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李凌云:新中国监察制度七十年的嬗变

分类:
制度创新
来源:
2019/09/26 12:29
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   内容提要:监察制度在新中国走过了七十年的历程,其中经历了确立、调整、重建、深化及改革五个阶段。以近期监察体制改革为分界,根据宪法上的地位标准,可将1949年至2017年的监察制度界定为政府系统内的行政监察范畴,而2017年以后的监察制度属于自成系统的国家监察范畴。行政监察向国家监察的嬗变中呈现出四方面态势:从分散到统一的制度体系,从同体监督向异体监督的职权转型,从单一到全面的监察对象,从行政管理科学化向国家治理现代化的功能变革。新时代深化国家监察体制改革,需进一步明确发展方向:一是适应民主政治之下的权力监督模式;二是注重“后监察法时代”的法治建设;三是留意整合式监察在实践中的融洽性。

   关键词:监察制度;国家监察体制改革;监察委员会;新中国七十年

  

   1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议宣告了新中国的成立,通过了在新中国之初起临时宪法作用的《共同纲领》。其中,《共同纲领》第19条规定,在县市以上的各级政府内部设置监察机构。2018年3月,现行宪法在第五次修改时新增监察委员会的规定,在宪制层面对本次国家监察体制改革予以了肯认。监察委员会所承载的制度架构,是中央对监察职权最新调整的结果。迄今为止,监察制度在新中国宪法史上历经整整七十年的时间跨度。不管是新中国成立初期的监察机构,还是国家监察体制改革前的监察机构,虽与当前的监察委员会并非完全一致,但我们不能割裂其中的内在关联。目前的国家监察体制改革,是在吸纳中国传统监察文化的有益经验,并参照域外监察制度相关做法的基础上,通过变革行政监察制度发展而来。国家监察体制整合原有行政监察职权的制度设计,表明各个时期的监察制度在权力监督等方面存在共通性。以新中国成立七十周年为契机,通过回顾监察制度的演变历程,系统分析其变迁趋势,是明确未来发展方向的应有之义。

  

   

   新中国监察制度七十年的历时性考察

  

   权力具备自我扩张性,其应用边际只有当遭遇阻力和反弹而无法继续延伸时才会受到限定。监察制度,便是能够对权力发挥阻力与反弹的装置。“监察”似乎是一个相对抽象的概念,在不同的历史时期,所表征的内涵并非一致,所囊括的组织机构也略有差异。中国古代便存在监察制度,孙中山曾提出:监察制度为“中国固有的东西”。他所倡导的“五权宪法”,其中之一权便是监察权。中国共产党历来重视监察制度,早在革命根据地时期,已根据政权建设构筑了监察制度,为新中国执政以后的监察创新积累了经验。正所谓机构是制度的组织载体,若我们先以监察机构的发展演变为主线,并从机构改革的视角加以关照,或许能够更好地对七十年以来的监察制度作出解析。监察制度伴随新中国建设经历了不同的历史背景,大致可划分为五个发展阶段。

   (一)新中国成立之初的确立阶段:1949—1954年

   《共同纲领》与同月通过的《中央人民政府组织法》,为中央监察机构的建立提供了实定法上的依据。1949年10月中央人民政府成立后,作为最高执行机构的政务院随之成立。对政务院而言,尽快组建合理的机构履行职权至关重要。所以,当时设置了34个委、部、会、院、署、行,作为政务院联系、指导的部门。其中所谓的“委”,主要包括政治法律委员会、文化教育委员会、财政经济委员会以及人民监察委员会。这里的人民监察委员会,就是新中国最早的监察机构。从机构地位来看,这四个委员会比各个部、会、院、署、行要略高。比如,政治法律委员会能够协助政务院指导公安部、司法部等5个部门的工作。人民监察委员会虽没有“指导”的下辖部门,它专门监督行政机关及其公务人员的职责却尤为特殊。应当说,人民监察委员会专司监察工作,可视作新中国监察制度的肇始时期。

   与中央层面相对应,各级地方政府也相应设立监察机构。1950年10月,政务院通过并公布实施《政务院人民监察委员会试行组织条例》,批准了《大行政区人民政府、人民监察委员会试行组织通则》以及《省(行署、市)人民政府、人民监察委员会试行组织通则》。上述法律法规的出台,为地方各级政府设立监察机构提供了准则。截至到1953年底,包括大行政区、省、市及县在内的四级政府共组建3586个监察机构,初步为新中国成立初期的监察制度奠定了组织基础。在管理体制上,监察系统实行“一重领导、一重指导”的体制,即既受同级政府领导,也受上级监察机构指导。在同一时期,党的纪检机构与监察机构并行不悖、分工不同。当然,二者在一定范围存在合署办公的情况。比如,1952年2月中共中央下发指示,其中提及,“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公”。主要来看,该时期的监察机构与党的纪检机构形成了党政双轨运行的纪检监察机制。

   (二)社会主义建设初期的调整阶段:1954—1959年

   1954年4月,第三次全国监察工作会议对监察制度作出调整,决定在不设区的市、县地方政府内不再保留监察机构。为改革央地关系,精简央地之间的行政层级,中央于同年6月决定撤销大行政区的建制,西南、西北等六个大行政区在年底先后撤销,这些大行政区的监察机构一同被撤销。

