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钟准:把政党找回来——政党与对外政策

分类:
制度创新
来源:
2019/12/25 11:17
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   一、问题的提出

  

   近年世界政治的一些重大变化与相关国家的政党政治息息相关。在多党制的欧洲,民粹主义政党促成了英国公投脱离欧盟、德国和意大利组阁困难等“黑天鹅”事件。在两党制的美国,反建制政客特朗普当选总统对两党政治造成了巨大冲击。与之相应的是其对外政策的变化,欧美民粹主义领导人在风格上标新立异,外交偏好趋于保守和本国优先。①而在一党长期执政的中国,中国共产党在自我调适中仍然保持着强大的生机活力,同时中国也在国际舞台上扮演愈发重要的领导角色。这一相关性并非偶然,反映的是在全球化和区域一体化影响下,国内政治与国际政治互动进一步加强的趋势。对外政策不再局限于军事安全领域,跨国经济治理、资本和人口流动、人道主义危机、环境问题等国际因素对国内社会的影响与日俱增。这让政党在国内政治中可以利用或必须回应对外政策问题。

   克里斯托弗·希尔(Christopher Hill)在《变化中的对外政策政治》一书中将对外政策定义为“国际关系中独立行为体(常常为国家)所实施的对外关系的集合”。②对外政策研究是连接国内政治与国际关系的交叉领域。国内政治是对外政策分析的传统出发点,甚至有“国内政治优先”的说法,认为对外政策主要取决于国内政治。③或者至少像罗伯特·普特南(Robert Putnam)的“双层博弈”模型指出的,对外政策决策者在考虑国际因素的同时,也必须应对国内政治带来的挑战。④学者们大都承认国内政治会影响对外政策,但政党在实际研究中常常被忽略。这种忽略主要是由学科分化造成的,政党通常被视作政治学的研究领域,而外交政策则由国际关系学者来探索。政治学研究在分析政党政治时主要集中在国内层面,较少关注政党对外交的影响。让·布隆代尔(Jean Blondel)认为对外政策具有紧急性和管理性特征,主要由政府决定而较少受政党影响。⑤而国际关系学者习惯将国家视作单一行为体,更加侧重国际体系和结构层面的变量,甚至明确指出他们研究的是国际政治而非对外政策。⑥

   在打开国家“黑箱”来研究对外政策的尝试中,政党的作用也未得到充分重视。在西方,国内视角的对外政策研究主要关注政体和官僚机构,前者受“民主和平论”影响,探讨民主政体对外交政策包括武力使用的影响;⑦后者则以理性决策模式,研究不同政府部门或与立法机构之间的互动如何影响外交决策。⑧新古典现实主义在重新引入国内政治进行分析时,仍然将后者看作变化无常和间接次要的,是吉登·罗斯(Gideon Rose)所说的“传送带”,是解释国际体系因素为何不能直接起决定作用的干预变量。⑨因此,大量外交政策分析聚焦于具体决策者的认知是如何受到各种外生变量的影响,而非政党这样的集体行为体和更大范围的政治和社会机制。也有研究指出,由于外交政策通常不涉及国内分配问题,因此聚焦于社会经济的政党对外交与安全政策的兴趣有限。⑩

   尽管如此,有关政党影响对外政策的研究仍取得了一定成果。目前国外研究主要以多党制国家为对象,(11)涉及的议题包括不同政党对于欧洲一体化的政策和竞争、(12)左翼和右翼政党对军事干预的不同态度、(13)中左的社会民主党对国际援助的促进、(14)右翼民粹政党本土主义和反全球化的外交影响等。(15)但西方学者习惯将政党制度预设为选举竞争性的,强调政党代表着社会分歧(social cleavage),基本忽略包括中国在内的社会主义国家政党,在这个意义上仍然缺乏对不同政党制度的比较。近年来国内对政党与外交互动的研究主要集中在三方面:一是在国别研究领域分析美国、日本、西欧各国政党政治对其外交政策特别是对华政策的影响;二是在世界社会主义研究中论及国外政党与国际环境的互动;(16)三是研究中国共产党的对外工作。以上研究在经验成果不断积累的同时,各自领域相对隔离,与国际政治和比较政治学相关文献的对话较少。

   本文试图归纳出政党政治影响对外政策的六种模式,并结合区域国别研究的经验成果,通过八个国家案例展示该理论模式的解释力。尽管没有进行真正的理论检验,但通过案例比较平行地展示理论,仍然对理论发展具有重要意义。(17)本文第二部分在理论上解释政党影响对外政策的原因和机制,强调政党所处的政党制度是关键自变量。第三部分以德国、法国、意大利和以色列为例,分析多党制下政党政治对外交政策的塑造。第四部分展示两党制下政党政治如何影响对外政策,并以美国和英国为例。第五部分分析一党长期执政的情况,分析日本和中国的政党对本国对外政策的影响。最后得出结论。

