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杨雪冬:近30年中国地方政府的改革与变化:治理的视角

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2019/07/28 06:19
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   摘 要:近30年来,中国的经济改革带动了政治体制的深刻变化,中国地方政府已经成为地方治理的首要主体,通过自身的改革和调整,基本适应并推动了社会经济的发展。与此同时,地方治理的主体在增多,治理空间在调整,治理问题也在增加。地方政府原有的治理方法、手段和技术难以应对这些新的变化,因此地方政府必须进行改革和创新。对于中国这个改革中的大国来说,地方政府的改革和创新具有积极的意义,值得继续支持和鼓励。

   

   关键词:地方政府;治理改革;改革开放30年

   

   对于研究中国政治的学者来说,要全面准确地描绘和分析中国地方政府近30年的改革和变化,是一项痴人说梦的工作。然而,在中国改革开放30周年之际,当许多学科都在对中国各个领域的改革发展进行回顾的时候,笔者仍然愿意冒贻笑大方的风险,根据自己的知识积累和知识框架来对中国地方政府近30年的改革和变化作一个梳理。目的不是系统地展示近30年各级地方政府在各个领域中的所作所为,而是试图归纳出在各级地方政府中发生的主要变化,推动这些变化的主要力量以及变化的路径与前景。

   

   本文所讨论的地方政府指的是省级以下、乡镇以上的各级政府,但分析的重点是省级政府之外的各级地方政府。之所以如此,一则在于省级政府与中央政府关系紧密,行为带有明显的国家色彩;再则囿于笔者的知识,难以对其进行更深入的分析。即便如此,由于省级政府是中央政权在特定地域的最高代表,所以该地域中的各级地方政府的行为变化也反映了省级政府的态度与决策。

   

   本文分为六个部分。首先借助治理理论建构一个分析地方政府变革的分析框架。在接下来的四个部分中,分别讨论地方政府是如何成为具有相对独立性的治理主体的;地方治理的多主体是如何出现的,如何改变着治理空间;地方政府的责任与治理机制是如何变化的;地方治理改革创新的发展与特点。最后一部分是总结。

   

一、为什么是治理的视角

 

   改革开放以来,中国的政府治理变革在相对较短的时期内取得了巨大的成绩,为维系中国经济高增长率作出了贡献,而地方政府是政府治理变革的重要组成部分。

   

   尽管对于治理有多种定义,但是一个基本共识是,治理(governance)与政府(government)的根本区别在于,前者强调的是管理过程,后者强调的是一种制度结构。治理涉及的是权力如何行使,谁具有影响力,谁具有决策权以及决策者如何负责的过程。因此,治理发生在不同的管理层次上,从全球到国家,再到地方以及社区,更重要的,在治理过程中会由于问题和领域的不同牵涉到多个主体,国家、私人部门以及公民社会不过是对众多主体的类别划分。这样一个包括多主体和多层次的分析框架有利于分析地方政府的实际运行。对于地方政府的职能、权力和运行原则,各国虽然都有系统完整的法律规定,但是地方政府的实际运行远比法律文本所表达的丰富、生动。在中国,法律文本、制度设计与实际运行的反差似乎更为明显。比如,宪法规定的三个地方政府层次(省、县、乡镇)实际表现为四个层次(省、地级市、县与县级市以及乡镇)甚至五个层次(包括了副省级)。更重要的是,在党-国体制下,中国政府具有高度的综合性,不仅包括西方政治学意义上的广义政府,还包括党内系统的各类制度。随着市场力量和社会力量的发展,地方政治的实际参与者也大大地增多了,私人企业、社会组织等成为制度变革的重要力量。此外,在地方政府管理过程中,除了正式制度外,非正式制度也发挥着作用。因此,用治理来代表地方政府能够更为方便,不仅可以把多种因素、特别是多主体考虑进来,而且可以避免花太多篇幅来界定主体。

   

   治理框架是对近几十年来发展中国家面临的缺乏治理能力和发达国家的治理能力超负荷运行经验的总结,具有很强的包容性和综合性。这不仅体现为治理概念在不同学科领域中得到广泛应用,更体现为国家—市场—公民社会“三位一体”的治理模式是一种可以适合多种社会情景的解释框架。这三者是现代社会治理必需的制度要素,它们之间的平衡和互补关系是实现良好治理或善治的制度基础。因此,三位一体的治理模式具有普遍意义,可以适用于不同的社会环境中。然而,三者的平衡关系会由于环境条件的不同而发生变化,某个因素占据主导地位,以不平衡的关系来应对特定的问题,以保证治理的有效性。这样,治理模式就实现了普遍性与特殊性的统一,既避免了上述研究路径过于偏重某个方面,容易导致“中心论”的偏颇;也避开了被批评为普世模式,无法使用的尴尬。

   

   治理框架中的治理主体之间的关系、机制、手段、技术以及治理能力等要素,很适合用来分析和理解地方政府的实际运行。地方政府在行使法律赋予其责任以及上级交付其任务的时候,必须要面对各种关系,使用一定的机制,运用一定的手段、技术,并且要充分发挥自己的能力。而这些关系、机制、手段、技术、能力不是法律文本和制度设计所能涵盖或规定的,必须在具体环境下进行选择和配置。更为重要的是,新的治理主体、治理机制、手段、技术等因素很难纳入以法律制度主义或政治系统论为基础的传统政府分析框架中,但它们又是地方政府运行中必要的组成要素,是当分析地方政府在具体政策领域中的行为变化时必须考虑的因素。就中国地方政府而言,制度性变革主要来自中央决策,而其他变化主要是围绕治理机制、手段、技术以及治理能力展开的。利用治理框架有助于我们把发生在地方的这些微观或中观变化整合起来,并避免拘泥于琐碎变化。

   

二、地方政府治理主体地位的确定

 