   监察制度的发展,始终离不开宪法的规范引领。新中国成立之初,《共同纲领》仅仅扮演着临时宪法的角色,无法发挥出一部宪法应有的全部价值。1954年9月,新中国第一部社会主义类型的宪法颁布实施。其中,宪法相关条款与监察制度转型密不可分。随后,《国务院组织法》在全国人大会议上通过,据此政务院被改组为国务院,政务院人民监察委员会则改为中华人民共和国监察部。1954年宪法第49条赋予了国务院统一领导各部和各委员会工作的职权,监察部是在国务院领导下行使职权的组成部门。1954年11月,国务院发布了将原人民监察委员会的职责交接给监察部的通知。12月,监察部发出了要求地方各级政府设置监察机构的通知。1955年11月,国务院常务会议批准了《监察部组织简则》,较为全面规定了监察部的任务、职责、机构设置等内容。1956年初,监察部发布《关于派驻县监查组的若干工作问题的指示》,提出要在撤销县级监察机构后,上级监察机构应适当选取部分县派驻监察组。

   经过1954年开始的调整改进,新中国初期的监察制度初步形成齐全的体系,监察力量不断增强。1957年10月,监察部按照中央相关要求,拟定《监察部门关于监察机关体制改进方案的报告》,将监察机构的领导体制改为一重模式,因而,该时期的监察机构是在同级政府直接领导下行使职权。然而,随着1957年底反右派斗争扩大化,民主法制工作逐渐趋于停滞,监察机构遭受了冲击。到了1958年,也正是由于领导体制的因素,在严峻政治形势下,监察机构的工作备受质疑,被指责是“脱离党的领导”的部门。1959年4月,中共八届七中全会围绕监察部的撤销议题进行研究。紧接着,全国人大通过了有关撤销司法部、监察部的决定。随后,监察部停止公务的处理,机构职能及人员转隶到中央纪检机构,地方各级监察机构并入对应的党的纪检机构。昔日拥有检查权、审计权、评议权等多项职权的监察机构不复存在。在此后一段时期,党的纪检机构既管党纪工作,又兼理监察事务。当时党的纪检机构在反腐败方面曾发挥积极的作用,但是在1969年4月的中共九大后,党的各级纪检机构又被彻底取消。由于上述原因,监察制度就此出现中断,并在此后的20多年时间里处于历史空白状态。虽然监察机构在新中国成立初期所存续的时间较短,但在上世纪五十年代发挥了积极作用,并为改革开放以后的制度重建积累了历史性经验。

   (三)改革开放以后的重建阶段:1978—1993年

   1978年12月十一届三中全会召开后,国家的各项事业开始向改革开放靠拢,民主政治、法制建设等议题重新得到重视。1979年7月通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第51条第5款赋予了县级以上地方政府管理本行政区域监察工作的职权。虽然当时国务院的组成部门中尚未设置监察机构,但现行宪法1982年全面修改时在第89条第8款规定了国务院领导、管理监察工作的职权,第107条赋予了县级以上地方政府管理监察工作的职责。通过文义解释可知,监察职权作为行政管理权组成部分的形象得到彰显。为了使现代化建设进程与纠正各类违反政纪的行为同步推进,建立专门负责监察的机构就显得尤为迫切。

   1986年2月,在第六届全国人大四次会议上,有地方代表团和部分委员提出建议,在县级以上各地政府内部恢复设置监察机构。同年11月,国务院向全国人大常委会提交了提请设置监察部的议案。12月,全国人大常委会审议并通过决议,决定恢复监察体制,至此,监察部得以重新建立,断裂许久的监察制度得到赓续。1987年7月,监察部向国务院办公厅等有关部门发布通知,宣布监察部正式成立,并开始对外办公。监察部主管全国的监察工作,其中监察部部长的人选由国务院总理提名,经全国人大决定,并由国家主席任命。1987年8月,国务院发布《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》,地方各级政府重新设立监察机构负责本区域的监察工作,因而在全国范围逐步恢复了四级监察机构的框架。在此阶段,监察机构实行双重领导体制,其作为政府组成部门既要接受同级政府领导,还需对上一级监察机构负责并汇报工作,其中上级监察机构在业务方面处于主要领导地位。根据党的十三大会议精神,1988年3月中央纪委、监察部联合发出文件,规定纪检机构负责对党员违反党纪的行为作出检查监督,行政监察机构对违反政纪的案件作出检查处理。

   1988年8月,中央纪委、监察部一同发出通知,提出要逐渐撤销设立在政府部门的党的纪检组,并研究组建监察机构。在上述背景下,监察机构在后续的短期时间内,单独在政府部门内扮演了监督角色。同年10月,国家机构编制委员会颁布《监察部三定方案》,就监察部的职责、机构配置、人员编制等作出规定。此次所恢复设置的监察机构,既延续了建国初期的职责,又依据反腐败新形势、新任务明确了新职责,适应了经济发展形势下监察职权扩张的需要。截至1988年11月底,全国省、市、县三级地方政府的监察机构已全部建立,共配备26600多名工作人员。各级监察机构在改革开放以后监督违法乱纪、惩戒贪污腐败等方面做出了积极贡献。1990年11月,国务院在归纳监察工作经验后,适时通过了《行政监察条例》,该条例明确了监察机构是政府内部行使监察职权的专门机关。同年12月,国务院决定将“国务院纠正行业不正之风办公室”设在监察部,该办公室的基本职能是“负责督促、检查、指导各地区、各部门的纠正行业不正之风工作”。该办公室主任由监察部副部长兼任,副主任由几名监察部的正司长担任。

