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聂应德 付扬:试论我国监察体制的创新发展

分类:
制度创新
来源:
2019/10/25 10:13
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   内容提要:新时代国家监察体制改革是对反腐败体制机制的完善与发展,是对中国历史以及国际共运史监察制度的接续与创新。监察体制改革正逐渐步入深水区,面临着一系列需要探索实践的困境,必须坚定不移贯彻创新发展理念,从监察职能延伸、监察主体的合理构建、纪法与法法的衔接以及权力监督格局上进行路径创新,从而提高惩治腐败的效率,进一步推动制度反腐和法治反腐向纵深发展,提升国家腐败治理能力。

   关 键 词:创新发展  国家监察体制  深化改革  反腐倡廉

  

   创新是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是引领发展的第一大动力。从党的十八大作出实施创新驱动发展战略的重大部署,到十八届五中全会提出五大发展理念并将“创新”放在首位,再到十九大报告提出要加快建设创新型国家,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩,开辟了发展的新天地新境界。党的十八届五中全会提出的创新发展理念,不同于一般技术层面的创新,也不只是科技经济领域的创新,而是我党引领社会发展的重要指导思想,是事关国家发展全局的核心理念,其涵盖理论、制度、文化等各方面创新。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过了宪法修正案,宪法序言第七自然段中,在“自力更生、艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”,至此,以创新发展理念为首的“新发展理念”被写进宪法。由此可见,创新发展理念具有特殊重要性和重大意义。

   近几年,我国国家监察体制也实施了创新发展。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议决定在京晋浙三省开展监察体制改革试点工作,为改革探路,目的在于形成可复制可推广的经验。之后,党的十九大、十九届三中全会都对国家监察体制改革作出了重大决策部署,监察法也正式诞生。当前,国家、省、市、县四级监察委员会已全部完成机构的组建、挂牌以及人员的转隶,同党的纪律检查机关合署办公。目前学者对国家监察体制改革的研究主要集中在法治路径探讨、监察委员会的内外部监督制度设计、监察委员会的调查措施、改革的意义、原则、价值等方面。囿于国家监察体制改革进行时间较短,有关国家监察体制改革的研究成果并不是十分丰盛,研究视角也还存在可以拓展的空间。国家监察体制改革才刚刚进入深水区,未来的具体制度设计与运行机制还处于一个动态发展的过程,在改革中需要进一步进行创新。本文拟从创新发展理念的视角研究国家监察体制改革,回顾和梳理原有反腐败体制机制,总结中国历史和国际共运史的监察思想,以期为下一步深化改革提出建议。

  

   一、国家监察体制改革进入新时代

  

   创新绝不是“无中生有”和“凭空想象”出来的。毫无疑问,创新需要一定的想象力,但更多是在现有事物的基础上“被挖掘”出来的。党的十一届三中全会以来,随着改革开放和现代化进程的推进,我国建立健全了党风廉政建设和反腐败斗争的体制机制,包括党的纪检和国家监察的体制机制,并收到了显著成效。但是,当中国特色社会主义伟大事业进入新时代后,党和国家的纪检监察体制改革也必须与时俱进。国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、反复酝酿,基于我国原有的反腐败体制机制经验,立足于反腐败的阶段变化和出现的新问题,顺应当前社会发展的新要求和人民对美好生活的期望,所提出的具有全面性、科学性、人民性的创新举措。党的十八大以来,全面从严治党深入推进,腐败蔓延势头得到有效遏制,反腐压倒性态势已经形成。反腐败工作取得一系列显著成效,离不开监察体制的创新发展。

