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许崇德:邓小平“一国两制”理论的法律表现

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好学者集
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2019/08/16 09:17
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  内容提要:本文系统阐明了“一国两制”的概念及其法律化。“一国两制”在我国法律体系各个层次的规范性文件中均有表现。宪法是“一国两制”法律表现的最高形式。特别行政区基本法是“一国两制”全面、系统的法律表现。最高国家权力机关的法律解释以及有关法律问题的决定,其中有些也是“一国两制”的表现。法律表现的多样化显示了对“一国两制”的多层保障和它的重要意义。今后尤要着重解决两地的法律冲突问题。

  

  关键词:“一国两制” 宪法 基本法律 特别行政区基本法

  

  中华人民共和国是社会主义国家,是一个正在全力以赴地建设社会主义法治的国家。在我们国家里,为了使重大原则以及党的基本方针政策顺利地付诸实施,通常总要以法律程序把它们法律化、条文化,“一国两制”问题亦是如此。目前,我们已经以“一国两制”成功地恢复对香港行使主权;今年12月20日,又将恢复对澳门行使主权。虽然如此,但随着时间推移,还将出现新情况新矛盾,因此在港澳也仍存在着把“一国两制”进一步落实和深化的问题。至于台湾,我们正致力于解决怎样以“一国两制”去实现和平统一祖国的目标的问题。客观实际需要我们不断开展对“一国两制”的理论研究。从中国法学来说,这也应是重要的课题。我国一些相关的法律及其制度是在“一国两制”理论原则的指导下制定的。它们是“一国两制”实施的有力保障,同时又是“一国两制”理论原则的法律表现。本文拟对这个问题进行初步的研究,以就教于读者。

  

  一、“一国两制”理论的宪法表现

  

  中华人民共和国宪法是我国的根本大法,规定了国家的根本制度和根本任务,具有最高的法律效力。现行的中华人民共和国宪法是1982年12月4日通过并颁布的。在此之前,由于“一国两制”的构思未曾形成,所以,我国1954年、1975年、1978年制定的宪法中,都从未有过体现“一国两制”思想的任何内容。现行宪法则不同,她是1980年9月开始起草的。在约两年零四个月的草拟期间,正好是“一国两制”构思形成并趋于成熟的阶段。但即使在现行宪法起草过程的初期,开始几稿中也还未曾写进有关“一国两制”的内容。后来,1981年9月叶剑英代表中央发表了对台湾的九点方针政策,指出在实现和平统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度自治权。这种自治权,包括台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变,同外国的经济、文化关系不变等等。到了1982年9月,当时的英国首相撒切尔夫人访问北京,同邓小平会见之后,中英两国政府开始就香港问题进行谈判。在谈判中,我方提出了“一国两制”十二条基本方针政策。考虑到上述特殊情况的需要,宪法草案遂列入了第31条和第62条第13项。

  宪法第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”相应地,宪法第62条规定:全国人民代表大会“决定特别行政区的设立及其制度”。彭真同志在解释宪法4的规定时说:“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面,我们是决不含糊的。同时,在具体政策、措施方面,我们又有很大的灵活性”①。这是对“一国两制”精神很好的说明。

  由宪法作出规定,乃是“一国两制”法律表现的最高形式。虽然从文字来看,“一国两制”的字眼并没有直接地在宪法中出现,但宪法有关条文所表达的意思却是足够明确的:第一,宪法在第31条和第62条中作出了设立特别行政区的规定。对于特别行政区的性质、内容,早在许多文件、报刊以及中央领导人的讲话中反复说明过,不会产生异样的理解;第二,宪法特意地强调了特别行政区的制度。这里虽然没有明示究属何种制度,但这种制度必定是和全国实行的社会主义制度不相同的另一种制度,这是无疑的。否则,如果特区完全与全国一样是同一种制度的话,那么,宪法也就无需特意提出“特别行政区实行的制度”的问题,更没有必要说特区的制度“以法律规定”(宪法第31条)了。既然宪法授权全国人民代表大会另以法律规定,则特别行政区的制度可以是与全国的社会主义制度不同的制度即资本主义制度,这个意思不言自明。

  现行宪法表现“一国两制”精神,采用了近乎是隐含的写法,但它的实质内容无疑十分明确。在当时的情势下作出这样的处理,是极其恰当的。它以事实表明:“一国两制”是经我国宪法确认的基本国策,而决不是一项权宜之计。它对当时正在开始进行的中英两国政府关于香港问题的谈判,有着积极的影响作用。

