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夏金莱:论监察体制改革背景下的监察权与检察权

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:49
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   摘要:监察体制改革导致了国家监察委员会的诞生和检察院部分职能的整合,引发了监察权和检察权法律性质的重新定位。以权力制约为基础,监察权是独立于立法权、行政权和司法权的国家权力,属于权力监督的范畴。检察院随着职能整合而被部分剥离的权力主要是职务犯罪侦查权。事实上该项权力的行使本就不属于权力监督,而属于权力制衡,检察院对审判行为、刑事判决执行机关及监所机关的执行行为以及一般行政行为的监督权才属于真正意义上的监督权。因此,职能整合并不会改变检察机关作为法律监督机关的宪法定位。监察监督和检察监督在对象、范围、方式和阶段四个方面形成差异互补,二者各司其职,丰富和完善了权力制约体系。

   关键词:监察体制改革;监察权;检察权;权力监督;权力制约

   

   2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称“《改革试点决定》”),正式拉开了监察体制改革的大幕。这一事关全局的重大政治改革牵一发而动全身,将对我国既有的国家权力结构和权力运行机制产生重大的影响。检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能被整合至监察委员会,因此,可以预见,检察机关在国家监察体制改革中所受到的影响将十分明显和深刻,监察委员会自诞生之日起就注定与检察院发生千丝万缕的联系。监察委员会的职权如何规范运行、检察机关与监察委员会如何衔接等均是关系改革试点工作成败的重要问题。在监察体制改革的大背景下,检察制度自身如何改革和发展亦是必须面对的问题。然而,“在宪法上,每个国家机构都有明确的性质与功能”,任何政治改革以及必然伴随的具体制度设计都应当遵循这一宪法原则。[①]因此,要解决这一改革和创新中的具体问题,必须先从理论上厘清国家监察权的属性和监察委员会的法律定位,并重新思考职能整合后的检察权性质以及检察机关的宪法定位。

   

一、基础概念:权力制约、监督与制衡

 

   现行我国《宪法》第一百二十九条明确了检察院的法律定位是“国家的法律监督机关”,因此,长期以来关于检察权性质的争论形成了一个相对主流的意见,即检察权属于法律监督权。然而,监察体制改革的顶层设计使人们不得不重新思考检察机关的宪法定位和检察权的性质。监察委员会的出现打破了检察机关作为国家法律监督机关的唯一性,丧失了这个唯一性的检察机关继续坚守“国家的法律监督机关”这一宪法定位难免会受到正当性质疑。在判断国家监察权的性质和国家监察委员会的法律定位,以及检察权的性质和检察机关的法律定位之前,需要先界定几个基础概念:权力制约、监督与制衡。

   无论是监察体制改革本身,还是改革引起的探讨和思考,全都围绕着一个关键词“权力制约”。为什么要制约权力?因为“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上”。[②]阿克顿勋爵认为“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中,权力是出现频率最多和最活跃的因素”。[③]近现代世界各国的法治实践也一再证明了孟德斯鸠的判断——不受约束的权力必然产生腐败,权力只有用权力来约束。因此,对权力进行有效制约不仅是现代政治文明的必然要求,也是依法治国的核心要义,更是监察体制改革的根本目标。什么是权力制约?“从宪政控权的角度来理解和分析,‘制约’概念包含三层含义:一是控制,二是约束,三是阻止。”[④]“权力制约指以社会各种控制手段规范公职权力的合理界限的一切活动”,这些控制手段必然表现为一种权力,因此,权力制约实质上是“以权力制约权力”。[⑤]古今中外,如何实现权力制约都是执政者必须解决的问题,也是政治学、管理学、法学等诸多学科重点研究的对象。然而,无论是理论界还是实务部门,往往混用“制约”、“监督”和“制衡”这三个概念。要厘清监察权和检察权的性质,进而明确国家监察委员会和检察院的宪法定位,就必须先区分“制约”、“监督”和“制衡”背后所蕴含的制度逻辑。

