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魏磊杰:香港管治困境的症结与出路

分类:
制度创新
来源:
2019/08/29 05:55
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   内容提要:香港严峻的经济与社会问题与港式资本主义和深层的宪制矛盾存在密切联系。香港特区新政权建设是在保留旧政权强大残余影响下起步的,这种历史结构使香港管治产生了结构性困境。围绕特区政治主导权的问题,秉持“渐进民主”的建制派与鼓吹“激进民主”的反对派之间展开的零和竞争,制约了新政权的建设,另外,建制派内部决非均质性利益构成,新旧势力之间龃龉难平,加之缺乏必要统合手段,难以确保该派始终能与特区政府站在同一阵线,管治同盟的预设角色未能实现。香港问题的本质是认同问题,未来陆港双方需要在刚性的框架内谋求最大弹性,最终解困之道取决于中央能否具有足够制度自信重塑自身的内外形象。

   关 键 词:中国政治与外交  香港问题  结构性困境  新政权建设  管治联盟  认同

   

   2014年岁末,经过79天的所谓“抗争”,随着警方的清场,香港“占中”运动终于落幕——至少可谓初步结束了。从事件爆发、延烧直至无果收场,纵观国内舆论,可谓众说纷纭。反对者多立基经济社会关系与国家主权,不能容忍香港反对派“恩将仇报”“犯上作乱”。支持者要么因厌恶现行政治体制,笃信“敌人的敌人便是自己的朋友”,要么从纯粹普世理念出发,认为只要是为追求民主怎么折腾都行。其实,在很大程度上,“占中”是香港当下所面临管治困境的一个缩影。几乎没有人在香港回归前能够预见香港在回归后遭逢如此的政治格局和变迁。反对派人士没有想到,香港在回归后享有的政治自由比“殖民地”时期犹有过之,使得他们有较大空间挑战中央、制衡特区政府、动员群众及争取民主改革,同样,支持中央的人也没有想到香港在回归后的政治和管治情况会如此困难和混乱。回归前香港的民生问题虽多少为人所知,但香港的各类社会矛盾在回归后如此迅速尖锐化、严峻化和政治化却出乎大多数人意料之外。鉴于此,从多个维度揭示“占中”运动所凸显出的香港管治困境的迷思,探讨纷繁表象背后潜藏的结构性困境,无疑具有正本清源的理论意义与应对问题的现实价值。

   

   一、香港管治困境的表征

   

   香港当下面临的管治困境与经济社会现实存在着因果关系,而这种困局的形成部分可归咎于1980年代新自由主义极端意识形态对当时殖民政府的误导。在冷战时期,虽香港与日本、新加坡、韩国和台湾地区,同属美国阵营,享受了当时资本主义体系内的工业分工和对美进口的优惠政策,但关于东亚的发展主义通论(特别是政府主导工业政策)却并不完全适用于香港。在保守党执政后,英国开始向全球输出新自由主义,受其管辖的香港,自然成为该主义的试验场与延伸地。中国大陆自1978年开始的经济改革,逐步迈向市场化,香港成为西方打进内地庞大市场的绝佳桥梁,同时也占有意识形态传播的地利。在麦理浩时代(1971-1982),港英政府虽推行官僚福利主义治理,却并无主导型的工业政策,秉持自由放任的所谓“积极不干预”政策。①香港回归后,在“一国两制”话语支撑下,特区政府总体延续了这种政策导向。得益于低税率的宽松制度环境,香港成为全球最成功的经济体之一。

   2015年1月,美国传统基金会发布年度《经济自由度指数》报告,香港连续第21年获评为全球最自由经济体。目前,香港与伦敦、纽约并列为世界三大金融中心;以购买力平价计算的人均国内生产总值来衡量,香港从20年前不到7000美元激增至如今大约3.8万美元,成为世界上最富裕的六、七个经济体之一。②在世界银行发布的《全球营商环境报告》中,香港在2014年度与2015年度皆位列三甲。③然而,整体经济的增长只是高度“财聚”而非“财散”,并未惠及社会每个阶层。

   据乐施会报告,在香港总共700多万人口中,贫困人口为117万人以上,贫困率高达17.6%。香港最贫穷10%家庭的平均月收入,从2001年2590美元下降至2011年的2170美元,骤减16%。据瑞士信贷统计,香港人口中10%的最富人群控制着77.5%的财富,高于2007年的69.3%。衡量这一现象的基尼系数,从1980年代的0.45上升至回归前夕1997年的0.518,后来再从2001年的0.525攀升至2011年的0.537,收入差距悬殊,位居发达经济体之最。④从2001-2010年间,香港薪酬最高10%人群收入增长了60%,而薪酬最低10%人群收入则下降了20%。⑤根据国际政策咨询公司区域研究(Demographia)发布的数据,香港连续五年蝉联全球住宅楼价最难负担城市,楼价入息比率(居民收入中位数)由2013年的14.9倍飙升至2014年的17倍,远超第二位温哥华的10.6倍。⑥

   具体来说,这一矛盾的成因大体可从去工业化、社会卡特尔化及全球化三个维度来阐释。

   首先,收入大幅减少与投资不振、产业外移难脱关系。开埠之初,香港主要以转口贸易为主,到20世纪60年代渐趋转向出口制造业。受大陆改革开放契机驱动,在20世纪80年代,九成以上工业企业开始“北上”,投资内陆,将自己得来不易的工业基础空洞化。“产业偏食”不可避免地造就双重负面效果:其一,厂房外迁后,资本家将厂地改做房地产,有钱阶层开始追求金融投机,并渐成以金融服务业为主的产业结构;其二,与同期台湾的问题相仿,香港接单、海外生产的“三角贸易”模式虽对国内生产总值有贡献,但仅企业及大股东受惠,香港工作机会流失,劳工面临就业困难,薪资停滞等问题。伴随产业空洞化而来的是大量工业人口的“结构性失业”,而同时资本密集型的金融、地产及相关行业,却不利于为人口密度极大的香港创造大量新的就业机会。香港制造业繁荣时期从业人口有百万之众,占总人口比例高达35.8%,到2011年就只剩下17万人,占比只有4.5%,淘汰近77万劳动人口。⑦劳工低薪普遍化,但豪富阶层炒房推升房价,低薪与高房价的对比,形成“一个香港、两个世界”。大量工业人口转型艰难,伴随年龄渐长,遂陷入绝对贫困。

   其次,与此紧密相关的是缺乏多样化产业类型,资本密集型产业独大,居民贫富差距拉大,造就整体掣肘香港民生改善的社会的“卡特尔化”。一方面,金融、地产及相关行业吸纳大部分企业利润,在收入再分配过程中,居垄断地位;香港缺乏相应税法加以平衡,相反只是一味迎合资本利益,把重商主义发挥到极致。资本收益率必然超过收入的增长率,这就意味着资本越来越垄断收入再分配,劳动力要素就会越来越被边缘化;另一方面,全球化、内地改革开放和政府不干预政策的互动为大型财团的冒起提供了肥沃土壤。大型财团数量虽少,但其涉足行业甚广,但凡牵涉民生、基建与公共服务的绝大多数领域,包括但不限于地产、金融、电讯、医药、交通、运输、公用事业、零售等,皆处于或基本处于富豪掌控的超大集团垄断之下。⑧民众无论在就业、居住、娱乐和生活上都或多或少受到影响。在经济垄断和寡头垄断日益加深的环境中,不但中小企业生存空间收窄,个人创业的机会也受压。