   (四)市场经济体制建立后的深化阶段:1993—2017年

   1992年10月,党的十四大决定在我国确立社会主义市场经济体制。在新旧经济体制转换过程中,各种生产要素突破原有束缚,往往会在制度疏漏下滋生较多的贪污腐败。监察工作如何规制腐败现象,为经济社会创造良好的政治环境,是当时亟需解决的问题。从实际来看,监察机构所监督的多数公务人员,都具有中共党员身份。基于党管干部原则,公务人员的党员身份决定了其应当接受党委纪检的约束。可以说,党的纪检机构对党员的纪检监督,与监察机构对公务人员的监察存在交叉或趋同之处。而当时的经济体制改革形势,又对纪检监察工作提出了更高要求。因而,通过纪检与监察机构合署办公,用以推动纪检监察工作的高效运行,成为当时的可行之策。

   1993年2月,中共中央、国务院批转了中央纪委、监察部有关纪检监察合署办公的请示,中央纪委与监察部正式合署办公,监察机构的序列依旧保留在国务院。在人事安排上,监察部部长一般由中央纪委副书记担任,具备党员身份的副部长同时为中央纪委常委。于此同时,地方各级党的纪检机构和监察机构开始实行合署办公。在内设机构上,中央纪委与监察部双方职能不同的部门各自保留,职能相近的加以合并。至此,监察机构结束了1986年以来与党的纪检机构相互独立的格局。此种合署办公模式,一方面能够增强党对监察工作的领导,另一方面能够有效解决职权重复的问题。纪检机构与监察机构形成合力,致力于惩治腐败现象滋生蔓延的势头。党政分开在监察领域的结构性冲突得到消解。1997年5月,《行政监察法》颁布实施,在法律层面继续确认了监察机构行使职权的地位,对人员组织、职责权限、监察程序等作出系统规定,其所享有的措施更为多元,监察工作法制化程度进一步提升。2004年9月,为推进《行政监察法》的贯彻落实,国务院颁布了《行政监察法实施条例》,切实增强了监察立法的体系化、规范化和细致化程度。2007年9月,国家预防腐败局在监察部正式挂牌成立,首任局长由时任监察部长马馼兼任,彰显出反腐败预防工作的重要性。该局的主要职责是举行宣传教育、制度建设以及体制机制方面的创新等,通过此类举措抓一些源头性的反腐败工作,持续提升反腐倡廉工作的制度化水平。

   2012年11月,中央纪委在向党的十八大所提交的报告中指出,“坚持和完善纪检监察合署办公体制,在做好党的纪律检查工作同时,切实加强监察工作。”需要说明的是,监察机构与党的纪检机构合署办公并非是要改变监察职权的属性,也不是要将监察机构并入党的机构,而是在各自职能相对明确的基础上作出的职能整合。纪检监察合署办公以来,围绕国家大政方针政策,结合纪检监察工作特点,探索如何避免部分职能交叉、重复或者“漏监”的问题,对监察职权优化升级。此种合署办公形式,一直延续至今。

   (五)新时代的改革阶段:2017年至今

   为推动监察制度的纵深发展,2016年12月全国人大常委会决定在北京、山西、浙江三个省市开展国家监察体制改革试点工作。2017年1月,这三个省市根据决定相继设立监察委员会,选举产生各自的主任及其组成人员。在提炼三省市的改革试点做法后,2017年11月全国人大常委会表决通过了关于在全国各地全面推开国家监察体制改革试点工作的决定。

   2018年3月,全国人大审议通过了宪法修正案,决定设立监察委员会,不再保留原监察机构和预防腐败机构,相关职能并入监察委员会。在本次会议上,还表决通过了《监察法》,此为一部实现国家监察制度全面覆盖的基本法律,对监察的领导体制、职责范围、权限、程序、反腐败国际合作及法律责任等作出详尽规定,与此同时1997年的《行政监察法》同时废止。国家监察体制改革迈出里程碑式的一步,标志着我国反腐败工作已经进入依法反腐和依宪反腐的新阶段。在管理体制方面,监察委员会实行垂直领导的模式,并接受同级人大监督。监察委员会整合了检察院的职务犯罪侦查权后,原先在刑事司法中由公、检、法三家组成的“三足鼎立”格局,被塑造成公、监、检、法四权并列的制度架构。

   2019年1月,中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,该规则结合纪检监察体制改革实践,从领导体制、线索处置、监督管理等多个方面,对加强纪律检查和国家监察作出系统规定。监察委员会同样沿袭了先前党的纪检机构与监察机构合署办公的模式,并在新型职能基础上进一步形塑了法律监督的机制。至此,新中国的监察制度进入新时代发展阶段。

