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王国勤 陶正玄:温岭民主恳谈的制度演进与理论发展

分类:
制度创新
来源:
2019/08/06 23:38
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   内容提要:1999年浙江省温岭市创设了“民主恳谈”制度,随后近20年历经了制度扩散、重组与巩固的演进过程,一直是学界关注和研究的焦点。民主恳谈会在制度演进过程中所产生的知识增长主要体现在三个方面:第一,在与国际协商民主经验与理论的对话中温岭民主恳谈研究推进了中国民主发展道路理论;第二,温岭民主恳谈研究在“协商与决策”“代表与协商”和“协商绩效”等议题上发展了协商民主理论;第三,温岭民主恳谈研究推进了制度变迁理论。这项梳理工作也有助于归纳关于协商民主理论本土化构建的一些有价值的知识命题,更好地为推进国家治理现代化提供中国特色的学术话语体系。

   关 键 词:温岭  民主恳谈会  协商民主  制度变迁

   

   改革开放40年来,中国在经济、政治和社会等诸多领域获得了巨大的成就,这也伴随着这些领域发生的诸多变革与创新。在这种背景下,学者称“当代中国是一个巨大的政治实验场,协商民主制度建设是这个实验场中正在上演的一部大戏”。①1999年,浙江省温岭市创设了“民主恳谈会”制度,其中无论是实践层面还是理论层面,无疑都是影响最大的。

   “民主恳谈会”发端于1999年温岭市松门镇采取干部群众平等对话形式的“农业与农村现代化教育论坛”,2000年开始统称“民主恳谈会”,并开始在全市很多乡镇、村、社区得到推广。从2001年开始,民主恳谈会全面转型为一种基层民主制度,陆续扩散到城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织等领域。2008年制度创设阶段基本完成,基本格局已经确定“议题的不断拓展,范围的不断扩大,方法的不断创新,重大公共事务决策经过民主恳谈,已成为当地的一个‘规定动作’和‘前置条件’”。②

   经过近20年的发展“不仅应用范围广,制度化程度高,而且很巧妙地将国外的一些协商民主技术嵌入土生土长的民主恳谈之中”③,因而被公认为中国基层协商民主的样板。在持续的制度扩散、重组与巩固的演进过程中,它也一直是学界关注和研究的焦点。在跨度近20年来的制度演进与知识增长后,有必要对此进行认真梳理与总结。虽然之前不断出现对温岭民主恳谈进行阶段总结的文献,但是大多是经验描述,或者是围绕特定功能或类型展开的研究,鉴于此,本文试图系统地梳理温岭民主恳谈会在近20年来制度演进过程中所产生的理论增长,即学界对这个议题的持续研究中究竟在理论层面上带来了什么,改变了什么,提出了哪些有价值的学术概念或学术问题。

   本文所讨论的理论增长,在内在规定性与分析方法方面,主要是围绕L.劳丹的“解题模型”而展开。在社会科学的语境里,这种模型以理论与现实之间始终存在着的紧张关系为出发点,由此理论的优劣取决于它在与竞争性理论进行比较时,看谁更好地解决了现实中的问题(questions),而且比较的标准主要是看它们在经验的或概念的问题(problems)上的多寡。④科学的进步体现在不同的研究传统在其各个层次的要素上部分或整体地进行实现更新或替代。这个模型的基本假定可以说在把研究视作一项科学活动的学者中具有广泛的共识。例如认为知识增长“并不是指观察的积累,而是指不断推翻一种科学理论、由另一种更好的或者更合乎的理论取而代之。”⑤换言之,“范式之所以衰落是因为其内在矛盾和它们在处理这个世界所产生的、对理论不利的事实时的无能。”⑥而且这个过程是持续展开的,因此“知识应该被视作一个持续进行着的社会和历史的成果。”⑦本文所讨论的理论增长也是指在化解理论与现实之间张力的持续互动中,不同研究传统、范式、理论或理论的要素等各层次上是如何实现更新或替代的。

