么要政务公开,怎样才能做到政务公开,不同社会历史时代、不同的民族国家的公务公开有什么相似、又有什么不同,等等。 回答这些问题的关键在于对政治、政治事务的解读。

   

   在我国的政治文化传统中,将“政”解释为“正”,所谓“政者,正也”将“政”解释为“众”、“众人之事”,引申为“公众”、“公正”、“公共”之事;将“治”解释为“治理”、“管理”、“执掌”;将“政治”解释为“治理众人之事”,亦可解释为“政务”、“政治事务”。可见政治、政务的一个最显著的特质在于它的“公共性”。 国内外学术界对政治万象有种种界说,我们倾向于将政治理解为:政治是关于人类社会的公共权威及公共权力对全局性的社会公共利益关系的决策和分配的活动。它随着人类社会的产生而产生,随着人类社会的存在而存在,并随着人类社会的发展而发展,随着人类社会的变异而变异。②(P1)但是,政务和政治毕竟不是一个问题,它们之间的区别之一在于政治、政务的公共性与其阶级性的关系问题。同人类原始社会相对应的是人类原始政治、同这种原始社会、原始政治相适应的就是人类原始社会的政务, 它将社会性与政治性原始地统一在一起。这种原始社会的政务是通过原始社会的政治组织形式推行执掌的。但当人类社会进入社会阶级以后,政务的政治性就日益打上阶级性的烙印,以致这种打上了阶级性的政治、政务日益同社会性相分离,直至产生和发明了国家。自从国家产生以后,传统的人们习惯于把政治和国家等同起来或相提并论,政治、政务、政治事务就是国家,就是国家事务或国务。其实不然,原始社会中的政治并没有因阶级、国家产生而完全“阶级化”、“国家化”,原本意义上的政治就演变成“阶级、国家的政治”和“非阶级、国家的政治”,与此相联系,政务、政治事务就有作为阶级、国家的政务、政治事务和作为非阶级、非国家的政治、政治事务。 但由于国家是以公共权力、物质的强制力量作为后盾的,并事实上起着主导作用,以至国家的政务、政治事务往往遮盖着一切,以致使人们常常忘却了作为非阶级、非国家的政治、政治事务的存在。因此,“政务公开”的“政务”一般就专指国家政治事务或简称国务。由此看来,所谓“政务公开”,可以表现在三个层面上。 其一,最广义的政务公开是指作为非国家政治事务和国家政治事务的公开;其二,广义的政务公开就是指国家政治事务的公开;其三,狭义的政务公开是专指作为国家机构重要组成之一的政府行政机构的政治事务公开。这三个层面的政务公开不是孤立存在和进行的。从历史发展的实际进程看,一般是通过政府行政机构的政治事务公开来推动整个国家政治事务的公开。国家政治事务公开与非国家政治事务公开在互动过程中进行,而且政府和国家政治事务的公开程度又往往取决于非国家政治事务的发展以及社会的需要程度及其社会发育成长程度。

   

   从目前我国倡导和推行的政务公开实践看,人们对政务公开的理解和界说是多层次的。以1987年中共十一届三中全会为标志,我国社会政治生活进入新的历史时期,人们的政务公开意识逐渐形成。早在1987 年中共十三大报告中就指出,要提高领导机关的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论。这个时期对政务公开度的认识集中在党政“领导机关”的“重大问题”上。与此同时在一些地方基层行政机关试行公开办事制度、公开办事结果,监督行政机关及其办事人员的“两公开一监督”。这是局部试点,而且在基层,在政府行政管理机关。1996年1月中纪委全会确定要“实行政务公开制度”,县(市)乡镇及行政村,基层站所要实行政务公开制度,凡是可以公开的办事内容、办事程序和结果,特别是与群众利益直接相关的财务等事项都应公开,以便群众监督。1998年中共中央办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。 以此为开端,中央政府有关部门陆续出台了一些与政务公开相关的规定。 2000年,朱镕基总理在《政务公作报告》中指出,要积极推行政务公开,鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督,并发挥舆论监督的作用。目前我国政务公开之“政务”直接源于反腐倡廉之需要,涉及到村务、国务尤指狭义政府的政务、党务等等。其中,村务属于非国家政治的政务,村务公开具有最基础性的“草根政务”的意义。党务严格说来也属于最广义的非国家机构的政治事务,共产党作为执政党的党务公开具有领导性!引导性意义。国家政治事务尤指政府政务公开具有率先垂范意义。由此可见,政务公开中的“政务”是一个“政务体系”,它由多种政务构成,如政党政务、人大立法政务、司法政务、!政府政务、军事外交政务、民族政务、宗教政务、侨务政务、村政务、社区政务、社团政务,等等。如从时间维度看,就有过去的、历史的政务,现实的政务、未来的政务;从空间维度看,就有东、西、南、北、中的区域性、地域性。江苏的、上海的、福建的“政务”;从层级维度看,就有中央和地方各级政府之间的政务亦即府际政务和部际(部门之间)政务;再从领域维度看,就有经济政务、政治政务、文化政务、社会政务,等等。如果所有这些政务都能够适时、适度、有序的(分轻、重、缓、急)公开,那么,就一定会有利于我国政务的统筹、协调、全面、可持续的发展。如果政务公开的原则与要求能够在执政党内部、国家机关、社会团体、公共事业部门和公共服务部门都得到提倡和推行,就会提高我国全社会的治理效率和民主风气。