  

   二、政党和政党制度如何影响对外政策

  

   除少数教权君主制国家和人口稀少的岛国,世界上绝大多数国家都存在政党。政党可被定义为一种试图通过占有政府职位来寻求对国家的影响力的组织机构,并在某种程度上试图“凝聚不同的社会利益”。(18)政党在国内政治中发挥主导作用,但人们倾向于认为对外政策具有超党派色彩。执政党进行外交决策时应从民族国家视角进行利益计算,而非考虑自身的执政地位,在野党也应以国家利益为重,不该为了党派利益妨碍本国对外政策。否则,就像美国首任总统乔治·华盛顿在其告别演说中所警告的,政党竞争可能被敌对国家所利用。(19)破坏团结的政党也会因这种不负责任的表现而在国内政治中处在不利地位。这种观点在国家安全面临明确挑战、国际因素比国内压力更具威胁性时容易成立。(20)例如第一次世界大战爆发时第二国际的社会党、工人党大都支持本国政府加入战争,美国两党在第二次世界大战、冷战、反恐战争期间保持了较高程度的合作。

   但在国际局势趋于缓和的后冷战时代,总体上各国对外政策有了更大的灵活性和自由度,尤其是在以西欧为代表的“和平地带”。同时民众受国际事务的影响加深,如欧盟政策就涉及分配问题。因此,政党会更多地根据自身偏好对国际形势进行解读,不同政党可能就什么样的对外政策符合国家利益产生分歧。本文将对外政策看作政党之间互动以及政党与国际环境互动的结果,根据在国内政党政治中产生的观念和偏好,政党对国际环境做出反应。这也与冷战后国际关系理论的建构主义转向吻合,即从社会的视角理解世界政治。尽管建构主义并非国内政治理论,但部分建构主义者强调国内政治与社会互动对国家身份和国际规范的建构作用。(21)在此过程中,政党是同时参与国内与国际互动的关键施动者(agent),将两者视为一个整体结构。

   (一)政党:具有外交偏好

   根据历史传统和所代表的社会群体,政党具有特定意识形态,并发展出与其吻合的一整套内外政策主张。政党要在其社会基础和意识形态框架之内诠释国际事务。因此,意识形态会塑造政党的对外政策偏好,特别是在某些国际议题被认为与政党的核心意识形态相关时。例如德国绿党的国际环境政策、意大利左翼政党的反美主义、欧洲极右政党的疑欧主义等。如果政党不这么做,它的成员和支持者就会怀疑该党政治立场的可信性。随着社会结构和国内政治环境的变化,政党的意识形态也可能发生调整,并由此改变对外政策的偏好。但历史制度主义强调的“路径依赖”效应使得政党在早期所拥有的意识形态仍会持续发挥作用。因为意识形态不仅体现在公开的纲领和宣言中,也长期存在于政党的传统、习惯和给人的感觉中(“政党气质”)。(22)

   安德鲁·莫劳夫奇克(Andrew Moravcsik)认为代议制政府扮演“传送带”的角色,将社会中主要团体和个人的利益转换为国家偏好,据此制定对外政策。(23)但需要注意的是,这种转换并非自动的,政府总是具有特定政党色彩而非简单的“效用最大化者”。作为政治参与的最主要渠道,政党是连接社会行为体与决策者的关键中介,政党政治也就国家偏好展开竞争。在西方,特定利益集团对不同政党的对外政策偏好有较大影响。以美国为例,军工复合体与共和党的关系更为密切,前者则通过政治献金、游说集团影响共和党的对外政策偏好。而民主党受工会组织如劳联—产联(AFLCIO)的影响较大,在对外经济政策上容易出现贸易保护主义的倾向。

   (二)影响机制

   作为单独或联合执政党时,政党能够直接在外交决策过程中发挥作用。政党主导外交决策的群体主要包括政党领袖、高层党务官僚、党的智库和国际部门的负责人及其核心智囊等,这些人往往也身兼政府或议会职务,如国家元首、政府首脑、外交部部长和国防部部长、议长、议会外交委员会主席、本党议会党团领袖、督导员,至少也是“前座议员”或议会外委会成员。(24)尽管如此,执政党并非简单地将其纲领推行到政府的对外政策中,政府总是具有自由裁量余地,同时面临国际环境的制约。执政党与政府在政策制定中的关系也因国家而异,例如两党制中的政府对政党的依赖程度要低于在多党制中,但政策本身可能更具党派性。(25)