   无疑,各级地方政府是地方治理的首要主体。这样讲有两个根本原因。一是地方政府是国家在地方的代表,它们拥有一套完整的组织系统,并且垄断着暴力以及其他重要资源;二是地方政府是地方治理涉及的各种关系的聚集点。在中国,这些关系体现为党政关系、政府间关系、政企关系、政社关系等。地方治理改革实际上就是这些关系的调整,而地方政府在其中发挥着重要作用。

   

   然而,在集中体制下,地方政府要成为地方治理的首要主体,必须获得相对独立于上级的决策与行动的自主性,即获得上级的授权。自主性的获得也意味着地方政府代表的辖区利益以及政府自身的利益得到了承认。对地方政府来说,自主性和自利性不过是一枚硬币的两面。没有自主性,自利性的合法追求就没有保障;没有自利性,自主性的发挥也没有激励。

   

   从改革开始,下放权力就成为打破权力过度集中,提高地方、社会、企业自主性和活力的一项重要措施。邓小平在1980年的讲话中,尖锐地提出党和国家领导制度的主要弊端就是权力过分集中。他说:“权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥,容易造成个人专断,破坏集体领导,也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”

   

   首先要在法律上重新明确各级地方政府的地位和职权。1978年的宪法和1979年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,对中央和地方各级政府所履行的职责给予了明确的界定。但是这两部法律还带有明显的文化大革命时期的痕迹,难以适应新的发展形势,因此在1982年分别进行了修订。在1982年的宪法中,各级政府的职权、相互关系等被明确下来。1983年,中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,在乡镇建立基层政府,从而使地方政府的层级延伸到乡镇。随后,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》经过1995年和2004年两次修订,把各级政府的任期统一为每届5年。此外,对于自治地区,也有了更为明确的法律规定。1984年,《民族区域自治法》通过,成为民族地区实行区域自治的基本法律。2001年该法进行了较大幅度的修改,使自治权力得到了进一步完善。针对香港和澳门特别行政区的管理,1990年4月和1992年3月,全国人大分别颁布了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》,使两个地方政府成为具有高度自治权的地方政府。

   

   当然,我们这里讨论的是绝大多数的、非自治的地方政府。它们的自主权加强主要是通过三个方面的放权实现的,即干部管理权的下放、财政收入关系的重新划分以及社会经济事务管理权的下放。在经济建设成为国家首要政治的背景下,财政收入关系的调整首当其冲。1980年,在除三个直辖市之外的所有省和自治区实行财政“分灶吃饭“”,1988年又在当时的37个省级地方政府和“计划单列市”实行了“财政包干制”。这种被称为“行政性分权”的财政改革按照行政隶属关系把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算的固定收入。这项改革使地方政府有了自己可以控制的收入来源,成为独立的利益主体,激发了它们增加政府收入的积极性,在激励机制上推动了政府行为重点向经济建设的转变。

   

   1984年,干部分级管理的权限范围由下管两级改为下管一级,地方政府对于自己的直接下级干部有了更大的管理权。这不仅密切了直接上下级之间的关系,而且加强了地方政府对下级的控制。上级可以直接通过对下级领导干部的调动、提拔来贯彻自己的意志。相对于过去而言,地方政府在干部任用方面有了更大的自主权。

   

   在财政、人事权力下放的同时,各级地方政府所承担的事权内容也大大增加了。当然,其中许多内容并非地方政府自主承担的,而是被要求完成的。比较典型的是关于九年制义务教育的负责权。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,义务教育由地方政府负责,分级投入,“乡财政收入应主要用于教育”。地方政府事权的增加在1980年代主要有三大类:(1)中央下放的部分管理权,比如计划管理权、不定期的固定资产投资权和城乡建设权;(2)上级下放企业的管理权,尤其是把一些亏损企业下放给下级政府管理,不仅增加了后者的经济管理职能,而且也使其担负起解决下岗职工生活困难等社会职能;(3)一些临时性任务。

   

   在整个1980年代的放权过程中,中央政府吸取了1950年代和1970年代的“行政性分权”导致的“一统就死、一放就乱”的教训,力图把赋予地方政府自主权与赋予社会、企业自主权区分开来,实行经济分权,剥离地方政府对企业和社会的控制权。但是由于财政分配采取的是包干体制,而且地方政府承担的责任快速增加,使得地方政府非但没有放松,反而加强了对本辖区内企业和社会组织的控制。这尤其体现在地方政府在经济生活的各个方面的干预权力越来越大,范围越来越广,领域越来越全。

   

   地方政府的自利性不仅复苏了,而且加强了。这集中体现在四个方面:一是地方政府以财政包干体制为制度条件,与中央和上级政府在财政收入分配以及其他任务分派方面形成了明显的讨价还价关系。实际上在计划体制时期,这种关系也已经存在了,但是财政分配关系的清晰化使它更为突出,并且使用范围更广了。二是地方政府的“辖区”意识更为强烈。在集中体制下,上级任命的官员只要完成好上级交付的各种任务就可以了,但是在分权过程中,地方政府还必须负责本地的发展,为本地区争取更多的利益。“为官一任、造福一方”从1980年代开始逐渐成为官员的口头禅,地方官员无论在自我决策还是执行上级命令中都有了更明显的辖区意识。为了本地发展,地方政府加强了对国有企业的影响和支持,要求本地银行为其提供信贷,司法系统为其提供必要的保护。有的地方政府为了增加财政收入,开始积极扶植乡镇企业、私营企业、外资企业等非国有或非公有制经济的发展,推动“体制外经济”的发展。还有的地方政府变通上级或中央政策,为本地发展提供有利的制度支持。正是由于对本地发展目标的追求,才使得地方政府的自主性得到了切实发挥。三是地方政府的地区利益、部门利益得到了强化,并开始干扰和制约中央政令的贯彻。地方保护主义和诸侯经济在1980年代中期成为经济发展的阻碍。地方政府为了获得更多的财政收入,开始加强对预算外收入的征收,这推动了政府职能部门的“乱收费”、“乱罚款”、“乱摊派”现象的泛滥。而为了确保财政收入,地方政府对职能部门的行为也采取放任态度,后者的部门利益也从而得到了强化。最后,在搞活经济的过程中,官员个人的利益意识也增强了。这一方面表现在一些官员开始“下海”,从事各种形式的经济活动,成为专业或业余的“红顶商人”;另一方面体现为一些官员开始使用所掌握的公共权力为个人或小团体谋取利益,腐败现象逐渐盛行起来。利用公共权力谋取个人或部门利益的腐败是政府自利性最为极端的表现形式。