   从层级上看,权力制约应当是监督和制衡的上位概念。也就是说,权力制约包括对权力实施监督和制衡两种方式。监督是指由专门的监督机构对其他国家权力行使的过程和结果进行监察和督促。监督最根本的特点在于监督权独立于被监督的权力。这种独立性体现在三个方面:其一,监督权是一种独立的权力,从权力性质上不同于被监督的权力;其二,行使监督权的主体独立于被监督的对象;其三,监督权的运行独立于被监督的权力,即监督权的行使遵循自己的程序,不参与被监督的权力运行过程。可见,从本质上讲,监督权是一项不同于且外在于被监督的权力的一项专门权力。“监督模式下权力的结构是单向的,即监督与被监督的关系。”[⑥]制衡则体现了不同权力之间互相牵制的关系。在这里有必要纠正一种观念,即认为制衡专属于三权分立的政治体制,对于我国社会主义性质的政体来说,制衡是一个异己的、不相容的概念。[⑦]事实上,“不能把制衡学说等同于‘三权分立’。前者是由一种政治、法律思想发展而成的理论学说,后者则是运用这一理论学说所确立的国家政治体制。”[⑧]所以,不能将权力运行的技术规则等同于国家政权架构,过分夸大其政治性,而忽略其科学性。在我国人民代表大会制度下,制衡体现的是权力主体之间的“分工负责,互相配合,互相制约”,从而“保证准确有效地执行法律”。[⑨]由此可见,所谓制衡即制约平衡的“典型特征就是在工作流程中给相互没有隶属关系的工作伙伴设置制度性关卡或限制,符合标准就放行,否则不予放行”。[⑩]制衡的本质在于不同权力主体在同一事项中的共同参与和相互牵制,其中一个主体的行为可以影响整个活动的走向或者结果,各个权力主体之间是交互的关系。正因为制衡机制的存在,每个国家机关行使权力都不能肆意妄为,这在客观上能够起到监督权力运行的效果。然而,一种权力的行使能够起到监督的效果并不等于这种权力就是监督权。例如,法院的行政审判也能起到监督行政机关依法行政的效果,但这并不意味着法院的审判权属于监督权。

   监督与制衡各有其优势与劣势。概言之,监督是单向的、高效率的,但是永远存在谁来监督监督者这一难题。制衡是双向的、稳定的和刚性的,但是必然在一定程度上牺牲效率。不论分权与制衡理论和社会主义监督原则对该问题之论述差异何其大,有一点共性不容置疑:权力制约原则乃宪法基本原则。厘清权力制约、监督与制衡这三个概念的目的,是为准确界定国家监察委员会和检察院的权力属性、职能以及宪法定位提供必要的理论基础。毕竟“设立监察委员会既是事关全局的重大政治改革,也是国家权力结构改革的重大举措”。[11]无论是国家监察委员会还是检察院,其核心使命都在于规范权力运行,防止公权力滥用。然而,公权力不仅强大,而且行使的方式多样,因此,以权力制约权力也不能依赖单一的主体、固守单一的途径。正如韩大元教授所说:“对公权力的制约不能以单一机制来完成。”[12]唯有将监督机制和制衡机制相结合,方能构建完善的权力制约机制。同时,只有理顺权力制约体系中的监督机制和制衡机制的关系,让国家监察委员会和检察院各归其位、各司其职,才能实现二者职能的良好衔接。

   

二、国家监察委员会的法律定位及监察权的性质

   

   在国家监察体制改革试点工作开展之前,我国的权力制约体系主要是在纪委的主导下,由行政监察、检察监督和司法监督三个部分组成。[13]然而,这套权力制约体系中的各种机制在运行中暴露出了各自的局限。概言之,“主要问题是同体监督乏力,异体监督缺失,党纪国法断层,监察资源分散,对象难以周延等”。[14]为了解决纪委监督对象狭窄、行政同体监察低效乏力、检察监督公信力缺失、司法监督具有被动性等问题,国家决定开始实施监察体制改革。从《改革试点决定》的内容来看,监察委员会全盘接收了行政监察部门的职权以及检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能。等这一改革正式全面铺开以后,从监察部到各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局都将被撤销,检察院的机构人员也将面临重大调整。这一切说明,“监察体制改革的实质在于国家监督监察权的重新配置”。[15]鉴于此,有学者认为“监察委员会的属性定位是监察体制改革的首要问题”。[16]马怀德教授则呼吁,应当将明确监察机关的法律定位与运作机制作为制定我国《国家监察法》的首要任务。[17]