   议会中的政党对外交政策的影响力主要体现在国际条约的批准和涉外法律的修订上。例如1919年美国国会拒绝批准《凡尔赛条约》和加入国际联盟,1954年法国国民议会否决加入欧洲防务共同体,1955年日本国会反对延长《日美安保条约》。政府在国际层面已完成谈判的条约遭到议会否决,很大程度上是因为政党竞争使国际议题被“政治化”,因此政府领导人作为最高决策者需要考虑政党政治的影响。类似的还有部分国家议会中围绕宪法对外政策条款的辩论。例如日本宪法第9条、德国基本法第26条、意大利宪法第11条分别限制了三国海外派兵的权力,冷战后三国在试图突破限制的过程中经历了激烈的政党竞争。在对外政策的执行上,议会还拥有预算权和质询权。但通常只有少数议员对外交政策感兴趣并具备相应知识,容易被主导外交的行政部门绕过。

   在有政党轮换的国家,政党政治对外交政策的影响能够通过选举竞争表现并与议会政治互相影响。对外政策一般不是选举中的热门议题,但引起舆论广泛关注的外交失败也会影响选情。如对美国总统来说,存在对外政策上“大多难有作为的第四年”的说法,(26)即在连选压力下不愿意在对外政策上冒险。此外,选民会通过对外政策判断一个政党及其领导人的执政能力。通常保守政党和经验丰富的政客更容易在对外政策上获得选民青睐。(27)例如与保守党相比,英国工党在对外政策上就处于相对弱势。现任英国首相特蕾莎·梅(Theresa May)一再强调,一旦工党在选举中获胜,其激进左翼的党魁杰里米·科尔宾(Jeremy Corbyn)上台,英国的国家利益在退欧谈判中将无法得到保障。

   如塞缪尔·亨廷顿(Samuel P.Huntington)所言,“选举和议会是代议工具,政党则是动员工具”。(28)除了每隔四到七年的大选,针对特定对外关系议题的全民公投也受到政党的影响。典型案例是欧洲国家关于欧洲一体化议题的全民公投。极左或极右政党,如希腊激进左翼联盟和英国独立党,利用普通民众的反欧盟情绪进行动员,通过公投议题冲击支持欧洲一体化的主流政党。这也使主流政党被迫回应甚至部分吸纳了较极端的对外主张,(29)在现实中无疑左右了本国对外政策方向。

   政党通过议会、选举和公投影响对外政策,主要出现在多党制和两党制国家,其作用机制在两种政党制度中有所不同。而在一党长期执政的国家,政党政治对外交政策的影响难以表现为政党之间的博弈。但这并不意味着这类国家不必考虑国内政党因素。实际上,长期执政的政党在制定对外政策时将更多地考虑国内政治的合法性。此外,该党由于在很大程度上能代表本国,它也可以通过国际政党交往执行对外政策。

   (三)政党制度的类型化

   如果政党只是意识形态和社会利益集团的载体,就仍然只是一个次要的中间变量(因变量)。政党本身具有意识形态偏好,但意识形态并非静止的,也不能随意变换。是政党所在的政党制度决定了该党如何诠释国际环境和塑造民众偏好,以获得和巩固国内政治优势。从上文的分析中可以看出,在不同政党制度下政党影响外交的机制有所区别。而政党制度具有长期稳定性,甚至被西摩·李普塞特(Seymour Lipset)和斯坦·罗坎(Stein Rokkan)认为已经“冻结”,(30)在本文中作为比较不同国家的自变量。

   政党制度属于一个国家的政治体制,它涉及政党数量、活动机制和政党之间的关系。政治体制还包括政府与议会关系(如总统制和议会制)、中央与地方关系(如单一制和联邦制),在这两组关系中政党仍然发挥着关键作用。根据实际能执政和有选举竞争力的有效政党数目,传统上把政党制度分为多党制、两党制和一党制。后来学者将政党制度的分类进一步细化,例如艾伦·韦尔(Alan Ware)在考虑政党的相对规模后,将政党制度分为一党独大制、两党制、两个半党制、一个大党加几个小党制、两个大党加几个小党制、均衡多党制。(31)本文仍然采纳传统的三分法,并进一步在多党制下区分了温和多党制和极端多党制,在两党制下区分了绝对两党制和相对两党制,在一党制下区分了一党主导制和一党领导制。

   本文将政党制度分为三大类(六小类),是一种马克斯·韦伯(Max Weber)所说的理想典型(ideal type)。(32)它的纯粹形式可能无法在经验现实中发现,但基于抽象现实有利于构建解释性理论。因此,类型化(typology)是社会科学包括国际政治研究中一种基本的分析工具。(33)对政党制度的分类可以使本文在不同变量之间建立逻辑联系,以提出政党影响对外政策的一般规律。本文以有效政党数目作为分类标准,是因为可能参与执政的政党数量能够体现政治权力的碎片化程度以及对外决策权的集中或分散。与更加复杂的分类相比,以数目分类方便了本文对于核心概念的测量,能将抽象的政党制度概念转化为可以观测的指标。