   

   当然,从我国改革开放的实际出发,政务公开首先和主要的还是政府政务公开。这不仅是由于在国家行政化的现时代,政府是行动中的国家,而且还由于是我国政府的人民性和国家及社会的社会主义定向性决定的。 如前所述,政务是人类社会常有的一种政治现象。而政务公开则是不常有的,即政务公开并没有贯穿于迄今为止的整个人类社会政治生活的历程中。自人类进入阶级国家社会以后,尤其是在奴隶社会和封建专制社会,作为国家的政治事务就被经济上占统治地位的统治阶级的自私自利性所独占所垄断,封建专制统治者以秘密、封闭的政治统治方式来统治社会和民众,致使社会公众没有任何知情权,这是由封建专制统治者与社会大众之间的根本利益的冲突所决定的。世界公民马克思曾经深刻地揭示出这种政治的神秘性与专制统治之间的密切关联性时指出,国家机构的普遍精神是秘密,是奥秘:保守这种奥秘在官僚界内部是靠等级制组织,对于外界则靠那种闭关自守的公共性质,因此,公开国家的精神及国家的意图, 对官僚机构而言就等于出卖它的秘密。 [2](P302)可见,由于受国家的阶级性和社会性“二重属性”所支配,国家政治事务不可避免地内生着闭守性与公共性之间的矛盾。在反对封建专制主义神秘政治的斗争中,孟德斯鸠、卢梭等资产阶级启蒙思想家率先喊出政务公开的口号。资产阶级启蒙思想家提出知情权理念并逐步发展成为一种公民权利,并用法律制度的形式将其固定下来。 如,据有关史料记载,1766年瑞典就制定了世界上最早的有关行政情报公开的法律《出版自由法》, 其中规定市民可以自由地获得行政文书。1789年,法国《人权宣言》第15条指出:社会有权要求全体公务员报告其工作。宣言还提到公民有权利向公务员索取行政文书。这表明社会公众有权利知道国家公务人员公开他们所从事的政务活动。大约190年以后,法国于1978年制度,1980年实施《行政文书公开法》。美国开国元勋们,如托马斯.杰佛逊等人也力主政务公开,让人民知道政府工作情况。他在1787年1月16日从巴黎写给美国友人的信中就说:我们政府的基础源于民意,因此首先应该做的就是要使民意正确。为免使人民失误,有必要通过新闻,向人民提供有关政府活动的充分情报, 进一步则要研究把新闻广泛地传递到全体人民中去。美国1966年制订《情报自由法》、1976年又通过实施《阳光下的政府法》,1981年芬兰颁布了《文件公开法》1981年日本发布了《情报权利宣言》。这些例举说明,政务公开是资产阶级反对封建专制政治统治,要求自由与民主的产物,是资本主义代议制条件下的必然要求,是资产阶级人民主权理论的必然结果,也是近现民主政治的题中应有之义,其实质是以一种公民权利的形式通过法律的明确确认并使之规范化、制度化,从而成为政府实现公民权、保障公民权而必须作为的一项义务。对此,我们应当从我国国情出发,批判地学习和借鉴西方发达资本主义国家几百年来推行政务公开的历史经验和有益成果,积极推行具有中国特色的政务公开。一方面,我国仍有封建专制主义传统的深刻影响,又缺乏近现代以来资产阶级的民主法制传统,政务公开不能在“空地上白手起家”;另一方面,我国又以坚持社会主义方向和道路为基本原则,现在仍将长期处在社会主义初级阶段,我们既不能照搬西方国家政务公开现成的内容与形式,又不能在短时期内构建和推行比较理想的政务公开模式。我国的政务公开,一切都在实践中。总的说来!我国的政务公开还处在起步阶段,中国政务公开的特点正在探索性的实践中开始逐渐形成。至于政务公开的中国特色具体表现在哪些方面,还有赖于政务公开的理论工作者和实践工作者共同努力去总结、去升华。有一点可以确认的是,政务公开程度同政府职能的优化程度成正相关关系。

