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岑树海:西方政党组织的分权化与连锁化

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2019/07/15 11:16
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   内容提要:加拿大学者罗兰德·卡迪提出的政党连锁经营模型凸显了西方政党内部分权治理的新发展势头,这种分权制政党是科层制模型的反动,传统权力博弈观至此发生重大变化,政党内部的权力斗争从零和博弈向正和博弈转变。分权治理或分权改革是政党组织面对外界环境变化而采取的适应性变革,有利于提升党内民主程度。分权化改革存在一定的政治风险,有必要与集权化进程保持均衡。

   关 键 词:罗兰德·卡迪  政党连锁经营模型  分权制政党  政党民主

   

   政党类型学(typologies)是研究政党组织变化的基本路径,是从分类学角度探究政党组织结构转型或嬗变的理论探索,强调以发展的、动态的、变化的而非静止不变的、僵化的视角来解析政党组织的变迁进程,这是一种以政党为中心的研究进路,集中探究政党组织本身所采取的自我革新举措。讨论政党组织变革要涉及两个基本层面:一是政党变化的同质性(homogeneity),二是异质性(heterogeneity)。尽管现实生活中政党之间的差异较为明显,但是政党文献中的同质性研究却占据主流。如何从类型学视角观察政党变化中的不同面向所凸显出的统一性、一致性,甚至是一种规律性的发展趋势,这是类型学研究的主要任务,政党学家们所提出的理论模型、理想模型强调的是一种变化趋势,目的是寻求一些通则性、总体性的解释,为政党组织的未来发展提供指引和借鉴。进入21世纪以来,西方政党组织的分权化发展趋势明显,本文以加拿大政党学者罗兰德·卡迪(Roland Kenneth Carty)所提出的政党连锁经营模型为例,诠释政党组织分权化发展的趋势以及启示。

   

   一、罗兰德·卡迪的政党连锁经营模型

   

   美国政党理论家卡兹(Katz)和爱尔兰政党理论家梅尔(Mair)尝试利用分权化(stratarchy)来说明欧洲国家政党组织内部和外部的卡特尔化(cartelization)特征,这种新型卡特尔政党(cartel party)的基本特征就是组织内部权力资源配置更为分散,地方分支机构的独立性和影响力不断增强。学者们已经基本形成了一个普遍的共识,就是几乎所有的欧洲政党组织都包含着一种内部的多元化或党内多层级共同治理的取向。政党内部权力关系变得比以前更为“分权化”而不是集权,他们称之为欧洲政治的“美国化”(Americanization)。①在分析20世纪90年代以来现代欧洲政党的组织变化时,卡兹和梅尔提出了一个关键性的疑惑,他们称之为一个明显的矛盾:政党的固定党员数量在急剧减少,但是普通党员的权力尤其是人事决定权却在不断增强,政党发展的领导取向(leader-driven)更为明显,领导层拥有更多的自主权和决策权,从而能够制定灵活的竞选战略以获得流动性越来越强的选民群体更多的支持,同时又能够对基层负责,实现党内民主化。什么样的组织结构能够确保领导层与普通党员、基层党组织的权力可以实现同步增长?②换言之,党内权力斗争如何从零和博弈走向正和博弈?卡兹和梅尔并没有明确回答这个问题,相反,他们对欧洲政党的分权化发展持有一种悲观的态度,他们认为政党的分权化发展有可能会导致地方党组织只关心地方党务,不关心对全国性党组织的政策输入,反之亦然,这会使得欧洲的政党组织变得像美国的政党组织那样空心化。

   与卡兹和梅尔的悲观态度不同,加拿大政治学者罗兰德·卡迪鲜明指出政党组织的分权化发展势头(stratarchical imperative)是现代西方国家政党组织变化的一个关键性特征,是实现党内民主和权力平衡的主要机制。正是为了回答或解决卡兹和梅尔所提出的疑惑,卡迪创造出一种全新的政党组织类型——政党连锁经营模型(franchise party,或译为连锁经营型政党),目的是为西方体制下分权制政党的结构和行为提供一个分析框架。③卡迪认为关键是要提供或构建一个崭新的政党类型或框架,这样才能解读不同的政党在实践中是如何操作这种分权化发展并使之制度化的?正是政党的分权结构妥善解决了梅尔所提出的政党发展的两难处境,这使得政党领导层和普通党员或基层党组织的权力可以实现同步增长。卡迪的政党连锁经营模型是继卡兹和梅尔之后凸显政党内部多层级治理面向的一大新的政党分权理论,这意味着传统的政治权力博弈观至此发生了重大变化,政党内部的权力斗争可以从零和博弈向正和博弈转变,这是一种权力斗争的共赢。