   根据来源的不同,目前对监察委员会属性和定位的表述大致可以分为两类。一类是官方表述,即国家监察委员会是“党统一领导下的国家反腐败工作机构”。[18]另一类是理论观点,主要有“党统一领导下的国家反腐败工作机构”、“独立于一府两院的新型监察机关”、“履行监督执法职能机关”以及“与行政机关和司法机关平行的执法监督机关”。[19]官方文件对监察委员会定位的表述是基于深化国家监察体制改革的目标,理论观点则更多地基于监察委员会的职能。这些表述分别从不同的角度揭示了国家监察委员会的属性,笔者于本文中是基于构建多元权力制约机制的目的,在国家权力结构中思考监察委员会的定位及监察权的双重属性。

   我国既有的国家权力体系中并没有国家监察权,要明确这项权力的性质只能从多方面进行分析。从权力来源看,这项权力是从行政权和检察权中剥离出来的,显然它兼具行政权和检察权的属性,[20]在某种意义上是一种“师出多门”的权力。[21]从监察事项范围来看,监察委员会不仅监督检查公职人员依法履职、秉公用权和廉洁从政情况,还监督其道德操守情况,而这是属于党纪调整的范畴。从职责构成来看,监察委员会履行监督、调查、处置职责,其中尤为引人关注的是调查权。陈光中先生认为这里的调查应当包含两大部分:“一是针对违反党纪和行政法规的一般调查;二是针对职务犯罪的特殊调查,相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。”[22]违纪调查和违规调查则具有执纪和行政的权力属性。从履职措施来看,监察委员会可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”。谈话通常是一种诫勉手段,讯问、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定是常见的调查取证手段,冻结、查封、扣押、搜查、留置则属于强制措施。尤其是“留置”这一新措施,其诞生的初衷是替代纪委的“双规”和“两指”,但又不同于行政拘留和刑事拘留。仅《改革试点决定》中确定的履行监察权的措施和手段就涵盖了行政权、检察权、司法权的行使方式。由此可见,监察权具有综合性和混合性。[23]因此,按照那种一定要将某种国家权力归属于行政权、立法权或者司法权之一的传统思维习惯,的确无法为监察权进行准确的定性。[24]

   事实上,判断一种权力的属性,不仅要考虑权力划分的基本理论,更要考虑国家的根本政治制度和宪制结构。我国实行人民代表大会制,在根本上不同于西方的两院制和三权分立的权力架构。“我国宪法所设计的国家权力结构是以国家机构为中心,而不是以国家权力的性质为核心”。[25]《改革试点决定》规定:“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”可见,改革者的意图是将监察委员会塑造成与政府、法院和检察院并列的、由人大产生并对人大负责的国家机关。监察体制改革将使稳定多年的人大之下“一府两院”的结构转变为“一府两院一委”的新结构。因此,监察委员会的法律定位应当是平行于“一府两院”的专门行使监察权的国家机关。伴随着监察委员会这一新型国家机构的诞生,监察权也随之“升格”为有别于立法权、行政权和司法权的独立的国家权力。有学者将之称为“现代公共权力‘第四权’”。[26]

   如前所述,监督最根本的特点在于监督权独立于被监督的权力。无论是监察权的属性,还是监察委员会的宪法地位,抑或是监察权的行使方式,都具备了独立性的特点。由此可见,监察委员会拥有的“集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体”的监察权属于监督权的范畴,国家监察委员会属于监督机关。[27]既然监察权属于监督权,由监督权自身的特点所决定,在改革试点探索和后续的制度设计中必须考虑两个方面的问题。其一,如何提高监督者的专业素质和监督能力。权力监督是外部监督,监督者是特定的,而被监督对象则遍及各个领域,这就必然对监督者的专业素质和能力提出很高的要求,既要熟悉监督权的行使,又要熟悉被监督者的业务特点和权力运行模式,否则,将要么因为“技不如人”而无法实现有效监督,要么矫枉过正而对被监督者的正常工作造成干涉甚至出现权力越界。其二,如何实现对监督者的监督。监察权作为一种综合性的、高效而强大的权力,其滥用会造成非常可怕的后果,因此,它也应该受到制约。

   

三、职能整合后的检察院与检察权

   