  

   三、多党制

  

   多党制是指存在两个以上的政党参与选举,并且在现实中都有可能单独或联合其他政党控制政府,其中联合政府更加常见。多党制中的政党经常代表某一社会集团,当一种社会势力试图进入政治体系时,往往会创建一个政党,先在政治体系外部或其边缘活动,然后逐渐渗入体系内部。(34)多党制常常出现在采取比例代表制的议会制国家,在选举中同一个选区会选出多名议员,这给了规模较小的政党以生存空间。采取多党制的国家广泛分布在欧洲、亚洲、非洲和拉丁美洲,其数量多于采取两党制和一党制的国家。

   多党制下存在着意识形态多样的政党,不仅有社会经济意义上的左右分野,还具有不同程度的文化和族群属性。如西欧国家普遍存在九类政党:自由党、保守党、社会民主党、基督教民主党、共产党、农民党、地区族群党、极右政党和绿党。(35)从20世纪50年代起,相近意识形态的政党开始在欧洲议会中形成跨国党团。许多中东欧国家在剧变后也形成类似政党,并加入了目前欧洲议会中的八个党团。某些建立在特定意识形态上的政党并不谋求“全方位”地吸引更多选民,其对外政策偏好也呈现出多元化的态势,甚至包括一些极端政党的极端主张。

   极端政党在不同国家地位不同,它们影响本国对外政策的方式各异。右翼方面,意大利北方联盟、奥地利自由党、瑞士人民党都曾在冷战后成为本国联合政府的正式成员,它们有可能获得外交部部长、国防部部长等影响对外政策的关键职位。荷兰自由党、丹麦人民党虽然不是正式的联合执政党但支持本国的联合政府。法国国民联盟(原国民阵线)、德国选择党则一直反对本国的执政党。左翼方面,希腊极左联盟已经领导过政府,意大利五星运动则与北方联盟组成了西欧首个民粹主义政府。西班牙“我们能”党在是否加入联合政府的问题上摇摆不定,德国左翼党则并不谋求执政。这种差异也与各国多党制的不同特点有关。

   多党制可分为两种理想型:温和多党制和极端多党制。实际上大多数多党制国家介于两者之间。温和多党制中存在三到五个政党,通常包括中左和中右两个大党。各党竞争带有向心性(centripetal),即倾向倡导中间政策,以在选举中吸引更多中间选民。(36)各党为了执政,交替组成联合政府,为此它们之间的意识形态距离较小。(37)而极端多党制中往往存在五个以上政党,中间政党可能面临在左右两个方向固守其意识形态的反对党,还可能存在着过度承诺的反建制政党。参与竞争的政党数量越多,更有可能出现离心性(centrifugal)竞争,即政党秉持极端立场,以吸引特定选民。(38)这些政党的意识形态距离越远,政党体制越接近碎片化;或者该国是一个分裂的多种族、多宗教社会,因此其代表政党呈现出碎片化。温和多党制相对稳定有效,极端多党制则不稳定和缺乏效率,两者的差别也影响到对外政策的制定和执行。

   (一)极端多党制:意大利、以色列

   某些国家接近极端多党制,复杂多变的政党政治包括政党内部的频繁分化严重影响联合政府的寿命和稳定性,进而制约对外政策的延续性和可信性。第二次世界大战后意大利从未有过一党单独执政,政党联盟和联合政府是常态。“第一共和国”时期(1948-1992年)意大利国内政党的意识形态差距较大,反对党意大利共产党长期游离于执政联盟之外,同时还存在着极右的新法西斯政党,属典型的极端多党制。20世纪90年代初意大利政党体制经历了重大变迁,过去左右分明的几个传统大党被碎片化的政党联盟取代。中左派政党整合了部分共产主义和社会主义政党,逐渐演变为今天的意大利民主党;中右派的政党联盟主要包括意大利力量党和极右的北方联盟。两大联盟之外,五星运动在近年快速崛起。此外,议会中还存在其他小党。

   由于能够参与外交政策讨论的政党数量较多,使得意大利对外政策严重受制于政党联盟之间的竞争以及政党联盟内部的分歧。中左派具有国际主义和多边主义导向,主张意大利在联合国、欧盟和北约中发挥更大的作用。中右派更具地缘政治思想,强调意大利的国家利益而非对国际社会的积极贡献。频繁的轮流执政使得冷战后意大利的外交政策在多边主义和单边/双边主义之间摇摆。(39)而某种对外政策方针的延续性则依赖执政联盟本身的稳固程度,即小党的支持。例如中左派的达莱马(Massimo D’Alema)政府1999年支持科索沃战争遭到联盟内部左派与和平主义者的反对;普罗迪(Romano Prodi)政府2006年调停黎以冲突并派出维和部队,但因为执政联盟内部不和而下台,使相关外交努力大打折扣。(40)当前五星运动和北方联盟的联合政府也面临类似挑战。两党相对于其他政党的议席优势有限,两党之间也存在分歧,其民粹主义的对外主张难以充分执行。