   在板结化的社会经济结构未变的情形下,外部因素影响往往产生相反效果,导致内部矛盾激化。中央的各种惠港政策肯定对香港的整体经济增长和转型升级带来效益,但也产生了一些负面影响。一方面,它和经济全球化一样加剧了香港的贫富分化,能够从两地经济合作中获益的主要是从事金融业、高端专业服务业、批发与零售业、旅游业、个别医疗专科(如妇产科)和地产业等与内地发展和内地同胞需求有密切关系的行业。⑨那些主要服务港人的行业则受惠有限,甚至出现受害的情况,其中尤以小企业和家庭式经营者受到的不利影响最大。⑩不少受教育水平较低、年龄较大和依靠劳力谋生的人直接和间接面临更激烈的来自内地的竞争,并由此面临职位不稳、收入停滞或减少及工作时间延长的困境;另一方面,在就业形势异常严峻的情况下,(11)新一代的香港年轻人还要面对来自内地青少年的挑战与竞争。随着内地的高速发展,内地人才纷纷冒起,香港青少年的竞争优势不断减退,“留守”香港变成无奈之选。然而,留港的青少年除了要与本地人竞争外,更要与来自内地且人数持续增加的内地人才争夺就学和就业机会。例如,香港一些大学的奖学金颁给为数不多的内地学生手中,原因是不少内地生来港念书前已是全国和省市的“尖子”,同时,不少大型的香港和跨国企业尤其是金融机构比较喜欢聘请有内地背景的人才,理由是这些人拥有内地的人脉关系,可以更好地为雇主开拓内地市场和商机。(12)不仅如此,香港的这些年轻人在市场上长期受压,即便获得就业机会,也无法在经济上真正独立,往往遭逢玻璃天花板效应,难以实现向上流动。

   面对此等挑战,不少香港青少年或有挫败感,或感到前景黯淡,或觉得社会对自己不公,或怨怼特区政府未照顾好自己的利益,又或埋怨香港过度对内地开放,并在媒体的渲染下,自然对现实观感日渐负面。他们愈来愈仇富、厌恶地产大享、冲击建制,并对中央抱持抵触情绪,鄙视内地同胞,缅怀甚至美化殖民统治。“占中”诉求直指特首与立法会双普选,便是这种逆反心态的集中呈现。根据香港中文大学2014年9月至11月民调显示:“占中”支持度与年轻呈负相关关系:24岁以下者68%支持,25至39岁年龄段降为37%支持,40岁以上支持者仅22至28%;同时,“占中”支持度与教育程度呈正相关关系:具大专以上学历者46%支持,高中程度者33%,初中以下者仅21%。(13)

   虽在香港回归前这种深层次的经济、社会和民生问题就已经存在,但回归后接踵而至的亚洲金融危机、禽流感、“非典”、2008年金融危机等,更让香港雪上加霜。与此同时,经济上的不平等加剧了香港的政治分歧。香港在回归前开始进行的政治民主化改革让各种矛盾和冲突通过越来越多的选举,以及其他政治参与渠道在政治舞台公开而剧烈呈现出来。政治冲突反过来又进一步扩大和激化种种矛盾,形成一个难以破解的恶性循环,而其中一个明显后果就是围绕着政制改革议题的激烈争斗。尽管香港在回归后仍能在国际金融动荡的大环境下保持一定的繁荣、稳定和发展,但在不少港人眼中,香港社会内耗不止,民粹情绪高涨,特区管治艰难,短期问题盘踞公共议程,长远发展的课题无人问津,经济竞争力下滑,发展速度缓慢,社会冲突蔓延,阶级摩擦上升等等“乱象”丛生。

   平心而论,虽受困于种种困难,但与其他一些发达国家和地区相比较,香港在回归以来整体管治情况其实不差,特别是在政治稳定、行政效率、社会治安、廉政建设、公共服务的素质和效率、法治水平、自由与人权、投资环境等方面,这些也是得到大多数港人肯定的。然而政治内耗不已,进而窒碍发展,则为不争的事实。而归根结底,造成管治困难的根本原因是香港回归后未能实现有效管治。

   

   二、香港特区政治制度的历史构造

   

   香港回归后之所以未能实现有效管治,是因为它始终深受三个结构性因素制约,香港回归后出现的不少政治乱象也可从这三个层面进行理解:其一,新政权建设是在旧政权的强大残余影响下进行的,旧政权以某种形式存在于新政权母体之内,但却与新政权格格不入;其二,建制派和反对派展开竞争,激烈争夺新政权建设的主导权,目的在于领导和控制新政权,由此,新政权的建设不但受到明显干扰,拖慢了其发展步伐,同时也扭曲了其运作;其三,建制派势力内部决非均质性的成员构成,有时难以确保能够始终与特区政府站在一起,甚至会加以掣肘和牵制,管治联盟的预设角色难以实现。如果说第一种因素是管治困境产生的政治语境,那么,后两种因素则是致使该困境产生的直接和基本动因,两者相互作用,“合力”造成了特区新政权的建设始终处于一种“永远的在建工程”的状态,见步行步、蹒跚前行。鉴于此,本文拟从以下三方面阐释香港特区政治制度的历史构造,由此可以看出香港的新政权建设是如何建立在旧政权基础之上并受其深刻影响的。

   (一)香港特区政治制度承袭了旧政权的“行政吸纳政治”体制

   香港在回归前,其行政体制就是典型的“行政吸纳政治”。“行政吸纳政治”中的“行政”是指政府管理体制,而“政治”是指大众(尤其是社会精英)的民主参与。(14)如果说现代政治体制是基于代议制的大众民主参与体制,那么,港英政制的特殊性在于其成功地压制了代议制民主的发展,同时通过开放行政管理体制的方式把大众参与的民主政治吸纳进行政系统。(15)香港在成为殖民地后,英国国策主要视香港为转口港,低税率和低政府开支遂成为殖民治理的基本纲领。由于不少英商在本土政治中也有相当影响力,甚至可直接向伦敦投诉总督的表现或施政,令总督必须照顾在港英商的经济利益与政治需要。(16)因此,在殖民地成立初期,为工商界和专业领袖量身打造议会席位,以保证他们进入建制以代表其利益,一直是殖民地管治策略和政治设计的一个重要组成部分。同时,作为外来政权,港英政府在香港管治的最主要挑战是如何维护殖民政府的认受性,以及防止华人大规模反抗殖民管治。鉴于此,英国政府非常注重在殖民地社会上层精英中培育殖民主义的利益共同体,具体做法是,通过各类委任席位和殖民地荣誉(如颁授太平绅士及英皇荣誉勋衔等),及时将华人精英吸纳进不断扩大的行政决策机构,令他们服膺殖民管治,成为殖民政府的同路人,最终达致华洋共治的效果。一百多年来,这种法团主义式的架构逐渐扩大,随着社会与政治变迁,把愈来愈多影响力重大的利益集团代表及部分专业人士领袖,通过委任议员和咨询委员会等体制纳入决策架构中,从而构成非殖民化前所谓的“共识政治”与“咨询民主”的基础。无论这种管治模式被视作一种中性的精英整合与政治参与模式,还是被解读为一种旨在重建政治合法性的精致的帝国统战策略,正是这种权力程式形塑了香港百年的独特政治生态,最终实现殊途同归的政治效果:以资本家与职业官僚联盟对本地公共议程的主导为表征的精英统治。