   一是我国纪检检查体制的改革发展。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面加强党的领导和党的建设,坚决改变管党治党宽松软状况,创新纪律检查工作体制。首先,完善“双重领导”体制,创新实行“两个为主”。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的[1]。完善纪律检查工作“双重领导”体制,既有利于确保我们党牢牢掌握反腐败工作的领导权,一刻不停地推动全面从严治党向纵深发展,又有利于上级纪律检查机关领导和监督检查下级纪律检查机关的工作,使各级纪委相对独立地开展工作,有效地行使自己的职权。同时,为保障纪检检查机关工作的相对独立性和解决对同级党委的监督难题,创新实行“两个为主”。此外,对派驻纪检组实行垂直管理,避免纪律检查机关查办案件时放不开手脚,这也是在“双重领导”体制下的进一步创新。其次,创新实行“两个责任”和落实“一岗双责”。对于党风廉政建设,党委负主体责任,各级纪委作为党内监督的专责机关,必须履行好监督责任。同时,党风廉政建设“一岗双责”要求各级党委及主要负责人在履行本职岗位应有的管理职责的同时还要对所在机关的党风廉政建设负责。各级党委特别是主要负责人不抓党风廉政建设就被认为是严重失职,要对其进行责任追究,确保各级党委主要负责人种好自身的“责任田”。再者,创新巡视制度路径,实行“一案双查”。我党历来重视党内巡视工作建设,尤其党的十八大以来,党内巡视制度路径不断得到创新。党的十八届三中全会明确指出,“要加强反腐败体制机制创新,改革党的纪律检查体制,改进中央和省区市巡视制度。”一方面,创新巡视主体的选拔机制。改变巡视组长的任期制,实行巡视主体的动态调整。原来的巡视组长有同定的任期制,而现在建立了一个专门的“巡视组长库”,每次参加巡视工作的组长都是随机抽取,具有不确定性、临时性,实行“一次一授权、一次一任命”,这有利于提高巡视主体的工作质量。另一方面,创新问责机制,实行“一案双查”。巡视工作中的“一案双查”,就是要严格依规依纪开展巡视工作,对于巡视中发现的严重违纪的行为,既要追究当事人责任,又要倒查追究有关领导人员责任,其本质上是一种问责机制。巡视工作中实行“一案双查”,就是在向全党全社会昭示,巡视监督者时刻都在接受监督,同时也说明党委与纪委的领导干部即使自己不腐也必须承担下属腐败的相应责任,这促使党风廉政建设在各地受到更多重视。

   二是提升国家监察机关政治地位。在我国原有反腐败体制机制中,纪律检查机关都是由党代会选举产生,各级纪委书记位列党委常委;我国宪法规定各级行政机关由相应的人民代表大会选举产生,行政机关普遍实行行政首长负责制。而行政监察机关只是从属行政机关的一个组成部分,接受行政机关和上级监察机关的“双重领导”,其主要领导人一般由各级行政机关任命。党的纪律检查机关是与行政机关平行的一个党的领导机关,与行政监察机关在政治地位上具有不对等性。在我国反腐败实践中,出现了“强党纪审查,轻行政监察”的现象,这既不利于纪委聚焦监督执纪主业,也不利于行政监察职能的有效发挥。从所查处的案件来看,更多是“纪委—行政监察”前后衔接模式,即一般先由纪委进行违纪审查,作出党纪处分之后,再移送行政监察机关作出行政处理决定,导致权力监督体系的主体结构出现“一强一弱”。因此,这次国家监察体制改革从组织机构设计上进行了改革创新。整合行政监察机关、检察机关相关部门的职能,成立新的各级监察委员会。监察委员会是一个独立的国家监察机关、政治机关,凸显其国家性而不是行政性。在宪法地位上独立成序,与行政机关、审判机关、检察机关平行。各级监察机关都是由相应的人民代表大会选举产生,监察委员会与纪委合署办公,监委主要领导人与纪委的主要领导人相互兼职,达到纪委与监委政治地位的均衡,也标志着纪检监察合署办公的类型从依附性合署办公转变为对等性合署办公[2]。

   三是创新监察手段,用“留置”取代“两规”。我们通常所说的“双规”与“两规”完全属于不同的领域,前者常被误认为是纪委采取调查措施的一种。1990年颁发的《中华人民共和国行政监察条例》规定,行政监察机关有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”[3],行政监察机关的“双规”诞生。1997年《中华人民共和国行政监察法》颁布施行,行政监察条例废止,新的行政监察法规定行政监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”[4]。行政领域的“双规”被“两指”所取代,严格意义上来讲,“双规”这一说法自1997年开始就已不复存在。而我们通常所说的纪委调查措施中的“双规”,实际上应该叫做“两规”。1994年3月25日,《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》正式印发,其中第二十八条第三款明确规定纪律检查机关有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”[5]。至此,“两规”在党内的使用有了依据,对于“两规”的使用地点、程序以及被“两规”人员的合法权益保障问题等在《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中没有体现出来,这就导致了“两规”在实际使用过程中有时会出现一定的随意性。2013年4月温州市纪委“两规”对象於其一死亡案件曾引起高度关注,由于工作人员不合理的调查措施导致被调查人员的死亡,该事件涉及的纪委以及检察机关工作人员最后分别被以故意伤害罪判处有期徒刑,从某种程度上说明“两规”需要法治化审视和改造。