   为了实现上述目标,本文搜集了近20年来研究温岭民主恳谈的一些重要学术论文、书籍和论文集,然后主要以这些文献为分析对象,并结合笔者数年来所进行的经验观察,进行类似一种事件学术史的梳理研究。这项讨论主要围绕三个研究问题来展开,分别为:(1)温岭民主恳谈研究是如何推进中国民主发展道路理论的?(2)温岭民主恳谈研究是如何发展协商民主理论自身一些关键议题的?(3)温岭民主恳谈研究是如何推进制度变迁理论的?最后在这个基础上尝试归纳关于协商民主理论本土化构建的一些有价值的知识命题,有助于为推进国家治理现代化提供中国特色的学术话语体系。

   

   一、温岭民主恳谈的概念界定

   

   “民主恳谈”本身就是一个内涵丰富的本土化概念,首先“恳谈’两字准确地表达了有意见需要沟通,有想法需要交流,有问题需要协商,有分歧需要博弈等丰富的意思。”⑧其次,被纳入了“民主”的范畴,主要指向公共事务的协商,从而开启了巨大的理论阐释与制度创新的空间。早期研究主要从公众参与公共决策的角度来界定其涵义,例如“概括为一种以行政民主为特色的、以吸纳民众参与公共事务决策过程为主要内容、以改善基层权力机构的决策质量为直接目的的一种民主建设途径,”也被冠以“温岭模式”称号。⑨后来,随着制度扩散,温岭民主恳谈至少发展出对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、党内民主恳谈、参与式预算和工资集体协商五种类型,涉及范围之广、领域之多已经是制度创立之初没有想到的。温岭民主恳谈会虽然形式、类型多样,应用范围较广,学者们对该概念的表达也不同,但是其核心内容是一致的,即一种通过吸纳民众参与公共事务决策过程来改善决策质量的本土化的协商民主。换言之“民主恳谈活动的本质在于政治过程的参与各方的合作互动,对话以促进利益表达,共识以形成决策。”⑩

   在类型分析上,首先,早期“民主恳谈会”被认为是“一种支配性的商议,一种可控性的商议,”并对其前景持观望态度。(11)经过10多年的发展,学者提出温岭民主恳谈已经显现出了“授权型协商”的特征,即“各种通过磋商来赋权的公共协商形式”。(12)其次,温岭民主恳谈主要属于国家与社会互动层面上的协商民主“让基层民众以民主恳谈会等方式直接参与地方重要政策的决策过程至少在治理层次上提高了民主发展水平,有助于政策的质量、正当性和民众接受度的提高。”(13)最后,最近一项研究根据国家—社会维度和咨询—决策维度构建了当前中国协商民主体系的基本类型框架。(14)这个类型框架有助于厘清温岭民主恳谈在实践中的复杂定位,虽属于基层协商,但是它起到了在各协商渠道之间相互衔接的作用。具体而言,“浙江温岭的实践将公民代表协商与党委、政府和人大的协商连接起来,整个协商过程都与正式的制度安排紧密结合在一起”,例如泽国镇的协商民主实验“将协商民主和正式制度中最重要的制度——人民代表大会制度——有效地连接起来”。(15)

   

   二、温岭民主恳谈研究是如何推进中国民主发展道路理论的

   

   温岭民主恳谈开始进入学者们的视野时就被赋予了推进中国基层民主建设的重要使命。它被称为“原创性的民主载体”,是民主政治建设的一个新的切入点、模式。(16)有学者认为温岭模式是行政民主的一种形式,主要通过行政方式来体现民意、反映民意和满足民意(17),并开启学者们对中国基层民主建设的新的展望,例如商议式民主、参与式民主等。在初期,其主要是在村级民主制度层面上与选举民主对话中展开的,还没有明确地纳入协商民主的范畴。“民主恳谈”被视为民主选举之后的基层民主政治建设的新载体,属于一种基层合作性民主制度。(18)其实也并没有厚此薄彼,它也被认为属于议政式的参与,与选举式的参与“二者之间的不同构成了相互补充和完善的整体”,其“发展前景也必须给予足够的关注和肯定”。(19)后来随着协商民主理论在中国的盛行,很快温岭民主恳谈就被纳入协商民主的范畴,并开启了一条中国特色民主政治发展道路,因此被寄予厚望。有学者提出中国如果在没有多党竞争的情况下发展出一种协商民主的民主化历程,将是史无前例的。(20)

