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陈剑:全面深化改革,推进统战工作制度建设

分类:
制度创新
来源:
爱思想网
2018/08/23 14:29
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党的十八大提出了制度自信,对推进新时期统战工作具有重要的指导意义。制度自信,既是建立在已成形的制度上体现的威力,也包括建立在通过健全和完善各项制度所带来的成效。推进新时期统战工作开展,需要按照习近平总书记提出的“四个全面”的战略布置,特别是其中的全面深化改革,用改革的思维,通过健全和完善一系列制度建设,通过制度优势进而达到凝心聚力的作用。这应成为新时期统战工作的核心内容。
 
一.新时期统战工作,需要通过良好的制度优势实现奋斗目标
 
2015年5月18日至20日,中央统战工作会议在北京召开。这是十八大以来中央层面首次召开统战工作会议。习近平总书记在此次会议上发表重要讲话,提出了许多新表述、新思路。会议期间,中共中央颁布了关于统一战线工作的第一部党内法规《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(以下简称《条例》)。中央统战工作会议的召开和《条例》的颁布在统一战线历史上具有里程碑意义。
 
《条例》第二条对新形势下统一战线表述是,“本条例所称统一战线,是指中国共产党领导的、以工农联盟为基础的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟“。《条例》第一次把“致力于中华民族伟大复兴”看作统一战线,即联盟的目的。把实现中华民族伟大复兴作为团结海内外中华儿女的最大公约数,这一思想极大拓展了统一战线成员的共同思想政治基础。
 
统一战线的法宝地位是毛泽东最早确立的,他将统一战线、武装斗争、党的建设作为中国共产党在中国革命中战胜敌人的三大法宝。同时毛泽东认为统战工作最大的工作是把我们的人搞得多多的,把敌人搞得少少的,这就是政治。统战工作因而也被看作是最大的政治。这样一种认识简洁明了,在革命战争年代无疑是正确的,也便于人们认识把握。在新的历史时期,这一说法需要具体分析。道理很简单,致力于中华民族伟大复兴,更多的应当是通过制度优势去实现。党的十八大提出的制度自信意义深远。通过健全和完善现有的制度,发挥中国特色社会主义的制度优势。这包括,健全和完善中国特色的市场经济体制,法律体制,推进民主政治,发挥民间社会力量,形成开放的多元文化等。通过建立常态现代国家的基本框架,进而通过制度优势实现统战奋斗目标。这其中,政治体制的健全和完善十分关键。具体到我国的政治体制,我国的一项根本政治制度(人民代表大会制度),两项基本政治制度(中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,民族区域自治制度)以及基层群众自治制度,都与统战工作息息相关。因而新时期的统战工作,与战争时期敌我战线泾渭分明需要采取统一战线形式有很大不同。新时期的统一战线工作不是统“战”,重要的是通过制度设计,凝聚力量,促进社会和谐,进而实现中华民族伟大复兴的奋斗目标。因而新时期统战工作,基础性工作是健全和完善一系列与统战工作相关的制度体系,关键词是“聚力“、促“和”,为凝聚更多力量实现中华民族伟大复兴的奋斗目标。因而,新时期的统战部,改称统和部,可能更为合适。
 
通过制度优势达到凝聚更多力量实现奋斗目标,也与党从革命党向执政党转变有关。党作为革命党,可以是某一阶层利益的代表,例如,革命战争时期,党声称代表工农劳苦大众的利益。但作为执政党,特别是唯一执政党,不应当只是某一阶层的利益代表。如果执政党只是某一阶层的利益代表,不利于其它社会阶层利益的实现,社会也难以实现和谐。十年“文革”时期就是如此。作为执政党,是否能够代表全体人民利益,这是有疑问的,也需要进行具体分析。确切说,一个执政党声称要代表全体人民的利益,只能说明,我们还没有通过有效的制度设计,让人们通过民主的办法代表他们自身的利益。一个现代国家,不同阶层的利益不应当只有执政党代表,而应当通过合理的制度设计,通过民主手段由他们自己代表他们自身的利益。作为执政党,则应创造条件,通过制度设计保障全体人民的利益都能够通过民主途径得到切实的表达。使全体人民,不同的社会阶层的利益在法治的轨道上,通过建立顺畅的利益表达和诉求机制都能够得到体现。
 