   党的十八大以来,“两规”在查处党员领导干部违纪问题中发挥了重要的积极作用,有利于全面从严治党的深入推进。然而,“两规”从性质上来看不是正式的司法程序的一部分,而是对人身自由进行限制的一项党内隔离审查措施。《中华人民共和国立法法》第八条第五款明确规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”的事项只能制定法律,《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》只是党内的一项法规,不具有国家法律性质。在法治反腐的时代浪潮中,“两规”的使用常常面临着合法性的诘问。国家监察体制改革制定《中华人民共和国监察法》,用“留置”取代“两规”,是对监察手段的一种创新,同时也是对现实问题的有效回应,更是全面依法治国的重要体现。监察法对于“留置”调查措施的使用相较于“两规”有以下创新做法:一是明确规定了“留置”措施使用的四种情形,避免使用的随意性。只有“涉及案情重大、复杂的;可能逃跑、自杀的;可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;可能有其他妨碍调查行为的”这四种情形才能依法适用“留置”手段。二是贯彻民主集中制原则,采取“留置”措施,必须由领导人员集体研究决定。同时加强对留置措施适用的监督,省一级要报国家监察会备案,省以下要上级监察委员会批准。三是对于“留置”的使用期限以及被“留置”人员的权利保障作出了规定。如规定留置时间一般不得超过三个月,要及时通知被“留置”人员所在单位和家属,保障被留置人员的饮食、安全等各项权利。四是规定留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。用“留置”取代“两规”既直面了“两规”存在的问题,又是在“两规”基础上进行的具体调查手段的一种法治路径创新。

   四是完善权力监督体系,实现国家监察全覆盖。在原反腐败体制机制中,党的各级纪律检查机关通过体制机制创新基本实现了对党组织、党员、党员领导干部的全面监督,而行政监察机关的监察对象主要是行政机关内部人员。对于非党员领导干部以及国家行政机关以外的其他行使公权力的人员的监督没有依据,无从监督。国家监察体制改革扩大了监察客体范围,实现监察全覆盖。新成立的监察委员会将监察客体扩大到包含党的机关、行政机关工作人员在内的六大类人员。尤其值得注意的是第四大类和第五大类,教育、医疗卫生、体育等与民生福祉息息相关,加强对基层群众自治组织管理人员的监督有利于加大对基层“微腐败”的惩治力度,在精准扶贫和全面建成小康社会进程中显得尤为重要。从六大类监察对象可以看出,国家监察是对党内监督和行政监察的重大发展,同时又将监察范围扩展到了所有行使公权力的人员。国家监察体制改革弥补了原反腐败体制“强党内监督,轻行政监察”的不足,实现了党内监督和国家监察的双轮驱动与均衡发展[6]。

  

   二、对中国与国际共运史上监察体制的批判继承

  