   1.从“特色论”到“优势论”的中国民主政治发展道路。如前所述,这种对话是与国外协商民主自身发展的理论演进及其被引入中国的历程息息相关的。20世纪最后10年国外协商民主兴起,其问题意识是如何应对高度分化利益多元的社会。随着经济的高速增长,当前中国也遇到类似的社会矛盾问题。正是共同的问题意识,使得协商民主理论引入中国,成为重要的解释或构建性的理论资源。中国学者开始认为“协商民主不仅仅是乌托邦理想,它也是我们按照某种恰当路径追求的东西”。(21)甚至“中国学界可以说是以异乎寻常地热情拥抱来自西方的这种新的民主理论,并很快在国内掀起了一股协商民主热”。(22)正是有了协商民主理论的引入与对话,温岭民主恳谈研究先后出现了两个重要的论点,即“特色论”和“优势论”。

   首先,中国民主发展道路的“特色论”很快出现,并成为中国学界的主流观点。前期“特色论”要做些自证合法性的工作,例如解构了那种“直接根据是否存在充分的竞争型选举而简单地将政体划分为民主与非民主政体”的分析框架,而将温岭民主恳谈视作一种新的民主工具的开发,因而也是“一种有中国特色的民主发展的要素”。(23)解决了这个问题后,学者们更多是在协商民主的理论框架里来讨论“特色论”究竟为何的问题,即需要回应“我们到底该如何看待这种中国特色的协商民主形式”。西方学界关于协商民主的理想是大众型协商民主,而非传统的精英型协商民主。相比之下,中国协商民主“(它)本身就是一种特殊的类型,没有必要按西方协商民主理想来苛责它”。(24)另一方面,有学者认为协商民主很多理念与设计是外来的,引入到中国的实践,必须要作相应的限定和调适,因此提出了“有限协商民主”概念。(25)关于如何看待这种具有中国特色的协商民主,也是学者们争论的热点问题。有学者提出一个基于中国经验的威权式协商(authoritarian deliberation)的概念,认为中国协商民主聚焦于治理层次的参与,是在缺乏政体层次的民主化的情况下发展起来的独特案例。(26)也有学者批评把“威权主义”与“民主”两个对立的概念结合起来过于牵强。相比之下,政府主导是协商民主在中国发展的一个必要条件,因此“政府主导型协商民主”的提法可能更合适。(27)

   其次,广义的“特色论”的讨论同时也在国外理论界展开,尤其是近十年来“越来越多的学者认识到,西方中心论的民主观是有问题的”。其中一个标志性的事件是2014年权威杂志《政治理论》刊发了一期题为“超越西方协商民主”的专刊。其中有学者撰文明确提出“我们不能将西方的协商实践作为衡量的标准,要通过对不同语境下的政治协商进行比较研究和历史研究,以确定协商实践可以采取何种形式,在何种条件下方可发展。”(28)可能和这种大环境有关,近几年来,中国协商民主的“优势论”也突显出来。在一项温岭参与式预算的案例研究中,学者提出“民主恳谈与人大制度的结合就是协商民主与代议民主的结合,这不仅是中国特色社会主义民主的特点,也是中国民主政治的优势”。(29)学者呼吁中国式协商民主到了该认真总结各地经验、形成一般性理论知识的时候了,并乐观地预计“未来十年,中国协商民主的前景是乐观而值得期待的……‘中国有可能真的超越西方’”。(30)在这种确立中国协商民主合法性与优势性的框架下,围绕中国协商民主政治发展道路所展开的知识构建主要体现在政治参与、政治文化与治理等维度上。