  

   

   新中国监察制度七十年的变迁态势

  

   监察制度上述五次演变的实践表明,前四次在性质方面变化不大,都是在行政监察系统内部作出的修改抑或改良。以2017年以来的第五次变迁为分界,监察制度发生了体制性变革。考察宪法文本所涉及的“监察”条款,并根据监察制度实践状态,大体上可将1949年到2017年的监察机构界定为政府系统内的行政监察。而2017年以后的监察委员会属于自成系统的国家监察范畴,与同级的政府、法院及检察院等共同构成了人大领导下的“一府两院一委”的格局。应当指出的是,按照1950年10月《政务院人民监察委员会试行组织条例》第2条之规定,新中国成立初期监察机构所监督的对象却包含各级国家机关及其公务人员,故在一定程度上产生了“名实分离”的现象。结合以上分析,当我们围绕行政监察向国家监察嬗变这条主线,可将监察制度的发展脉络提炼为以下四方面态势。

   (一)从分散到统一的制度体系

   在国家监察体制改革之前,行政监察制度较为分散,这可以从两方面略为叙说:

   一是组织机构的分散。1986年底监察制度恢复后,经国务院1988年批复同意,监察部在46个部委及有关部门相继设立了派驻监察局或者监察专员办公室,派驻机构实行监察部与派驻所在部双重领导,并以监察部领导为主,派驻机构的领导干部由监察部和所在部委两家协商同意。同时,在地方监察机构建立的基础上,也陆续设置了派驻机构,即在地方县级以上政府部门设立监察部门。从1988年第四季度开始,部分省市县政府工作部门在党的纪检组撤销的同时,相继组建了行政监察部门。其中,有的参照监察部设立派出机构做法,在政府工作部门设立了监察机构,有的则采用纪检组和行政监察机构“一个机构,两块牌子”的形式。另外,部分乡镇、街道办事处根据需要也设立了监察部门或者配备了监察人员。以上措施,集中体现于《行政监察法》第8条关于县级以上监察机构可向同级政府所属部门派出机构和人员之规定。概而言之,在中央和地方的行政监察机构,都是以设立在政府内部的监察机构为“大本营”,分别向其他行政机关派驻监察机构,其缺点是“强枝弱干”下监察的效率较低、成本较高。

   二是监察职权运行的分散。除了政府内部的行政监察机构外,监察职权还“外溢”到了国营企业。早在上世纪五十年代,党和政府就在国营企业设立了监察机构。在当时实行高度集中的计划经济体制下,这些企业监察机构围绕企业执行国家计划的情况开展工作,对企业生产经营的各个环节进行监督,查处了一批贪污、失职渎职等违法违纪案件。改革开放后,一些全民所有制的企业,主动建立起了监察机构。在恢复行政监察体制后,又有一大批部委所属的企业建立监察机构,同时行政监察机构专门设立了企业监察指导处,用以研究和指导企业监察工作。自1987年行政监察体制恢复以来,截止1991年底,国务院54个部委局、总公司所属的99850个企事业单位中,已设立监察机构9364个。同时地方所属全民所有制企事业单位也大都设立了监察机构。在计划经济时代,监察机构应当对产业政策的实施作出监督检查,这是监察机构职权延伸到企业的背景。比如,1986年12月《企业破产法(试行)》规定行政监察能够介入到企业破产责任的查明。总体而言,行政监察制度的格局如下所示:在中央存在监察部与派驻到部委及有关部门的监察机构,在地方设有监察机构与派出监察机构,在外围还分散有企业监察机构。这些监察职权多头运行,欠缺有效的指挥或衔接机制,难以形成制度合力,“处于一种未经整合的状态”。

   目前,国家监察制度在体系上实现了三个“统一”:一是组织机构的集中统一。行政监察制度下“分门别类”的多重监督方式,虽然具备较强的针对性,但在一定程度上不利于监督的严密性和体系化。监察委员会将包括行政监察在内的多个机构职能集中起来,通过整合式监察实现机构上的统一。二是权力运行的集中统一。除了监察机构,监察委员会还将检察院等法律监督机构的相关职能整合,监察职权与部分法律监督权的共同汇入到监察委员会,能够保证反腐败权力行使的统一性。原先的多元监督主体工作如何衔接,提升监督工作的质效,是困扰监察制度改革的问题。比如,检察院原来的反贪污部门在工作中获取的证据,应当怎么转化成行政监察机构作出相应处分的凭据。监察委员会通过整合相关职权,开创新的权力监督体系,集中化解了上述监察职权分散的问题。三是指挥领导的集中统一。监察委员会是党领导下的反腐败工作机构,党的纪检机构与监察委员会合署办公,是一种新型的党政联合形式,其中纪委书记、副书记一般兼任监察委员会的主任、副主任等职务。合署办公的核心意涵便是加强党对监察工作的统一领导,促使党内监督与国家监督实现有机统一,这在某种程度推动了监察制度由“党政分工”向“党政合体”的转型。