   在我国,关于检察权的性质,历来争议不断。代表性的观点有“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”、“法律监督权说”等。[28]宪法将检察院定位为“国家的法律监督机关”,因此,将检察权定性为法律监督权的观点占据了相对多数。这一观点从检察院的宪法定位出发,主张检察机关的一切职能都应该统一到法律监督权的属性中来。“检察机关作为法律监督机关的‘专门’性则主要表现为监督主体的专门性和监督手段的专门性。”[29]虽然我国检察权性质的争议似乎渐渐淡去,但是监察体制改革再次“吹皱一潭春水”。检察机关反贪污、反渎职和预防犯罪相关职能整合至监察委员会所导致的直接后果就是检察机关丧失了其监督主体的唯一性和监督手段的专门性,继而引发了检察机关是否还是法律监督机关以及检察权是否还属于监督权的质疑。人们开始重新思考检察机关的宪法定位以及检察权的权力属性。有的学者认为由于检察机关的几乎所有权力皆与公共利益相关,因此应将检察机关重新定位为公共利益的守护者,检察权则是检察机关基于保护公共利益之需要,而向司法机关提起诉讼请求及为实现该诉讼请求而行使的一系列权力的总称。[30]有的学者立足于职务犯罪侦查权转隶的现实和公诉权与诉讼监督权的异质同构性,主张将检察机关重新定位为公诉机关与诉讼监督机关。[31]当然,也有人认为国家监察体制改革并不改变检察机关作为国家的法律监督机关的属性,除非有进一步的体制变革,否则检察机关仍然是国家的法律监督机关。[32]显然,我国学者的学术观点之间存在巨大的分歧,但这也从侧面证明了重新界定检察权的属性和检察院的职能定位具有重要的理论价值和现实意义。

   以公共利益为理论基础来界定检察院的法律定位和检察权,显然没有抓住问题的本质。行政权同样以保护和实现公共利益为目的,甚至更加直接,以行政许可、国有土地上房屋征收等常见的行政行为为例,无一不是有关法律明文规定以维护公共利益为必要前提。正因如此,有学者明确提出行政法在本质上就是以公共利益为本位的法。[33]此外,司法机关和军事机关等国家机关,其职权的行使归根结底都是为了公共利益。因此,保障和实现公共利益是检察机关的价值追求,但并不是检察权区别于其他国家权力的根本属性。

   将检察机关定位为公诉机关和诉讼监督机关的观点的主要理由在于职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性和监督属性的权力,是我国宪法将检察机关定位为“国家法律监督机关”的主要根据和重要支撑,因此,侦查权的剥离直接导致检察院失去法律监督机关的地位。[34]姑且不谈这种观点的结论正确与否,笔者认为其理由就存在错误。