   2.政治参与视角下的中国协商民主政治。学者是从反思既有制度框架的局限(即大众很少或没有参与公共政策的商议过程)来确立民主恳谈会的意义与价值的。因为大众参与公共决策的过程“能够提高决策的质量,使政府的公共决策更具有合法性,以提高公众的知识与道德水准,(使公众)超越个人的利益而导向关注公共利益”。(31)随着温岭参与式预算制度的启动,这种民主恳谈的新发展,被认为是扩大了公民参与政府决策的广度和深度,因而作为参与式民主的一种形式,深刻地影响着中国基层民主的发展。(32)之后,参与视角的研究主要集中于分析框架的建构上,又如使用“外围—核心”框架来分析民主恳谈会作为路径是如何扩大公民有序政治参与的。(33)还如使用“政策网络”框架来评估参与式预算的绩效与局限,并提出了完善参与式预算制度的设想。(34)

   3.政治文化视角下的中国协商民主政治。早期文献明确提出了民主恳谈对培养民众与基层干部的民主参与能力与民主政治理念的功能,之后学者把民主恳谈的推行和实施也视作改变权威政治文化的过程,而且意义重大,认为“这一过程的加速推进将成为基层民主治理中公民参与的真正关键”。(35)事实证明,民主恳谈在政治文化的推进方面是卓有成效的,以至于有学者感叹“20年前绝大多数依然卷起裤腿种地的温岭农民,现在居然坐在会场上有板有眼地讨论起镇里的财政预算,这是何等的发展与进步”。(36)

   4.治理视角下的中国协商民主政治。学者首先乐观地认为“民主恳谈会”这种商议式民主的实践表明“中国乡村社区开始走出‘权威型治理’模式,而一种新的称之为‘商议合作型治理模式’逐步地生成”。(37)后来学者用“协商合作式治理模式”替代前面的概念,认为它“既是乡村治理的未来趋向,也是推动乡村发展的理性选择”。(38)

   随着参与式预算的创立与发展,学者开始从制度结构与乡镇治理等维度延展了对民主恳谈治理模式的讨论。首先,在一项案例研究基础上,提出由于“激活”人大制度的积极功能,参与式预算正在“用制度结构的改革推动治理模式的变化”。(39)同时期的另一项研究则运用“公共投资效率最大化”的分析框架,探讨了参与式预算如何“有效解决了公共投资决策中的偏好表达与偏好集结的问题,促进了公共投资效率的实现。”(40)其次,随着乡镇层次参与式预算实践的大范围展开,学者也开始关注民主恳谈所带来的乡镇层面的善治问题,并且认为这将对中国乡镇治理的现代转型产生极为深远的影响”。(41)最后,治理视角的研究也随着政治实践与理论范式的发展而与时俱进,例如在民主恳谈研究中运用“话语权”和“国家治理体系和治理能力现代化”等概念。(42)

   

   三、温岭民主恳谈研究是如何发展协商民主理论重要议题的

   

   上述的这种乐观也是有一定底气的,因为以温岭民主恳谈为代表的中国对协商民主制度的实践创新与理论探索已经不断丰富与发展了协商民主理论,下文将从“协商与代表”、“协商与决策”以及“协商与绩效”几个重要议题进行介绍。

   1.代表与协商的张力及消解。由于要解决人口规模的难题,代表性一直是现代民主的本质特征,协商民主也一样面临着一种代表与协商之间的张力,即协商代表怎样能够发挥好代表性的问题。其中,关键问题在于如何将政治平等与审慎协商结合起来。为了有效解决这个问题,詹姆斯·费什金(James S.Fishkin)提出了通过抽样来产生代表的机制,并以此为基础创造了协商性民意测验方法,即试图通过随机抽签基础上的公民协商保证公民参与协商的平等性、代表性和审慎性。(43)这种做法被认为是协商民主在代表问题上的一个重大制度创新,备受推崇。中国学者也提出类似的问题,即多大规模的代表参与协商会更加有效?过少或过多都显然不行。(44)为了解决这个问题,温岭民主恳谈引进了费什金的协商性民意测验方法,并一直坚持实施这种方法。有学者质疑协商性民意测验方法是否能够有效地解决代表与协商之间的张力,认为该方法面临一些难以克服的困难,例如多数人的“不在场”、无法保证代表的负责性、对专家的过分期许等。(45)也有学者提出协商式民意调查就没有解决抽样产生的代表和既有代表机制之间的关系问题。(46)考虑到这些困难,温岭民主恳谈对协商性民意测验方法进行了中国化的改造,将通过抽样产生的统计意义上的代表改造成为政治代表,与原先选举产生的代表有机结合,构成一种“混合式代表制度”。这种制度在实际操作中,“打破了代表与协商的对立、统计代表与政治代表的对立,将选举和选择、精英和大众、代理和委托代表模式等不同的代表机制有机结合起来,有效解决了公共意见、专家意见、政府决策相结合的问题。”因而对于协商民主的代表理论具有十分重要的意义,(47)而且它还大大强化了代表与协商的联系。这种创造性的经验也为协商民主的发展提供了新的思考方向。(48)