   以色列的极端多党制主要是由国内的族群分裂造成的,如东西方犹太人、苏联移民、阿拉伯人各有其代表政党。以色列选举制度为单一选区比例代表制,政党进入议会的门槛较低(得票率超过3.25%),这使得以色列议会(120个席位)中长期存在十个以上政党,从未有一个政党获得过半数以上的席位。(41)与意大利相似,以色列党派林立,分化重组频繁。目前政党主要分为中左、中右和犹太教政党三大势力。左翼的工党曾经在以色列建国后的前30年领导政府,但20世纪70年代末以后以利库德集团为首的右翼政党崛起,和工党形成轮流执政的局面并在21世纪占据上风。尽管世俗政党在以色列占主导地位,但宗教政党是左右翼政党不可缺少的组阁伙伴,对政府稳定性的影响很大。

   以色列不同政党的偏好差异以及极端多党制的不稳定性对以色列外交有较大影响。工党在推动中东和平进程上较为积极,例如在1993年签署“土地换和平”的《奥斯陆协议》。(42)左翼梅雷茨党和阿拉伯人政党甚至以退出联盟为威胁要求工党政府和谈。而利库德集团在外交上立场强硬,例如本雅明·内塔尼亚胡(Benjamin Netanyahu)对伊朗核问题毫不妥协,为此不惜与奥巴马政府发生分歧。在巴以问题上利库德集团主张加强定居点建设,甚至干扰工党政府的和平谈判。例如2000年阿里埃勒·沙龙(Ariel Sharon)强闯阿克萨清真寺引发冲突,导致时任总理的工党主席埃胡德·巴拉克(Ehud Barak)提前下台。圣经犹太教联盟、国家宗教党以及代表苏联移民的家园党在巴以问题上的立场更加强硬,反对向巴勒斯坦做出任何让步,以退出联合政府作为威胁。代表东方犹太人的宗教政党沙斯党也以外交事务为筹码要求政府在国内宗教问题上做出妥协。极端多党制使得以色列难以在巴以和谈中保持政策的延续性。近年来周边局势的持续恶化巩固了右翼政党在国内政治中的优势地位,这让以色列很难与各方达成和平协议,本国安全环境仍然严峻。

   (二)温和多党制:德国、法国

   并非所有多党制国家都面临政局不稳的问题,温和多党制的德国(包括波恩时期)虽然也是联合政府,但长期保持稳定,其对外政策也相对平稳高效。第二次世界大战后成立的联邦德国吸取了魏玛共和国极端多党制的教训,规定一个政党必须在全国范围内赢得至少5%的选票才能在联邦议会中获得席位。联邦议会如想罢免现任总理,必须同时投票选出新总理,以避免议会席位的变化影响内阁任期。此外,《德意志联邦共和国基本法》第21条设立了政党取缔条款,《政党法》规范了政党的活动方式。这些制度在很大程度上排除了极端小党,而有利于走中间路线的大党长期执政。联邦德国在冷战期间形成了两个大党(联盟党和社民党)加一个小党(自民党)的政党体制。此后随着绿党、左翼党和选择党相继进入联邦议会,德国多党制的特点进一步确立。

   德国的温和多党制首先表现为主要政党的意识形态距离接近。尽管冷战期间社民党和联盟党在“新东方政策”上存在分歧,但外交上都坚持融入西方并恪守“克制文化”。其次,德国政党之间的协商方式较为温和规范,如达成公开的联合执政协议、搭建不同政策领域的政党协商平台等。例如,绿党作为一个相对激进的小党,在1998-2005年与社民党联合执政时,通过联盟协议确立了政府的外交政策取向,并由绿党主席约施卡·菲舍尔(Joschka Fischer)出任德国外交部部长。在此期间,过去反战的绿党经过激烈辩论接受了社民党空袭南联盟和出兵阿富汗的政策,但绿党也参与塑造了德国反对伊拉克战争的立场。(43)此后默克尔所领导的联盟党连续执政16年,德国对外政策保持了良好的延续性,即使在社民党人担任外交部部长期间也是如此。(44)2018年联盟党和社民党再次组成“大联盟”政府,得票第三的选择党被排除在联合政府之外,其反全球化、反欧元、反伊斯兰的对外政策主张尚未直接影响德国外交决策。