   

   就政府内部关系来说,地方政府自利性的发展推动了政府内部利益的分化。这表现在两个方面:一个是地方政府对本辖区利益的维护和发展。地方政府会由于过度强调辖区利益,抵制上级乃至中央的命令。二是地方政府各职能部门对本部门利益的维护。这种自利性由于“条条关系”获得了制度性支持,存在着脱离甚至牺牲所在辖区利益,谋求部门利益的强烈倾向。

   

   显然,地方政府的自利性过强是中央政府不愿意看到的。这不仅影响到中央政令的贯彻,而且更加不利于1990年代初期确定的建设社会主义市场经济目标的实现。要限制自利性,必须通过制度来规范地方政府的自主性。中央主要采取了三种措施:

   

   第一是规范地方政府财政收入的自主性。1994年开始实行的分税制改革正是这样的尝试,根据中央与地方的事权划分来建立各自的税收体系,并通过提高中央政府的财政收入来加强对地方经济行为的调控。

   

   第二是实行地方党政主要官员的异地交流和回避制度,减少地方意识和利益对官员行为的影响。“异地为官”在中国政治中具有悠久的传统。进入1990年代后,对主要官员的交流和回避措施日益制度化。1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》首次对此措施作出了明确规定。2002年,该条例正式颁布,把列入交流和回避的官员范围进一步扩大。“交流的重点是县级以上地方党委、政府的领导成员,纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的主要领导成员。”“担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的,一般不得在本人成长地任职。”

   

   第三是对一些重要部门实行垂直管理,以减少地方政府对中央重要职能和政令贯彻的抵制或干涉。垂直管理并不是中央部委直接管理分布在各级地方的下属部门,而是把后者的人事任命权以及财政经费(部分或全部)从其所在的地方上收到上级部门,实行“条条管理”。在1990年代,税收、工商、质量技术监督等先后实行垂直管理,后来银行、电信、电力以及公安、环保等部门也加入其中。

   

   然而,对地方政府自主性的规范并不会遏制它们追求本地利益的冲动,因为它们所处的环境以及政府运行的动力机制已经发生了根本性的变化。市场经济的发展把所有的地方政府都卷入到经济增长的竞争中。全球化和城市化的进程为地方政府之间的竞争增添了新的目标、内容以及参照系。地方政府之间的竞争主要是围绕经济增长所需要的短缺资源——资本展开。在国家全面实施现代化赶超战略的过程中,上级政府对下级官员的考核更加重视,并且更加强调具有明显物质效果的“政绩”。进入1990年代后,中央设定了多种现代化目标或发展目标,比如义务教育、农业现代化、医疗等,然后把这些目标细化,下放给地方,并利用政治和经济激励措施来推动地方政府完成目标。此外,社会民众对地方政府提出的要求在数量上不断增加、内容也不断调整,并且成为考核官员的重要组成部分。

   

   地方政府为了应对上述变化,更加重视本地的经济增长,经济工作成为政府运行的核心。这样,大规模、多形式的招商引资和到中央以及上级部门“跑资金”、“争项目”成为各地政府最主要的活动。为了彰显本地的发展成就,基础设施建设、城市建设、大项目建设等也成为许多地方官员最热衷的选择。在追求经济增长的过程中,地方政府的经济职能得到极大的完善。尤其体现在与投资有关的管制快速减少、相关部门工作效率提高、能力得到加强方面。地方政府成为了资本流动的助推器以及相关规则的服从者和推广者。

   

   随着地方政府对经济活动的深度卷入,政府自利性产生的消极后果也更加突出。这表现在两个方面。一是地方政府所维护的辖区利益与国家利益的冲突;二是政府的部门利益、个别官员的个人利益与民众利益、社会利益的冲突。因此,从1990年代后期以来,出现了许多关于地方政府蒙骗中央、干扰中央政令的贯彻,地方政府为了眼前利益牺牲长远利益,部门利益、官员个人利益侵犯公共利益的极端事例。地方政府的过度自利性被视为政府改革深入的根本性障碍。

   

   政府自利性消极后果的凸显也说明了地方政府自主性机制存在着扭曲。这既体现为地方政府在一些领域的行政裁量权过大,缺乏必要的制约;更表现为它们在某些领域缺乏应有的自主权,

   

   只能通过破坏现有规则来达到目标。从本质上说,地方政府自主性的扭曲说明了政府层级之间以及政府与社会之间还没有建立起一种良性的关系。地方政府的自主性应该以服务国家利益和公共利益为根本目标。因此,在维护地方政府自主性的同时,还要加强其对中央政府的服从,以及为当地民众利益的服务。

   

三、政府责任与治理机制

 

