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陈瑞华:司法行政体制改革的初步思考

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:52
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   自2014年新一轮司法体制改革启动以来,一系列司法改革措施相继得到推行,并取得了良好效果。但是,这些旨在推动司法“去地方化”和“去行政化”的改革措施,所针对的主要是法院和检察机关的司法行政管理机制,而对公、检、法三机关的法律关系并没有作出实质性的调整,对一系列困扰我国司法体制的问题,如看守所的归属问题、执行体制的改革问题、司法审查机制的构建问题等,都没有提供有针对性的“顶层设计”。

   而按照法学界的普遍看法,未来司法体制改革的深入进行,取决于对公、检、法三机关法律关系的重新认识,也取决于对司法行政机关的职能作出重新定位。要真正维护司法的公平正义和优质高效,就应高度重视司法行政机关的作用,对其权力分配和机构设置作出全新的制度安排。一言以蔽之,我们既应当站在司法改革的全局看待司法行政体制的改革问题,也应当通过司法行政体制的改革来全面推动司法体制的整体变革。

   本文从全面推动司法体制改革的立场出发,对司法行政体制改革问题作出初步的考察。笔者将对我国司法行政机关的职能进行理论上的定位,将其确定为司法行政与政府法律事务的统一管理机关。在此基础上,笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况,结合我国司法体制改革的宏观目标,来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。最后,在历史考察和理论分析的前提下,本文对司法行政体制改革提出几项宏观的改革思路。

   

   我国司法行政机关的职能定位

   从世界范围来看,司法行政机关的职能存在两种模式:一是英美法国家的“司法行政领导检察工作模式”;二是大陆法国家的“大司法行政模式”。

   根据前一模式,司法行政机关在管理政府法律事务的同时,还行使检察职能,也就是代表政府对犯罪案件行使刑事追诉的职能。例如,美国联邦司法部,作为联邦检察官的领导机构,对于那些“联邦罪案件”刑事追诉权,包括领导联邦调查局行使侦查权,代表政府提起公诉。

   但与此同时,司法部还负有对移民、反垄断、烟酒枪炮爆炸物、缉毒、判决执行等项法律事务的管理权。而根据后一种模式,司法行政机关作为政府组成部分,负有对法院、检察机关的司法行政事务进行管理的权力,举凡法院、检察机关的设置、预算、后勤保障、财政经费,法官、检察官的编制、入职、晋升、奖惩,以及司法考试和法官、检察官的教育培训等事项,司法行政机关都负有作出规划、提出建议甚至进行决策的权力。

   这两种模式的相同之处在于:司法行政机关都属于政府行政分支的组成部分,司法部长甚至属于内阁成员;司法行政机关都负有对监狱、未决羁押场所加以管理的职责。

   但两者的主要区别在于:

   前一模式下的司法行政机关领导检察工作,对于追诉犯罪负有全面责任,而后一模式下的司法行政机关则对法院、检察机关的全部司法行政事务负有管理责任。前一模式下的司法行政机关可以被称为总检察院或者政府法律事务部,后一模式下的司法行政机关则属于法院、检察机关的“司法行政事务管理部门”。

   新中国成立初期,我国司法行政机关的职能是参照大陆法系的模式建立起来的。所谓“大司法行政模式”,其实在一定程度上就是大陆法系国家司法行政机关的缩影。这可能是新中国成立初期全面参照借鉴和移植前苏联的司法体制的一种结果。但随着一轮又一轮的司法体制改革,特别是在1979年恢复法制建设以来,我国司法行政体制与大陆法系的模式渐行渐远,终于在1982年以后走上了一条独立发展的道路。

   但是,这种司法行政体制从来就没有倒向英美法系的模式,未来也几乎没有领导检察工作的可能。这是因为,按照我国人大领导下的“一府两院制”,检察机关与法院都是司法机关,与同级政府一起,由同级人大及其常委会产生,并向其报告工作,接受其监督。而司法行政机关作为政府领导的行政部门,所行使的是行政职能,与作为司法机关的检察机关是不可同日而语的。

   在笔者看来,我国司法行政机关属于一种兼掌宏观司法行政事务与政府法律事务的行政机关。所谓“宏观司法行政事务”,是与“专门性司法行政事务”相对而言的,是指那些不属于法院、检察机关内部人财物管理的宏观层面的司法行政事务,如律师、公证、法律职业资格考试、司法鉴定、刑罚执行等事务,这些事务或者在新中国成立初期就属于司法行政机关的“专属法律职能”,或者在1982年以后随着司法改革的推进逐渐被纳入司法行政机关的管理之下。