正是基于上述认识,新形势下,致力于推进中华民族伟大复兴的中国共产党,要凝聚全社会力量致力于中华民族的伟大复兴。更应当通过制度优势达到此目的,这是由形势任务和党的执政地位决定的,更是提升中国整体社会治理水平需要。
 
二.健全利益表达和诉求机制——制度体系建设基础
 
新时期的统战工作,健全和完善统战工作的制度体系,一项基础性工作,是建立顺畅的利益表达和利益诉求机制。这项工作内容涉及诸多方面,需要全党努力,需要动员全党力量达此目的。这也是统战工作是全党工作,而不只是统战部门一个部门能够完成的工作最好说明。
 
转型时期的中国,发展的内外环境发生了深刻变化,概括起来说就是:所有制形式更加多样,社会阶层更加多样,社会思想观念更加多样。这种深刻变化,实际是中国现代进程向纵深发展的体现,是中国社会大踏步进步的体现。面对这种变化,重要的是提高整个社会治理水平。需要为不同的所有制、不同的社会阶层、多样的思想创建能够充分反映其诉求的利益表达和利益诉求机制。只有利益表达和利益诉求机制健全和完善,社会和谐程度也就大幅提升。
 
目前的问题是,统战工作包含的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系五大关系中,涉及到诸多群体,虽然有些群体的利益表达和诉求机制得以建立,但还不完善,不健全。例如,非公有制企业人士,虽然有工商联这样一个能够在一定程度上反映其利益诉求的机构,但要完整清晰表达他们的利益诉求,还有一定距离。中国目前经济持续低迷,一个重要因素是民间资本投资持续下降,非公有制经济企业人士缺乏对未来清晰判断,影响了对未来发展信心。而这与这一阶层利益表达和诉求机制不甚畅通有密切关联。如果没有顺畅的利益诉求和表达渠道,所谓的社会和谐只能是假象。因而,如何通过民主法治的办法建立顺畅的利益表达和诉求渠道,则是体现社会治理水平重要且基本内容。也是新时期统战工作的重要内容。也就是说,新时期统战工作更应当有深层次的制度思考,通过强化制度设计,通过民主法治的方法健全和完善不同利益群体的利益表达和诉求机制,让不同的利益群体在民主的基础上代表各自利益,通过制度文明推进新时期统战工作,才能推进全社会整体治理水平,进而提升整个社会的和谐程度。
 
三.释放市场活力——制度体系建设的重要判断标准
 
改革开放以来的38年,中国经济增长取得了巨大成就。一个基本原因是市场化取向的改革。特别是1992年邓小平南方谈话提出社会主义也可以搞市场经济,对中国未来发展具有重要指导意义。在邓小平南方谈话精神指导下,1993年党的14届3中全会明确提出建立和健全社会主义市场经济体制,从而明确了未来发展方向,进而使市场经济体制巨大潜力得以进一步释放。而市场潜力是否得到很好释放,一个重要判定标准在于非公经济能否得到健康发展。
 
《条例》第二十五条指出,“坚持和完善我国基本经济制度,制定、宣传、贯彻党关于发展非公有制经济的方针政策,推动形成有利于非公有制经济发展的政策环境、法治环境、市场环境、社会环境。引导非公有制企业建立现代企业制度,加强自主创新”。问题是,要形成有利于非公有制经济发展的政策、法治、市场和社会环境,虽然统战部门承担一定职责,但更重要的是,需要全党、全社会的力量,共同努力创建。
 