   (二)从同体监督向异体监督的职权转型

   在国家监察体制改革之前,监察职权隶属于行政权这一权力结构,属于行政监督体系的组成单元,是行政机关自身监督的重要形式。行政监察机构仅是同级政府的一个组成部门,在行政组织序列上扮演着约束控制的角色,当属系统内部进行自我规制的举措,故可称作“同体监督”模式。2018年3月宪法修改前,在第89条关于国务院职权、第107条关于地方政府职权中“监察”概念的语义表达中,存在着将“监察”等同于“行政监察”的立宪意涵。行政监察机构进行监察的行为,实为行政机关中专门负责监察职责所行使的一种法律行为。其他的行政机关,比如公安、财政、环保等领域的机关,一般行使其他综合性的行政管理职权,并不拥有行政监察职权。对于监察机构而言,其行使职权具有明确的法律依据,履职方式、程序由《行政监察法》等作出规定。在此种模式下,即使行政监察在行政系统内实现了“全覆盖”,却因受制于政府的领导,在传统科层官僚体系下难免会出现低效率、高成本的问题。

   根据《行政监察条例》第19条,基本可将行政监察的职权归纳为四大方面:一是检查权,这是指监察机构对于被监察人员是否遵守法律法规、是否符合政策要求、是否遵守行政管理规范进行监督。1986年底到1987年初,监察机构恢复成立后的第一项任务就是清查涉外经济合同,查处涉外经济交往中的索贿受贿、贪污渎职和出卖经济情报等行为。二是调查权,这是指监察机构在检查基础上,对有违反政纪嫌疑的被监察人员继续展开监督的权力。通过对监察对象可能违法违纪或违规行为加以调查,为后续行为提供依据,是后续措施的前置性条件和行为阶段。三是建议权,监察机构通过检查和调查阶段,能够视情况向被监察人员提出建议,或者向有关部门提出处分、嘉奖或制裁的意见。当然,提出建议的前提是业已获取确切的事实和证据,所提出的建议具备刚性色彩。四是处分权,这是指监察机构依据检查、调查的结果,直接对违法违纪行为作出一定的行政处分,比如警告、记过、记大过、处罚等。例如1988年国务院《楼堂馆所建设管理暂行条例》规定监察机构对楼堂馆所建设进行监督,并按照职责对违反本条例的有关行为作出处罚。其中,检查权、调查权和建议权在上世纪五十年代的行政监察机构就有,1987年以后的监察机构在此基础上新增了行政处分权,有权对监察对象处以撤职以下的行政处分。涉及到刑事犯罪行为时,则转移到相关司法机关。

   国家监察体制改革之后,监察委员会作为监察机构,其制度属性得到重塑。监察委员会是对我国长期以来继承的苏联监察模式的重要改革,深层次的意涵是将监督权从行政权剥离。监察委员会将监察职权从行政权中分离,实现了监察制度的“国家”化。根据《监察法》第11条的表述,监察委员会的职权可归纳为“监督、调查、处置”。所谓“监督”,即是监督检查公职人员依法履行职责、廉洁从政以及道德操守等情况,其与行政监察中的检查权存在相似之处。所谓“调查”,与行政监察中的调查相比,主要新增了原先由检察院在职务犯罪中的刑事侦查权。所谓“处置”,简言之就是对职务违法行为作出处置决定,对涉嫌犯罪的移送检察院依法提起公诉。

   概而言之,与行政监察机构相比,监察委员会所具备的“监督、调查、处置”等权限,是一种综合性、完整性的监察职权,并非行政系统内部的“同体监督”模式,而是属于自成系统的“异体监督”模式。国家监察体制所承载的监察职权,是与立法权、行政权和司法权并行不悖的国家权力形态。换言之,监察委员会的职权属性自成体系,与行政机关权力、司法机关中的审判机关权力以及检察院的法律监督权力相互独立。综上,除机构地位外,监察制度下的职权性质也发生流变。

   (三)从单一到全面的监察对象

   行政监察的对象,主要是行政机关所任命的工作人员,即行政机关内部除工勤人员以外的工作人员。根据《行政监察法》第15条的规定,监察部主要对国务院各部门及其国家公务员、国务院及其各部门任命的其他人员、省级政府及其领导人员等对象进行监察。第16条则对县级以上地方各级政府监察机构的监察对象作出规定。行政监察机构根据行政机关存在的问题,需要对行政机关执行政策、法律、法规、规章等情况作出系统监督,进而纠偏。

   新中国成立之初,行政监察的主要监督的对象亦是行政机关中的公务人员。等到了1955年11月,国务院常务会议所颁布的《监察部组织简则》,又对监察部的职权作出了细化规定,其中将国有企业、公私合营企业、合作社在内的工作人员归入监察范围。这与我国当时的计划经济体制有关。1986年恢复行政监察制度后,监察对象的范围有所缩小。原来建国初期对公私合营、合作社及其工作人员的监督,因情况变化已不再成为监督对象了。1997年《行政监察法》将组织纳入了监察对象,并将行政机关任命的人员也归入其中。2010年《行政监察法》修改时,以法律形式明确了“授权和委托类”对象纳入监察范围,这是根据实践中存在大量授权行政和委托行政所作出的应对。总的来说监察对象虽然略有差别,但都集中在单一的行政机关及其相关领域,未涉及到其他方面。综上可知,行政监察的对象至多限于行政系统的所有部门,却无法覆盖其他国家机关及其公务人员,人大、政协、社会团体等工作人员被排除在行政监察范围之外。