   对代表与协商之间张力的研究也延展到更为深层次的结构因素,例如学者提出“尽管我们努力想让恳谈会成为一个平等的舞台,但已有的不平等的社会结构依然存在”,并为此专门做个村庄实验,通过设计堵塞机制(指对有权者和有钱者的自由进行限制)和制度,阻隔或者尽可能减少社会不平等(尤其是权力与金钱)对协商民主的影响,也证明是有效果的。(49)概而言之,在一时半会不能消除这种结构性不平等的情况下,实践证明,通过一套符合中国国情的复杂的机制和制度设计,能够“有效消除社会不平等带来的不利影响,使每个人都获得相对平等的协商机会和权利,并提高决策的合法性”。(50)这个结构性不平等也体现在性别之间,为了消解这种不平等,浙江温岭也引进国际性别预算的技术,打造了本土化的“参与式性别预算”,从制度上有效保障女性在财政预算中的平等参与。(51)

   2.协商与决策的断裂及连接。协商民主是为了做出审慎共识的决策,因此,如何使协商对决策产生实质性影响?换言之,协商如何实现与决策的对接?这是协商民主理论都要研究的一个非常重要的议题。事实上,协商与决策之间的断裂一直困扰着协商民主理论。(52)因为,西方的主要协商民主制度创新是在国家领域之外运作的“尽管在实践中确实有一些协商实践对决策产生了直接的影响,但是,大量的案例所显示的则是协商对决策几乎没有影响,或影响很小”。(53)在西方,导致这种断裂的关键原因是公共领域的协商和正式制度中的决策之间的二元结构。在中国,协商虽然是在党和政府的领导下进行的,但断裂的问题在民主实践中也不同程度的存在,只是并没有像西方国家那么严重,至少很少有因上述的二元结构所造成的断裂。学者称中西方在协商民主的发展问题上存在一种结构上的不对称现象,即“在中国,正式政治制度中的协商民主比较发达,而社会组织协商比较薄弱;在西方,正式政治制度中的协商民主并非其协商民主理论关注的重心,其重心在以社会组织协商为中心的公共领域的协商。”(54)这恰恰说明中国经验其实挑战了西方的种种假设,和西方协商民主理论主要探讨公共领域的协商问题不同,中国协商民主理论主要探讨正式制度中的协商问题。

   前期的研究中,有学者提出,在中国,民主协商的结果与决策有各种各样的关系,协商民主结果往往“是弹性的,而不是刚性的”,并为此推动温岭民主恳谈的制度实验来研究如何实现这种“刚性”结果。最后有信心地提出通过建构一种“复杂的决策体制”是可以实现协商结果的刚性的。(55)

   近年来随着越来越多制度化的通道可以将协商和决策连接起来,使得协商成果能够有效地影响决策,学者提出“中国的协商民主制度在解决协商与决策衔接问题时有其独特的优势”,尤其是像温岭民主恳谈这样的“基层协商的衔接机制还是畅通的,形式也非常多样”。(56)与此同时,学者们围绕该议题也积极展开本土化的理论构建。例如认为以温岭民主恳谈为代表的恳谈协商是一种“政社协商”,即本土化的多元政治权力主体参与公共协商的恳谈协商模式。它区别于西方协商民主囿于公民协商的模式,从而可以有效地解决西方公民协商模式中协商与决策错位断裂的问题。(57)这个努力还体现在以“岭模式”为例构建了一个关于中国基层协商民主共识形成机制的本土化理论框架。(58)