   首先,职务犯罪侦查权可以被视为检察机关最具刚性的权力,但并非最具监督属性的权力。根据我国《人民检察院组织法》和我国《刑事诉讼法》的相关规定以及近年的检察工作实践,检察院的职能主要包括公诉、侦查、侦查监督、审判和执行监督以及行政监督。“公诉权包括审查起诉、提起公诉、不起诉、撤诉、出庭支持公诉等一系列诉讼权力,是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力,是检察权的重要组成部分。”[35]检察院可以对直接受理的案件行使侦查权,[36]也可以对公安机关侦查的案件行使补充侦查权。侦查监督包括批准逮捕、对公安机关的侦查行为进行审查决定是否提起公诉。审判及执行监督是针对法院的民事、行政和刑事审判以及刑事判决的执行行为进行的监督。行政监督权并非传统意义上的检察权,它是指检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,有权通过发出检察建议的方式督促其纠正。随着行政公益诉讼试点的实施以及该制度被正式纳入我国《行政诉讼法》,行政监督权开始成为检察权的重要组成部分。基于检察院是我国的法律监督机关,检察权的性质就是法律监督权这一理论前提,许多人将检察院的上述五种职能都归入了监督权。然而,笔者认为并非如此。公诉、侦查和侦查监督都是围绕着刑事诉讼而开展的,这几项职能有着共同的特点,即检察院都是作为一方主体参与到诉讼过程中,任何一个完整的刑事诉讼都必须由包括检察院在内的多个国家机关的行为共同完成,参与其中的任何一个国家机关都可以通过行使各自的职权阻断、终结诉讼进程或者改变诉讼进程的方向。举例来说,对于公安机关侦查终结的案件,检察院经审查认为证据不足的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。公安机关侦查终结并将案件移送给检察院的目的是希望检察院提起公诉,从而使案件进入审判程序,但是检察院通过对公安机关侦查结果的审查改变了诉讼进程的走向,使得案件重回侦查程序。如果案件经过二次补充侦查,检察院仍然认为证据不足,不符合起诉条件,则应当作出不起诉的决定,此举就终结了整个诉讼程序。检察院对自行侦查终结的案件,也是通过提起公诉、不起诉或者撤销案件的方式决定案件进程是否继续以及如何继续。这些显然符合权力制衡的本质特征。因此,有学者指出检察院的上述职权并不属于法律监督权,“都是诉讼中应有的制约机制,属于正常的诉讼程序。这在没有什么法律监督机关的其他国家的刑事诉讼中同样存在”。[37]可见,检察机关的公诉权、侦查权以及对公安机关的侦查进行审查等权力并不属于监督权,而是刑事诉讼中的权力制衡的体现。进一步地说,检察院对审判行为、刑事判决执行机关及监所机关的执行行为以及一般行政行为的监督才属于真正意义上的监督权。检察院对审判行为的监督是通过抗诉的方式来进行的,抗诉并不能直接改变法院的审判结果,只能启动再审程序。若发现监狱、看守所等特定行政机关的行为违法,检察院是通知执行机关或者主管机关予以纠正。对其他行政机关的违法行为,检察院“应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察院才可以提起行政公益诉讼。[38]显然,检察院在行使这几项职权时并不直接介入被监督对象的权力行使过程,而是以独立的身份审视被监督者行为的合法性,这恰恰是监督权的本质特征。由此可见,检察院在改革试点中被整合至监察委员会的职务犯罪侦查权并不属于监督权的范畴,而其原有的监督职权全部被保留。更何况,由于监察委员会调查完毕后仍需将案件移送检察院审查起诉,因此,检察院是否应保留一部分职务犯罪侦查权目前尚无定论。[39]如果检察院因审查起诉的需要而保留部分侦查权,则以丧失侦查权为由否定检察院法律监督机关地位的观点将更加无法自圆其说。

   其次,职务犯罪侦查权并非宪法把检察机关定位为“国家的法律监督机关”的主要根据。如何正确理解我国宪法中检察院是“国家的法律监督机关”的含义,韩大元教授撰文进行了详细的解读,本文不再赘述。[40]从理论上讲,职务犯罪侦查权仅仅是检察院作为法律监督机关的“专门”性的表现之一。从实践情况看,侦查权不过是检察院顺利行使监督权的无形后盾,将其视为检察院作为法律监督机关的主要根据显然是以偏概全。事实上,检察院作为国家的法律监督机关的主要根据在于两点:第一,在我国宪法确定的国家机构体系中,检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的国家机关;第二,检察院的监督对象覆盖了司法权和行政权的主体,体现了检察机关对司法机关和行政机关职权行为合法性的全面监督。事实上,这两点均未因为检察院的职能整合而受到任何影响。

   综上所述,笔者赞同监察体制改革并未改变检察院作为法律监督机关的定位的观点。不过,“检察机关是法律监督机关,但不能以此就得出结论检察权就只是法律监督权,因为检察权是外延远远广于法律监督权的一个概念,检察权是包含有法律监督的权力”。[41]

   

四、监察监督与检察监督的关系

 

   改革以后,监察委员会和检察院的关系自然成为一个不容回避的问题。有人认为“监察委员会就事实上取代检察机关成为了真正意义上的法律监督机关”之说。[42]有人则提出完全相反的观点,认为“监察委员会的成立,并不改变、更不取代检察机关的法律监督机关地位和属性”。[43]笔者认为,法律监督权并非排他性的权力。韩大元教授指出检察机关虽然是法律监督机关,但不是全面监督法律实施的机关,也没有去“统揽法律监督权”。[44]在完善的权力制约机制中,应当设置多元监督主体和多元监督机制。监察体制改革的目的并不是要剥夺检察院的监督权和法律监督机关的地位,而是要通过新设监察委员会来全方位规范和制约公权力的运行。对检察院而言,则不妨以监察体制改革为契机,加强和完善自己的监督职能。既然监察委员会和检察院都拥有监督权,那么二者是否构成了权力重叠或者冲突呢?仔细分析不难看出,监察委员会的监督和检察院的监督存在诸多不同之处,监察体制改革并非叠床架屋的制度浪费。