   在当下,国家监察体制改革构建了集中统一的监察体系,其中很大一点就是扩大了监察的覆盖范围,集中在“对人”监督方面,实现了对行使公权力的公职人员“全面覆盖”。行政监察原先的覆盖范围过窄,而党的纪检机构和检察院的职权仅聚焦于各自主体,这种各管一段的现状,可能使得反腐败机制存在一定的盲区。国家监察制度,则是进行了整合,“形成全面覆盖的国家监察体系。”按照《监察法》第1条及第三章之立法规定,这意味着是要对行使公权力的公职人员作出全方位监督,以防止监察职权泛化后产生的监督“盲区”。

   这里的“全面覆盖”是以公权力为标准加以解析:一是根据身份角度,是包括党员和非党员在内的所有公职人员。原先行政监察机构所面对的行政机关中的党员和非党员。在国家监察体制下,不论是何种身份,监察是以行使职权的属性为标准。这同样包括《公务员法》所规定的具备公职身份的人员。二是根据权力种类,根据国家权力机关运行的属性作出分析,监察委员会监督的对象不再仅局限于行政系统,而是覆盖了立法机关、行政机关和司法机关等,除此之外还包括国有企业、公办教育、体育、医疗等相关组织的管理人员。三是从权力运行过程,国家监察覆盖事前、事中以及事后,尤其关注事前和事中的监督作用。通过加强对公职人员各个阶段的监督,能够在预防性监察与纠错式监察上都有所作为。

   (四)从行政管理科学化到国家治理现代化的功能变革

   行政监察,意味着“行政”与“监察”的有机组合。“行政”,在语义上体现为对行政事务的管理。中国古代史书《左传》对“行政”作出了较早的记载,即“行其政事、行其政令”。行政监察,亦是指“监察行政”,既是对行政管理的监督检查,又是行政管理运行过程的基本环节。先前,行政监察机构依照《行政监察法》第18条等规定履行职责,根据该条款对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察。在行政管理系统,行政职权的作用主要表现为两个方面:一是看是否有效率;二是看是否廉洁。这契合了行政监察的价值取向,即通过严肃政纪,实现行政管理的科学化。

   根据《行政监察法》第1条之立法目的,可将行政监察与行政管理科学化的关系总结为三点:

   一是通过执法监察实现行政管理的畅通。行政的关键,在于执行落实;落实的方法,贵在监督检查。行政事务属于综合性质,涉及到方方面面的职责,行政机关需要对此履行指挥、监督、管理及协调,这些举措是为行政执法过程。执法监察不是对一般性政纪作出监察,而是对行政机关及其公务人员为实现各项管理目标而进行执法活动作出的监督和检查。行政监察机构通过相应的措施保障政令畅通,使行政管理规范运行。

   二是通过廉政监察促进行政管理的廉洁。廉政,是监察制度的重点工作。通过廉政监察,解决的是职权廉洁与否、是否腐败的关键问题,确保在行政管理活动中不以权谋私。王沪宁教授认为,“腐败行为意味着政府治理一般意义上的破坏,这里不一定有人直接得到利益或好处,但整个社会的利益会受到损害。”廉政监察是针对行政管理中的各类腐败现象而开展的活动,增强公权力的“抵抗力”,实现行政管理领域的风清气正。

   三是通过效能监察提升行政管理的效能。行政效能,应对的是行政管理的效率提升问题,是对行政机关在行政管理过程中彰显出的质量、效果或效益作出的监督检查。行政效能,在西方公共管理理论中称之为政府绩效。依据经济学或公共管理学的相关原理,评判行政活动是否具备效能的标准,是以行政活动所输出的结果是否符合“帕累托最优原则”。监察部原部长何勇提出,效能监察乃行政监察机构及受监察机构委托的组织,在政府的领导下有步骤、有目的地应对行政管理的效率、效能所作出的一项监督检察活动。简言之,主要看行政机关在行政管理中是否利用各种主客观因素达到较高效益。

   国家监察体制属于“一项重大的政治体制改革”。2013年十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。贪污腐败行为的实质,是国家治理过程中的一种病变。可以说,实现国家良善治理的前提是遏制腐败的趋势,要实现国家治理能力现代化,就必须先推动腐败治理能力的现代化。这项新型制度的根本出发点,集中体现于2018年《监察法》第1条之立法目的,即深入开展反腐败工作,实现反腐败体系现代化,进而推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下,国家监察体制改革进入快车道,与司法体制、国家安全体制等领域的改革一道,共同推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理之前提,离不开国家权力结构的合理设置,匹配的权力结构乃实现治理能力现代化的基础。监察体制改革,实际是一项权力结构下的治理,关涉执政能力的提高。因此,一套运转有效的制度体系,有助于实现善治,为国家治理体系带来质的跨越。