   香港回归后,随着主权移交,不仅没有改变资产阶级在香港公共生活中的主导地位,反而使在港英统治后期已露端倪的政商共治政治架构更加固化:在“政”,固然有从伦敦政治家到北京政治家的变迁;在“商”,则始终是以耳熟能详的大银行家、大地产商等香港资产阶级为其面目,唯一变化是从英资支配转向华商财团主导的格局。这是因为,一方面,这固然是基于业已在香港形成的商业和金融资本主导社会的现实。作为新的管理者,相对于争取本地下层的联盟策略,争取本地上层精英的配合可最大限度地减少主权移交的政治变化所带来的社会经济不确定性;另一方面,在确立了以经济建设为中心的路线后,中国大陆对香港的需求,由中国官方保持对外联络的渠道变为全方位改革开放的重要门户,中央在过渡期的对港统战工作中,最重要的任务之一就是维持资本家的信心。因此,在整个过渡期及回归后,香港工商界和专业精英在各类咨询和统战组织(如《基本法》咨询委员会、港事顾问等)或有法定权力的架构(如《基本法》起草委员会和首届行政长官的推选委员会)中,都极受重视,成员占很高比例,(17)并被中央政府视为回归后统一战线的重要组成部分。这种行政吸纳政治的模式不仅保证了资本的声音在13年的过渡时期(1984-1997)凌驾于香港社会的其他阶层,也保证了亲资本的自由放任经济政策和资产阶级在香港政制中的结构性优势可以平稳地从“殖民地香港”进入“特区香港”。(18)

   “行政吸纳政治”最突出的表现是功能界别制度。伴随着《中英联合声明》签署,港英政府在香港推行民主化。由于回归后立法机关由选举产生,委任议席将必须废除,接续以往的制度逻辑,港英政府设计了功能界别选举,旨在于用选举方法,保证以前通过委任进入建制的社会精英,可以继续在建制内拥有代表席位。(19)这种以法团主义运作逻辑呈现的制度安排,事后为中央政府整体承袭,其主要考量有二:一方面,作为殖民地政制下的“既得利益者”,香港工商界自然认为快速的民主化或权力重组会对他们不利,担心全面直选会带来福利主义和高税率,使他们利润减少,而功能界别制度能有力保证其在特区立法会中的代表权;另一方面,它也可作为快速全面民主化的一项缓冲机制,进而使中央和本地的保守工商界,通过功能式(代表不同界别、产业或专业)的代表制度,组成保守的政治同盟,(20)从而确保香港经济社会生态在回归后得以延续。根据中央的规划,功能议席的设置和日后随着民主化的深入发展而一步步减少,乃是一种“以空间换取时间”的战略部署,让所有人在得到选举权的同时给予精英阶层较多的政治权利,目的是要让香港的民主化能够扎实稳步前进。(21)

   (二)新政权的制度安排对原有“行政主导体制”造成冲击

   从本质上讲,香港回归的安排与《基本法》是主权主张与现实主义的微妙结合,是邓小平认同的创造性杰作。“一国”侧重主权主张,意在确保中国对香港的主权;“两制”则侧重现实政治考量,意在维持香港的资本主义不变,照顾香港工商界的利益。香港大学法学院教授佳日思(Yash Ghai)认为,“一国两制”本质在于“两制分割”,《中英联合声明》和《基本法》中的许多规定,都是为了在一国主权下分割“两制”,防止内地各项社会主义制度的运作逻辑,在回归后干涉香港资本主义的运作。(22)在这一前提下,“一国两制”的各项元素均可理解为用以辅助港式资本主义继续顺畅运作且不会在回归后变质的政治配件。由此,在确保“一国”主权之下,经过简单调试后,重新确认港英时代的政治管治模式以固化“两制”,便是自然选择。

   与其他西方国家的殖民地相比,香港在一个半世纪中所经历的怀柔管治方式颇为独特,然而,这并未改变香港政制的威权或独裁本质。从本质上讲,港英政府最大的政治就在于港督的殖民统治,港督在英国与香港之间起着承上启下的作用,要确保“主权在英”的宗主国权力,要确保港督对英国负责,就必须实行以港督为核心的行政主导体制。(23)在总结殖民管治的经验后,当然也为保持香港原有制度和生活方式不变,中央政府断定维持既有的行政主导模式对实现有效管治最为有利。尽管这些内容从未在《基本法》中出现过,然而,无论是从立法原意,或是从其所赋予行政长官的宪制地位和宪制权力而言,现今香港的政治体制肯定是一个行政主导的政治体制。(24)“所谓行政主导,是指行政权相对于其他权力,特别是立法权而言占优势,公共决策的最终结果掌握在行政首长手中。”(25)换言之,行政长官和行政机关的权力、地位和声音均高于立法会和司法机关。行政长官除了是行政机关的首长外,更是整个香港特区的首长,他除了要遵守《基本法》外,也有责任确保立法机关和司法机关按照《基本法》行事,最终达到“一国两制”在香港全面准确落实的目的。

   那么,中央为何要承续行政主导的政治体制呢?

   首先,当然是它最符合香港在回归后保持原有制度与生活方式50年不变的基本原则。在香港的民主发展问题上,中央不希望因过快的民主化而招致政治不稳定。“维稳”逻辑的依据是在一个半世纪的殖民管制下港人从来没有民主自治的经验,更缺乏与之相关的制度、组织、领袖、文化乃至心理准备,民主发展过快必然会带来政治冲突和震荡。特别是长期以来,在殖民政府的打压和主流社会的排斥下,爱国爱港力量发展落后、群众基础薄弱、政治影响力有限,相反,在“恐共”气氛弥漫和英国人的推波助澜下,反对势力桀骜不驯、气焰嚣张。过快的民主发展步伐只会为其提供夺取特区政权的机会,严重威胁“一国两制”的实施,触发港人与中央的对抗。(26)鉴于此,中央政府认为,需要经历较长一段时间,并且在适当条件下,才会出现民主发展与“一国两制”相辅相成的局面。因此,回归前的首要工作不是民主改革,而是强化特区政府的统合能力、积极发展壮大爱国爱港力量,保持香港稳定和强化港人特别是年轻人对国家的向心力,以期用政治手段来弥补法律手段的不足,用时间来弥补政治认同的不足。

   其次,除了内地与香港的政治文化都强调强势行政领导外,从回归后香港特区的有效管治角度而言,行政主导政体也有其可取之处。香港居民经历了漫长的殖民管治,但香港却又从未发生过重大的反殖民主义运动或独立运动,再加上英国人从未想过要主动撤出香港,因而,他们从未想过去培植本地政治领袖,所以,在英国人被迫交还香港时,香港本身便缺少了有群众基础和政治威望的领袖。相反,长期的殖民统治却为香港营建了一个颇具效率而又基本廉洁的公务员体系。在这种情况下,把管治权力集中在行政长官手上,并使公务员系统在其领导下工作,比较有利于维持香港的政治稳定及行政效率。(27)

   不过,值得注意的是,与其他国家或地区的政治体制相比,特区政制的行政主导程度甚高,但仍不及殖民管治时期的体制,这是因为《基本法》起草者不愿意看到一个权力不受制约的行政长官。同时,为彰显特区政制较殖民体制具有更高的民主性,行政机关也需要受到约束与制衡,立法会因而被授予否决政府提出的法案和财政预算案的实质权力。在殖民管治时期,特别是在立法局部分议席开放由选举产生之前,所有议员均为港督委任,立法机关可说是完全依附于行政首长,没有可能对行政机关发挥高度的监察和制衡作用,而现今特区立法会的所有议席皆由选举产生。换言之,虽然立法会作为立法机关所享有的基本权力与殖民时代的立法局大致相同,但由于行政机关不再拥有任何可以确保立法机关对之言听计从的宪制性权力(主要是委任议员的权力),这种行政与立法关系实质性的变化,随着政治环境的变迁,注定会造就立法设想与政治现实的脱节,必将对沿袭的“行政主导”体制的运作造成重大冲击。