   3.民主恳谈绩效分析的知识建构。对温岭民主恳谈的绩效分析,其实一直是民主恳谈研究的一条或明或暗的线索。现有的分析涉及了绩效本身两个部分的内容,一是协商自身的绩效,包括参与者偏好的转变、政策选项的发展、公民教育等。二是协商所产生的外部效应,包括协商对决策的影响、社会稳定、社会公正等。在研究方法上,大多数是实证归纳式的,展示了具体的绩效有哪些,例如有助于地方治理、有助于创造政治合法性、化解矛盾、减少社会冲突、政治信息交换的通畅和塑造现代公民等。(59)

   还有少数偏向理论建构性的。前期一项研究试图搭建一个关于乡村治理绩效指标的分析框架,即绩效主要体现在“有效性”(主要指经济绩效)、“稳定性”、“公正性”等公共利益的实现程度上。民主恳谈治理绩效在上述的三个维度上并不是均衡分布的,其中,在“有效性”方面,绩效并不明显;在“稳定性”方面,绩效较为明显,但是不应高估;最后在“公正性”方面的成就最大。(60)这个分析框架还是展现出了较好的解释能力的,例如由于民主恳谈制度“有效性”绩效并不突出,较难得到那些仍然备受经济绩效考核压力的地方官员们的青睐。后来的研究越来越肯定了其在“稳定性”方面的绩效,例如认为“乡村协商可以比现有的手段更加顺利地解决农村的各种问题”。(61)民主恳谈在“公共性”方面的绩效突出,所以备受学者关注,也主要在这个意义上被视作中国基层社会民主发展的主要趋势和基本路径。

   较近一项研究建构了一个更为细致的分析框架。首先,公民参与可能带来的乡村治理绩效指标涵盖的内容稍微广泛一些,包括社会公正、社会稳定、政务公开、政府责任、行政效益和公共服务等。其次,根据温岭民主恳谈的案例研究提出公民参与带来治理绩效需要满足的四个要件,即政府决策者有清晰的政治意愿、社会组织和民众乐于参与、规则清晰以及民众与官员有足够的参与能力等。(62)这项研究为中国地方政府如何更好地实现基层民主治理提供了重要的知识框架。

   

   四、温岭民主恳谈研究是如何推进制度变迁理论的

   

   从制度变迁视角来研究温岭民主恳谈也是持续时间最长、引发学者热切关注的一项研究。研究的议题依次为,首先主要是探讨温岭民主恳谈制度何以可能的问题,其次是追问其何以持续,最后重点关注它是怎样演进的。

   1.温岭民主恳谈制度何以可能。早期研究主要提供了互动的解释。例如认为“温岭模式”的出现过程,不是民主先导论或经济先导论能够解释的,而“显然是一种多元力量参与的复杂互动过程,单面性地强调社会自身的运动或政府主动的导向都不可能给出圆满解释”。(63)其实,这种“互动论”一直是解释民主恳谈制度变迁的主流范式,差别在于填入了什么要素以及要素之间怎样的排列组合。随后,制度供给不足的动因解释模型也构成了另一个主流范式,它属于问题导向型解释。例如,最早从现实交往行为的难度增加与阶层多元等角度提出“商议何以可能”的问题。(64)其次,直接推动力方面,学者曾归纳了早期解释“温岭模式”的产生共有三种解释模式,分别为政治企业家模式、利益驱动模式和观念驱动模式。无疑,这些模式所提供的解释都具有启发意义,但仍需进一步展开实证研究。(65)最近一项研究归纳了温岭民主恳谈产生、演进的外部动力,主要与当地的经济因素、文化因素以及社会结构等因素有关。具体而言包括了温岭的民营与市场经济发达,理性协商、务实、进取、创新和平等的传统与现代交融的文化与精神,民营企业主群体与新社会组织的发育等。(66)