   作为地方治理的首要主体,地方政府承担着协调辖区内各种关系,管理和发展辖区内社会、经济、文化事务的主要责任。对于地方政府的职权,1982年修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作了更为明确的规定。一方面,将县级以上各级政府与乡镇政府的职权进行了区分,另一方面对县级以上各级政府的职责进一步具体化。根据《组织法》第57条,县级以上各级地方政府行使的职权有十项。它们可以分为三大类:第一类是执行本级人民代表大会及常务委员会的决定,上级国家行政机关的决定、命令、交办的事项;第二类是政府内部管理,包括发布决定、命令,领导所属工作部门、下级政府的工作,对工作人员进行任免、培训、考核和奖惩;第三类是对本地区居民所承担的责任。

   

   上述责任和职能,都有具体负责的部门,并配备相应的人员和财力。但是,在实际运行中,地方政府对于各项责任和职能的完成并不均衡。换言之,有的责任和职能会处于优先的地位,并得到了相应的人力、物力、财力的支持。这种不均衡的责任体系也导致了地方政府形成了一套能够有效动员资源向特别领域倾斜的治理机制。

   

   地方政府责任的不均衡主要体现在三个方面:首先,在责任内容上,加快当地经济增长和保障当地社会稳定是各级地方政府必须完成的“压倒一切”的核心责任;其次,在责任取向上,对上级政府负责优先于对当地公众负责;再次,在具体的地方,地方领导人的偏好常常能改变地方政府在一定时期内的责任内容。

   

   面对不均衡的责任,地方政府为了更好地实现那些获得优先地位的责任,逐渐形成了“泛政治化”的、压力型治理机制。这种机制可以被描述为:地方政府将某些重要任务明确为“政治任务”,要求下级政府以及职能部门全力完成,并相应给予政治上的激励和惩罚(主要是职位上的变化)。比如,在地方政府责任体系中处于核心地位的经济发展从改革开放一开始就被确定为重要的“政治任务”。社会稳定的秩序是经济发展的必要条件,因此,当社会不稳定因素随着经济的发展而增多的时候,社会稳定也成为各级政府必须完成的“政治任务”。在实现社会稳定这个“政治任务”的基础上,不断增加出新的具体任务,比如社会治安、信访事件、物价变动、安全生产、食品安全、环境保护等,都是各级政府必须承担起来的具有“高度政治性”的责任。

   

   除了经济发展和社会稳定这两个根本“政治任务”外,还有其他一些被提到“政治高度”的任务,比如计划生育控制。中央政府和各级地方政府还会根据不同时期的工作重点,来增加新的“政治任务”。

   

   “泛政治化”的压力型机制的根本出发点是实现地方政府确定的优先任务。具体表现为:(1)通过把某些任务变成“政治任务”,提高了它们在各级政府所承担的诸多责任中的地位,突出了它们的重要程度;(2)当这些任务转变成“政治任务”后,有关负责的政府或职能部门就会调整资源和人员的分配方案,把资源和人员向这些任务倾斜,以保障它们的实现;(3)当这些任务转变为“政治任务”后,来自下级或职能部门的抵触或不执行行为会得到一定程度的控制,以实现政令的统一。因为抵触或不执行会受到政治上的惩罚,有关负责人的“政治前途”将受到影响;(4)对于确定“政治任务”的上级政府,尤其是中央政府来说,这体现了它们对问题的高度重视,有利于维护和改善它们在社会公众中的形象,提高合法性。

   

   当某项任务具有“政治性”后,那么政府就会采取特定的责任实现机制。这个机制包括两个主要部分:完成过程采取“一把手”工程方式;奖惩采取“一票否决”。所谓“一把手”工程指的是各级政府或职能部门的行政首长(俗称“一把手”)要对上级确定的任务负首要责任,亲自参与和管理。“一把手”可以利用行政权力来调动资源和人力保证任务的完成。所谓“一票否决”指的是承担具体任务的单位和单位负责人在每年的各项评奖中,要根据该任务的完成情况来决定它/他/她全年工作的最终评价。一旦没有完成这项具有高度“政治性”的任务,就无法参加全年各个方面的先进评选。当然,并不是所有实行“一票否决”奖惩方式的任务都是“一把手”工程。目前,一个特别值得重视的现象是,现在有越来越多的政府责任在考评时候实行“一票否决”。比如文物保护、安全生产、卫生考核、广告违法、节能减排。“一票否决”不仅用于政府内部,还运用于政府对企业、事业单位的评价。比如有的地方就规定,在环保方面,凡未达要求的企业将取消市级各类先进评选资格,企业负责人也不得评劳模之类的荣誉称号。在“一把手”责任和“一票否决”机制推动下,各级地方政府及政府部门在某些“政治性”任务上承担了“无限责任”。

   

   毫无疑问,在一种快速变化的环境中,“泛政治化”的治理机制突出了政府要承担的主要责任,推动了一些重要问题和难题的有效解决,保证了政府责任的基本实现。这是改革开放以来,各级政府能够及时回应社会经济发展需要的重要原因。尤其是当改革遇到各种形式的抵制的时候,把要解决的问题提高到“政治高度”及时有效地消除了抵制,确保了整个国家重要战略的推行以及这个大型国家转轨的有序进行。

   

   因此,尽管许多地方官员对于“一票否决”的奖惩方式抱有一定的不满,但是经过近30年的改革,这种督促责任完成的手段和方式并没有消失,反而有强化的趋势,成为各级地方政府以及政府职能部门贯彻命令,完成任务最“有效”的手段和方式,甚至被当作是实现执行力的一项制度o。

   

   但是,通过层层施加压力来推动政府责任的实现毕竟不能成为一个国家治理的常态。更重要的是,这种“泛政治化”还带来多种负面影响,在实现下级对上级命令服从的同时,削弱了整个政府的公信力。

   

四、多元治理主体与治理空间

 

   在地方治理变革过程中,除了地方政府外,资本、公民个人、公民组织等成为了地方治理中的活跃分子,带来了地方治理主体数量的增加,关系的复杂化,地方治理的空间也产生着变化。这里所说的治理空间指的是治理关系运行所处的地理空间、社会空间以及公共空间?。这里说的社会空间指的是社会关系集聚的地点,公共空间指的是个体行为者可以共享的空间。这三种空间并非相互隔离的,而是交织在一起的,这就需要地方政府来调整自身,以适应不同空间的需要。