改革开放以来,虽然对非公有制经济的认识不断提升,但这种认识与成熟的市场经济相比仍有较大距离,仍然还有较大的提升空间。现实生活中,虽然中共中央和国务院出台了一系列的鼓励非公有制经济发展的政策措施,但相当多的政策措施并没有得到很好落实。现实生活中,对非公有制经济的歧视、打压的现象还时有发生。玻璃门、弹簧门、门难见,贷款难等现象还大量存在。非公有制经济企业人士的合法财产得不到很好保护,一些影响非公有制经济健康发展的重要的冤案、错案,至今没有得到平反,这些,都影响了非公有制经济的健康发展。此外,非公有制负担沉重的税、费负担更是影响了非公有制经济前行的步伐。党中央提出的供给侧结构性改革,一项重要内容就是减税,但这项减税措施能否得到切实落实,还需要观察。
 
2016年11月27日,《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)正式对外公布。提出要依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权,增强人民群众财产财富安全感,增强各类经济主体创业创新动力。产权保护制度是社会主义市场经济的基石,基石不牢,制度不稳。只有对产权进行严格的保护,才能保证各类投资者,特别是非公经济投资者有合理的预期。道理很简单,投资者对未来预期不明,不可能有长远的战略考虑。此外,《意见》还提出“坚持有错必纠,甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案”。对提高非公经济人士的信心有重要意义。现实生活中,一些非公经济人士,涉及到的一些案件,未经人民法院终局裁判,产权存在重大争议,罪与非罪尚未确定,何为‘赃物’尚未确认,涉案财物就被执法机关提前拍卖处理,导致终审判决后财产无法回转和返还。有的随意采取查封、扣押和冻结等强制措施,未给企业正常经营或“起死回生”留下必要空间和机会。因而,要坚持有错必纠,抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件,有利于提升非公经济人士对未来的信心。
 
2016年3月4日,全国两会期间,习近平总书记看望了参加全国政协十二届四次会议的民建、工商联委员,提出建立新型政商关系。并提出,重点要解决好以下问题。一是要着力解决中小企业融资难问题。二是要着力放开市场准入,凡是法律法规未明确禁入的行业和领域都应该鼓励民间资本进入。三是要支持建立面向民营企业的共性技术服务平台。四是要培育一批特色突出、市场竞争力强的大企业集团。五是要减轻企业负担,降低企业成本。
 
习近平总书记提出建立新型政商关系提法十分正确,指出的问题也十分到位。党政领导干部和非公有制经济人士的关系不能搞成封建官僚和“红顶商人”之间的那种关系,也不能搞成西方国家大财团和政界之间的那种关系,更不能搞成吃吃喝喝、酒肉朋友的那种关系。问题是,如果市场化改革不到到位,大量的资源集中在政府官员手中,同时缺乏严格的民主监督,政府官员手中掌握大量的寻租条件,要形成健康的政商关系是困难的。因而,继续推进市场化体制改革,让非公有制经济发展摆脱诸多体制和机制的束缚,同时加大政府的依法行政,民主监督力度,进而提升整个政治的清廉程度,将会极大提升非公经济发展的良好环境。而在这一方面,党的统战部门不仅要承担培养发展非公经济人士、畅通非公有制经济人士有序政治参与渠道等相关职责,更重要的是应当了解并充分反映非公有制经济人士诉求,帮助其依照法定程序维护合法权益,围绕促进非公有制经济健康发展做出努力。
 
四.公平正义,健全和完善制度体系的首要考量
 
中央统战工作会议,把全体社会主义劳动者,作为新形势下统一战线工作需要团结的对象,这是一个十分重要的认识,具有重要意义。这是否意味着,在新形势下,统战工作也应当把这一群体纳入统战工作的视野,这是有不同认识的。统战工作《条例》第四条,把统一战线工作范围和对象归纳为12类,民主党派成员、无党派人士、党外知识分子、少数民族人士、宗教界人士、非公有制经济人士、新的社会阶层人士、出国和归国留学人员、香港同胞、澳门同胞、台湾同胞及其在大陆的亲属、华侨、归侨及侨眷、其他需要联系和团结的人员。《条例》特别指出,统一战线工作对象为党外人士,重点是其中的代表人士。
 