   

二,政务公开与优化政府职能

 

   关于政务公开与优化政府职能的关系问题还很少有人明确提出并给予较有说服力的论证,我以为原因之一,可能在于我们对政务公开的界说还没有达成共识或认同。2000年10月24日-25日,中国行政管理学会和天津市行政管理学会联合举办“全国政务公开理论与实践”大型研讨会,会后,胡仙芝博士写了篇很好的综述,认为针对我国目前行政管理权能比较分散,政党、社团等公共组织都具有“泛行政化”的倾向和特点及非政府化的趋势,不宜将政务公开局限在政府机关,并认为要全面深化政务公开应做到7个结合,沿着7个方向努力:即要与防治腐败相结合,保证政府行政的廉洁化;要与民心工程相结合,实现干群关系的协调化;要与民主建设相结合,实现政治参与的大众化;要与规范行政相结合,实现政务公开的制度化;要与依法行政相结合,实现政务公开的法制化;要与群众监督相结合,实现政务公开的群众化;要与政府上网相结合,实现政务公开的现代化。由于将政务公开作了泛化的理解这里并没有明确提及政务公开与政府职能尤其是优化政府职能的问题。事实上,在我国,国家政务公开与社会政务公开相比是后者(如村务公开)先行;上层政务公开与下层或基层政务公开相比是基层政务公开先行;政党政务公开与国家政务公开相比国家政务公开先行;国家政务公开与政府政务公开相比是政府政务公开先行;政府政务公开中的政治政务和经济政务公开相比也是经济方面的政务公开先行。依据这样的事实,我们可以将我国的政务公开大约分为两类:一类是政府政务公开,包括广义的政府政务公开和狭义的政府政务公开;另一类是非政府政务公开,包括村务公开、党务公开、

   

   社团政务公开等等。 这两类政务公开之间以及各自内部的政务公开是相互作用,相互影响的。在所有的政务公开中,虽然各有其内容、形式和功能,但我们主张狭义政府政务公开应当先行,其道理是不言自明的。

   

   在狭义政府政务公开问题中,政务公开的前提和基础是政府职能的改革,政府职能的转变。只有改革和转变政府职能,优化政府职能,政府首先要搞清楚自己该干什么,不该干什么,才能将政府政务公开推向纵深和横广方面发展。政府该干什么,这才是政府的正当政务,是政府应该公开的政务;政府不该干的不是政府的正当政务,当然不在政府政务公开之列。要使政府政务公开,必先清除掉那些政府不该管,管不了,管不好的“政务”,使政府从“全能政府”转变为“有限政府”,使政府“瘦身”、“减负”,真正务正业,优化政府职能结构,实实在在地干好那些非从事不可的政务。 政府管理政务是对从事政务和社会公共事务者的行为管理"而不是事必躬亲,从事具体的政务和社会公共事务。 管理政务和社会公共事物的行为与从事政务和社会公共事务的行为不是一个概念,即管理政务者与从事政务者不能混为一谈。 在管理政务和从事或做政务问题上有几种模式:一是由政府直接采取行动做, 二是社会做, 政府给予管理;三是社会做社会管,政府不应干预;四是政府和社会共同做共同管。其中,除了第三种模式外,其他三种模式的政务都应当酌情公开,即管什么,怎么管,管理效益怎样都要及时公开。从事什么、做什么、怎么从事的、怎么做的,以及从事和做的结果、效益如何都要及时公开。把原来不该管、管不了、 管不好的事按一定规章放在下面,放在企业、事业、社会单位办;这既有利于政府集中精力,处理政务,提高效率,也有利于下放权力、扩大民主,把政务公开与“下放政务”有机结合起来。