   法国在第三共和国(1871-1940年)和第四共和国(1946-1957年)时期政党林立,联盟不断变化,议会倒阁频繁。权力分散严重影响了政府的稳定和行政效率,一定程度上导致了法国的外交失利和军事失败。为克服极端多党制和议会民主制的弊病,戴高乐创建了第五共和国(1958年至今),强化行政权力形成了半总统制。(45)为了赢得单选区两轮多数制的总统选举,过去分散的政党组成了联盟,中左派社会党和中右派戴高乐主义党(现名共和党)领导了两个相当稳固的政党联盟,在过去几十年间轮流执政。但极右政党国民阵线的崛起以及中间政党共和国前进运动候选人埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)赢得2017年总统大选,打破了两大政党联盟的统治。这反映出法国选民并不满意两大联盟执政,也使得法国仍然保留着多党制的特点。

   法国总统任期稳定,集中了外交和国防决策权,同时不对议会负责,较少受到议会中政党政治的掣肘。这使得法国对外政策具有较高的稳定性和延续性。在温和多党制下,冷战后法国中左和中右党派的意识形态冲突减弱,对外政策偏好差异不大,例如都强调独立自主和大国地位,总体上支持欧洲一体化。但是,政党政治仍然能够在议会之外影响法国的对外政策。一是两大党仍存在竞争。例如2005年法国公投否决欧盟宪法,其中一个重要原因是社会党支持者反对戴高乐主义党领导人雅克·希拉克(Jacques Chirac)。二是总统可能借助外交政策化解国内压力,帮助本党选举。例如尼古拉·萨科齐(Nicolas Sarkozy)2011年军事干预利比亚就被认为与次年法国大选有关。三是极端政党的影响。在2017年法国总统大选中,国民阵线不仅顺利通过第一轮选举,在第二轮选举中也取得33.9%的选票。左翼民粹主义政党“不屈的法兰西”运动的得票也超过了中左派的主流政党社会党。国民阵线领导人尽管难以当选总统,其部分主张仍然被执政党吸纳,如不再增加移民、一定程度的经济保护主义等。

   总的来说,多党制的特点给了更多政党影响对外政策的机会。一方面,当选举胜利和联合政府的稳定性有赖于部分小党的支持时,这些有可能偏好极端的小党对外交政策的影响将放大,例如在意大利和以色列的极端多党制中。意大利民粹主义政党甚至能联合执政。相比之下,德国和法国的温和多党制保证了主流政党的长期执政,尽管其议会中也不乏右翼排外和左翼反战的小党,但都被排除在政府之外,两国对外政策仍然能够保持稳定。另一方面,由于多党制从根本上要求各党在联合政府中进行合作,即使某些小党进入政府,其原初的意识形态和外交理念也具有一定灵活性。例如德国绿党在1998年与社民党组成红绿联合政府后,改变了过去反对欧元的主张。意大利极右政党北方联盟在20世纪90年代和21世纪初进入意大利政府后,也并非全盘反对欧盟,而是取决于具体政策领域。(46)

  

   四、两党制

  

   两党制是指政府由两个实力相近的政党轮流执政,在选举中赢得多数席位或选区的政党单独成为执政党,败选的则为在野党。这与选举中采取单一选区相对多数表决制有关,这种投票机制有利于组织严密的全国性大党,而不利于规模较小的地方性政党(“迪韦尔热定律”)。(47)两党制可分为两种情况:一种是绝对意义上的两党制,以美国为代表,从总统到国会议员都来自两党,第三党候选人赢得选举的可能性几乎为零。另一种是相对意义上的两党制,以英国、澳大利亚、加拿大等英联邦议会制国家为代表,通常是由两个主要政党之一获得最多席位并组建政府,但第三党仍会赢得一定数量的议席。在特殊情况下两大党也可能未能获得半数以上席位,形成“悬浮议会”和多党联合政府。因此,相对意义上的两党制与多党制的界限也更为模糊,有时前者也被看作有限多党制或“两个半政党制”。

   现存政治体系内有两个领导集团进行内部力量斗争,在绝大多数情况下会使两党制度较早地制度化,在政治发展过程中能保证最大限度的延续性。(48)传统上两个主要政党在意识形态上呈现出左右分野:一个偏左(自由派),如美国民主党、英国工党;一个偏右(保守派),如美国共和党、英国保守党。但两党为了争取更大范围的选民,会倾向于温和的中间路线(“唐斯模型”)。(49)传统上,两党制被认为有弱化社会冲突的作用。例如美国选民的投票率明显低于采取多党制的欧洲,大量低收入阶层并不投票。乔万尼·萨托利(Giovanni Sartori)认为这是因为两党政策接近,无论谁执政都不会做出重大改变。(50)此外也因为美国竞争性选区较少,多数选民的投票难以影响选举结果。这都在一定程度上有利于保持政治稳定,防止激进政策的出现。