   现代化的治理模式,必然要求通过组织结构和法律规范实现对贪污腐败的常规化治理。具体而言,国家监察制度功能的实现路径,可从以下几方面加以理解:一是维护保障作用,监察委员会通过开展反腐败斗争,能够为经济社会发展提供政治保证条件,创造良好的社会环境。二是保护调节作用,监察委员会在依法监察的同时,通过研究如何更好地根据新时代的总方针、政策,针对社会发展中出现的问题,制定相应的政策界限,发挥政策调节功能。三是监督惩处工作,被监察人员发生违法违纪行为,将可能扰乱经济社会秩序,对社会发展产生危害。监察委员会通过查处为新时代的国家治理“保驾护航”,确保权力在国家良性治理的轨道运行。

  

   

   国家监察体制在新时代的发展方向

  

   国家监察体制改革是一项久久为功的宏大工程,在2018年初步完成改革举措后,将来监察工作的重点是增强实效性,避免监察职权出现虚置化。监察制度在新时代继续迈进,需把握以下基本的发展方向。

   (一)适应民主政治之下的权力监督模式

   首先,探索中国特色的权力约束机制。人类社会有形形色色的利益存在,权力的行使不可避免具备利益指向。不管是何种监察,都属于权力监督的约束机制。通过权力制约权力,向来是权力监督的基本方式。在西方,很多国家奉行的是分权制衡模式。譬如,英国思想家洛克提出了分权制衡的观点,“在一切情况和条件下,对于滥用职权的强力的真正纠正办法,就是用强力对付强力。”虽然中国的监察问题,同样涉及到权力监督,但我们的监察制度是符合中国土壤的制度结构。国家监察体制改革是总结古今反腐败经验得出的科学判断,从根本上符合中国特色,属于社会主义民主政治运行的一部分。在宪法层面,根据国家权力制度设计区别于西方三权分立的模式,监察委员会的设置所借鉴域外经验的成分并不多。国家监察体制改革后,监察委员会与其他国家机关一起,形成了独立行使职权的“一权并行”模式。在新时代发展监察制度,应该根据本土的政治体制特质,植根于中国传统文化源流,结合当代经验不断探索权力监督的深化机制。

   其次,顺应党对监察制度统一领导的基本规律。综观监察制度七十年的变迁,没有党的领导是行不通的,党的统一领导始终是其中的核心议题。监察制度的历次变迁,皆与特定历史环境下党政工作的现实需求密不可分,契合了新中国制度文明的必然要求。党的领导是监察制度发展的最大优势和保障,是深化监察体制改革必须坚持的首要原则。涉及到其性质,中央纪委主管的《中国纪检监察报》曾撰文提出,监察委员会是政治机关。这不单单代表了官方的态度,背后蕴含了深刻的理论依据。监察委员会应当在党的领导下,紧密围绕党和国家权力核心任务行使监察职权,不断贯彻党的方针政策。监察委员会是专责承担国家监察职权的政治机关,应牢牢把握深化国家监察体制改革的根本点和基点,在党中央统一领导下,适时将制度优势转化成治理能力。监察委员会在人事管理方面,既要贯彻民主原则,更要坚持党的领导与管理。党的领导,既体现于政治上的领域,又体现为监察业务领导,赋予了监察委员会生生不息的政治生命,实现了党的领导权在监督体系上的延伸与定型。

   最后,在履职过程中继续处理好与人大的关系。国家监察体制改革,是将监察职权列入人民代表大会制度之下,通过宪制上的民主形式赋予了监察委员会规范化的法律生命。人民代表大会制度,所遵循的是民主集中制原则。其中,人大作为国家权力机关,与其他国家机关的关系是该项制度主要内容之一。考察《监察法》相关条文可知,监察委员会与人大的关系呈现出产生、负责及监督的格局。同时,在法律层面,人大及其常委会处于中心地位,这是由根本政治制度的性质所决定的。监察委员会同样受到这一原则制约,需接受人大对监察工作的法律领导。虽然,监察委员会有权对包括人大机关在内的所有公权力行使作出监督。但应当注意,监察全覆盖与代议机关自律原则如何协调,关涉监察职权的运行。监察委员会应当尊重人大的宪法地位,保持一定的谦抑性。在监察制度视野下,各级人大及其常委会应当有“自留地”,例如,监察委员会应在内部纪律惩戒、言论免责、职务任免等方面禁足。因此,监察委员会监察的对象是公务人员,而非机构及其行为,这能够缓和这种紧张关系。此外,监察委员会能否监督、如何监督人大代表,乃是一个值得推敲的论题。人大代表构成了人大的因子,监察委员会需要尊重人大代表的“民意代表”身份,其履行代表职责时有一定的豁免,需遵循宪法和法律对人大代表进行特殊保障。当人大代表不具备公职身份时,其违法行为似乎不宜由监察委员会监督,而是留待人大及其常委会追究责任。

   (二)注重“后监察法时代”的法治建设

   监察制度具有很强的规范性,是建立在法律、法规和程序基础之上的,这同样决定了监察机构应当依法监察,在法律法规、规章、政策的框架内行事。早在上世纪五十年代,为适用监察工作的需要,在当时颁布的法律法规中曾就监察机构的组织、任务、方式等作出原则性规定。1988年12月,时任国务院总理李鹏在接见第一次全国监察工作会议代表时提出,监察部门需要依靠法制来监察,不能够搞运动。在行政监察时代,除《行政监察法》外,监察部就曾代国务院起草了有关监察工作的行政法规,制定发布了一批政府规章,并起草了一些政策性规定及文件,譬如《监察机关举报工作办法》《监察机关处理申诉工作办法》等制度规范。