   第一,监督对象不同。从《改革试点决定》的规定来看,监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。无论“公职人员”的内涵和外延如何界定,至少可以确定的是,监察委员会的监督对象是自然人,而不是组织。检察院的监督对象则是国家机关,包括司法机关和行政机关。检察院的监督针对的是国家机关的行为,而非国家机关的工作人员。正如研究者所说,在现代国家政治权力结构中,立法权、行政权和司法权属于对事权,此次改革产生的监察权则属于对人权。[45]监督对象即是责任主体,也就是相应法律后果的承担者。一旦公职人员存在腐败行为,则应由其本人承受国家监察委员会对其进行的调查和处置。而检察院发现法院的裁判和行政机关的作为或者不作为违法,则由法院或者行政机关来承担相应的法律后果,即重新审理案件或者作出相应的行政行为。

   第二,监督的范围不同。《改革试点决定》规定,监察委员会“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”。从这一规定可以看出,监察委员会监督的范围涵盖了职务犯罪、一般违法、违反党纪乃至违反道德规范。这一监督范围远远广于其他任何形式的监督。与之相应,监察监督的依据除了法律,还包括党规党纪和无形的道德规范。这说明监察监督遵循的是严格性原则,即对行使公权力的公职人员课以高于普通公民的义务要求。检察监督的范围则是法院的审判活动是否合法,刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,以及行政机关的行政执法行为是否合法。检察监督遵循的是有限性原则,只能对监督对象行为的合法性进行监督,而不应干预其合理性;当然,监督的依据也只能是法律,不包括党规党纪,更不包括道德规范。在行政检察监督方面,监督的范围应仅限于具体行政行为,要排除抽象行政行为。[46]

   第三,监督方式不同。《改革试点决定》规定了监察委员会履行监督、调查、处置三项职权和可以采取的十二项相关措施。《改革试点决定》毕竟不是法律,因此有学者指出其确立的国家监察机关的监督权限和手段,大多过于抽象,尤其是“处置权有哪些处置形式,是否包括惩戒处分(记过、撤职、降职、开除等)和处理(如调离岗位、责令辞职、移交司法处理等)”。[47]尽管这些问题最终有待出台我国《国家监察法》来予以解答,但是,现阶段仍然可以从《改革试点决定》的内容本身看出一些端倪。监察委员会对公职人员作出处置决定是在对“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”进行调查之后。根据调查结果,处置决定可以分为两种:一种是“涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”,另一种虽然没有单独规定,但是可以轻而易举的推断出来,即监察对象的行为已构成违法违纪,但尚未构成职务犯罪,对这种情况,则应由监察委员会自行处置。在监察委员会设立之前,对此类行为的处理方式包括党内纪律处分和行政处分。既然监察委员会全盘吸收了行政监察部门的职能,并且与纪委合署办公,显然也就一并接收了相应的监督方式。由此可以推知,对尚未构成犯罪的公职人员违法违纪行为,监察委员会可以直接作出相关处理决定,这种处置权是实体性的权力,而对涉嫌职务犯罪的监察对象行使的处置权多数情况下是程序性权力,不是最终的处理权。[48]不过,检察机关的监督方式基本都是程序性的。检察院如果认为法院的判决或者裁定存在错误,其监督的方式是提起抗诉。只是,抗诉启动再审程序后,依然是由法院独立行使审判权对案件重新作出裁判。因此,有学者指出“检察机关的抗诉权在本质上只是一个改判建议权”。[49]行政检察监督的方式则是通知相关机关纠正违法行为或者发出检察建议,以及提起行政公益诉讼。这些监督方式都是程序性的,即不能直接改变监督对象的行为结果。因此,可以将检察机关称为“程序性”的法律监督机关。检察监督的“程序性”除了体现在检察权必须依法定程序行使,更重要的就在于检察权的行使仅仅具有程序的意义,而不是具有终局和实体的意义。[50]众所周知,我国检察制度的形成和发展受苏联检察制度和列宁检察思想的影响颇深,从列宁对检察院作为法律监督机关的解读即可看出其程序性的特点。列宁认为:“检察长的责任是使任何地方政权的任何决定都与法律不发生抵触,检察长必须仅仅从这一观点出发,对一切非法的决定提出抗议,但是他无权停止决定的执行。”[51]