   (三)政治精英的持续分化对香港管治造成严重困难

   在香港回归前,殖民管治的大前提是英国完全拥有对香港的“主权”,而殖民政府则牢牢掌控所有的政治权力,并以此对香港实行直接管治,绝大多数港人尽管对殖民管治不满,但由于香港不可能独立,而回归中国又非现实选项,只得以逆来顺受的犬儒心态继续做“殖民地”的“顺民”。然而,香港回归彻底改变了这一局面,《中英联合声明》承诺的“港人治港”和立法机关由选举产生,以及其后的局部民主化,都鼓励了香港人投入民主政治,使民主化持续成为香港主导的政治议题。从1984年发布《代议政制绿皮书》直到“九七”回归,英国在香港民主化的基本立场虽在不同时间,因应香港情势和中英关系的变化而有所不同,但总体脉络还是清晰的:主要从“光荣撤退”和保卫本国利益出发,英国保持殖民政府在过渡期间的有效管治。因此,政改的意图便是通过循序渐进希望在殖民管治行将结束前“还政于民”,将香港的政治体制从行政主导改为立法主导、行政机关向立法机关负责,立法机关向香港市民负责的代议体制。这一体制避免了未来特区政府向中央负责的倾向,确保香港维持半独立的政治局面,让港人有足够的政治权利去制衡日后的“宗主国”,不让其可以随便干预香港事务,从而保障香港原有制度和核心价值及延续英国的影响力。显而易见,这个目标是中国政府不能认同和接受的。

   根据双方达成“直通车”的协定——让香港的政治体制能够在回归前有所发展并且延续到回归之后,本应是最有利于香港政局的稳定、香港的平稳过渡和殖民政府在中英合作的氛围下维持有效管治的最佳安排。然“六四”风波以后,受国际大环境影响,英国对华和对港政策出现极大转变,决定以对抗取代对话,并派遣末代港督彭定康来港加快民主化步伐,在未知会中方情形下,彭定康充分利用《基本法》灰色地带,强行推行政制改革,目的是将1995年立法局选举的民主成分提升至最高。鉴于香港回归不是“砸碎旧的国家机器”,而是“和平过渡”,保留了原来的政制机构,反对派自然得以在回归后控制立法会,并以立法会为政治基地反制甚至“领导”行政机关,最终将香港打造成为一个享有“完全自治”权力的“独立政治实体”,特区政府和立法机关实质上只对港人负责,中国大陆“九七”后对香港恢复行使的只是一个有名无实、似有若无的“空壳”主权。

   为此,利用对立法局和行政局议员的任命权,彭定康抛弃了“代表性”严重不足的前战略盟友,即通过“行政吸纳”进入港英建制的工商精英,把他们从两局中赶出,同时通过刻意开放政权,让一些能与殖民政府“并肩作战”的新政治盟友吸纳进来,其中主要是那些怀抱反共心态、向往西方民主的反对派人士。在他的刻意扶持下,通过带有浓厚普选色彩办法进行的选举,反对派取得近半议席,进而使1995-1997年的立法局成为反对派影响力最大的两年。(28)在激烈反对未果后,中央政府决定重构自身的管治同盟。1996年初,特区筹委会成立,150位成员中,94人是港方委员,其中绝大多数为工商业精英,并无反对派成员。同年底,中央委任400人推选委员会,选出60名临时立法会议员,其中,除四位议员外,所有其他反对派议员都拒绝加入。(29)

   中央与反对派针锋相对的格局彰显出回归前夕双方关系业已跌至冰点。虽中央能够在“九七”后恢复行使主权而“另起炉灶”,将港英政府建立的制度“推倒重来”,但无论如何,大英帝国已经取得了所需的“胜利果实”:光荣撤退并埋下反对中央政府的种子,造就反共民主派势力做大和香港内部政治分化的格局。因此,在回归前十多年的过渡期中,不但中英之间争斗不断,亲中与亲英两股势力亦不断倾轧,社会因此而高度分化,香港遂渐趋形成为高度甚至过度政治化的社会。回归后,围绕民主化的速度和幅度,两派精英不仅在政治倾向上继续严重分化,而且任何一方皆无法取得明显优于他方的主导地位。(30)这种势均力敌的政治对立极易形成僵持与内耗,对香港管治造成了深远影响和难以克服的困难。

   总之,在探究管治问题成因之前,之所以对香港政治制度进行历史回顾和梳理,主要是因为新政权建设是在旧政权的强大残余影响下进行的,旧政权以某种形式存在于新政权母体和之内,但却与新政权格格不入,正因如此,这在很大程度上直接造成目前特区面临的种种管治困难,实际上,香港的管治困境是历史造就的一种结构性困境。对此,香港知名学者陈冠中先生的论断较为中肯:“今日香港的问题,皆和1997年前我们自己设的套有关……现在香港更多是对1997年前的继承,而非与1997年的决裂。重大的局面都是回归之前已经布好,而不是回归后才有,我们只是把回归前的问题更劣质化、更外露罢了。”(31)

   

   三、管治困境症结之一:反对派与中央/建制派的争拗

   

   (一)反对派的政治话语:全面民主化

   事实上,在香港前途问题浮现前,某种形式的民主运动就已诞生,《中英联合声明》的签署为它注入了强大动力,“六四”风波的爆发使其进一步壮大,而在过渡期内港英政府和彭定康则给予大力扶持。根据全国港澳台研究会副会长刘兆佳先生的研究,反对派大体有三股势力:一是“民主抗共派”。这股力量争取在“一国两制”下将香港建成“独立政治实体”,达到“完全自治”,将中央置于特区门外,防止中央干预香港事务。部分人甚至期盼能使香港成为华人社会民主化的“先锋”,并以其成功经验为内地“垂范”,促使其走上西式民主化道路,完成“和平演变”;二是“民主回归派”。这股力量只在意香港的民主改革,相信实行“港人治港”和“高度自治”是香港推行民主政治的黄金契机。为此,他们要求中央承诺在港实行全面民主,期许香港回归能为他们带来其他殖民地需经过长年累月流血斗争才能取得的执政机会;三是“民主改良派”。这股力量不但追求民主发展,且希望借助民主选举带来的权力再分配“契机”改造香港不公平的经社制度。他们认为,自由放任的资本主义是造成贫富悬殊、官商勾结和阶级矛盾的根源,故而主张实行带有社会民主色彩的政府调控政策。(32)当然,上述三观点的势力之间界限并不清晰,认同某一立场的反对派人士就算不支持另外两类立场,但也并不完全反对,甚至寄予一些同情。

   总体来看,反对派主要以民主发展理论为立足点,着重分析香港民主改革和发展的过程,特别针对民主化所遇到的各种阻力。他们笃信香港回归后的管治困难和政治矛盾源于香港缺乏西式民主制度,而中央和香港的保守势力则是阻扰民主发展的罪魁祸首。这些人将香港回归后的政治发展轨迹描述为民主力量和保守力量的斗争过程,不同的政治现象皆从这个角度视察,甚至刻意夸大特区在管治上的困难,将之描述为管治危机,以及“一国两制”实践的失败,并坚称这是政治体制民主程度低乃至政府缺乏认受性的结果,进而强调香港快速实行全面普选行政长官及立法会的必要性、迫切性及必然性。(33)在这种情况下,废除立法会的功能界别模式与争取特首候选人提名程序机会均等(所谓的“双普选”)遂成为他们主张香港民主化改革的基本内容。