   2.温岭民主恳谈制度何以持续。温岭民主恳谈制度何以持续的问题,很早就被学者当作一个重要的问题意识提出来。最早学者首先肯定在中国当前语境下这种制度安排能够提供比选举投票这类民主参与更多的实质性好处,但是“问题的关键在于这种制度能否持续与有效地进行下去而不至于流于形式”。(67)一开始的解决方案采取了一种综合的视角,提出协商民主持续性发展的四种途径:制度化途径、民主习惯化途径、政治竞争途径和学者推动的途径。(68)随后学者们从过程、制度与文化等角度来阐述该制度可以持续的问题时,基本都可以从这个综合的视角里找到线索。例如,用制度主义的“路径依赖”模型来解释2000年后温岭民主恳谈持续发展过程,认为这是一个在“报酬递增—正反馈功能—自我强化机制”的作用支配下,这项制度在“不断优化、主动适应的‘自我强化’过程”。(69)另一项文化视角的代表性研究认为民主恳谈会经历了三个阶段,即公民文化的萌发阶段、公民文化生长促使转向民主治理方向阶段和“准参与式的公民文化”阶段,并强调了“唯有得到公民文化的支持,民主治理机制方能得到巩固并且健康持续地运行下去”。(70)

   3.温岭民主恳谈制度如何演变。学者们主要沿着两条线索来探讨民主恳谈的制度演变。首先是观念与制度互动的视角去细致刻画制度演变的逻辑与过程。其次是采用“嵌入”的视角来展现协商民主制度是如何与既有制度实现衔接并落地生根的。

   首先,观念与制度的互动与演进模型。早期一项研究使用理念、制度的互动来解释温岭民主恳谈的演变过程与特征。其分析框架是,理念分为政府理念与社会理念,它们之间以及与既有制度之间的复杂矛盾推动了制度变迁,并且形塑了它的特征。温岭民主恳谈制度的演变就展示了理念、制度与政治发展的复杂过程。这个解释模型的潜力也在于它提出了一个很好的问题:“在中国既有的政治生态中,政府和社会如何共处(以及如何激发新的深层次的民主元素),实现社会主义民主?”(71)同样是使用观念与制度互动的视角,一个较为细致的“权力、观念与治理技术互动与结合”的分析框架,认为一方面权力的维护与升华需要观念与治理技术的支撑,另一方面观念与治理技术的自主与扩张也需要权力的支撑。这个分析框架提供了一个关于温岭“民主恳谈会”模式演变过程与关键特征的新的知识图式,其解释力还体现在提供了关于温岭的“民主恳谈会”模式进一步创新的动力的设想,即可能来源于“新的观念和治理技术的再次进入”或权力的更有力地推动。(72)最近一项研究提出了一个“观念—文件—制度”的演进模型,即上述的这些观念是通过转化为政党的文件形态,然后去引发或导引制度变迁的。这项研究提供了一个很有价值的命题,即“探讨制度演进与创新的动力问题,实际上就是分析观念如何被切入或置换到制度之中并从而推动其演变的问题”。(73)

   其次“嵌入式发展”的制度变迁模型。因为不满上述的观念与制度互动模型并没有将它们如何与温岭的“民主恳谈”实践结合起来的问题说清楚,又要与具有被动适应特点的“路径依赖”模型区别开来,有学者提出了“嵌入式发展”模型。具体而盲,“嵌入式发展”是指“将某种新的异质性成分嵌入到原有的社会政治结构(主要指既有的权力结构和既有的意识形态话语)中,通过它激活或改造原有社会政治结构的某些功能,并通过不断完善、改进和扩展,从而逐步实现整个结构的更新”。(74)这种制度变迁模型之所以成功,主要在于它是由政府主导的,是可控的,而且大大激活了既有制度要素的活力,并在不断地制度化与扩散中得到巩固。

   后来,这种“嵌入式发展”模型进一步得到细化,认为基层协商民主的制度化过程高度依赖于地方治理体制的整合能力和适应程度,因此构建了一个基于体制自主性、科层惯性与机构动力三个层面的“地方治理体制整合度”分析框架。这种框架的解释力在于它将体制自主性、科层惯性与机构动力三者的张力与博弈呈现出来了,因此中国场域内的基层协商民主在制度化阶段都将面临如何应对“地方政治体制持续而强势的整合”的共同问题。(75)

   

   五、小结

   