   

   地方治理空间主要发生了以下几种变化:

   

   第一,地方治理运行的地理空间不再局限于地方政府原来的行政辖区边界内,而是随着社会经济发展的需要进行了调整和扩展。在近30年中,各层级地方政府的数量发生了较大变化,这意味着行政辖区边界也进行了调整。除了省级政府数量、市政府(包括地级、县级)数量增加外,县政府和乡镇政府随着“县改市”和“乡镇合并步伐”的加快,数量在逐年减少。而且行政层级越低,数量变化越大。对于绝大多数县级政府来说,行政边界并没有改变,但是行政从属关系和辖区内治理单位都发生了较大变化。在行政从属关系上,随着“市领导县”体制的建立,被市领导的县的数量从1978年的156个增加到2002年的1266个,被市代管的县则从1982年的0个,增加到2005年的310个,平均每个市领导518个县。进入新世纪后,由于一些县或县级市经济力量的壮大,为了扩大当地政府的自主权,浙江等省开始实行“省直管县”的改革尝试。对于县或县级市来说,辖区内的乡镇或者被大量合并,或者在城市化过程中被撤消,转为街道办事处。此外,城市化和工业化带来的另外三个变化也值得注意。第一个变化是城市边界的扩张造成的城市之间的对接,由此推动了这些相邻城市谋求跨边界的治理合作。比如长三角的城市合作,西安与咸阳之间的“西咸一体化”、河南郑州与开封之间的“郑汴一体化”。这些城市之间的治理合作打破了行政边界对经济发展的阻碍,为资本和其他资源的流动提供了更广的地理范围,并且实现了资源的共享。第二个变化是最近几年出现的城乡一体化。在中央政策的推动下,成都、重庆等城市开始探索把城市掌握的资源向辖区内的农村延伸的机制和制度,以解决长期存在的城乡分割、分治局面。尽管这方面的探索存在着许多值得讨论的问题,但是方向是正确的。因为地方治理是整体治理,不是农村与城市分开的治理。第三个变化是环境问题日益突出,跨行政边界的污染事件频繁出现,迫使地方政府在相关领域开展治理合作。

   

   地理空间的变化并没有破坏以地域为基础的地方认同,相反,地方治理越来越重视利用地域特征来塑造和加强地方认同。当然,地方认同的加强培养了当地居民对家乡的热爱,但是,对于地方治理主体来说,展现地域特征和本地文化,更重要的目的是获得更大范围的关注,以吸引投资,来加快本地的发展。因此,地方认同的培养带有明显的经济色彩。这突出表现为以文化品牌宣传为基础的招商引资以及旅游业的发展。在现代化和城市化的进程中,一方面,许多地方的传统文化在消失;另一方面,非常重要的是,许多地方的传统文化被发掘出来,并成为这些地方发展的条件。地方治理的地理空间的变化也涉及了文化空间的呈现。

   

   第二,地方治理所处的社会空间被重构。在计划经济时代,社会关系是在单位和户籍所在地这样具体的、政府提供和控制的空间中展开的。在这些空间中,每个行为者的身份都是固定的,并且对这些空间有着强烈的依附关系。脱离它们,行为者不仅失去了归属,而且也会被整个社会拒绝。这些空间既为社会行为者提供了保护,也设定了边界。然而,市场化和城市化的发展,一方面,赋予了社会个体财产权,推动了社会阶层的分化、社会流动性的增强,使一些社会个体有条件来摆脱传统的控制性空间,来建构自己的社会关系,形成自己的组织,寻找新的认同;另一方面,也迫使一些社会个体离开原来生活的社区,或者搬迁到城市中的边缘地区,或者流动到城市里。因此,地方治理必须要适应这些不同群体对社会空间的需要。社会空间的重构主要是通过社区建设和基层民主两种方式进行的。社区建设与基层民主是重叠进行的,其基本的制度前提是社区、是居民自治单位。在社区中,居民对社区的事务进行自我选举、自我决策、自我管理、自我监督。社区是基层民主运行的空间,基层民主则是社区运行的基本机制。社区建设首先是1990年代初期从城市开始的,进入新世纪后,社区建设概念也开始引入农村。城市社区建设的主要目的是为摆脱单位空间的社会个体,为离开农村、进入城市的流动人口提供获得公共服务、形成新的认同的新空间。农村社区建设则适应了农村人口结构失衡、精英大量外出、公共服务缺乏的现实,力图为农村发展吸收更多的资源。基层民主通过赋权,满足了社会个体参与社会空间重构的需要。他们通过参加选举、参与决策以及管理,增强了对自己所处的社会空间的认同。由于社会的分层,社会空间中的个体也开始多元化,无论在利益要求和自身条件方面都呈现出多样化。因此社会空间的重构不仅需要多元的社会个体进行自我调整,学会自我管理,也要求离社会空间距离最近的地方政府,调整自身与这些具有自治功能的空间之间的关系,有效地将其整合进地方治理框架中。

   

   从1990年代以来,在社会空间治理方面,有四种变化值得重视:(1)在城市化的过程中,有大量新的城市社区建立起来,而老的社区的居民结构也随着人口流动而更多样化;(2)政府主动推动社区选举和社区管理机制的改革,以更好地实现从对社区的直接控制转为间接控制;(3)随着商业性住宅小区的大规模兴建,业主、物业服务机构以及社区居民委员会成为这类社区内的基本关系。业主的自我管理与代表政府的社区居民委员会的管理之间的关系,需要在现有体制框架内找到更有效的协调机制;(4)社区内的社会志愿者组织发展起来。这些组织成为社区服务的重要参与者和提供者。地方政府对于这些组织基本上持鼓励态度,并且在资金方面也给予了一定的支持。另外,更重要的是,许多志愿者组织是居民自发组成的,对于培育居民对社区的认同具有重要作用。