  宪法第31条所写的“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”,这里提到的法律就是后来1990年、1993年先后通过的香港基本法和澳门基本法。溯自1985年7月始,由内地委员与香港委员共同组成的中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会着手起草工作。基本法按照“一国两制”方针,明确规定香港特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持资本主义社会经济制度和生活方式,50年不变。当时却有香港的法律界人士对中华人民共和国宪法提出质疑。他们认为:宪法的本质是社会主义,宪法第1条明确规定中国是社会主义国家,规定着“社会主义是中华人民共和国的根本制度”,因此香港回归后作为中国的地方行政区域,就必然要实行社会主义制度。他们又认为:宪法第31条作为基本法规定特别行政区不实行社会主义制度的依据是很不充分的。因为宪法第31条并没有清楚写明特别行政区不实行社会主义制度,而只是说特区实行何种制度“以法律规定”。但是,宪法却另有一个第5条。根据该第5条的规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”,所以,法律只可以规定香港实行社会主义,而不能搞资本主义。如果法律规定香港特别行政区实行资本主义制度,那就是同宪法相抵触,该法律也会不被通过。现在搞的基本法,即使全国人大通过了,但以后当有人指控基本法违宪时,基本法也只好被修改或者被废除,香港随之而只好实行社会主义制度。由此他们要求修改宪法,把第31条明确写成特别行政区实行资本主义制度,不搞社会主义。

  本来宪法第31条是“一国两制”的体现,凝聚了制宪者的智慧,而且整个宪法在草拟后经过全民讨论,反复征求意见,反复修改,最后由全国人大认可,并庄严通过了的,故不宜轻易修宪。但另一方面,香港法律界人士的质疑亦不是毫无道理的。为此,全国人大经过认真考虑,终于在1990年4月4日七届人大第三次会议通过香港基本法的同一次大会上,通过了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》(在1993年3月31日八届人大一次会议通过澳门基本法的同时,也作出了同样的决定)。全国人民代表大会在通过一项法律之后,紧接着又通过了一个关于该项法律的决定,这在新中国的立法史上是罕见的。全国人大采取如此不寻常的做法,对于增强港澳同胞的信心与维护港澳社会的稳定,是完全必要的。此决定明确指出:“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港特别行政区基本法为依据”。这个决定当然也是“一国两制”方针的法律表现。它实际上是最高国家权力机关作出的一次合宪性解释,从而有效地消除了港澳人士对基本法可能被指控为违宪的疑5虑,同时又避免了对宪法的修改。

  

  二、“一国两制”理论的基本法表现

  

  中华人民共和国香港特别行政区基本法、中华人民共和国澳门特别行政区基本法(本文把二者简称为“基本法”)是两部最为集中和全面地表现“一国两制”理论的法律。1987年4月,在香港基本法起草过程中,邓小平同志就指明了基本法的重要性。他说:“我们的‘一国两制’能不能够真正成功,要体现在香港特别行政区基本法里面。……这个基本法很重要。世界历史上还没有这样一个法,这是一个新的事物。”②基本法是全国人大制定的基本法律,应在全国实施。全国人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守基本法。

  基本法坚持国家主权的原则,规定:特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分,是中华人民共和国的一个地方行政区域,直辖于中央人民政府,从而确定了特别行政区的法律地位。基本法把体现国家主权的外交、国防等管理权以及基本法的解释权、修改权规定为应由中央行使的职权。基本法还明确规定:特区“应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”③。这些规定保证了领土主权的完整和国家的统一。

  在“一国”这个重要前提下,基本法规定了特别行政区实行不同于全国其它地区的制度:

  在社会、经济制度方面,与全国实行的以生产资料公有制为主体的社会主义经济制度根本不同,基本法规定特别行政区不实行社会主义的制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,50年不变;依法保护私有财产权;港元、澳门元仍为各该特别行政区的法定货币,继续流通。特区政府根据当地的具体情况,自行制定有关财税、金融、贸易、交通、教育、科技、文化、卫生等方面的政策。