笔者以为,上述对统战对象的归纳似有不足,并有缺陷。既然新时期统战工作,把全体社会主义劳动者纳入统战联盟,就需要平衡和兼顾精英利益与普罗的利益。需要把普罗群体中的代表人士也纳入工作视野,用一定精力做好这一群体代表人士工作,对推进整个社会和谐和社会公正具有十分重要意义。
 
当下中国,全体社会主义劳动者,队伍极其广泛。仅仅以城乡农民工为例,绝对数量就超过2.7亿。统一战线工作,长期关注的是中国的精英群体,这在革命时期,建国初期都是必要的。但历史进入和平时期,曾经以劳苦大众为主要成员的中国共产党,不仅要关注精英的利益,同时也应将普罗利益,工农大众的利益给予关注,这十分必要。但现实情形是,党的统一战线部门,即使是改革开放的今天,提出的五大关系中,虽然涉及到社会诸多阶层,但对工农基本群体的利益,似乎关注不够。统战工作,长期关注的是各个精英阶层代表人士,对他们的利益给予了更多关注。正因为此,中国的各级政协,在界别的设置中,缺少反映工农基本群体的界别。更多的则是反映精英群体的界别。长期以往,导致的问题是,精英群体的利益得到了较为充分体现,而一些普罗大众的利益,由于没有畅通的表达渠道,其利益不能够很好实现。中国目前出现的诸多问题,包括收入差距持续扩大,阶层鸿沟加深,群体性事件此起彼伏,与中国整体的制度设计,包括统战工作的制度设计,更多关注精英群体利益不无关联。因而,新形势的统战工作,如果能够把全体社会主义劳动者,特别是其中的农民工群体等弱视群体,也纳入统战工作视野,倾听他们代表人士的诉求和利益表达,对缩小鸿沟,促进社会和谐具有重要意义。若如此,也就意味着党的各级统战工作,工作的重心将发生重要改变。也就是,不仅要关注精英群体的利益,同时也应把普罗群体利益作为重要考量。这样的工作重心改变无疑是划时代改变,需要采取一系列措施和手段,包括制度的健全和完善,以适应这样一个工作重心的改变。
 
五.法治——制度体系建设的重要内容
 
健全和完善统战系统的制度体系,法治是其中核心要素。
 
一个现代国家,法治精神应当成为公民行为的基本遵循。全面依法治国是习近平总书记提出的“四个全面”的重要内容。应当准确把握全面依法治国与统一战线内在联系。转型时期,推进依法治国在统战系统既面临挑战同时也有广阔舞台。前文述及,我国四项政治制度都与统一战线息息相关。长期以来统一战线是靠宣传鼓动和政策推进办事的。随着经济社会转型和法治国家建设的推进,人们的民主意识、法制意识、市场意识、公平意识将不断增强。宣传鼓动、行政手段的弱化,统战工作政策作用逐渐消褪,法律手段、经济手段的作用进一步凸显。因此,加强统一战线系统的法治建设,既是推进法治中国的必然要求,也是统一战线自身发展的迫切需要。不断提升依法办事和依法管理的能力和水平,是建设法治中国对统战部门和统战干部的必然要求。
 
转型时期,统战系统诸多领域都面临如何提升全面依法治国水平,这里以中国基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为例,探讨如何在这一制度中推进全面依法治国水平。
 
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本的政治制度。《条例》指出,“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党,是中国特色社会主义参政党。”“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督,参加中国共产党领导的政治协商”。
 