   

   第三,地方治理必须应对公共空间的增加与扩展。社会关系的多元化直接推动了公共空间的增加和扩展。有三类主要的公共空间:一是作为场所的公共空间,比如广场、公园、图书馆、博物馆等。二是作为公共资源的公共空间。与场所相比,这类公共空间的最大特点是可以对使用者进行清晰的分类,并区别他们的使用权。比如道路,按照使用权可以分为步行者、骑自行车者和汽车使用者。而作为公共空间的场所则很难区分出使用者的类别。三是作为交往方式的公共空间,比如舆论媒体、互联网络。新的通讯和交往技术的发展,为这类公共空间的发展和衍生提供了基本条件。都市类报纸、社会问题类电视节目以及网络中的社群、博客等都是新兴的交往空间。这类空间可以是具体的,也可以是抽象的。与前两类空间相比,此类空间的最突出特点是突破了地域限制,使社会个体有了更广阔的实现个人自由的场所。尽管公共空间可能会有明确的提供者或管理者,却是可共享的,而且共享者相互之间可能都是陌生人。因此,公共空间的拓展既是公民社会发展的重要标志,也为地方治理增添了新的内容。公共空间的建设和维护机制,公共空间中多主体之间的关系等都与地方政府有着直接或间接的关系。地方政府在公共空间中扮演着多重角色,既是公共空间的提供者,也是其中的利益相关者,更多情况下是公共空间中各种关系的规范者。多种角色使地方政府必须学会摆脱单一主体主导的思维和行为模式,学会运用市场机制,适合公民社会的要求。实际上,从1980年代后期开始,一些地方政府已经开始将市场机制引入公共空间的建设,改变了政府是公共基础设施单一提供者的局面,加快了这类公共空间的建设。但是,政府对于公共交往空间的发展,反应迟缓、行为僵硬,很容易成为这类新空间健康发展的阻碍,甚至被排斥在外,失去应有的规范和管制的机会。

   

   治理主体的增加以及治理空间的多样化使得地方治理过程更为复杂,地方政府的“辖区主义”、“全能主义”、思维与行为模式受到了巨大挑战。就“辖区主义”而言,尽管地方政府之间的激烈竞争使它们必须把谋取本地的经济增长放在考虑的首位,但是市场经济的融合也使他们要学习如何与周边地区合作,共同利用资源。就“全能主义”来说,地方政府在许多领域(无论是传统的管理领域,还是新兴的社会领域)都表现出“缺乏治理能力”或者“治理负担过重”。在这些领域中,地方政府或者要学会合作以争夺更多的治理资源,或者要学会放权和赋权,使社会实行自我管理。

   

五、地方治理创新与政府治理能力

 

   改革创新作为近30年整个国家治理变革的主题,也贯穿于各级地方的治理过程中。在1980年代,随着权力下放,中央大力鼓励地方政府进行改革创新,尤其是在率先进行的农村改革和企业改革方面进行创新。村民自治、企业承包经营责任制以及县级机构改革等是这个时期几个有代表性的改革。1980年肇始于广西宜山(现宜州市)屏南乡合寨村的村民自治经过1982年宪法的确认以及1988年《村民委员会组织法》的规范,最终成为农村治理的基本制度。围绕其进行的村民选举,在1990年代后期开始成为国内国际各个方面关注的对象,并被看作中国政治民主化的突破口,具有向基层政府层次扩展的可能性。企业承包经营责任制赋予了企业一定的经营自主权,是改革政企关系的尝试,但并没有从根本上约束政府对企业的干预。但是企业承包制所强调的“层层负责、责任到人”原则被吸收进政府管理中,推动了政府内部责任机制建设。县级机构改革是从1980年代中期开始的,1989年国务院确定了包括湖南华容、内蒙古卓资在内的9个县作为改革试点,此后,改革试点逐步增加,到1992年8月底,达到了350多个。县级机构改革的基本目标是“小机构、大服务”,即:一是减少政府冗员,二是适应经济发展的需要,提高政府的服务能力。在县级机构改革过程中,出现了多个成功模式。

   

   1988年,海南省建省,把政府建设的目标确定为“小政府、大社会”,并且在政府机构设置、职能规定等方面进行了诸多改革尝试?。这个思路也引用到经济特区政府改革以及1993年成立的上海浦东新区的政府建设中。“小政府、大社会”成为了1980年代后期一直到1990年代中期政府治理改革的基本理念。但必须注意的是,这个理念并非基于当前流行的“国家—公民社会”理论,而是来源于马克思的国家学说,是这一学说在市场经济背景下的发挥。实际上,整个1990年代中期之前的政府治理改革都是从马克思主义经典作家那里寻找理论资源的。“小政府、大社会”为这个时期进行的权力下放、政社分开、基层民主建设、党政分开等改革提供了有力的支持。

   

   1980年代是探索全面改革的时期。中央在不同领域都确定了改革试点,鼓励地方政府在这些领域进行尝试和创新,以之为国家决策提供经验。而中央则以政治支持和特殊的政策来为改革试点提供保护,减少改革的阻力。然而,一旦这些保护和支持撤除,一些改革试点就无法坚持下去。这尤其体现在按照“小政府、大社会”思路进行政府机构改革的地方,多年之后都出现了被撤掉的机构恢复,精简的人员膨胀等固有问题。而当年的改革者则由于触动了一些群体的利益引起争议,被撤消了职务。然而,这些改革试点失败的根本原因不在于中央和上级的保护和支持不够,而在于改革的社会经济条件并不成熟,制度环境并不允许。