   

   如果从“政务公开”和“转变政务职能”这两个概念提出并被广为使用的时间序列看,也能说明两者有明显的相互关联性。如前所述,中共十三大报告已经较明确地提出“政务公开” 的思想或理念,差不多同时出现了“转变政府职能”这个概念,一般认为1988年的政府机构改革一个突出的贡献就是第一次明确提出了“转变政府职能”这个关键性的命题,表明我们抓住了我国政府行政改革的核心问题。从此,随着转变政府职能的步伐的加快和深入,政务公开问题亦被逐步提上日益紧迫的日程。中共十六大和十六届三中全会提出了加快转变政府职能, 深化行政管理体制改革的历史任务,指出要切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。可见加快和深化转变政府职能成为推进政务公开的主要动力之一。应当指出的是"加快和深化转变政府职能还不是推进政务公开的深层次的推动力。推进政府政务公开的深层次动力源于经济体制改革,源于公有制及产权制度的改革。历史已经反复证明"政府该干什么,不该干什么,政府的大小,政府的有限与无限,政府效率的高低等等问题,主要不是取决于计划还是市场,而是取决于经济基础,取决于所有制结构,取决于产权制度及其性质,归根结蒂取决于社会生产力发展的水平和性质。有什么样的产权制度就有什么样的政府职能。从这个意义上说,转变政府职能实质上就是转变政府经济基础,转变所有制结构"转变产权制度,这是政府职能的核心问题,也是政府改革的核心问题。直至中共十六届三中全会《决定》确认建立健全现代产权制度问题,才算抓住了转变政府职能问题的根本和关键。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,有利于维护公有财产权,巩固公有制经济的主体地位;有利于保护私有产权,促进非公有经济发展;有利于各类资本的流动和重组,推进混合所有制经济发展;有利于增强企业和公众创业创新的动力, 形成良好的信用基础和市场秩序;最终也有利于政府职能定位,优化政府职能结构,推进政务公开。

   

   建立现代产权制度,重构政府经济基础,还只是为优化政府职能结构,推进政务公开提供了一种现实可能性,还不是现实性。因为,从静态的领域角度看,政府职能是一个有机整体体系,它由政治职能、经济职能、文化职能和社会职能构成,它们既相对独立,不能相互替代,又相互联系缺一不可。虽然政府不可能是“全能”的但是政府应当是“全职“的,亦即政府这四方面的职能任何一方面都不可或缺。尤其不能把“以经济建设为中心”理解为“政府经济职能至上或唯一”造成政府职能定位偏差,从而埋下政府职能“缺位”、“错位”、“越位”的种子。社会发展的不同时期有不同的需要,政府职能重心可分轻、重、缓、急,或在不同领域之间转移,或在同一领域不同阶段之间转移。因此,相应的政府政务公开就应该共时态地表现为。政府履行政治职能的政务公开、政府履行经济职能的政务公开,政府履行文化职能的政务公开,政府履行社会职能的政务开,从而形成整个政府政务体系的公开。如前所述,政府该干什么有管理和从事、做之别,政府具有管理政治的职能、管理经济的职能、管理文化的职能、管理社会的职能,是指政府对从事政治、经济、文化、社会建设实践活动的组织与个人有管理的功能、服务的功能,但不能理解为政府直接具有从事具体的政治、经济、文化和社会职能。政府职能从厘清该做什么,不该做什么这是优化政府职能的一大历史进步;政府职能再从厘清该管什么,不该做什么,这是优化政府职能又一大历史进步。但总的说来,我国目前的政府职转变及其政务公开基本上还处在前一个历史阶段,还基本侧重政府经济职能及其经济职能方面的政务公开,而且管理职能、管理政务与从事做职能、从事做的政务仍处在难以分清或并举、并重阶段。从这个意义上说,经济体制和产权制度的改革直接推动政府职能的转变和政府职能的优化。政府职能的转变和优化直接推动着政府政务公开和政府政务公开的改革。政务公开有赖于政府职能的优化。政务公开和政务改革是政府改革、优化政府职能统一过程的两个方面,归根结蒂决定于政府经济基础的解构与重构。        中共十六大和十六届三中全会就全面履行政府职能问题指出,在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务这四个方面。这就要求各级政府坚持科学发展观,全面、正确地履行政府职能,努力构建一个和谐的社会。这是目前和今后一个相当长的历史时期内优化政府职能的集中表现, 也是全面正确推进政务公开的必然要求。