  在法律制度方面,根据基本法的规定,特区原有的法律基本不变。在特别行政区实行的法律为基本法、不同基本法相抵触的和未经特区修改的原有法律以及特区立法机关制定的法律。全国性法律除列在基本法《附件三》者外,不在特别行政区实施。特别行政区享有立法权,其立法内容与立法程序都同内地有很大差异。特区的法律无需同中华人民共和国宪法及内地其他的法律不相抵触,但必须符合基本法。由于香港长期受英国统治,所以香港法律属于普通法体系;澳门长期受葡萄牙统治,故澳门法律属大陆法体系。它们与内地实行的社会主义法律体系不同。在“一国两制”下,我国将存在多个法律体系。

  在司法制度方面,与内地的差异亦甚大。那是同法律制度的差别相联系着的。除了审理案件时适用的法律不同外,司法机关的组织结构也不同。例如,香港的高等法院分为原讼法庭和上诉法庭,澳门除普通法院外还设有管辖行政诉讼和税务诉讼的行政法院,并仍将保留原来的刑事起诉法庭的制度。澳门设有检察院,这一点同内地有些相似,但香港并无检察院的设置,香港特区的检察工作由政府的律政司承担。此外,诸如诉讼程序、法官的任免、律师制度等等,也都有各自不同的特点。基本法规定,特别行政区享有独立的司法权和终审权。内地的任何一级人民法院和检察院均不干预特别行政区的司法事务。

  在政治制度方面,特别行政区不像全国那样实行人民民主专政制度。特区实行高度自治,行政机关、立法机关由当地人组成,即通常说的“港人治港”“澳人治澳”。邓小平曾经指出:“港人治港有个界线和标准,就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者”④。他接着又说:“爱国者的标准是,尊重自己民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件,不管他们相信资本主义,还是相信封建主义,甚至相信奴隶主义,都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度,只要求他们爱祖国,爱香港。”⑤所以香港特区是以爱国者为主体的政权,而不是以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政。至于澳门特区当然也是这样的。同时,特别行政区也不实行人民代表大会制度。因为人民代表大会制度是人民民主主义专政的形式,对特区的爱国者政权当然不合适。

  特别行政区保持原有的资本主义经济制度,原有的法律基本不变,原有的司法制度亦基本不变,等等,这体现了“一国两制”的精神。然而,原有殖民统治的政权决不能继续保持或者基本不6变。这是重大原则问题。如前所述,特区的政权以爱国者为主体,因此同原政权有根本的区别。特区虽然不实行人民代表大会制度,但原来的政治形式当然不能保留。为此,在制定基本法的过程中,有必要为新的爱国者政权设计一套合适的政治体制。当时有人主张实行“三权分立”,搞西方的资产阶级民主。对此,邓小平及时指出:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。……现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”⑥。

  基本法的起草人最后为特区设计的政治体制是行政长官负责制。其要点为:行政主导,司法独立,行政与立法既互相制约又互相配合。这是符合特别行政区具体实际的适宜的制度。

  特别行政区政治体制在基本法起草过程中是最受各方面人士关注的热点问题。争论的焦点主要是在行政长官和立法会产生的方式上,香港有一些对民主持激进立场的人,主张特区一经成立,就应当以普选方式由全体选民一人一票直接选举产生行政长官。同时,他们主张特区第一届立法会就应以普选方式产生全部议员或者大部分议员。这些人的主张不符合港澳的具体历史情况与现实情况,从而不符合特区的根本利益。对此,邓小平指出:“管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人,普选就一定能选出这样的人来吗?……即使搞普选,也要有一个逐步的过渡,要一步一步来。”⑦在邓小平理论指导下,基本法对于民主的发展规定了根据特区实际情况和循序渐进的原则。基本法《附件》明列了发展民主的具体步骤和时间表,以最终达至行政长官以及立法会全部议员由普选产生的目标。

  两部基本法是分别在中国政府恢复行使对港澳的主权,亦即在特别行政区成立之前12年开始起草,并在颁布之后7年付诸实施的。这种做法也是罕见的。正因如此,它就必然要求基本法的起草具有一定的前瞻性和预见性。这无疑会增加立法的难度。但另一方面,这样做毕竟是有利的,因而是必要的。首先,基本法提前公布,可以在港澳地区起到安定人心和增强信心的作用;第二,有了基本法,可以要求英、葡于撤离前在港澳的一切举措都应注意同基本法衔接,以保证平稳过渡和顺利交接;第三,有了基本法,就好比建筑工程有了蓝图,可以顺利地开展特别行政区成立的筹备工作。事实证明,提前颁布基本法,收到了较好的效果。