   卡迪的政党连锁经营模型明显受到英国学者霍普金和保卢奇所提出的商业公司型政党(business firm party)的启发。④这种政党的主要特征是领导权被职业导向的政治企业家(political entrepreneurs)控制,他们拥有不受限制的职业选举技巧和动员选民支持的能力。不过霍普金和保卢奇认为这种模型很容易被机会主义的政党领导者控制,它不能为政党的持续性发展提供基础,也不能履行民主政党的基本功能。不过这种把市场导向的商业公司和选举导向的政党进行类比的探索值得继续,卡迪的政党连锁经营模型的灵感同样来自商业领域,这种商业运营模式应用范围广泛,如快餐业、便利店、酒店业等,最典型的案例就是采用特许加盟连锁经营模式(franchise business model)的麦当劳。麦当劳在全世界各分店提供统一产品,各加盟店、连锁店独立经营,但是和麦当劳的统一品牌相一致,中央机构管理市场营销以及宣传战略,而地方投入人力和资本,为地方市场服务。政党的连锁经营模型类似于这种商业模式,全国性组织和地方组织各有分工、互不干涉、相对独立,但是又互相合作而非完全脱离,党的中央组织负责提供基本的生产线(政策和领导),设计和指导主要的交流机制(全国性的竞选),建立标准化的组织管理,负责培训和提供财政支持等,而地方党组织则是更多普通党员的日常活动场所,负责动员基层选民来支持政党竞选中的候选人以及掌管地方选举事务等。

   

   二、政党连锁经营模型的几个基本特征

   

   卡迪总结了政党连锁经营模型或分权制政党的几个基本特征。

   第一,政党组织内部的分权化发展势头并不意味着彼此的漠视或走向分裂,而是一种在分化基础上的融合。在一个分权化的政党组织内部,政党的各组织层级之间保有一种相对的自主权(mutual autonomy),这是一种相互依存的共生关系。从政党的央地关系来看,政党的中央与地方各层级之间以不同程度的相对自主性进行互动,但同时又保持着相互的依赖性和适度的动态平衡,彼此的依赖程度和独立程度相辅相成,二者相对的自主性越高,相互的依赖性也越强,这反而有助于提高政党组织的吸引力、凝聚力和竞争力,地方党组织在动员选民、政策制定等方面的主动创新能力被有效地激活。另外,政党的分权化并不是全国性组织处理全国事务、地方性组织处理地方事务这样机械和简单的分工,而是二者互有交叉、互相影响,换言之,政党组织内部存在许多重叠的中央—地方性机构,全国性组织在地方事务中、地方组织在全国事务中都拥有一定的权力。对于不同的政党来说,中央机构与地方分支机构之间的关系各异,对于那些重要的、资源丰富的地方分支机构来说,它们拥有更大的处理地方事务的自主权,这是一些小的地方分支机构无法做到的。对于一些大型的政党组织来说,一些大的地方分支机构可以扮演中间的、调和的角色,协调中央机构与一些小的地方分支机构之间的冲突。

   第二,构建政党分权模型的制度基础是有关权力配置的协议或约定即政党的党章。党章规定政党内部的权力配置和功能运作,明确彼此的权利、义务和责任,以确保各自拥有多大程度的自主权并维系相互之间的依存关系。尽管地方分支享有不受党中央或其他地方分支机构限制的相对自主权,不过党中央会通过一些机制来促使地方分支能够有效贯彻党的整体政策和意志。政党要获得持续发展的基础,就必须通过党章把这种政党各部分之间的分权关系制度化,例如英国保守党新制定的有约束力的成文党章(codifled constitution)就提供了一个鲜活的案例,党章中制定了一些相关的规章、条文来明确政党各组成部分在人事决定以及政策制定等方面所享有的各自不同的权利和责任,以及对这种制度安排有可能产生的正负面效应进行一些权衡取舍或折中的安排等。除了成文党章之外,在有些政党内部,这种制度安排是通过一些不成文的惯例或行为来贯彻实施的,并通过政党的积极分子和普通党员的操作来加以强化。例如加拿大政党定期召开的全国性大会赋予地方党组织或分支在普选前有选择或罢免国会议员候选人的权力。尽管政党领导人有权力否决地方提出的候选人,但是中央的领导层很少这么做,因为这样会导致党内基层党组织出现普遍的反对或抵制的态度和力量,使得政党在进行全国性选举的时候丧失最需要的地方力量的支持。