   在《港式法团主义:功能界别25年》一书中,香港中文大学政治与行政学系副教授马岳指出,功能界别这种带有鲜明阶级属性的制度安排,具有保护工商界利益与弱化立法会宪制设计的双重功能,而当下香港的管治困境也是主要源于此。(34)首先,功能界别选举乃是一种超级代表制,选民基础过于稀薄,与普选的本质根本相悖。现有立法会构成,是分区直选与功能席位各占一半,然各自产生方式与票决逻辑却截然不同:前者采一人一票式的直选,而后者多采团体票为主的间选。2008年选举,功能界别登记选民约21.2万人,直选登记选民约337万人。这就意味着在功能选举中,平均7066位选民就可选出1位议员;而在直选中,平均11万名选民才能如此,界别选民1票的票值是直选选民的15倍。(35)这必然造就所谓的团体领袖“骑劫”(hijack)团体,在讨论社会整体事务的立法会中,功能界别未必能真正全面反映全体从业者的意见;(36)同时,亦使这种选举渐趋沦为愈有钱或愈有政治资源者,就享有愈多选择的制度。

   其次,功能选举的关键支撑是分组点票制。《基本法》附件二第2条规定:“立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”显然,在分组点票中,任何议案如未获功能议员和直选议员各半数支持,就无法通过。这一特殊设置的目的,就是通过赋予拥有少至立法会1/4议席的小集体以否决权,令通过议员提案的难度提高。回归前,从1991-1997年,立法局议员共提出357项法案修订,234项获得通过,通过率达65.5%,然而,在回归后十年三届会期内,347项议员修订,只通过了24项,成功率只为6.9%。议员难以成功地修订政府提出的法例,意味着立法会对政策的影响力大大减弱。不仅如此,在1998-2008年间,立法会有137项动议辩论被否决,其中85项原本得到大多数议员的支持,却仍被否决,即这些原本反映立法会大多数意见的议案,在分组点票下,却被理解为缺乏主流民意拥护而“立法会并不支持”的议案。(37)

   再次,功能议员倾向于提出以界别利益为主的利益诉求,而直选议员大多诉求以大多数人的利益为依归,并较多关顾弱势社群的利益。例如,在《施政报告》辩论中,关于使大多数人可获益的诉求,在直选议员的诉求所占比例很高,在三届立法会期间(1998-2008)分别是52.8%、50.7%、61.5%,而十年总比例则为57.7%。相反,功能议员在同期提出的诉求中,只有27.6%、20.6%、24.9%,而十年总比例则仅为24.0%,比直选议员的比例低很多。(38)这说明,获功能代表权的界别长期可在议会及建制内提出更多针对其界别的利益诉求,令社会资源分配不成比例地向这些界别倾斜,而公共政策也会偏向商界和获代表的产业和专业,从而冲淡弱势社群和社会大众在决策过程中的影响力。(39)

   同样,在反对派看来,若想解决民生问题,一个先决条件是,行政长官和执政团队的政治认受性问题必须首先得到理清,然与功能界别选举的运作逻辑相同,特首选举也只属于“小圈子玩意”,选委会界别代表之人,将参选视为争取业界利益的过程,多于选出其心目中的特区行政长官。即便在新选举模式下,特首是由1200人精英委员会选出,当局只是准备让香港500万居民选出自己的领导人,而不准备让他们选举特首候选人。而且,潜在候选人尚需确保获得提名委员会的大多数支持,较之仅需获得八分之一选委支持即可当选的当下模式,(40)新计划不仅会使香港本就执掌权力的精英阶层获取更多的政治话语权,更会使得中央政府拥有更多空间确保不让批评北京的人士成为候选人。就此,民主党创始人李柱铭的总结或许最能表露对这种他们称之“鸟笼民主”的态度:人民需要的是“真正的普选,而不是有中国特色的民主……香港人民将获得一人一票,但北京方面将选出所有的候选人,即傀儡……烂苹果、烂橘子和烂香蕉之间有什么区别呢?”(41)

   多数西方学者也倾向于将香港政治秩序理解为一种“半民主制”,介于软性的威权主义和西式自由民主之间。它由两个主要部分组成,在政制运作中,两部分彼此互动,一部分是承袭殖民年代的公务员体制,它由行政长官和主要官员领导,这可称为香港政制中的官僚部分,它最终对北京负责,因为行政长官和主要官员是由中央政府任命;另一部分由民选议员与政党组成,它由选民选举产生,对地方选区与功能界别的选民负责,可称为香港政制中的民主部分。两部分根据迥异的原则与逻辑运作,这便构成香港政制内部的基本矛盾。佳日思指出,《基本法》规定的香港政制是一个“民主和威权主义的混合体,前者反映于立法机关(即使它并非代表完全的民主),后者则反映于行政机关和来自中央的干预;这样的制度是充满矛盾的,民主和自治因而受到限制”。(42)基于类似的阐释思路,与反对派的诉求如出一辙,研究此议题的一些学者认为,走出这种管治困局的方法,便是在香港实现全面民主化:无论是踢走提委会还是取消功能界别,终极的政治目标就是在香港实现全民、直接与普遍的选举。

   (二)中央/建制派的政治话语:渐进民主化

   毫无疑问,香港的民主化过程包含了工商精英与基层大众的政治利益分配,然由于香港处在回归祖国这个大背景下,这种民主化问题不可避免地与“人心回归”“民主抗共”和“踢走保皇党”等更大的主权政治问题勾连在一起。在中央看来,这就意味着西方民主政治原则并不能直接僵硬地套用于香港,香港的民主化从来都不可能是纯粹香港内部利益关系的调整,而不可避免地涉及国家主权建构问题,因为香港从来不是一个独立的政治实体,一直是中国的一部分,在回归后也只是隶属于中华人民共和国的一个特别行政区,它在“一国两制”下所获得的高度而非“完全”自治的权力亦来自于中央的授权。因此,中央对香港民主发展的立场建基于“一国两制”这个特殊国家主权建构模式能否准确和充分落实,其目标能否得以达成,从而使得中国大陆和香港同时互利双赢的基本考量之上,而非单单为了香港的利益而制定。(43)基于这种逻辑,在中央看来,不少英国人和香港人把“一国两制”理解为向香港单方面倾斜的政策是片面和错误的认识,甚至是刻意的和带有政治意图的“误解”,实际上根本无视“一国两制”这一基本国策的终极目的与香港最大的政治现实;他们似乎认为,只要依赖本土意识、调动足够多的民意来抗争,就可突破这个政治现实的天花板,或者把它抬高一点。殊不知天花板的高度,在很大程度上,却取决于中央政府对香港的放心程度。

   中央最初的香港政策有两个目标:一是香港必须回归,二是在保持香港繁荣稳定的前提下回归。在中央的决策思维中,所谓“繁荣”就是要维持香港的资本主义制度不变,而其核心就是要保证资本家的利益;“稳定”就要理顺香港社会内部的政治关系,理顺中央与香港的政治关系,前者要照顾工商界的政治利益,后者要确保国家主权和爱国者治港。(44)相应地,《基本法》本质上就是一部中央与特区关系法,就是在香港保留原有资本主义制度不变的情况下重新建构国家主权的宪法性文件,其目的既要保证香港人原有的生活方式不变的“两制”,但也要保证“爱国者治港”以确保实现“一国”。(45)然而,核心问题是,基本法虽规定了香港是直辖于中央政府的特别行政区,但香港精英人士并不认同共产党中国,也不完全认同中央的政治主权,以至于法律上的国家建构已经完成,但心灵上的建国或政治认同上的建国仍未完成。这就意味着为了应对“后殖民政治”,香港的民主化无疑要以“一国”的建构作为前提。在此问题上,中央坚持的基本原则就是:“一国”是“两制”的前提,香港的民主政治是中央管辖下的地方区域的民主,而非独立国家的民主;香港的民主化必须要有中央的参与,必须以确保基本法规定的中央对香港的主权行使作为根本前提。(46)