   (一)我国监察制度的历史借鉴

   监察体制不是舶来品,我们创设的监察体制具有中国特色,是对我国古代乃至近现代监察制度的继承与发展。我国古代监察制度是我国封建社会时期国家治理体系中的重要一环。监察制度的起源最早可追溯到秦朝,公元前221年,秦灭六国建立统一的专制主义中央集权国家,在中央设立御史台,在地方设立监御史,古代监察制度初步建立起来[7]。我国古代监察制度的运行主要表现在以下四个方面:第一,帝王的微服私访。由于皇帝每天要处理的事务繁多,这种皇帝亲自监察的形式较少。第二,帝王派遣使者进行监察,也就是我们经常听说的“巡抚”。这种监察方式具有临时性、运动式的特点,帝王临时选派王公大臣担任监察官,授予特权,代表帝王对中央和地方进行监察。第三,上级监察机构对下级监察机构的监察。这种监察方式主要是中央对地方的监察以及地方监察机构对下一级监察机构的监察。第四,谏官对帝王的监察。这种监察方式主要是谏官对帝王以及官员在工作上、生活上做的不好的地方进行批评指责,监察的效力主要取决于帝王和官员的个人品德。如唐太宗时期,谏官魏征的言论监察取得了一定的社会治理效果。从秦朝到清朝,逐渐形成了一套从中央到地方的监察体系,监察范围十分广泛,监察内容也涵盖人事、财政等多个方面。从某种程度上说,我国古代监察制度在缓和阶级矛盾、维系社会稳定、及时了解社情民意等方面具有一定的积极意义。然而,我国封建监察体制主要以皇权为中心,客观上反腐,主观上却是维护君权统治,从其根源来看是“人治”的产物,与我们今天所倡导的“法治”格格不入。另外,皇权在古代居于至高无上的地位,英国思想史学家阿克顿勋爵曾指出,“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”[8]294谁来监察皇帝?如何实现监察权的自我监督?这些问题在中国古代都无法解决。尽管中国古代的监察制度有一定的历史和阶级局限性,但是作为一项政治体制,值得我们去深入研究,以史为鉴,为推进当下国家监察体制改革找到历史智慧。

   正在进行的国家监察体制改革借鉴了许多我国古代、近现代监察工作中的有益做法。首先,从监察权的独立性来看,效仿孙中山先生提出的独立监察权思想。孙中山先生借助西方“三权分立”理论,将权力分为五大类,即在立法权、行政权、司法权基础上,增加考试权与监察权,形成“五权”理念,成为第一位系统提出监察权理念的政治改革家,他将监察权视为国家权力结构的重要组成部分,与立法权、行政权、司法权平行,监察机构具有独立性。其次,从监察范围来看,我国古代的监察制度涵盖了除皇帝以外的大小各级官吏,甚至包括对老百姓的监督以防止其叛乱。正在进行的监察体制改革,虽然在监察范围上效仿了古代的一些做法,但与其有着本质上的区别。正在进行的监察体制改革做到了对所有行使公权力人员的监督全覆盖、无死角。同时,注重发挥人民监督,强化监察机关的外部监督机制。从某种程度上说,此次改革是对古代监察制度的批判继承与创新。再者,从监察机关的教育属性来看,是对古代谏官制度的一种发展。古代的谏官制度具有监督的教育属性,能够使监察对象主动认识到自己的错误。改革后建立的监察委员会具有相对独立性,纪检监察干部具有“摆渡人”的作用。以往涉及的职务违法犯罪,在证据充分的前提下可以“零口供”定案,现在如果违法犯罪人员不主动认罪,则被认为是办案人员的工作缺点。监察机关的工作人员必须开展对被监察人员的思想教育工作,使被监察人深刻反省、认识错误,主动交代问题,作出忏悔和反思。

   (二)对苏共监察实践的继承发展

   1917年,俄国十月革命取得胜利,建立了世界上第一个社会主义国家。列宁在继承马克思和恩格斯监督思想的基础上,提出了建设社会主义国家监察体制的科学设想[9]。列宁的监察思想对于完善苏共的领导体制,保持苏共政权稳定具有积极重大的作用。列宁意识到苏维埃政权是在特殊条件下建立起来的,同时为巩固政权实行了如战时共产主义政策等带有集权性质的政策,以至于形成了一个高度集权的政治体制。因此,列宁为加强对权力监督、防止权力的滥用以及官僚主义的出现等,提出了要建立专门的监察机构,并提出了一系列为巩固政权而进行的监察体制科学设想。然而列宁逝世后,其监察思想没有被后来的苏共最高领导人很好的付诸实践。中共早期的监察体制从某种程度上来说学习的是苏共,只是学的很不全面。正在进行的监察体制改革应当汲取苏共监察体制中的科学设想,同时要避免制度在执行过程中的偏差。