   而所谓“政府法律事务”,则是指由各级政府承担的法律法规编纂、国际司法协助、人民调解、基层政权司法行政事务等法律事项。这些政府法律事务在新中国成立初期曾被纳入司法行政机关的管理之下,后在1982以后出现了一定程度的萎缩,但在2001以后又开始出现了职能的逐渐回归。下面从两个角度对此作一分析。

   (一)宏观司法行政事务的管理者

   新中国成立以来,我国司法行政机关一直在行使一些基本的司法行政事务,如律师、公证、法制宣传、人民调解等事务。1982年以来,司法行政机关逐步获得对监狱、司法考试、司法鉴定、社区矫正等事务的管理权。

   这些事务都属于“宏观司法行政事务”,因为它们不属于公、检、法三机关所独有的司法行政事务,而独立于这些机关的基本法律职能,具有明显的普遍性和共同性。这些职能要么本来就归由司法行政机关加以管理(如律师、公证、人民调解、法制宣传等),要么是随着司法体制改革的推进而逐步被划归司法行政机关的(如刑罚执行、司法考试、司法鉴定、社区矫正等)。

   当然,对于哪些司法行政事务属于这种“宏观司法行政事务”的问题,并没有一个放之四海而皆准的标准,而是由我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索而逐渐确定的。

   经验表明,当某一项司法行政事务交由公、检、法三机关自行加以管理会出现诸如权力集中、职能冲突、权利保障不力等问题时,该项事务就应从公、检、法三机关独立出来,被确定为“宏观层面的司法行政事务”,并最终被划入司法行政机关的管理职能。

   至于法院、检察院、公安机关对本系统人、财、物的管理事务,我们可以界定为“专门性司法行政事务”。例如,新中国成立初期司法行政机关对法院和检察院的设置,对司法干部教育、训练,对司法干部登记、分配、任免,对全国诉讼案件种类、数量及社会原因之统计,对司法经费之厘定等事项,就都属于这种“专门性司法行政事务”。

   经验表明,由法院、检察院对这些专门性司法行政事务进行自行管理,有助于实现法院、检察院内部司法行政事务的专门化,有利于对法院、检察院人、财、物有效管理,也符合我国现行的司法体制。

   2014年以来,为实现法院、检察院“去地方化”的改革目标,改革决策者推行了法院、检察院人、财、物收归省级统一管理的举措,一方面强化法院、检察院的财政预算和基本建设由省级财政加以保障,另一方面也强调入额法官、检察官的遴选和惩戒要由省级专门委员会加以决定。

   这显然说明,法院、检察院甚至公安机关内部的“专门性司法行政事务”,是不可能被纳入司法行政机关的管理体系的。在“宏观司法行政事务”与“专门性司法行政事务”发生分离的情况下,司法行政机关究竟还要承担哪些新的司法行政事务呢?在笔者看来,公、检、法三机关目前承担的一些专门性司法行政事务可以转化为“宏观司法行政事务”。

   迄今为止,由公、检、法三机关负责管理的一些司法行政事务,由于涉及本部门的多重利益,也由于与本部门的核心职能存在一定程度的冲突,因此存在专业化水平不高、管理效率低下等方面的问题。

   例如,法院、检察院对在职法官、检察官的教育培训,公安机关、法院对部分刑事处罚承担执行职能,法院对民事和行政裁判承担全部的执行职能,公安机关对于犯罪嫌疑人、被告人的未决羁押,就都属于由公、检、法三机关不当行使司法行政管理权的领域。未来,有必要将这些“专门性司法行政事务”转化为“宏观司法行政事务”,并最终将其划归司法行政机关行使。

   (二)政府法律事务的统一管理者

   在任何国家,司法行政机关都不只是一个纯粹的“司法行政事务机关”,而多多少少享有对政府法律事务的管理权。新中国成立初期,司法部既是司法机关的“组织部、宣传部、教育部和后勤部”,也是政府法律事务的综合管理部门。可以说,司法部在管理法院、检察机关的全部司法行政事务的同时,还同时承担政府“法务部”的职能。

   直到1982年5月,原来由司法部负责的法律起草和编纂工作,才被划归新成立的国务院法制局。但是,政府法律事务的管理职能并没有完全被转交给这个法制部门。1987年6月,国务院批准司法部成立司法协助局,负责统一管理我国与其他国家司法协助工作。这种国际司法协助事务,其实就属于政府对外法律事务的一部分。