   党章的核心是规定、规范控制选举战略的权力,即制定政策和选择政府公职候选人的权力。一般来说,这些权力归属于中央机构或公职中的政党,但是在一些其他的政党组织案例中,尤其是一些组织层级多面向比较明显的政党内部,针对不同的选民群体,党内的政策制定权是分散的,由不同层级的组织机构享有,这会导致政党政策出现差异,甚至是分歧或相互矛盾。在一些实用主义政党内部,例如英国自民党的苏格兰分支和英格兰、威尔士分支的政策都截然不同。就一些意识形态色彩明显的政党来说,如加拿大新民主党,它的全国性党组织和各省的党组织甚至在基础性的宪政问题上看法都不一致,有的法语区党组织甚至提出要求独立的政治诉求。虽然政策的不一致有可能成为分权制政党付出的成本或代价,但也有可能会帮助政党在不同的选举即全国性选举以及地方性选举中获得差异性的选票,从而赢得不同层面即中央或地方的政府公职。举例来说,有的政党可能无法获得全国性大选的胜利,但是分权制的设置安排增强了地方党组织的选举能力,使得它们有可能赢得更多地方政府中的公职权力。

   第三,分权治理有可能会导致党内派系主义(factionalism)的出现。分权制政党内部不同派系的存在通常是因为权力配置分歧、政策或意识形态差异而产生的不同利益群体。对于政党组织的凝聚力建设来说,为了保持一个整体的政党形象,以及整合政党内部的各组成部分使之避免发展为一种异化力量,派系之间的权力配置、利益协调、讨价还价过程就显得非常关键。掌握决定权的政治家们发现,党内派系的存在有可能为他们提供一个主要的整合工具,帮助他们在相对自主、多元的党内各部分的决定之间作出协调。卡迪指出,一般来说主要有个人联系(personal solidarity)、意识形态(ideologies)以及政党恩赐(party patronage)这三种基本整合机制来处理、协调党内的派系纷争。意识形态或政策上的差异所产生的派系非常普遍,特别是一些左翼政党,意识形态对于政党的自我定义、选举取向以及获得支持者的拥护等都至关重要。在澳大利亚工党(Australian Labor)内部,政党由一些意识形态鲜明、竞争力强的高度组织化的派系构成,重大的人事决定、党内资源配置以及政策制定等都是在派系领导层之间的讨价还价过程中实现的,因此,通过意识形态的一体化建设或者说就政策、政纲达成妥协一致可以最大限度地满足多元的党员群体的利益诉求,以确保党内派系的正向发展。除了意识形态之外,政党领导人还有可能通过私人关系来获得并巩固地方党组织的支持和站队。在一些政党内部,政党恩赐即通过任命方式获得政府公职是调和党内派系纷争的重要手段之一,如日本自民党或意大利的基督教民主党等。

   

   三、西方政党分权化发展的动力机制和组织案例

   

   从根本上讲,导致西方政党组织大力推进党内分权变革的动力机制在于政党与国家、社会的关系发生了本质性的变化。政党与国家关系日益紧密,与社会逐渐疏离,政党不再是一种社会组织和民意表达机构,而变成一种国家机器的代理人,政党弱化了作为国家与社会之间的桥梁或沟通作用,这引发了对西方政党民主陷入危机的各种争论。其实,与其说是政党与国家紧密融合以求获得更多国家资源来维系政党的生存,从而导致政党与社会日益剥离,还不如说是社会与政党的渐行渐远反过来迫使政党不得不抓紧对国家机器的控制权,这二者之间形成一种反向循环并自我增强。这种权力的不平衡关系状态一直存在于当今西方国家的政党体制和政党变革之中,是一种适应性变革手段,也是一种自我保护机制。⑤政党与社会的疏离会导致一些严重后果,如果政党丧失或削弱其统治的社会基础,将导致普通民众对政党的信任程度降低,致使政党陷入合法性困境甚至是合法性危机。正是为了解决政治信任危机所引发的合法性困境,同时也迫于外界的民主参政压力,西方政党纷纷推出党内民主或分权改革,在政党候选人提名、党内干部选举以及政党重大决策领域都给予普通党员和地方或基层党组织更多话语权和决定权,以改变政党组织漠不关心、贪婪和自我指涉的负面形象,而这正是导致社会与政党疏离的原因所在。