   

   1993年建设社会主义市场经济体制的目标确立后,随着中国加入全球化步伐的加快,社会结构的深刻变化以及执政党执政理念的调整,地方治理改革有了新的背景,进入了新的阶段,呈现出以下几个特点:

   

   1.市场经济和公民社会的发展是治理创新的基本背景。如果按照狭义定义来理解治理的话,那么1990年代中期之前的改革是为国家/市场/公民社会的治理关系创造产生的条件,1990年代中期后的改革则是这组关系的成长。比较而言,由于市场经济的力量强于公民社会,并且是经济增长的机制,所以市场与国家的关系一直是地方治理创新的重点。各级地方政府在与市场经济发展相关的领域积极推进改革,特别体现为减少行政审批,改善投资环境、公共服务市场化,等等。然而社会差距的拉大、环境的恶化等市场难以解决的问题也逐渐呈现出来,成为地方治理的新内容。公民社会虽然有所发展,但相对弱小,并且领域和地区的分布不平衡;然而在一些城市以及环境保护、社区服务等领域中已经开始发挥作用,并推动了相关治理问题的改善。

   

   2.地方政府作为治理改革的首要主体,具有更强的创新冲动。1990年代中期以来,地方政府之间的竞争更加激烈,地方政府面临的治理问题也更加多样复杂,创新成为地方政府的必然选择。对于地方政府来说,治理领域的创新至少能够实现三个目标:一是可以解决当地社会经济发展中出现的问题,特别是危机;二是可以在与其他地方的发展竞争中获得优势,这尤其体现在经济管理领域;三是可以从上级以及中央争取到包括政治、资源在内的支持,从而也为地方官员的个人升迁提供有利条件。当然,并非所有的治理创新都能同时实现这三个目标。而且三个目标之间也可能存在着矛盾。特别是在政治创新领域,问题的敏感性使得上级的回应往往是模糊的、原则的,因此需要地方政府的坚持和对整个制度环境的判断。

   

   3.地方治理创新领域进一步扩展。1990年代中期以来,改革宏观政治体制的任务不再是改革和创新的重点,一些具体的制度改革由于受层次和范围的限制,成为改革的重点。其典型代表是基层民主的深化,比如村民选举、乡镇政府选举、县乡人大代表选举以及基层党内民主。另外,行政领域和公共服务领域的创新开始大量出现。尤其是2003年以来,随着服务型政府、和谐社会、以人为本等理念和改革目标的提出,相关领域出现了大量的改革创新,成为了地方治理改革的重点,也把更多的公共管理部门牵涉进来。

   

   4.地方治理创新的手段更加多样。在地方治理改革中,除了制度创新外,机制创新、技术创新更加受到重视。这不仅由于制度改革是整体性的,需要自上而下的路径,更由于地方治理问题的多样化和具体化,必须依靠机制和技术的支持。1990年代中期以来,政府绩效评价机制的建设、政府工作流程的改造、电子政务的推行等是机制创新和技术的代表。另外,地方政府的开放性也使得治理创新中的学习和移植因素更加突出。通过学习国内外其他地方的相关创新,缩短了创新的时间,降低了创新的成本。

   

   5.地方治理创新中创新者的作用更加突出。创新者从来都是治理创新的核心要素,他们的能力和命运直接关系到创新的成败。在地方治理改革中,地方官员作用的突出不仅在于政府依然掌握着主要的资源,更在于随着教育的系统化和培训的普遍化,他们的素质得到了提高,眼界更为开阔,个性更加鲜明。这样,一些官员出于不同原因,站到了改革的前列,成为追求稳定的官员文化中的不安定分子,官员中的/企业家0。而他们的政治命运又直接决定了创新的命运。

   

   6.地方治理创新为更多的制度创新提供了条件。从改革开放一开始,制度化就受到了高度重视,被认为是走出“人治”困境的出路。1990年代中期以来,治理领域中的制度建设加速,决策者更加重视从地方改革中汲取经验,加以总结,然后转化为全国性的政策和制度。这种方法不仅表明了中央对地方治理创新的认可,更重要的是减低了中央决策的成本,提高了制度的实践性与可操作性。

   

   近十多年来,许多地方都尝试过在不同治理领域的创新。有成功的,也有失败的,但是在中国的制度背景下,这些治理改革与创新是沿着四个基本方向推进的:一是改善国家与社会的关系,明确国家权力来源于社会,实现国家权力服务于社会;二是改善国家与市场的关系,清晰界定国家与市场的职能,充分发挥各自的优势,减少市场失效与政府失效的恶性循环;三是改善政府内部的关系,分清职责,提高政府运行的整体效果;四是完善执政党与国家的关系,重点不再是党政分开,而是加强执政党的治理能力建设,发挥政党的核心领导作用。

   

   在地方治理创新过程中,政府治理能力也在提高。这体现在三个方面:(1)地方政府的财政能力明显提高。这一方面得益于经济的持续增长,另一方面在于国家财政转移支付制度的完善。尤其对于承担着诸多职能的县乡两级政府来说,财政负担曾经使其中大部分长期处于“吃饭财政”状态,无法有效地履行应尽的职能。(2)地方政府的官员能力得到加强。公务员制度是推动官员能力提高的制度因素。而随着社会文明程度提升而得到加强的法治意识、民主意识、责任意识等保证了官员能力的有效发挥。(3)地方政府掌握的治理技术、手段和方法更为丰富。不断健全的法律、先进的信息技术、新的调查分析方法等为地方政府了解问题、解决问题提供了重要支持。这些技术、手段和方法使得地方政府在面对快速发展的市场、私人资本、公民社会组织的时候依然能够处于相对优势。

   