   但是,两党向心性竞争导致的趋同也会在其左右两翼产生新的意识形态空间,例如在美国同时兴起了茶党和“占领华尔街”运动。右派的特朗普能够对美国两党政治造成冲击,正是因为他为白人中下层选民提供了不同于两党建制派的承诺,包括单边主义和保护主义的对外政策。英国独立党退出欧盟和反移民的民粹主张也获得了部分中下层工人阶级的青睐。左翼的伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)在2016年美国总统大选中异军突起,是第一位信奉民主社会主义的参议员,他长期批评美国对外军事干涉的政策。现任英国工党党魁杰里米·科尔宾(Jeremy Corbyn)也来自草根的激进左翼,他怀疑欧盟,批评西方在人权问题上的双重标准,反对英国出兵海外,甚至主张退出北约和单方面核裁军。值得注意的是,左翼和右翼的反建制政客在外交上都主张一定程度的本国优先,这迎合了中下层民众的偏好。

   (一)相对两党制:英国

   英国在19世纪确立了下院的两党制,20世纪20年代以来由保守党和工党轮流执政,第三党自由民主党和苏格兰民族党仍拥有议会席位。英国政党政府相较大多数西欧国家更为稳定,因为执政党是下议院中议席最多(往往超过半数)的政党,除个别“悬浮议会”期间外不依赖其他政党的支持,拥有少数席位的在野党难以掣肘政府。尽管英国政治传统上强调议会主权,但决策权力实际集中于政府内阁。它由执政党领导人(首相)及其挑选的本党党员组成,首相享有包括对外政策在内的最高决策者地位。虽然各党在议会中设立了“党鞭”以确保本党议员在关键时刻按党的路线投票,但首相的政策仍有赖于本党后座议员的支持,否则可能面临辞职风险。例如托尼·布莱尔(Tony Blair)追随美国的伊拉克政策遭到工党议员反对,被要求下台。首相也可能出于政党政治考虑采取特定对外政策,如戴维·卡梅伦(David Cameron)尽管本人相对“亲欧”,但是为团结党内众多的“疑欧派”仍被迫提出“脱欧”公投。

   英国两党制具有鲜明的共识政治特点,例如保守党在20世纪50年代接受工党的经济理念,工党在20世纪90年代提出“第三条道路”。在对外政策上,工党基于其传统意识形态,曾一度排斥欧共体和北约,而“新工党”在冷战后也接受了新自由主义共识,与保守党一样都强调经济全球化下的国际合作,同时支持美国霸权和对外干涉政策。(51)英国的文官制度也有利于共识政治。由执政党提名的外交大臣平均只有两年任期,但外交和联邦事务部负责具体对外政策制定和执行的公务员特别是常务次官却是终身任职,这有利于维护英国对外政策的稳定性和延续性。但在两党制的激烈竞争下,即使在外交方针上有一定共识,在野党也不会主动配合执政党,而总是在议会中质疑现行外交政策。例如,2013年工党议员和少部分保守党、自民党议员否决卡梅伦政府军事干预叙利亚,这在很大程度上是两党斗争和党内政治的结果。(52)尽管英国议会对外交政策并无正式约束权,但仍能在出兵海外等重大问题上施加重要影响。

   (二)绝对两党制:美国

   从19世纪中叶至今,共和党和民主党赢得了所有美国总统选举,并以多数党和少数党的身份完全控制了参众两院。过去美国两大党被认为意识形态色彩较弱,政策主张有一定相似性,同时作为选举型政党组织松散。但20世纪70年代以来美国政党政治表现出“极化(polarization)”特点,共和党的保守派色彩加强,民主党则日趋自由主义化。两党的意识形态分歧进一步加大,表现为国会中跨党派合作(bipartisanship)日益减少,总是一党的多数反对另一党的多数。美国两党制显得不符合“唐斯模型”的主要原因是60年代以来美国社会的分化重组带来了更多绝对的安全选区,这使两党政客不必通过温和路线吸引中间选民,强化本党意识形态以动员基本盘选民成为胜选关键。国内社会分化也造成了两党对外政策上的分歧,(53)尤其是在苏联解体、两党自由国际主义的“冷战共识”结束后。(54)共和党更倾向现实主义、单边主义,主张本国优先,以强大军事实力维护国家安全;而民主党相对支持多边主义,热衷参与国际事务,常打人权、民主、贸易牌。