   卡迪认为北美政党组织体现出较为明显的分权制政党的特征,这种分权式管理更灵,活、更富有弹性、适应性更强。卡迪给出了其他许多分权制政党的组织案例,如英国自民党、加拿大进步保守党(Canadian Progressive Conservatives)、澳大利亚自由党(Australian Liberals)、爱尔兰统一党(Fine Gael,直译为“家庭”或“爱尔兰传统”)、日本自民党、新西兰国家党(Nationals)等,包括那些群众性政党如加拿大新民主党或澳大利亚工党等也逐渐具有明显的分权特征。⑥政党组织内部所进行的分权变革与外部的民主化进程同步,这不仅仅局限在一些联邦制国家如美国、加拿大、德国和澳大利亚等,一些单一制国家如西班牙、法国、比利时、意大利和英国等同样如此。英国学者博莱叶提出了政党组织从科层制到分权制和联邦制转型的三重化发展模型。她通过对西欧8个国家中10个新兴政党的分析,发现其中7个新兴政党都采用了分权制或联邦制的模型,只有三个政党采用了科层制即集权制的模型,而绿党是政党组织内部高度分权化的典型,如德国绿党、瑞士绿党和奥地利绿党等。⑦通过实证分析,博莱叶认为政党组织的权力结构变革意味着从集权制走向分权制,这个判断与美国学者爱泼斯坦的研究不谋而合。爱泼斯坦基于历史条件、制度环境、组织结构和理论基础等方面的因素,对美国政党和欧洲政党进行全面考察和分析后得出结论:体现分权特征的美国联邦制的政党是一种更为现代化的组织模式,欧洲国家的政党会从群众性政党的集权结构朝着更为分权化的方向转型。⑧

   西方学者的研究表明分权程度与党内民主水平呈正相关关系,西方民主国家各种类型的政党基本上都存在不同的党内分权机制。德国比较政治学教授博昆克、美国政治学教授斯凯罗和英国政治学教授威伯领头的研究团队所进行的政党数据库项目(Political Party Database,PPDB),调研了2010-2014年间西方19个议会制国家和半总统制国家的122个政党组织的结构特征和实践行为,主要关注政党资金的来源、政党的组织结构以及内部决策机制即党内民主水平这三个问题。他们认为,政党组织的分权程度越高,就意味着普通党员或地方分支机构在政党事务中的参与程度越高。他们提供了两种不同的测量党内民主水平的指标:一是会议协商决策机制(assembly-based intra-party democracy,AIPD);二是党员投票决策机制(plebiscitary intra-party democracy,PIPD)。由于党员一人一票决策的方式有可能会被领导层操控,相比而言,会议协商决策机制对于党内民主的意义更大。按照会议协商机制这个变量进行评估,所调研的114个西方政党总的平均值为0.63(1是最高值),这表明西方政党的党内民主水平普遍较高。其中,绿党得分最高(0.73),社会民主党次之(0.62),极右翼政党与之持平(0.62),自由主义政党与基督教民主党和保守党处于中等偏上水平(0.58),左翼社会党处于中等偏下水平(0.47)。⑨

   

   四、启示与思考

   