   一方面,从法律上看,基本法按照“一国两制”原则规定了中央与香港特区的关系,但其赋予中央的主权权力与它要承担的政治责任之间不相匹配。中央对香港的政治责任是保持香港的长期繁荣稳定,但中央政府不掌握香港的财政、税收和司法主权,无法对香港行使日常的治理。面对这种宪政体制本身所带来的困境,作为中央唯一能够衔接两制和确保其目标在香港得以达致的特区最高行政长官,必须是一个认同中央政府对“一国两制”的定义、理解和目标及得到中央充分信任的人。而要实现这种确定性,中央政府就不得不牢牢把握行政长官与特区政府主要官员的任命权,毕竟没有任何一个国家的中央政府会允许一个不爱国的人、与自己对抗的人、要推翻自己的人担任地方首长。(47)

   另一方面,保存香港资本主义体系的完整,稳住资产阶级对香港的信心则是另一目标,为此,中央不得不让商界和专业精英享有较大的政治影响力。首先,赋予他们在选举行政长官时多于一般人的“话语权”,避免出现一位令他们利益受损的特首。由此,选举行政长官的推委会、选委会和提委会等机构中,这些精英占比较大。其次,在立法机关内长期设立功能团体议席,让他们可直接选拔自己的政治代表,直接享受来自中央和特区政府的“免费午餐”。(48)当然,此等议席设置主要意在强化行政主导,防止立法会因被反对派操控而成为与行政机关对立或对抗的政治势力。若如此,行政主导固然不可能,特区的繁荣稳定也会岌岌可危。虽如马岳分析的那样,从政治平等的角度看,功能议席的设置,不符合一般理解的“一人一票一价值”的普世选举原则和理想,在某些方面甚至蔑视西方民主理念,但假如把香港的政治体制和选举安排视作“一国两制”所要达到的目的的工具,则它的存在便是顺理成章的核心战略部署。

   总之,对香港民主发展的立场,中央主要从实用主义出发,希望民主改革能够有利于稳定人心和“一国两制”目的的达致。基本法所规定香港在回归后的政制民主化模式,充分反映了中央政府战略思路,即视香港的政制为贯彻“一国两制”方针政策手段。作为一种手段,它的功能是要确保“一国两制”方针的落实及其战略目标的实现。尤为重要的是,香港特区政权决不能落入与中央对抗之人手中,使其蜕变为“反共基地”,让境外反华势力有机可乘。(49)为此,中央需要在香港的政制民主化过程中保留它的宪制主动权与最终主导权:在“一国两制”下的选举结果必须是对“一国两制”实施有利的结果,而不可以是其他结果,更不可以是与该目标背道而驰的结果。(50)综合研判,香港管治困境背后的尖锐对立,是中央与建制派建基于“一国两制”的新政权模型与反对派立足于香港乃“独立政治实体”的新政权模型之间的对立。

   事实上,回归后香港政局最突出的特征是新的政治秩序尚未建立,不同的政治势力仍在竭力按照自己的政治理念、价值观、实质利益和政策纲领去塑造它们心仪的新政治秩序,并意图把自己的一套政治游戏规则变成“唯一”的游戏规则。(51)由于双方对香港民主化的发展速度和“最终”形态缺乏基本“共识”,“民主化”或者说“政治体制改革”遂成为长期困扰香港的“永恒”政治议题,并经常主导着公共议程,不时引发政治冲突,特区政府长期陷于政制争拗之中,不少社会经济政策问题难以得到有效的讨论,严重阻碍了香港的长远发展。(52)

   

   四、管治困境症结之二:“管治联盟”构想的落空

   

   虽然一国两制的核心是维持香港原有的制度与生活方式50年不变,但其政治体制其实却发生了根本性变化。主要改变是立法机关脱离行政机关,成为独立于行政机关的监察者、制衡者与竞争者。虽从宪制层面而言,香港的政治体制无疑是行政主导的,主要体现在行政长官拥有几乎绝对的政策制定主导权和主要官员任命权,但如上文所述,立法会拥有一些制衡政府的重要权力,这些权力足可用来跟政府讨价还价,甚至阻扰政府施政。鉴于基本法未赋予立法会行政决策权与立法主动权,因此,议员即便运用对政府提案的否决权,也未必可迫使行政长官与立法会分享管治权力。但若双方相持不下,一方面政府的重要提案不能在立法会顺利通过,而立法会又未能借反对政府而获得对政府政策的影响力,则整个特区的管治效率及政府的领导能力,便会大为削弱,行政主导将流于空谈,损害香港的繁荣稳定。

   面对这种可能出现的局面,如何确保特区政府能在立法会内获得足够的支持是核心问题。早在基本法起草时,刘兆佳就指出,此法规定的政制设计由于未能对社会中的利益和权力进行有效的整合,所以,需要一种“宪制外的政治安排”来发挥这种“辅政”功能,他将这种安排形容为“管治联盟”。(53)详言之,欲使行政主导制成为事实,行政长官及其领导的特区政府必须得到一个强而有力的管治同盟的可靠与稳定的支持。他预料这个联盟将由香港社会的一些精英人士组成,尤其是建制中的既得利益者和亲中政治势力,而中央政府会在此联盟的组成上扮演关键的协调角色:作为一个保证人,促进原本可能不会合作的精英人士联成一线。

   然就如何建构管治联盟,中央的策略并非要组建一个同时领导行政机关和立法会的“执政党”,而是另采两法:一是通过特殊的选举制度安排,让行政长官的施政路向和政策取向较易获得大部分议员的支持,避免出现行政立法抬杠的局面;二是防止立法会内出现能够控制立法会,但又不受行政机关羁縻甚或驾驭的力量或政党,避免立法会“反客为主”,以其拥有的否决权反制行政机关。为此,在立法会选举中分采“比例代表制”(直选)与功能界别制(间选)的两种设置。一方面,前者容许小党派也有立足于立法会的机会,避免一党主导立法会的可能,对行政主导造成挑战;另一方面,当行政机关面对立法会内众多党派时,凝聚稳定和大多数议员的支持亦非易事,但若多数议员尤其是功能议席议员与行政长官具有共同的社会支持基础,则争取立法会对政府的拥护应非难事。(54)

   在中央政府的乐观构思中,这两项制度设置的主要功能是要分化政治力量、构建管治联盟、强化行政主导,防止立法会因被反对派操控而成为与行政机关对立或对抗的政治势力。然而,一个不可否认的事实,香港在回归后所面临的管治困难,症结恰恰在于特区政府在立法会内缺乏稳定和可靠的大多数议员的支持,行政立法之间的不断争斗,使得立法过程不单缓慢,而且充满变数。