   苏共早期的监察体制科学设想主要表现在:一是确保监察机关的相对独立性。提出建立一个与中央委员会平行的中央监察委员会,在领导体制上、组织地位上以及职权范围上能够独立而有效地行使监察职能。二是加强对党的最高领导机关和主要领导干部的监察,防止出现高度集权的政治模式,避免个人独断专行。三是强化监察机关工作人员履职能力。提出监察机关工作人员必须专职化,同时提高工作人员的文化素养和能力水平。四是实行合署办公。将党的监察机关与工农检查院结合起来,实行党政监察机构合署办公。五是建立健全人民监督制度。充分发扬社会主义民主,将党和国家监督与人民监督有效结合起来。可以说苏共早期的监察体制设想是较为合理的,许多设想也正是我们目前正在探索改革实践的。

   然而从斯大林开始,苏共领导人对早期的监察体制设想进行了原则性的修改,监察体制逐渐失去效力,导致苏联出现了高度集权的政治体制。改变后的苏共监察体制主要表现在:首先,从监察主体上来看,各级监察委员会组成人员的民主选举制实际上被束之高阁,其主要领导人大多都是委派的,并在联共(布)十七大中正式决定实行委任制。同时取消了列宁监察机关人员专职化的设想,规定中央监察委员会委员可以由中央候补委员可以兼任。其次,从监察权限来看,取消对党的主要领导干部的监督,只负责对苏联共产党中央委员会决议的执行情况进行监督和检查普通党员违纪问题。再者,从监察机关的独立性来看,以往独立的监察委员会现在成为党的委员会下设的一个监察部门[9]。正是从斯大林开始,列宁的监察思想被一步步改变,监察机关从人员组成方式、地位、性质、权限等方面逐渐发生变异,甚至成为了专权者压制反对意见的辅助工具,导致苏联形成了高度集权的政治体制模式。后来的苏共领导人赫鲁晓夫、勃列日涅夫、戈尔巴乔夫都对监察体制进行了改革,但都是简单的完善与修补,没有达到苏共早期的监察设想,更没有触及问题的核心——如何有效对权力进行监督以及如何破解权力自我监督这个国家治理的“哥德巴赫猜想”。最终,在戈尔巴乔夫迷失方向的“改革”的驱动下,苏联共产党丧失了执政地位,苏联社会主义制度走向了崩塌。

   我国的监察体制改革是对苏共监察体制科学设想的具体实践与创新。一方面,从监察机关的独立性上来看,苏共在保证监察机关独立性的同时,强调监察机关要实行单一领导体制。而在我国的具体实践中,社会主义各项事业都必须坚持中国共产党的领导,党领导一切。反腐败工作机构首先也必须坚持中国共产党的领导,同时我国的纪检监察机关又实行垂直管理方式,中央领导地方,上级领导下级。在实行双重领导体制的同时,纪检监察机关在办案和人事安排上又有所创新,纪检机关在案件查处和人事安排上实行“两个为主”,监察机关的主任则由人大选举产生,副主任则由人大常委会任免,避免委任制的弊端。另一方面,从监督对象来看,现在党的纪检检查机关与国家监察机关具有融合性,国家监察机关涵盖了所有行使公权力的人员,是对党的纪检机关监督的扩大和深化。同时,实行党的纪律检查机关与监察机关主要领导相互兼任,实现党内监督与国家监察的有机统一。再比如,苏共的监察体制设想强调党和国家监督与人民监督有效结合。我国在具体改革实践中,突破了监督方式单一的弊端,形成了内外部监督结合的多元监督模式。近日,被查处的广安市委副书记严春风就是纪律监督和执法监察、舆论监督以及人民监督的相结合,就是官方与社会监督良性互动形成的反腐新格局。

  

   三、用改革精神完善发展国家监察新体制

  

   从2016年12月国家监察体制改革试点开始,至今已过去一年多,反腐败斗争正逐步向着制度反腐、法治反腐方向转变。从监察体制改革试点到全面铺开,从地方到中央各级监察委员会的组建,从监察法草案面向社会公开征求意见到监察法的发布施行,监察体制改革正逐步法制化、规范化。国家监察委员会的揭牌及其宪法地位的确立,实现了党和国家监察体系以及国家机构改革的重大创制,反腐败工作开启了新的征程。然而,监察体制改革才刚刚触及深水区,宏观层面的监察制度才刚刚完成,未来监察制度的运行还需进一步具体细化。具体而言,主要有以下几个方面:

   一是如何将监察职能向基层延伸。我国的监察体制改革已经将监察范围扩大到了所有行使公权力的人,其中有一类监察对象是基层群众自治组织中的管理人员。尽管目前已将基层群众自治组织纳入监察范围,但是我国的基层组织体系庞大,如何有效对其管理人员进行监督监察是一个值得深入探究的问题。同时,乡镇一级的监督力量还比较薄弱,不利于监督治理效能的最大提升。二是如何推动机构、职能、人员的全面融合。目前国家监察体制改革已初步完成了机构的组建、编制划转以及人员的转隶等工作。机构组建完成后,如何进一步推动机构、职能、人员的全面融合,真正做到“形”的重铸和“神”的重塑,需要进一步探索实践。比如,原来检察机关反贪污贿赂局、反侵权渎职局转隶到监察委员会的干部,以往更多的是从法律的角度行使职权,现在则需要依法依规行使职权,同时还要注重思想教育工作,既要懂党纪又要懂国法,确保权力规范有序运行。三是如何实现国家监察体制改革与司法体制改革的有效衔接。监察法第四条规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与检察机关互相配合。”第四十五条规定:“对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。”第三十三条规定:“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”[10]从法律条文上可以看出,监察机关在监察程序、强制措施以及取证能力等方面都要做好与司法机关的有效衔接。四是如何提升纪检监察干部政治站位和履职能力。机关工作人员首先要讲政治,要牢固树立“四个意识”。各级纪检监察干部要着力增强政治意识、强化政治担当,不能只是说说而已,要增强学而懂、学而信、学而用的政治自觉,要严守政治纪律和政治规矩,严防“灯下黑”。在工作实践中有的纪检监察干部懂得如何执纪监督却不懂得执法监察,之前在检察院办案的工作人员,更多是从法律角度考虑问题,处理的标准就是罪与非罪,而现在还要从党纪的角度看,既要执纪又要执法,更要抓早抓小,准确运用监督执纪“四种形态”。因此,各地纪检监察干部要全面提升履职能力,减少本领恐慌,才能将纪律监督和国家监察工作做得更好。

   习近平总书记曾指出“唯改革者进,唯创新者强,唯改革创新者胜”[11]41。从1978年我国实行改革开放以来已整整过去40年,历史和现实经验都表明,国家和社会要想取得长足发展必须不断进行改革,而改革的最大动力就是在原有体制机制上进行创新。抓创新就是抓发展,谋创新就是谋未来。进一步深化国家监察体制改革,必须把创新摆在改革的重要位置,让创新贯穿改革的一切工作,充分发挥出社会主义的各方面优势。

   (一)创新基层纪检监察组织体系,授予乡镇派出机构部分监察职能

   目前我们离2020年全面建成小康社会的目标比以往任何时候都更加接近,“全面建成小康社会,一个都不能掉队。”这是党和国家作出的庄严承诺。当前脱贫攻坚工作正处于最后的冲刺期,也处于最难啃的“硬骨头”时期,然而在基层村级组织扶贫领域中常存在不正之风以及腐败现象,农民的利益“奶酪”经常被动。国家监察体制改革从人民最关心的问题出发,将腐败治理延伸到基层,把基层群众自治组织中的管理人员纳入了监察范围,具体如何行使监察职能,则需要创新基层纪检监察组织体系。由于党的纪律检查机关与国家监察机关在机构设置上不具有对等性,具体而言就是乡镇一级只有纪委而没有监察委员会,乡镇纪委如若发现职务违法犯罪行为如何处理需要进一步探索。我国监察法第十二条规定“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”因此,国家监察体制改革可以探索向街道派出监察组和向乡镇派出监察办公室,同乡镇纪委合署办公,派出监察机构的主要领导可以由乡镇纪委主要领导兼任,依法对管辖范围内行使公权力的人员进行监督,授予乡镇派出机构谈话、询问、调查等部分监察职能,积极配合县级监察委员会工作,在领导体制上可以探索实行派出机构由上级监察机构和同级党委领导的“双重领导”体制。同时,结合实际向农村(社区)派出监察专员,打通监察监督覆盖“最后一公里”,将监察专员的编制、经费、人事关系等保留在乡镇,监察专员发现问题可以及时向监委派出乡镇(街道)监察办公室(监察组)报告,派出机构根据授予的职权展开先行调查,将调查结果提交上级机构审查,再由县级监察委员会根据情况作出处理,如此可以缓解县级监察委员会工作压力,真正实现基层监督监察无盲区、无死角、全覆盖,把监察职能延伸到乡镇,延伸到村居。