   

三、政务公开与发展直接民主

 

   广义政务公开属于政治民主领域,狭义政务公开特别是政府政务公开属于行政民主范畴。行政民主是政治民主或民主政治的集中表现,它有别于政党(党内)民主、司法民主、经济民主、文化民主、社会民主等等。民主与专制(而不是与集中)相对应,作为一种制度即民主制度总是和国家政治生活的公开性联系在一起的。没有这种公开性,民主制度就不存在了。用列宁的话说,“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”[3](1417)只不过在剥削阶级占统治地位的民主制度下,公开性只是限制在剥削阶级的范围内罢了。在资本主义制度下,不仅在资产阶级内部实行公开,而且也向全社会实行一定的公开。这是民主制度发展的必然要求,也是劳动人民长期斗争的结果。当然这种公开程度是极其有限的,政府和财阀集团的秘密交易、政府成员与财阀的私下交易, 是不可能向全社会公开的。这种情形是由剥削阶级国家的本质所决定的。因为剥削阶级占统治地位的国家, 即便是资本主义国家,资产阶级民主主要是一种政权的组织形式,而不包括国体的含义,剥削阶级民主之“民”只是剥削阶级的代名词。所以,资本主义社会资产阶级民主制表现的公开性在实质上首先和主要的表现为统治阶级的“内部”性。 国内外学术界对民主有种种界说!我倾向于这种定义:民主是在一定阶级范围内,按照少数服从多数的原则和平等的原则来共同管理国家和管理社会的一种制度。当民主发展到社会主义历史阶段,社会主义民主就是在广大劳动人民的范围内,按照少数服从多数的原则和平等的原则共同管理国家和管理社会的一种根本政治制度。它既表明了民主共和国的政权组织形式,又表明了人民当家作主的政权性质。社会主义国家的各级各类政府公务员对于最广大人民来说永远是少数,他(她)们应当始终服从人民绝大多数。这是法则,也是一种铁律。积极主动推行政务公开就是这种服从的具体体现, 是对人民基本权力的忠诚,当然也是社会主义民主政治的题中应有之义。

   

   民主、社会主义民主主要有两种基本实现形式:一是直接民主,其具体实现形式之一就是直接选举;一是间接民主!其具体实现形式之一就是间接选举。前者,一般公民直接行使立法权,决定和管理国家大事的一种民主形式。社会主义国家的一切权为属于人民,人民通过选举国家机关行使当家作主的权力。由于历史的原因和条件的限制,只在一些领域或方面或多或少包含有直接民主的成分和因素。在我国,不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举产生。直接民主应该是社会主义制度民主的表现形式,其突出特点应该有:政治生活完全公开化,人民直接选举制及群众自己管理国家事务,人民真正能够毫无阻碍地集会、结社、亲自颁布法律,亲自选举和罢免一切负责执行法律并根据法律管理国家的公务员,有权了解和检查他(她)们的活动的每个细小步骤,建立由群众自己从下而上来管理整个国家的制度。直接民主的实现需要高度发达和成熟的政治、经济、文化和社会条件,将是一个漫长的历史过程。后者,又称“代议制民主”或“代表制民主”,一般由通过选举产生的人员组成各种代议机构管理国家大事的民主形式。间接民主发源于中世纪封建制国家的等级代表会议。资产阶级依据“主权在民”和“三权分立”的原则,发展完善了代议制,使之成为资产阶级民主制的核心。在坚持社会主义发展道路和价值取向的国家,代议制被批判地改造成为人民民主的形式。人民在共产党的领导下,通过各级议会或人民代表大会以及其他国家机关行使国家权力,管理国家和社会事务。社会主义国家在总体上实行间接民主制。在我国,全国人民代表大会的代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表都由下一级人民代表大会间接选举产生。可见,社会主义民主是间接民主与直接民主的统一,并且又是一个不断由间接民主制向直接民主制发展的过程,我国目前还处于社会主义初级阶段或小康社会阶段。人民行使自己的权力的主要形式还是间接民主制,这是现阶段必然的、必要的和主要的民主形式即人民代表大会制度。 人民群众通过直接选举和间接选举两种方式,选举代表组成各级人民代表大会, 按照人民的意志和利益行使管理国家和管理社会的政治权力,随着我国社会主义市场经济和社会主义现代化经济、政治、文化建设的发展,间接民主制将逐渐全面过渡到直接民主制。这种直接民主的具体实现形式之一或新型实现形式之一,就是正在逐步推行的政务公开。