   卡迪基于欧美国家政党组织案例所得出的结论或判断具有哪些启示和价值,这是研究分权制政党必须思考的问题。

   1.分权治理有利于提升党内民主水平

   卡迪等学者所阐释的分权制政党组织结构是传统的科层型、官僚制政党组织模型的反动,从科层制到分权制的转向意味着政党在组织层级和权力关系两方面发生了明显变化。首先,管理层级较多的科层制结构对外部环境变化的感应能力和适应性能力较弱,金字塔式的科层制组织的多层级结构之所以被“压缩”成扁平状的、少层级的分权制形式,目的就是尽量减少组织层级并充分授权,以解决多级管理中决策迟缓、回应性慢的弊端。其次,从科层制到分权制政党不仅仅是管理层级方面发生变化,更为重要的是组织层级间的权力关系从集权走向分权。科层制政党组织是一种集权制结构和严密的自上而下的控制体系,权力集中在政党的领导层手中,他们占据权力资源如决策权、人事权和财政权配置的主要份额。科层制模型容易发展成为一个为实现给定目标而忽略或排斥授权、权力下放等分权行为的封闭体系,高度集权有可能会压制组织成员的参与热情,而科层制政党内部的刚性管理原则和对政党纪律的过于强调在一定程度上会阻碍组织成员创造力的发挥。与科层制各组织层级之间体现命令与服从的统治关系不同,分权制组织内部的各层级之间是一种平等的、多层级或多元权力中心共同治理的关系,这是一种权力资源由党内各层级自下而上共同分享的组织结构。对于政府机构或者执政党等公共权力组织来说,民主即权力开放共享是不可或缺的组织目标或价值。从这个角度讲,政党分权与政党民主基本同义。⑩

   2.实现分权与集权的均衡

   从辩证的视角看,无论是集权化还是分权化,都有积极和消极两面。分权或集权并不是绝对的,并没有纯粹意义上的分权制或集权制政党,所有的政党组织都多多少少带有集权或分权的特征,集权与分权、集中与民主之间并不是互斥的、相互替代的,而是互相融合的、你中有我、我中有你的关系。政党之间的差异不在于是绝对的集权制还是分权制,而在于党内集权或分权的程度,过度的分权和过度的集权都会在一定程度上损害政党执政能力。权力集中带来效率、权威和纪律,这不仅加强了党内的凝聚力和一致性建设,同时还可以更有效地确保普通党员民主意志和民主权利的落实,集权化以其积极的一面构成了对分权发展的合理限制,不过过度集权则会导致由于缺乏制约而引发的权力腐败。分权化带来权力共享和公平价值,有利于夯实并拓宽党内合法性基础,其合理性同样在一定程度上限制了集权化发展的负面效应,但是如果过度分权又可能导致政党走向分裂、加剧政策实施困难等。党内分权或集权改革的呼声、动力既有可能是自上而下的,也可能是自下而上的,在不同的政治环境下,如何合理界定政党组织分权与集权两者之间的发展限度,如何在恰当的时机不断进行集权化与分权化之间的动态调整,这成为考验政治家们治理水平和智慧的重要指标。

   注释:

   ①Richard S.Katz & Peter Mair,Changing Models of Party Organization and Party Democracy:The Emergence of the Cartel Party,Party Politics,Vol.1,No.1,1995,p.8.

   ②Richard S.Katz & Peter Mair(eds.),How Parties Organize:Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies,London:Sage Publications,1994,pp.1-22.

   ③Roland Kenneth Carty,Parties as Franchise Systems:The Stratarchical Organizational Imperative,Party Politics,Vol.10,No.1,2004,pp.5-24.

   ④Jonathan Hopkin & Caterina Paolucci,The Business Firm Model of Party Organization:Cases from Spain and Italy,European Journal of Political Research,Vol.35,No.3,1999,pp.307-339.

   ⑤岑树海:《民主危机时代政党组织的适应性变革——论卡兹和梅尔的政党理论》,《国外社会科学》2016年第3期。

   ⑥Roland Kenneth Carty,The Politics of Tecumseh Corners:Canadian Political Parties as Franchise Organizations,Canadian Journal of Political Science,Vol.35,No.4,2002,pp.723-745.

   ⑦Nicole Bolleyer,New Party Organization in Western Europe:Of Party Hierarchies,Stratarchies and Federations,Party Politics,Vol.18,No.3,2012,pp.315-336.

   ⑧Leon D.Epstein,Political Parties in Western Democracies,New Brunswick:Transaction Books,1980,p.356.

   ⑨Thomas Poguntke,Susan Scarrow & Paul Webb,Party Rules,Party Resources and the Politics of Parliamentary Democracies:How Parties Organize in the 21st Century,Party Politics,Vol.22,No.6,2016,pp.661-678.

   ⑩岑树海:《欧美国家的政党分权变革及其启示——基于集权制、分权制和联邦制的分析》,《上海行政学院学报》2016年第1期。

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