   第四,监督的阶段不同。根据《改革试点决定》,三个试点省市人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。可见,监察委员会的监督不仅包括对职务违法犯罪行为的事中监督和事后监督,还包括事前监督,也就是预防。这就意味着监察委员会对公职人员的监督不受时间限制,实行终身监督。中国共产党十八届四中全会明确提出建立重大行政决策终身责任追究制度,就体现了对行使公权力的人员实行终身监督的政策导向。[52]中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》提出监察体制改革的最终目标是要“构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”,[53]监察监督的终身性正是构建上述机制的必要条件。检察机关的监督通常是事后监督,无论是对法院的审判行为,还是对行政机关的执法行为,都是在监督对象的行为已经做出之后进行监督,在其他国家机关行使权力的行为作出之前,检察机关不得进行预先干预。即便是对行政机关不作为的监督,也是基于行政机关负有作为的法定义务而不履行,这种不作为已经构成了违法,因此检察机关督促其履行也属于事后监督。之所以存在监督阶段的不同,是因为监察监督的对象是自然人,而检察监督的对象是国家机关。从性质上讲,检察监督是一种国家权力对另一种国家权力的评价,在被监督的权力尚未行使之前即予以评价,就属于权力的越界,事实上会形成法律监督权对其他国家权力的不当干预。

   监察监督与检察监督的差异性恰好构成了二者的互补性,这是两者共同构建严密的权力监督机制的前提条件。在尊重监察监督和检察监督各自特点的基础上进行具体制度设计,方能实现二者职能的良好衔接。

   

五、结语

   

   检察院对国家工作人员职务犯罪案件自行侦查、自行提起公诉这一制度设计一直广受诟病,这种由检察机关对侦查实施一元化监督的中国模式存在重大缺陷,即对自行侦查的监督陷入同体监督的困局。[54]在监察体制改革试点中,检察机关反贪污、反渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能被整合至监察委员会,检察机关相应的侦查权也被监察委员会调查权吸收,检察院就不再对此类案件直接行使侦查权,这在某种程度上破解了上述困局。

   监察委员会成立以后,我国将形成一个新的、更全面的权力制约体系。在这个体系中,监察委员会和检察院各司其职,分别从不同的角度和层面,以不同的方式实现对公权力的制约。监察委员会作为专门的反腐机构,对所有行使公权力的自然人行使监察监督权,通过约束权力行使者来实现制约公权力的目的。检察院则通过检察权的行使,一方面以分工合作的方式对其他国家机关的权力进行制衡,另一方面直接对其他国家机关的行为进行监督。此外,从监察委员会的法律地位、组织机构和职权来看,用“位高权重”来形容它应不为过。[55]因此,对监察委员会自身的权力如何进行监督制约是一个无法回避的问题,《试点方案》也明确提出要“强化对监察委员会自身的监督制约”。有学者提出应由“其他国家机关对监察委员会的职权行使行为施以必要的制衡。这主要体现在检察机关通过侦查监督权、逮捕批准权等对监察委员会进行监督”。[56]具体而言,当公职人员涉嫌职务犯罪时,对于监察委员会移送起诉的案件,检察机关仍享有独立的审查和提起公诉的权力,[57]通过在刑事诉讼中的分工来实现检察机关对监察委员会的权力制衡。总之,国家监察体制改革是对我国的权力制约机制的丰富和完善。

   当然,另一个问题同样不容回避。改革毕竟改变了既有的国家权力结构和不同国家机关之间的权力分配。检察机关被整合至监察委员会的职能向来被视为检察院的“牙齿”,也一直是检察监督能够得到被监督者充分尊重的“威慑力”。虽然检察机关作为法律监督机关的地位并未发生改变,同时“检察人必须树立正确的履职理念,法律监督并不一定非要以侦查权作为支撑”,[58] “一旦人们可以不受惩罚地不服从,人们就会正大光明地不再服从”。[59]因此,在监察体制改革全面推行之前,必须要思考检察制度如何发展才能保证检察监督真正发挥实效。

 

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