   

   既然我国现阶段的民主表现为间接民主和直接民主的统一,而且发展直接民主又是间接民主的必然趋势,那么无论是间接民主还是直接民主,都应该探索和创新多种民主的具体实现形式。根据现代民主政治的发展要求,我们认为不管间接民主,还是直接民主,都体现于参政权,而参政先要议政,而要议政先要知政,即参政权源于议政权,议政权又源于知政权、知情权,而没有政务公开就没有人民的知政权。人民参与国家和社会管理,一个基本立足点就是政务必须公开,人民的民主政治参与意识及其程度取决于政务公开意识及其程度,从这个意义上说民主程度与政务公开成正比。有什么样的政务公开程度就会有相应的民主程度。没有政务公开,就没有老百姓的知情权、参与权、选举权、监督权等等政治权利。 其实,中共一直非常重视民主政治建设的。例如,在理念上,中共十一届三中全会上邓小平就强调民主是解放思想的重要条件。没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化,中共十一届六中全会通过的《决议》就提出,逐步建立高度民主的社会主义政治制度,是社会主义革命的根本任务之一。党的十二大又提出高度民主建设问题,要把社会主义民主扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面。 随后党的十三大、十四大、十五大都强调发展社会的民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。党的十六大更明确提出健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,简称“四大民主”。 在实施举措上主要有:下放行政权、转变政府职能、政企分开、政事分开、政社分开,推行行政听证制、行政公示制、社会服务承诺制、政府采购制等等。政务公开制度就是在民主理念和民主实践中基于廉政建设战略考虑逐步发展起来的一项制度,是一项具有综合性、全局性、根本性的政治---行政体制改革内容。 政务公开使行政民主由原则变为现实,变为可操作性的行政程序和行为规则。由此,政务公开成为政府行政管理现代化的立足点。尽管正在形成过程中的政务公开制度还很不完善,还有待于进一步制度化、法制化。

   

   我之所以坚持认为政务公开是终于被发现的实现民主尤其是直接民主的一种新型的具体形式,主要是因为它是对原有民主制度及其实现形式是一种历史性的突破。我国人民代表大会制度是我国根本的政治制度。如前所述这一制度将直接民主和间接民主有机地统一起来。或者比较形象些说,这种民主制度下端侧重于直接民主,上端侧重于间接民主,贯穿其中的是层层“报告制度”,从特定意义上说也是一种“内部”性民主,或“体制内”民主。根据我国宪法,各国家机关均向全国人民代表大会负责,受其监督的原则规定与具体的定期报告制度,这是实行“内部”政务公开的直接宪法依据。由人民代表大会向全体人民报告,这种层层报告制度可谓“路漫漫其修远兮”! 其时间性、真实性、有效性、不能不大打折扣。然而,与宪法规定的定期报告制度不同,政务公开不仅是一种更为经常的报告制度,而且还是一种不仅向人民代表机关而且是向全体公民的报告制度,从而大缩短了由间接民主向直接民主过渡的历史进程"密切了政府与公民、政党与群众、干部与群众的关系"这种“零距离”状态,节约了宝贵的施政时间,增强了施政真实性,提高了施政的有效性。从这个特定意义上说,政务公开是一种终于被发现的有利于公民民主政治参与、完善间接民主、发展直接民主的“绿色民主通道”和有效实现形式。再加上电子政务、政府网站等现代施政手段的运用,大大加强了政府与公民之间的互动。如政府网站,其功能不仅限于提供政策信,市民、公民在这些政府网站上可以自由发帖,建言献策,提出问题,政府网站针对市民、公民关注的热点问题,不定期地邀请政府部门负责人与市民、公民直接对话,解答问题,使政府网站成为政府部门与市民、公民直接交流的窗口,政府网站的功能愈强大,其对政务公开、发展直接民主、建设直接民主的价值就愈大,从而将展示出扩大公民政治参与,保证人民依法实行“四大民主”的令人鼓舞的前景。 限于篇幅,不在此赘述。

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