   新时代的国家监察体制,需注重“后监察法时代”的法治建设,实现监察法治的体系化。监察制度立法,某种程度亦可称之为反腐败立法。《监察法》作为反腐败顶层设计的基本法律,在很大程度囊括了反腐败领域的事项。但是,这并不意味着一部《监察法》便能包打天下,一劳永逸解决法律监督问题。随着监察职能的铺开,监察委员会具有刚性的手段和权力,运用法治思维和法治方法推进工作,避免工作中出现失误。党的十八届三中全会提出“重大改革要于法有据”,法律在社会变革的过程中发挥着稳定社会秩序和引领改革实践的重要功能。例如,就预防性监察而言,实践中讨论的官员财产申报等问题,在本次立法中未能被纳入《监察法》,这留待将来的《财产申报法》出台。除了现行的《监察法》外,还需加强国家监察立法进展,逐步制定《国家监察委员会组织法》等,统一协调、法律体系相统一,做好与《刑事诉讼法》《刑法》《行政诉讼法》的衔接。监察制度法治化的方向,还包括严格依照法定程序行使职权。可以说,现代法治在很大方面就表现为程序法治。国家监察委员会履行职责时,首先需要恪守正当程序理念,其次需要遵循规范的工作流程。为此,在《监察法》规定的监察程序之外,有必要适时制定《国家监察程序法》,为监察办案、工作衔接、证据运用等提供法律程序上的指引。另外,纪检监察合署办公机制的背后原理,实质上是党内法规和国家法律这两种规范之间的紧密衔接、深度融合的问题。在《监察法》业已出台的情况下,聚焦于作风建设和反腐倡廉工作的党规制定,需在动态发展中协调好法律的稳定性。

   (三)留意整合式监察在实践中的融洽性

   一方面,提升监察职权整合后的质效,防止出现虚化、弱化风险。国家监察体制改革,除了将行政监察加以改造之外,还整合了预防腐败局的预防腐败职权、检察院的预防职务犯罪等职权,实现了组织力量的转型升级。是由一个自成系统的监察委员会进行领导统合的监察模式,以实现反腐力量的协作整合,可谓之为“整合式监察”。监察委员会融合了多种反腐败资源之后,还与党的纪检合署办公,实现了权威性资源的增加。然而,监察力量整合之后,新机构与转隶的新人员难免产生不相协调的问题。就横向权力关系而言,除了监察与被监察的关系外,监察委员会需在业务上处理好检察院、行政机关、审计机关、法院等多个机构的关系。除了《监察法》等法律程序上依据规定之外,与其他机构的衔接也需做好,防止职责产生虚置的风险。例如,在本轮监察制度改革,因司法机关性质的特殊性,法院内设的监察部门没有转隶至监察委员会。法院监察部门执行的大多是法院内部的纪律规章。如何融洽监察委员会“他律性”与法院系统“自律性”之间的重合关系,是有待探讨的问题。同样,审计制度亦未被纳入监察委员会,如何统合审计全覆盖与监察全覆盖的分立状态,也需要相应的制度建构。此外,还应预防监察委员会在高度整合后出现组织系统的封闭性与内卷化效益,故可运用相关机制妥善构建职权行使的激励机制。

   另一方面,平衡好内设机构与治理任务的张力。国家监察体制改革后,监察委员会如何在现有制度基础上发挥反腐败功能,助推国家治理任务完成,需要内设机构形成整体力量。新时代监察委员会的任务重、压力大,为充分释放监察委员会的职权,应遵循内设机构运行的规律,妥妥善平衡好与治理任务的张力。监察工作应遵循机构效能原理,即监察委员会应根据机构的任务和权力属性需要,最大效能发挥该机构的功能。具体而言,可在内部配置分工合理的衔接机制,实现内设机构之间的自我调控与制约。比如对立案、调查、监督等,实现各机构之间的各司其职,防止职权交叉衍生的效能不彰。监察委员会在刑事侦查中的权限较为强大,应推动该权限的内部制约建设,建立有效的内部管理体制。为合理配置监察力量,还需优化本级监察机构与派驻机构人员的关系,妥当统筹好人员管理。

  

   结语

  

   监察制度的高效状态,不仅取决于机构及人员的配备,而且还要看其在实践中的运行能否保持权威、畅通及有效。监察制度是新中国民主政治当中不可或缺的一环,在通过反腐败体系现代化助推国家治理能力现代化上发挥着关键作用。新中国成立七十年以来的监察制度,体现了党和政府在应对不同历史时期的反腐败形势与治理任务所作出的制度应对。本文通过考察监察制度七十年的历史演变,分析总结了从行政监察向国家监察改革中所表现出的特点,进而从民主政治、法治建设、实践融洽性等方面尝试解析其发展方向。在国家监察体制改革后,监察制度未来的创新发展仍然是一项系统工程,我们需充分总结和吸纳本土的实践经验,在审慎中拓展发展路径。

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