政治协商主要是中国共产党同民主党派协商,即政党协商。民主监督也被写成重要的一项功能。现在问题是,民主党的党派的政治监督究竟在中国政治生活中起到了怎样的作用,如果能够实事求是给予评估,似乎没有多少争议。也就是,当下中国各民主党派政治监督乏力,在中国政治生活中没有起到预期的作用。
 
按照毛泽东的说法,在中国最有资格犯大错误的是执政的中国共产党。中国各民主党派存在的一个重要理由,是能够对执政的中国共产党起到监督和制约作用,以避免中国共产党犯大的错误。这是共和国缔造者当初设计这样一种政治制度时的重要考虑。但如何真正能够让民主党派的民主监督,真正能够成为一种强大的制约力量,避免执政党犯大的错误,一个重要途径就是法治。民主党派在法治轨道上,依据相应法律,行使对中共的民主监督权利,可以在很大程度上避免执政党犯大的错误。问题是,民主党派依据怎样的法律作为行为遵循,行使政治监督。《条例》出台,为民主党派的政治监督提供了基本的行为遵循。
 
《条例》第14条指出,“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位,更需要自觉接受民主党派的监督。民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上,通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。《条例》第14条共列出了十项监督形式:在政治协商中提出意见和建议;在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议;对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议;向党委及其职能部门提出书面意见和建议;参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查;参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作;受党委委托就有关重大问题进行专项监督;民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议,参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究;在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见,或者以提案等形式提出批评和建议;对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议;担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作。应当说,《条例》所列出的民主党派十条具体的监督形式,民主党派的民主监督有法可依,行为可循,确实是一个很大的进步。
 
党的十八届四中全会提出建设法治中国,形成社会主义“大法治”观念,将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系,作为其中一个极为重要的组成部分,实现党内法规同国家法律的衔接和协调。全面依法治国,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。
 
但《条例》所列的具体监督形式,笔者以为,仍然过于原则和宽泛。党内法规虽然是推进依法治国的重要内容,但那是执政的中国共产党法治遵循。对于各民主党派而言,要求中国各民主党派都遵循中共的党内法规实行依法监督,与法与理,似乎还不是十分顺畅。要推进全面依法治国,可否作以下探讨,即在中国共产党领导下,通过制定《中国参政党法》——这是一部规范中国各民主党派法治遵循的法律,交全国人大常委会审议通过,进而在一党执政的条件下,中国各民主党派依据《中国参政党法》,各参政党行使法律赋予的参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的职能。使中国各民主党的民主监督真正有法可依,真正行使对中国共产党的民主监督的权利。进而使毛泽东同志和黄炎培先生在延安的“窑洞对”提出的问题,能够在党际范围内实现。
 
应当充分认识到,民主党派的民主监督,目的是避免有资格犯大错误的中国共产党更好地行使中国各项事业领导核心的作用,因而必须对民主党派的民主监督有一个准确认识,并在制度上加以保证。如果把民主党派的民主监督当成与中共挑刺儿,分庭抗礼,就加以限制,最终就有可能将这种民主监督演变成一种摆设,就有可能形成有监督之形,无监督之实,中国共产党听不到真话、看不到真相,有了失误、犯了错误也浑然不知,那显然不利于中国共产党长期执政,是十分危险的。因而,要从制度上保障和完善民主党派正确行使参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的职能的权利,最重要的途径就是加强法治。
 
当然,中国民主党派也要加强自身建设。《条例》第十五条对各级党委应当支持民主党派和无党派人士加强自身建设列出了具体内容。这需要,执政党应当在尊重参政党运行规律的前提下,让参政党独立处理自己的内部事物,执政党在法治轨道上为民主党派加强思想、组织、制度特别是领导班子建设提供相应条件,通过为各参政党提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。进而创造出一党执政、多党参政和谐发展,共同促进中华民族繁荣昌盛的格局。这其中,执政党能够在多大程度上尊重参政党运行规律,使各参政党有法可依,行为可循,至为关键。
 
(作者为中国经济体制改革研究会副会长,全国工商联参政议政委员会委员,研究员。)

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