   (二)创新监察主体的选拔与惩戒机制,整体性提升反腐治理效能

   能不能夺取反腐败斗争的压倒性胜利,关键在于能不能建立长效反腐的制度,而制度的执行好坏最终取决于监察主体。因此,创新监察主体的选拔和惩戒机制显得尤为重要。目前监察主体的形成主要是通过机关转隶和领导层相互兼任两种方式。领导层相互兼任有利于强化党对反腐败工作的统一领导,加强工作过程中的组织协调。从具体的实践来看,除中央纪委书记由赵乐际同志担任,国家监委主任由杨晓渡同志担任以外,地方各级纪委书记均兼任监委主任,副书记兼任副主任,部分纪委常委和委员兼任监委委员。监察主体力量的有效发挥,不仅在于领导层的兼任以及转隶人员的充分融合,还要注重建立竞争机制,创新监察主体的选拔。可以创新建立公务员内部遴选、公开招聘等制度化的人才选拔机制,将有意愿进入纪委监委工作并具备相关专业知识和从业经验的人才招募进来,提升监察主体的政治站位和履职能力。我国监察法第二章第十四条指出“国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”[10]《中华人民共和国监察法》主要是照录《宪法修正案》的规定,对于具体的监察官制度规定不多。创新监察主体的选拔机制,必须进一步细化监察官相关的制度。未来可以探索制定《监察官法》,像《检察官法》《法官法》那样明确监察官以后要不要参加国家法律职业资格考试,建立监察官统一的职业门槛,这样不仅有利于提升监察机关工作人员执法调查的能力,还有利于进一步完善激励机制,激发监察主体的工作激情。

   同时,创新监察主体的惩戒机制,完善监察主体的退出机制。反腐败整体性效能的提升必须以监察主体的工作能力为依据,对于那些不适宜纪检监察工作的人员应当进行组织调整。一方面,为严防“灯下黑”,必须完善监察主体的自我监督机制。可以参照纪律检查机关的做法,成立纪检监察干部监督室,由于纪检监察室的增加以及监察主体人员的增多,可以进一步扩充纪检监察干部监督室,加强对监察主体自身执行职务和遵守法律情况的监督,对于纪检监察干部监督室的工作人员则要从多方面进行严格考察。对于那些打听案情、过问案件、说情干预的,甚至违反回避制度、办关系案人情案金钱案等的监察人员应当进行严厉惩处,并登记在案,一定年限内不得从事纪检监察工作。另一方面,加强各级党委和人大对监察委员会的外部监督。做好国家监察体制改革工作,需要各级党委扛起主体责任,加强对监察委员会的监督,将党的领导体现在改革全过程和各方面。各级党委要定期分析研判政治生态,听取监察机关工作人员作重大案情报告。同时,各级监察委员会由同级人大产生,其主任由人大选举产生,副主任和委员由主任提名,人大常委会任免,理应接受人大及其常委会的监督。人大及其常委会对监察委员会的监督以及对其产生人员的罢免,能够促使监察主体严格依法开展工作,同时有利于完善监察主体的退出机制。

   (三)创新构建纪法贯通、法法相连的多种有效衔接机制

   在监察体制改革实践中,纪委与监委合署办公,合署并不意味着合并,由于分属不同的权力结构和组织体系,将党纪监督与国家监察有机结合起来需要构建纪法贯通的衔接机制。一方面,构建“纪委—监察委员会”和“监察委员会—纪委”纪法贯通的衔接模式。当纪委在调查党员和党员干部的违纪行为中发现其有职务违法犯罪的情形时,纪委应当在做出党纪处分之后将犯罪嫌疑人和相关的问题线索移交给监察委员会,由监察委员会来完成监察调查以及处理等相关工作,全面落实“纪严于法,纪在法前”。“监察委员会—纪委”前后衔接模式的运行过程则与之相反。另一方面,纪委与监察委员会的纪法贯通的衔接模式也可以考虑纪委和监察委员会同时展开纪律审查与监察调查。在四川乐山市夹江县反腐除恶的第一案中,立案之初就曾出现了分歧,就是对涉嫌违纪违法人员同时采取行动还是分别采取措施。转隶干部大部分倾向先对线索更集中的人进行调查,以免打草惊蛇,然后步步为营。但老纪检干部则希望同时采取措施,最终经协商研究决定发挥政治机关的优势,同时采取纪律审查和监察调查。在同时开展调查过程中,必须充分共享调查信息,调查处理结果应当以纪委和监委的名义分别做出。