   (一)“管治联盟”付诸阙如

   功能选举中的选民大部分是社会精英,与选举行政长官的选委会选民的社会背景和政治立场相近。理论上,由此产生的立法会议员应是特区政府的可靠支持者。然而事实上,由于行政长官及主要官员不容许有政党背景,香港又没有所谓的“执政党”,加之功能团体选出来的议员及其政党也有自己的政治盘算,特别要照顾其界别的狭隘利益,由此,在这种缺乏一种整合诉求与策动集体行动的组织手段情形下,他们与政府的关系其实并不稳定,与之并没有组成“政治命运共同体”,所以,没有必须全面和无条件支持特区政府的诱因。概言之,行政立法关系的不确定性,特区政府在立法会中缺乏稳定和可靠的多数或大多数的支持,说明中央政府最初构想的旨在发挥稳定功能的“管治联盟”并未成功。

   首先,一个独立于行政机关的立法会必然会与政府产生难以弥合的结构性矛盾。立法会作为一个独立的政制机关,具有自身的机构性或制度性的利益和观点。它自然地会希望获得更多的宪制权力,无论那些权力是用来更好地制衡政府或是更好为自己的支持者的利益服务。(55)在这种所谓的“没有执政党的政党政治”中,制度决定了香港众多的大小政党,近乎是“永远的反对派”,实际上只能发挥影响、监督和制衡特区政府的作用,而立法会拥有的权力就是它们主要的政治手段。所以,无论是建制派议员或是反对派议员,尤其是后者,出于政党的本能,都必然会不时地试图扩大这种权力,甚至意图侵蚀中央和行政机关的宪法权力,以将自身的利益存在最大化。(56)

   其次,由于所有政党的生存与发展往往取决于它们能否得到精英和民众的支持,而后者又期望它们向政府争取自己的利益和监督政府的施政,因此,香港的政党与特区政府的关系始终存在着一种天然的张力。在这种取向下,即便是建制派政党也极不愿意被标签为“政府党”。根据《基本法》的规定,特首要同时向香港市民和中央政府负责。特首因是中央赖以落实基本法和“一国两制”的关键人物,所以,在思考香港问题时也自然更会较多地从整个国家的角度考虑,相反,所有立法会议员都经由市民选举产生,自然本能地倾向于从选票的角度看待问题。但关键在于这两个“婆婆”都各有不同的要求和规矩,当中不无冲突之处,特首夹在中间,走钢丝、搞平衡,左右为难。(57)事实上,在目前政治生态不变的情况下,特首也只能如此,平时与建制派保持适度距离,在有需要的时候,甚至尝试依靠反对派,与它们合作。

   由此,他们不愿意与反对派过分交恶,毕竟目前仍是对手(反对派)的民望比朋友(爱国力量)的民望稍高,过分与朋友交结不利于争取民意支持,而物色和培植新盟友又非一朝一夕之事,受益者肯定是以后的政府,对现任当政者而言组建管治联盟只是为他人作嫁衣而已。(58)任何特首想紧靠中央,干一番事业,也要在连任之后,再无竞选压力之下才有空间。在这种情形下,一方面,特首及其领导班子对建制派人士特别是左派人士的能力和作风评价不高,致使双方难以糅合为一股团结的力量;另一方面,建制派议员对政府也有抵触之情,政府的法案、财政预算案以及政策方针能否得到立法会的支持,经常存在未知数,因此特区施政也永远都存在着一定的不确定性。换句话说,建制派政党与特区政府是“两张皮”,没有成为患难与共、进退一致的“政治命运共同体”。

   最后,建制派议员虽然基于政治忠诚,在涉及中央权力、中央与特区关系和政治体制等大是大非的议题上总体支持特区政府,但由于要在选举上和反对派抗衡,加之他们并未真正地分享政府权力(因而并非政府的一部分),所以,他们的支持往往需要政府耗费大量时间和人力去进行游说,并经常要通过政治交易才能获得,而功能界别的种类众多更进一步增加了整合各界不同利益的难度。在本质上,从回归后的管治情况来看,“执政党”的缺位,可以说是导致特区管治困难的重要原因。(59)在“执政党”缺位与政党政治低度发展的情况下,香港精英的利益和支持中央和政府的力量无法通过政党来反映、聚合和组织。不同精英的利益和观点仍然处于涣散和分化状态。支持中央和政府的力量因此失去了一个重要的协调利益、调和分歧、团结合作和策动集体行动的组织工具。

   (二)建制派内部龃龉难平

   笼统地说,建制力量的共同之处是因不同原因而对民主改革持怀疑和保留态度,进而支持中央、接受“一国两制”方针政策和支持特区新政权。可是,它并非一股团结和有高度组织与动员能力的力量,其内部存在着两股相互抵牾的势力,有时甚至彼此倾轧。一是原殖民地内的主流政治、社会和经济精英,主要人物可被称为“旧建制精英”的商界和专业界的翘楚。英国人在过去一个半世纪的怀柔管治孕育了这个庞大的既得利益精英集团。旧建制力量拥有优势的经济和人才资源,丰富的行政经验,而在社会上也有较好的民意基础;二是传统上可被称作“爱国爱港”的“新建制精英”。这股力量是得益于香港回归祖国才有机会分沾政治权力的人士和团体。回归前,他们一般是指一直支持中国共产党的“左派”或“传统爱国力量”。在漫长的殖民管治中,在浓厚的反共氛围下,他们被大部分港人视为另类分子,长期受到歧视和排斥。回归后,基于上述历史情结,港人对“亲北京”的政治势力仍有疑虑,(60)所以,他们在港人眼中的地位和声誉无法与以主流精英为主体的“旧建制势力”等量齐观。

   回归后所谓的建制派进行了重塑,由原来支持殖民统治的精英为核心的“旧”建制势力和原来在殖民时期受到英国人和“旧”势力排斥和压迫的、以左派势力为主的爱国力量(“新”建制势力)共同组成了香港特区的建制派。理论上,特区政府与社会上的建制势力都应是广义的所谓“建制”的重要组成部分,建制派应是管治联盟的基础,然而,实情并非如此。虽然对香港社会诸多政治流派做简单二分有助于日常描述与分析,但却并不符合严酷的政治现实。直到今天,“建制派”仍然只是一个“想象的共同体”。(61)甚至可以说,由于主要政治权力掌握在建制派的手中,香港回归以后所遭逢的管治困难,相当程度上与建制势力不团结与内耗存在密切关系,而非因为反对派势力的强横。一种普遍的观点认为,2003年国家安全立法的失败,固然存在特区政府选择时机严重不当的问题,但主因却是代表工商业利益的自由党临阵倒戈,建制派阵营自身的政治分裂与内斗使然。(62)究其根本,之所以新建制势力未与旧建制势力及特区政府实现有效整合,主要可从历史际遇与阶级认同两个彼此勾连的维度深入解读。

   一方面,在回归前一年左右,英方意识到如果坚持与中方斗争到底,它只会是大输家,而它所扶植的“亲英”势力,也会在回归后难以立足。经仔细考量后,英方聪明地调校了它的对华与对港策略,放弃对抗手法,转而与中方合作处理回归的各项工作。从中方的角度而言,为了达致平稳过渡,为了提升港人和国际社会对香港前景的信心,考虑到大部分治港人才仍来自原来的港英建制,所以,中方允许全体公务员过渡到新的特区政府;不少原港英政府的支持者也继续担任重要的公共职务。相反,只有少数“亲中”人士获得重要的政治任命,而这与他们的原先预期落差甚大,难免会产生极大的怨怼之情,从而加剧了他们与原港英建制人士的不信任和摩擦,大幅削弱了他们对特区政府的支持力度,并深化了回归后特区管治的困难。(63)