   通过梳理近20年来温岭民主恳谈会的制度演进与知识增长,依然同意2010年学者那句感叹“仅就一项活动所产生的学术文献而言,温岭的‘民主恳谈’活动就已经创造了一项奇迹”。(76)有学者提出“温岭不是孤独者”,温岭民主恳谈的丰富实践展示了生长在中国乡村场域的协商民主实践。(77)可观察的经验是,协商民主理论引进之后很快就进入了实践领域,可以说,理论的引进工作和实践领域的试验几乎是同步展开的。(78)其在知识增长方面的成绩是令人瞩目的,可以说已经提出来一些有价值的学术概念与学术问题,提供了一些不同于西方学术概念的解释体系,积极构建了中国特色的理论概念和学术话语体系。

   这些学术努力不仅体现在紧紧围绕中国本土化的经验、立场和问题意识,而且积极展开了与西方协商民主理论的对话。尤其是随着协商民主理论的不断引入,这种对话以及在对话中树立自身形象也越来越多。首先从寻求中西方问题意识相似性与技术的工具化与科学化入手,提出中国民主发展道路的“特色论”。如果“特色论”为中国协商民主理论争得了一席之地“优势论”则展现了中国学者的理论自信和学术雄心,甚至提出协商民主建设方面“中国有可能真的超越西方”。学者的这种自信与雄心没有停留在口号上,这么多年来,一项持续的工作就是在对话中构建中国协商民主的理论框架。例如围绕协商民主的一系列基本问题,如“协商与决策”“代表与协商”和“协商绩效”等,积极构建本土化的知识图式。同样鼓舞人心的是温岭民主恳谈研究在推进制度变迁理论方面也有积极的努力,例如“嵌入式发展”和“地方治理体制整合度”等。

   这种梳理也展现了中国本土化理论增长的一些重要特征,例如一直保持着理论和实践之间的积极互动,政府、学者、媒体与社会之间的积极互动。其中,政府是民主恳谈会制度发展的主要推动者,在这个推进过程中,政府创造了各种平台途径,促使学者、媒体与社会介入并发挥作用,积极咨询于学者,广泛宣传于媒体,吸纳民智,听取民意,更加有效地使得一些先进理念、协商民主技术和社会科学方法引入与整合进民主恳谈的制度安排中。学者们也积极主动地参与了这个伟大实践,不仅亲自去进行各种制度实验,而且通过学术研讨会和在学术期刊组织专栏文章来推动这项研究。

   协商民主理论在最近十多年的经验转向、制度转向和民主转向告诉我们,只有保持理论与实践之间的良性互动,在进行理论建构时对实践经验保持高度的敏感,理论的创新才有源头活水,不断丰富和发展社会主义协商民主理论体系的目标才有可能实现,理论自信才能水到渠成;与此同时,在关注经验事实时保持高度的理论自觉,才能用理论指导实践,推动实践不断向前发展。这一方面要求我们对本土的协商民主实践进行提炼总结,对传统的协商资源进行发掘;另一方面也要求我们积极借鉴城外经验,包括印度、拉美、阿拉伯世界的协商民主经验,并借助社会科学方法开展协商民主实验,不断深化对协商民主的认识,为协商民主建设提供理论支撑,推动我国协商民主实践的发展;同时,积极参与国际学术对话,共同推动协商民主理论的创新。

   当前协商民主建设不仅是官方主流的政治话语,学术界的显学,而且已经成为中国政治发展的一项重要组成部分。尤其是2015年中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,明确提出了大力发展政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等七大协商渠道。2017年十九大提出“协商民主是党的领导的重要方式”,更是突显官方对协商民主的重视。随着协商民主制度建设全面铺开,协商制度与技术的科学设计得到越来越多的重视。在这种背景下,首先肯定的是温岭民主恳谈会这么多年积累的知识增长是可以为中国协商民主建设提供很好的理论贡献的,但也无法忽视的是现有的理论供给与经验的理论需求相比还是有较大的距离的。这就要求温岭民主恳谈研究,一是能够去地方化而归纳出一些更具有广泛适用性的基层协商民主制度与技术设计;二是能够探索出基层协商民主制度如何实现常态化制度化的一套有效的机制;三是在继续加强国际对话与学界对话中激发与贡献出更有效的制度创新与更加前沿的学术研究。

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