  现在,基本法在香港实施已一年半了。基本法的实施是成功的,也是比较顺利的。但问题不能说没有。比如说,有人主张改变基本法规定的政治体制,实行所谓“部长制”。其实这种主张在英国占领者撤退前夕曾一度鼓噪过,只是由于众多人的反对才未成气候。今天旧题重提,当然并无考虑的价值。又如,对基本法实施的监督,原先不太明确。基本法规定:特区的任何法律,均不得同基本法相抵触。但是,有否抵触应由谁来断定?法律没有很好解决。自1997年香港特区成立以来,曾先后发生过特区政府诉马维锟案(1997HKLRD761)、张丽华等人控入境案(1998HKC617and1998HKC382)、入境处处长控陈锦雅等人(1998HKC405)之类案件,要求法院对立法机关通过的有关法律是否抵触基本法,作出裁判,从而造成香港特区法院行使司法审查权的事实。它超越了基本法起草时的初衷,亦使基本法第19条费解。这是因基本法缺少监督机制的及时确立,并在缺少导向机制的情况下由客观实际的自发发展形成的。

  

  三、“一国两制”法律表现的多样化

  

  宪法是最高法,她为“一国两制”提供了根本法依据,所以“一国两制”的宪法表现是最高的表现形式。基本法是全国人大制定的基本法律,她是“一国两制”全面的综合性的法律表现。在我们国家里,法律渊源各有不同。除了宪法与基本法律之外,还有:(一)由全国人大常委会制定的法律即除基本法律以外的一般法律;(二)由全国人大常委会所作的对某项法律的解释;(三)由最高国家权力机关所作的有关法律问题的决定。这三种规范性文件中,有涉及“一国两制”问题的,自然也属于“一国两制”的法律表现。

  《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》就是属于上述(一)由全国人大常委会制定的一般法律。该驻军法除规定了驻军的目的、组成和领导关系外,还对驻军的职责、驻军与特区政府的关系、驻军人员的义务与纪律以及驻军人员的司法管辖等问题作了规定。本来防务是“一国”问题,但在特别行政区驻军,就必然涉及“两制”问题。比如说,驻军人员与当地居民之间有了法律纠纷应该归谁管?这是两地人士都很关心的。该驻军法规定,驻军人员犯罪由军事法院管辖;非执行职务而侵害当地居民权益的犯罪案件以及民事案件,由特区法院管辖。驻军人员执行职务而引起的民事侵权案件,由中华人民共和国最高人民法院管辖,损害赔偿适用香港法律。驻军法的制定和颁布,使该类法律冲突问题的解决有了可以遵循的准绳。

  《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》属于上述(二)法律解释。去年12月全国人大常委会通过的中国国籍法在澳门特区实施的几个问题的解释,同属此类法律解释。

  关于国籍法的实施,这两个解释规定,港澳同胞,不论其是否持有外国护照,都是中国公民。他们可继续使用外国签发的有效旅行证件去其它国家或地区旅行,但在特别行政区和中国境内不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。澳门则还有土生葡人的问题,他们可以选择国籍,在自愿的基础上取得中国国籍或者葡国国籍。由此可见,某些法律解释也应是“一国两制”的法律表现。

  “一国两制”的另一种法律表现是上述(三)的“决定”。例如,1997年2月全国人大常委会通过的《关于处理香港原有法律的决定》。该决定宣布了若干项香港原有法律同基本法相抵触,而不采用为香港特别行政区法律。预计在今年的适当时候,全国人大常委会也将就处理澳门的原有法律作出类似性质的决定。

  

  四、结语

  

  邓小平“一国两制”理论是当代马克思主义的光辉理论。这个理论不仅解决了长期历史遗留的港澳台问题,而且也为世界上用和平方式解决国际争端提供了有益的线索。它博大精深,内容丰富,绝非此短文所能尽言,本文只就其法律表现方面阐述一己之所得。由于实践与事实尚不甚多,故较偏重于香港的一些经验。澳门,尤其是台湾,还需待实际的发展,才可丰富及充实这个研究领域。从香港事务来说,今后中央不大可能更多地立法。这是可以想见的。当前亟需研究解决的是因为法律体系不同而产生的两地法律冲突问题。这个问题由于去年广州市人民法院审理“世纪大盗”张子强犯罪集团案所引发出香港不少人士对特别行政区司法管辖权问题的争论而显得更为突出。规范并解决香港同内地的法律冲突问题,将有利于“一国两制”的进一步落实,而且,对于澳门以及将来对于台湾都有重要的价值。

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