   基于这种制度遗产,虽然回归后新旧力量皆同时成为特区的“建制”势力,但回归后的15年“旧建制”势力始终是特区管治的主力,以往几届政府都以社会主流精英作为基础,而“新”建制势力只能以“小伙伴”的身份襄助管治。在此格局下,前两任特区政府只与部分旧建制势力成员建立了较密切的合作关系,但与其他成员的关系并不密切,部分新建制势力成员(主要是左派力量)甚至对特首抱有抵触情绪。前两任特首所遇到的管治困难,归根究底,他们刻意与特区政权的“自然”支持者(广义的爱国力量)保持过大距离,没有把他们好好纳入领导班子,也没有策略性地和狠下决心去培植、动员、壮大和团结他们,特别是大批招揽“中间”“温和”人士加入建制阵营,让他们成为特区管治的基石使然。(64)然而,2012年特区第四届行政长官选举,却成为了回归15年后香港政治局面发生重大转变的分水岭。

   在这次选举中,中央原本希望通过“有竞争”的选举来提高特首选举和新特首的政治“认受性”。然而,梁振英和唐英年之争却引发了新旧建制势力之间的激烈斗争,代表主流精英且财雄势大的唐英年因个人问题和表现不济而“意外”落败,梁振英虽然打出“求变”的口号“意外”当选,但却无法赢取大多数港人的拥护。(65)显然,围绕这次选举所引发的风风雨雨和新仇旧怨,旧建制势力首次在回归后失去政治主导地位,新建制势力支持的梁振英“突然”上台执政,无疑造就了爱国爱港阵营的严重分裂,嫌隙甚至迄今仍难弥合。(66)

   另一方面,新旧建制势力之间还存在共同的外在利益契合,它们基于不同的社会基础,而秉持彼此相互抵牾的阶级利益偏好。港英时代孕育的庞大的既得利益集团在寻找维持其利益、地位和影响力的过程中,部分人转向拥护中国政府,进而在香港回归后顺理成章地成为“旧建制力量”。不过,他们当中不少人对中国共产党仍存在根深蒂固的戒心与“恐共”,私下并不认同中共的一套话语,但仍然乐意与中央合作。在他们看来,新兴的反对派势力高扬的民主诉求,以及随之而来的福利呼声和民粹运动,远比中共更为“可怕”,是严重的政治威胁。然而,在基于利益互惠而结成的政治同盟之外,这些主流精英借助“一国两制”政策承诺的政治福利希望长期垄断特区的管治权力,借以实现自身利益的恒久化。

   权威解释认为,“一国两制”就是既承认共产党执政的“一国”,同时尊重香港“两制”的现状,“河水井水两不相犯”,不求打破这一平衡。虽然客观上,“两制”在“一国”之下,但在主观上,香港主流社会希望“两制”与“一国”平起平坐,独立自主。对香港的主流精英而言,“一国两制”只是另外一种方式的“主权换治权”,只是交易对象不是英国,而是他们自己。他们视香港为他们的主场,特首只是为他们服务的代理人,一方面顶住中央的“干预”,同时创造条件让他们尽力维持现有格局,所以,香港是全球富翁密度最高的地方,同时也是贫富悬殊最大、基尼系数最高的经济发达城市。(67)在全国人大常委会基本法委员会委员刘乃强看来,香港今天集体爆发的深层次矛盾,榨取最大利益的这些财团有着不可推卸的责任。香港今天的形势恰恰证实了他在2012年所做的有关“财外联盟”的论断,在他看来,用更加通俗的说法,“财外联盟”就是“地产党”联同外部势力一起去斗共产党,争夺香港未来发展的实际主导权。(68)中央政府对大财团的倚重让他们可以在幕后左右政治大局,大财团也可以巧妙运用他们手上的经济资源和对若干媒体的控制发挥掣肘特区政府的功用。回归后这些不同力量或者不断质疑“一国两制”的成效和挑战中央、基本法和特区政府的权威,或者制造障碍阻碍特区政府采取措施平衡和协调不同阶层的利益,这都给特区的管治造成困难。(69)

   首先,关于香港未来的发展,从悲观角度看,在反对派人士和其支持者始终不愿接受香港回归中国的事实,香港的政治和管治前景颇为黯淡。当然,无论香港的政制发展是否“原地踏步”,香港的民主化过程也不会戛然停止,但需要经过长时间才能达到“终点”。香港回归中国大陆后的18年,正是中国大陆经济蓬勃、国际地位迅速提升的18年,外界看到的是一个蜕变的中国,国际话语权扩大、经济规模和实力与日俱增、思想观念日益成熟自信、大国意识不断得到确认和巩固的中国。在此背景下,中央政府有条不紊地按照自身规划,推进香港的政治进程。(70)如果说签署中英联合声明、起草基本法之时,维持香港繁荣稳定是中央政府的第一目标甚至是唯一目标的话,那么今天,中央政府首先考虑的是,香港发生的事对国家的主权、安全、发展利益到底有什么影响。如果中央政府最后要做衡量,一边是香港的繁荣稳定,一边是国家安全,就这几年的情况研判,肯定是把国家安全放在最重要的位置,(71)然而,这并不表示香港没有自主的空间,而是必须珍视这个空间,陆港双方都要在刚性的框架内谋求最大的弹性。(72)

   其次,随着香港与内地的不断变迁,加上两地在各方面的互动与合作愈发频密,那种从“以少变应万变”的静态视角来认知“一国两制”早已不合时宜,因为在“一国两制”下香港在国家发展过程中所发挥的作用正在急速调整,而内地对香港的影响正在向广度和深度迅速强化。在未来几年内,首要工作是组建一个包罗各方有影响力的团体和人士,以拥护中央并以特区政府为核心的政治支援网络,藉此提升特区政府的管治水平和驾驭复杂政治局面的能力。

   从最根本上说,“一国两制”在香港的实行,既具实践性,也具有实验性。必须正视并努力解决当下面临的贫富悬殊、向上流动机会不足和社会不公等问题。这些是造成香港民众不满情绪隐然酝酿的主要因素。政治问题和经济民生问题是不能切割的,要解决“香港困境”问题,必须挑战与规制香港的既得利益阶层。当然,这并不意味着中央要否定香港的资本主义制度,也不代表“一国两制”不复存在。相反,它只是代表中央对资本主义一种健康的“祛魅”过程。

   最后,无论是行政长官普选,还是白皮书引发的争议,其实不在于“全面管治权”,也不在于“治港者”,而在于“爱国者”这个问题。“占中”甚至“港独”也都是围绕“爱国者”问题,可以说,香港的绝对多数人甚至包括一些激进的反对派人士,其实在内心中都是爱国者,关键在于大家所爱的这个“国”在政治理念上有所分歧。(73)换言之,归根究底,香港问题本质都是态度问题,最核心的就是对中国共产党的认同问题。这个问题解决了,香港许多的政治问题自然迎刃而解,至于普选制度设计的技术环节更不在话下。(74)

   过去60多年,香港始终处在一个不断政治化的主体意识强化的漫长过程中。邓小平曾高瞻远瞩地指出,“对香港的政策,我们承诺了一九九七年以后五十年不变……实际上,五十年只是一个形象的讲法,五十年后也不会变。前五十年是不能变,五十年之后是不需要变”。(75)其实,“五十年之后是不需要变”隐含的表达就是,到那个时候,国家若达致充分完善的程度,香港问题也就迎刃而解了,自然也就没有“变”的必要。换言之,香港的人心回归,在终极的意义上,取决于中国共产党未来的执政能力与施政表现,取决于中央政府未来能否把内地的事情充分做好,取决于中华人民共和国在未来全球体系中发挥何种不可或缺作用。打铁还需自身硬,如此,方为经略香港之本。

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