   我国监察法第四十五条规定:“对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉”。[10]这就要求国家监察体制改革与司法体制改革有效衔接,积极探索创新实践,建立和运行监委与司法机关互相配合制度,实现执法与司法的有效衔接。各级监察机关要坚持以刑事审判标准审核事实证据,使监察机关在证据标准和证据规则等方面既符合刑事诉讼法方面的规定,又体现监察体制改革的要求,确保监委移送的证据经得起司法机关的审查。对于重案要案,监察机关可以与检察机关成立联合调查组,适时商请检察机关派员开展提前介入工作,及时召开协调会进行沟通交流,确保每起案件经得起司法审判的检验。[12]对于监察机关的留置案件,检察机关在联合调查中也可以先行采取强制措施。由于职务违法犯罪的罪名较多,监察机关可能在移送问题线索时会存在遗漏现象,对于检察机关要求退回补充调查的案件,监察机关应当与检察机关充分沟通衔接,充分听取检察机关意见和建议,最终共同促进反腐败工作深入开展。

   (四)创新权力监督格局:巡视、派驻、监察三维一体全覆盖

   一是创新巡视巡察制度,实现巡视监督全覆盖。巡视作为党内监督的一把利剑,在反腐领域发挥了积极作用。山西塌方式腐败,湖南衡阳破坏选举案,四川南充和辽宁拉票贿选案等重大问题线索都是在巡视过程中发现的。据统计,十八届中央纪委共开展了12轮巡视,实现了巡视全覆盖。当前十九届中央纪委第一轮巡视已全面铺开,标志着全面从严治党的不松劲、不停步,反腐永远在路上。当前中央和省级党委已经做到对所属党组织巡视全覆盖,下一步则要创新市县巡察制度,破解“巡不深、察不透”难题。积极探索市县交叉巡察,交叉巡察是巡视的延伸,是巡察方式方法的创新,有利于提高精准发现问题的能力。二是创新设置派驻机构,实现派驻监督全覆盖。当前党的纪律检查机关已经实现省级全面派驻,正稳步推进市地一级派驻全覆盖。伴随着监察委员会的成立,各级纪检机关和监察机关都应当实行派驻制度,可以在县级以上各单位探索成立派驻“纪检监察组”,将“纪检组”与“监察组”合并,更好履行监督调查职责。同时,县级监察委员会也应当积极探索建立派出监察机构,在乡镇(街道)建立派出监察机构,设立监察专员,将监察职能延伸到基层。三是加强对所有行使公权力的人员的监督,实现国家监察全覆盖。新的监察委员会将监察对象扩大到了六类人员,涵盖了所有行使公权力的公职人员,弥补了行政监察范围过窄的缺陷,实现了由“狭义政府”到“广义政府”的监督转变。巡视、派驻、监察三维一体的权力监督新格局的形成,使得党和国家的监督体系更加完备、科学、有效。下一步将着力推进纪委和监察委的深度融合,确保全面履行纪检监察两项职能,把制度优势真正转化为治理效能,让三维一体的权力监督格局真正发挥实效[13]。

   总之,国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,目前国家监察体制改革已初见成效,未来改革将进入新阶段,将触及更多深层次问题和矛盾,必须在改革中不断创新。中国共产党领导的国家监察体制改革是对国内外监察制度的传承与发展创新,深受广大人民群众的支持。我们相信国家监察体制改革在中国共产党的集中统一领导下,未来必将进一步进行改革创新,全面履行党内监督和国家监察两项职能,充分发挥监督治理效能和社会主义的制度优势。构筑不想腐、不愿腐的长效机制,巩同和发展反腐败斗争的压倒性胜利,最终交上一份让人民满意的反腐答卷。

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