   然而,地方政府治理能力在整体提高的同时,也存在着明显的地区性和领域性不均衡。一方面,不同地区的地方政府由于财政基础、官员素质、内部机制等原因,存在着能力差距;另一方面,在不同的治理领域,政府的治理表现又有明显的不同。在一些新的治理领域,政府或者缺乏治理能力而无法治理或者治理方法失当而导致治理混乱;而在一些长期管制的领域,政府又表现出治理过度,干扰了这些领域的正常运行。2003年以来发生的多次公共危机,集中体现了地方政府治理能力的不均衡。

   

六、结论:“地方的复兴”

 

   早在1956年,毛泽东在《论十大关系》一文中就提出要发挥中央与地方的两个积极性。1995年,江泽民在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》一文中,再次强调了发挥地方积极性的意义,以及协调地区之间关系的重要性。这说明,在改革开放过程中,地方政府不仅已经成为了具有高度自主性、自利性和能动性的治理主体,对中央与地方关系,地方之间的关系,国家与社会的关系,国家与国际社会的关系等都产生着影响。

   

   地方复兴了。在地方这个层次上,尽管地方政府依然是治理的首要主体,但是我们可以清楚地看到新的治理主体的出现,新的治理关系的运行以及治理资源的丰富。因此,地方的复兴不仅是地方政府主体性的增强,更是地方治理的多元化。这些变化提高了集中体制的内部多样化,推动了整个国家的治理转型。

   

   在某种意义上可以说,只有地方治理改革成功,才会有成功的国家治理转型。总结近30年地方治理改革的经验,我们至少可以归纳出其产生的三个贡献:首先,地方治理改革丰富了国家治理转型的路径。自下而上的改革路径一直被认为是中国改革成功的经验之一,而地方治理改革恰恰体现了这种改革路径,并且随着中央与地方博弈关系的制度化,也使这种路径向“上下互动”的路径演变,减低了“自上而下”单向转型的风险;其次,许多地方的治理改革解决了当地面临的紧迫问题,提高了治理的效果,从而弥补了中国国家规模庞大、内部多样性造成的中央治理的局限性,从整体上提高了国家治理的合法性;第三,地方治理改革为国家层次的制度创新提供了经验基础和主体条件。成功的制度变革是需要设计的,但必须以实践经验为基础,并获得治理实践主体的承认和贯彻。地方治理承担着这个双重角色。

   

   随着市场化、全球化、城市化、工业化等多重进程的推进,治理问题急剧增加和变化,对地方治理改革提出了严峻挑战。近30年来,地方治理通过改革创新比较好地适应了新的环境与变化,保证了地方治理的有效性,避免了整体性治理危机的出现。但是,在未来的发展中,地方治理改革面临着深层次的障碍:

   

   第一,从国家整体制度结构上,还没有形成健全稳定的国家/市场/公民社会的治理结构。在地方层次尤其如此,所以地方治理改革更多地体现为地方政府改革。政府占据着绝对优势,限制了市场、公民社会的发展以及应有作用的充分发挥。此外,也是目前讨论非常激烈的问题,是地方治理改革的具体措施与国家整体制度的冲突。这些措施虽然有利于提高整体制度的合法性,却得不到现有制度提供的法律支持,甚至处于“违法”的尴尬境地。究竟是停止改革创新来维护现有的法律框架,还是修改或者不顾法律规定而积极鼓励地方改革,依然没有达成共识。

   

   第二,地方政府自利性的畸形化,干扰了民主治理的发展。地方治理的根本目标是维护和提升公共利益,但是部门利益、个人利益的巩固,遏制着公共利益的实现。部门利益的典型表现是审批权和垄断经营权;个人利益的典型表现是权钱交易。因此才有所谓的公共利益“部门化”,“部门利益”法制化,部门利益“个人化”、“政令不出红墙”、“策层层打折扣”、“部门相互争夺利益”等现象的出现。

   

   第三,机制改革滞后,制约了地方治理的“精细化”。毫无疑问,地方治理改革需要宏观制度支持,但更需要合适的、可运行的机制建设,以保证地方民众能从治理中获益。但是目前地方治理中的机制还停留在计划经济时代形成的政府主导的动员模式中,既没有考虑到治理对象的需求,也缺乏对治理主体的有效激励,从而限制了地方治理的参与性、人性化水平的提高。

   

   第四,部分官员的意识和能力还难以适应治理改革的深入。部分官员在意识和能力方面主要存在四个方面的不足:一是缺乏对公众的服务意识、责任意识。他们长期习惯于控制、管制,为公众服务意识淡薄;习惯于服从上级长官意志,对社会的要求不敏感、回应不积极,责任感淡漠。二是缺乏解决新问题的新方法。出于工作惯性,他们很容易用旧的方法手段,尤其是计划经济时代的方法手段来解决新问题;结果不仅没有解决问题,反而引发更多的问题。三是缺乏开拓新领域、发挥新作用的勇气和能力。一些官员或者囿于知识的限制,或者害怕出错,抱残守缺,过于求稳,结果贻误了改革和发展的时机。意识和能力的不足使我们经常看到,一些地方政府把好事情办坏,“懒政”、“庸政”、“恶政”等现象经常出现,破坏了政府的形象,浪费了执政资源。四是错误理解改革创新,把它们作为标榜政绩,获得提升的条件,造成政策缺乏连续性,大量资源浪费。

   

   作为国家治理变革的重要组成部分和重要力量,地方治理改革的深入推进应该按照两个原则进行:一是要服从国家治理变革的基本目标。经过近30年的改革,民主、法治、透明、责任、服务等已经被明确为国家治理变革的基本价值。地方治理改革必须遵循这些价值。二是要通过不断创新来推动国家治理的整体变革。通过创新,地方不仅可以有效解决当地治理面临的各种新旧问题,而且能为国家治理的整体变革提供动力和制度经验。这是一个大国的渐进变革逻辑的必然和必需。

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