   从未来司法行政体职能发展的角度来看,究竟哪些职能应被纳入“政府法律事务”之中呢?在笔者看来,根据所要达到的法律目标的不同,政府法律事务应分为三个层面:一是与立法有关的法律事务,二是与政府法律顾问有关的法律事务,三是与国际司法协助有关的对外法律事务。

   所谓“与立法有关的法律事务”,主要是指法律法规的起草和编纂事务,包括对行政法律法规的起草,对行政法律法规草案的提交和修改,对各行政机关所提交的行政规章和部门规则的审核和修改,等等。在这一方面,司法行政机关可以充当中央政府、省级政府以及具有地方立法权政府的立法编纂部门。

   而所谓“与政府法律顾问有关的法律事务”,是指司法行政机关为各级政府充当法律顾问的角色,为其依法行政起到保障作用。

   在一定意义上,司法部长就是中央政府的总法律顾问,对于政府的所有行政管理活动负有法律保障责任。在任何行政决策作出之前,司法行政机关要发挥法律把关作用,对其法律风险作出审查和评估;在一项行政决策或行政行为受到法律质疑或法律诉讼之后,司法行政机关应派员代表政府进行应对或者应诉。

   不仅如此,所谓“与国际司法协助有关的对外法律事务”,则是指在与外国政府发生的国际司法协助领域,基于互惠原则、双边司法协助条约或者根据共同参加的国际公约,司法行政机关代表中央政府与外国政府进行各种相互间的司法协助工作。

   

   司法行政体制改革的基本原则

   既然将司法行政机关定位为管理宏观司法行政事务的行政机关,那么,这种宏观司法行政事务的确定究竟应遵循哪些基本原则呢?在这一方面,我们应当充分考虑我国司法行政职能的历史变迁情况,从中发现司法行政体制改革的若干规律。那种无视我国司法行政体制改革的历史演变情况,而只根据国外司法改革经验或者根据纯粹理性思辨所提炼出来的基本原则,是不具有生命力的。

   与此同时,我们在对司法行政体制改革的基本原则进行总结时,也不能故步自封,完全着眼于历史的经验,而应将视野投向我国司法体制改革的总体目标,也就是将司法行政体制改革纳入整个司法体制改革的框架之中进行综合考虑,由此才能确定一种与时俱进、具有前瞻性的改革原则。

   有鉴于此,未来指导司法行政体制改革的基本原则有以下四个方面:

   一是权力分离与制衡的原则;

   二是保证公、检、法三机关职能中立性的原则;

   三是法律职业从业人员培养的专业化和精英化原则;

   四是法律服务体系的统一性原则。

   下面依次对这些基本原则作一分析。

   (一)权力分离与制衡的原则

   1982年以来,司法行政机关的职能一直处于不断变化之中,司法行政机关的内设机构也在持续增加。在这种机构变化现象的背后,存在一种值得关注的制约因素,那就是改革决策者为避免司法机关权力的过分集中,而将一些原由公、检、法三机关分别行使的职权划归司法行政机关加以行使。这一制约因素的核心就是司法机关权力分离与制衡的原则。

   根据这一原则,公、检、法三机关所享有的各项权力,包括侦查权、批捕权、起诉权、审判权与执行权等在内,都应发生适度的分离,避免由同一机关因为行使多项权力而发生集权现象,也防止同一国家机关因为行使不同职权而发生职能上的冲突,从而实现公、检、法三机关在行使职权上的相互制约,进而实现国家权力的均衡行使。

   1982年以来,“劳改”部门和“劳教”部门被从公安机关划归司法行政机关,最终促成了监狱机构和强制戒毒机构的改革完善,使得司法行政机关成为专门行使狱政管理和司法戒毒管理的专门机构。

   不仅如此,诸如国家统一司法考试制度的建立、司法鉴定体制的改革以及社区矫正制度的改革等,也都意味着原来由法院、检察院、公安机关行使的部分权力,被划归司法行政机关,使得审判权、检察权与司法人员资格考试管理权、司法鉴定管理权等发生职能上的分离,使得侦查权与非监禁刑执行权也发生职能上的分离。

   这些改革所带来的职能分离,避免了公、检、法三机关权力的过分集中,防止了不同性质的国家权力由同一机构行使所带来的职能冲突,有助于实现不同国家权力相互间的制约和平衡。

   1982年以来司法行政职能的适度扩张,既然贯彻了国家权力分离与制衡的原理,那么今后司法行政体制的改革,要不要继续贯彻这一原则呢?答案是肯定的。迄今为止,在公、检、法三机关分工负责、相互制约、相互配合的法律关系中,仍然存在一些权力过分集中、职能相互冲突的问题。

   例如,公安机关作为主要刑事侦查机关,仍然行使对拘役、管制以及部分附加刑的执行权,并利用其对看守所的管理权,将被判处短期自由刑的罪犯放置在看守所进行执行。这种由公安机关行使部分刑罚执行权的情况,破坏了国家刑罚执行权的统一行使,仍然造成刑事侦查权与刑罚执行权的高度集中和职能冲突。

   又如,法院作为国家审判机关,目前仍然在行使刑罚执行权和民事、行政裁判执行权,造成事实上的审判权与执行权的高度集中和职能混乱。在刑事执行领域,包括死刑、罚金刑、没收财产刑在内的刑罚,都是由法院自行加以执行的。而那些涉及违法所得的追缴,尽管还不算是一种独立的刑罚,但也是由法院自行执行的。

   这显然说明,对公民生命权的剥夺以及对个人财产权的剥夺,都存在法院“自审自执”的问题,既破坏了国家刑罚执行权的统一行使,又带来了审判权与执行权的相互冲突。

   而在民事、行政裁判的执行领域,法院既行使审判权,又行使对生效裁判的执行权;既负责行使执行实施权,又负责对执行过程中执行标的等的变更问题行使裁判权,这种将审判权与执行高度集中行使的体制,既造成法官自由裁量权的滥用,甚至酿成结构性的司法腐败问题,又由于法院自身政治权威和资源的局限而带来制度性的“执行难”问题。

   2014年以来司法决策者本来已经提出了“审判权与执行权分离”的改革目标,但这一改革迟迟没有发生实质性的推动,法院只是在内部建立了一些保证执行实施权与执行裁判权相对分离的技术性应对措施。为贯彻权力分离与制衡的原则,有必要将执行权与审判权进行完全分离,也就是将刑罚执行权和民事、行政裁判执行权从法院剥离出来,划归司法行政机关行使,这才属于实质性的司法改革措施。

   (二)保障公、检、法三机关职能中立性的原则

   作为国家司法体制的有机组成部分,司法行政机关在职能配置上要保证公、检、法三机关的中立性和超然性,避免这些国家机关与案件发生直接或间接的利害关系。为此,公、检、法三机关本来行使的一些法律职能,实际造成其与案件发生利益牵连,以至于严重影响案件公正处理的,都应被移交给司法行政机关。

   这种法律职能的脱离和移交,并不只是一种国家权力的再分配,也不意味着司法行政机关成为司法体制改革的“受益者”,而应致力于公、检、法三机关的职能中立和利益无涉。

   自1982年以来,司法行政体制的一些改革都体现了上述基本价值取向,也就是保障公、检、法三机关在行使基本法律职能上的中立性,避免这些机关与案件发生某种利害关系。

   例如,通过司法鉴定体制的全面改革,司法鉴定机构从法院脱离出来,变成由司法行政机关监督管理的社会鉴定服务机构,这有助于维护司法鉴定的科学性和权威性,也确保了法院审判的中立性和超然性。对于那些由中立鉴定机构所提供的鉴定意见,法官或合议庭无论是加以采纳还是不予采信,都不再存在法院“自审自鉴”的问题,防止出现“瓜田李下”“自我审查”的尴尬处境。

   但是,这种司法鉴定体制改革进行得并不彻底,当时公安机关、检察机关都保留了服务于本部门侦查活动的鉴定机构和鉴定人员,只不过这些机构和人员被禁止从事面向社会提供鉴定服务的活动。未来随着检察机关的职务犯罪侦查权逐步移交国家监察机关,检察机关内设的司法鉴定机构也有可能被随之移交监察机关。

   但无论如何,这种由侦查机关自行设置司法鉴定机构的制度安排,仍然会带来“自侦自鉴”的问题,使得司法鉴定成为侦查活动的“附庸”,而失去基本的中立性和超然性,甚至丧失司法鉴定之作为“法庭科学”的基本品质。从维护司法鉴定中立性的角度出发,未来那些设置在侦查机关内部的司法鉴定部门,应逐步被移交司法行政机关进行管理。

   从公、检、法三机关保持职能中立的角度出发,目前需要研究两个涉及司法行政职能扩张的问题:一是看守所的隶属权问题;二是公、检、法三机关对涉案财物的强制处分和追缴问题。

   在看守所的隶属问题上,目前的最大问题是未决羁押权与侦查权存在冲突。本来,未决羁押职能主要是为了实现对未决犯的有效控制,避免其发生进一步的社会危害行为,同时也有助于对其人身安全的有效保护。但在看守所归由公安机关控制的体制下,公安机关同时行使未决羁押权和刑事侦查权,这就造成未决羁押权无法保持基本的中立性,而不得不服务于刑事侦查的需要。

   例如,目前公安机关高度依赖于看守所内的“狱侦机制”,使得高达三分之一以上的刑事案件通过看守所内部的“深挖机制”得以破获。这种侦查模式一方面容易使看守所内的“狱侦活动”发生失控现象,造成一些“特情人员”滥用调查权,发生事实上的威胁、引诱、欺骗甚至暴力取证等现象,甚至酿成冤假错案;另一方面也造成嫌疑人、被告人的“超罪犯化”,使其受到较之罪犯更为不利的待遇,使其辩护权利乃至人格尊严都受到不合理的剥夺。

   在看守所管理体制之外,公、检、法三机关对涉案财物的强制处分和追缴机制,也会造成这些机关对案件发生不适当的利害关系,以至于影响它们的中立性和超然性。

   目前,在涉案财物的查封、扣押、冻结、拍卖、变现等问题的处置上,我国普遍实行由侦查机关自行处置的工作方式,结果造成侦查权与涉案财物处置权的高度集中,造成侦查机关与案件结局发生直接的利害关系,影响了司法活动的公正性。不仅如此,部分法院对由其负责审理的案件,竟然不经过法庭审理程序就直接作出追缴违法犯罪所得的决定,并自行负责进行执行。这也影响了追缴涉案财物活动的公正性。

   (三)法律职业从业人员培养的专业化和精英化原则

   1982年以来,司法行政机关在创建律师制度的基础上,推行了全国统一律师资格考试制度。2000年以后,随着全国统一司法考试制度的建立,司法行政机关获得了组织和管理司法考试的权力。这是法官、检察官、律师遴选制度发生的重大变化,标志着我国法律职业从业人员的培养方式朝着专业化和精英化方向迈进了一大步。

   在总结司法考试制度成功经验的基础上,司法改革决策者构建了全国统一法律职业资格考试制度,使得更多从事法律职业的人员,包括立法人员、侦查人员、公证人、仲裁人员等都要通过国家统一考试,才具有相应的法律职业从业资格。可以说,从律师资格考试制度的建立,直到全国统一法律职业资格考试制度的推行,我国司法行政机关为法律职业从业人员的专业化和精英化做出了较大贡献。

   但是,要实现法律职业从业人员的专业化和精英化,仅靠统一法律职业资格考试制度的推行还是远远不够的。这种考试制度所保障的仅仅是较高的法律职业入门条件和较为严格的遴选程序而已。自国家统一司法考试制度推行以来,由于这一考试难度极大,通过率非常低,因此被称为国内“第一考”。

   尽管国家统一司法考试起到了严格把关、提高司法人员从业水平的作用,但是,由于全日制法学教育本身存在制度性的缺陷,也由于司法人员的在职教育培训机制存在一些漏洞,更由于那些通过国家统一司法考试的人士处于放任自流的状态,而根本没有建立相应的国家统一司法研修制度,因此,法官、检察官和律师的职业水平仍然存在一些难以尽如人意之处。

   我国司法行政体制改革的经验表明,对于法官、检察官、律师以及其他从事法律职业的人员,唯有建立统一的教育、培养、遴选、研修、在职培训等职业养成体系,才有可能确保从事法律职业人员的专业化和精英化。而根据2014年以来司法体制改革的目标,唯有确保那些具有较高素质和丰富经验的司法精英人士进入法官、检察官的员额,并保证法官、检察官独立自主地行使职权,才有可能维护司法的公平正义,并优质高效地完成司法工作。

   有鉴于此,未来的司法行政体制改革应当在培养专业化和精英化的法律职业从业人员方面发挥积极的作用,并将此类管理事务纳入司法行政的重要职能之中。

   (四)法律服务体系的统一性原则

   从1982年以来,伴随着政治体制改革和经济体制改革的逐步推进,司法行政机关对于法律服务的管理方式也在发生根本的变化。这种变化的基本轨迹是,行政控制的色彩逐渐减弱,行业指导的特征逐渐加强。

   法律服务机构逐渐从司法行政机关控制下的“准公务员”,变成独立自主从事法律服务的专业人员;法律服务机构也从司法行政机关控制下的事业单位,变成独立经营、自负盈亏的法律服务机构;多种法律职业协会作为独立注册的社团法人,承担起对本法律职业从业人员的监督管理职责。

  

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