   绝对两党制对美国对外政策的影响在行政和立法部门都有体现。行政部门方面,总统推进本人和本党的外交理念和政策议程,其任命的高级文官团队负责具体政策的制定与实施。非常任的高级文官如国务卿、国家安全顾问通常来自总统所在政党,任期较短并受到政党交替的影响。克林顿、小布什、奥巴马、特朗普之间的三次政党轮换都带来了美国对外政策的调整,乃至对前任外交遗产的否定,例如在气候变化和中东问题上的反复。美国国会与其他国家议会相比权力更大,在外交上拥有宪法赋予的宣战权、条约和驻外大使任命的批准权、建立与维持武装力量的正式权力以及能够影响对外政策实施的财政权和拨款权。两院的外交委员会、军事委员会、情报委员会和相关拨款小组委员会承担对外政策工作,并受到两党竞争的影响。(55)两党议员在对外政策上的共识要多于国内政策,但对争议性问题的辩论和投票仍会根据政党划线。在政治极化的影响下,总统有争议的外交政策难以获得国会中另一党议员的支持。当美国总统所在的政党不能同时掌握国会的多数席位时,则会出现所谓“府会之争”,影响对外政策的制定和实施。

   相较于多党制的联合政府和激进小党的存在,两党制下的政府由单一执政党控制且任期稳定,在理论上更容易保持对外政策的稳定和延续性(见表1)。两党制对于对外政策的作用更多体现在日常的议会政治中,更接近官僚政治对外交的影响。而且冷战期间英美主要政党在对外政策上有基本共识,凸显出了首相和总统个人在外交决策中的主导地位。这也是美国和英国主导的国际关系学科长期不重视政党政治对外交政策的影响的原因。实际上与多党制中频繁的跨党派合作相比,两党制下的两个主要大党更容易陷入党派斗争(partisanship)和“否决政治(vetocracy)”,(56)包括冷战后围绕对外政策的分歧。这是因为两党制接近零和博弈,政党最大的目标就是与对手竞争,缺少与其他政党合作的动机,尤其是美国的绝对两党制。此外,特朗普等反建制政客的登台也加剧了政党内部的裂痕和两党政治的极化,对外交政策的影响已经显现。

   五、一党制

   一党制是指一个政党长期执政,可分为两种情况:一种是一党主导制,尽管拥有多个独立的政党和竞争性的选举,但某一大党持续地赢得选举并执政。例如日本自民党通过选举胜利连续主导政府数十年。与其类似的还有新加坡人民行动党、俄罗斯的统一俄罗斯党和1996年以前的印度国民大会党。另一种是一党领导制,或只存在一个政党,或是其他政党不可挑战执政党的领导地位。一党领导制常出现在社会主义国家,以中国和苏联为代表。

   尽管轮流执政在现实中没有发生,选举产生的一党主导制严格意义上仍然是一种多党制。这一类国家往往缺乏政治对立轴,选民意识形态非极化、偏好保守。主导党表现为“国家的政党”,通过庇护制(patronage)渗入政府和各行业中。反对政党力量分散,由于长期在野,它们调整纲领谋求执政的动机减弱,即使偶尔参与执政,其政策立场通常会向主导党大幅靠拢。但主导党与在野党的竞争仍然存在,一党主导制可能因为选举结果的改变而改变,如印度。在一党主导制下,对外政策容易保持稳定,能够制定并执行较长期的对外战略。

   强有力的一党制通常是激起广泛动员并形成制度化的民族运动或革命运动的产物,唯一的执政党往往具有很强的动员能力和鲜明的意识形态性。在一党领导制下,政府决策和决策者选拔的过程几乎完全在单一政党的构架内进行。因此,党的外交偏好等同于国家的外交偏好,如中国特色的“政党外交”。(57)政党外交的起源可追溯到无产阶级政党国际联合,如共产国际甚至更早的第一国际和第二国际。(58)有学者认为只有社会主义国家的执政党才能开展政党外交。(59)这在冷战时期社会主义国家的党际交往中表现得尤为突出,各党领导人会晤有时直接取代了政府间会议。党际关系也直接影响国家间关系,例如中苏关系的起伏很大程度上是由于两党关系的变化。

   (一)一党主导制:日本

   战后日本尽管存在多个政党,但奉行保守主义的自民党长期单独掌握国会多数议席,仅在1993年和2009年两次短暂下野。20世纪80年代以后日本政党结构从保守与革新二分转向总体保守,自民党的主导地位进一步稳固。其他政党为了执政也“自民党化”,如一度执政三年的民主党与自民党同属保守势力,对外政策主张趋同。自民党与官僚、财团构成“铁三角”,不仅绝大多数日本首相都来自该党,党内建议也能够通过相应渠道成为政府的对外政策,还有一些政策就是由自民党与外务省共同制定。如安倍晋三(Shinzo Abe)在2018年调整对华政策就与自民党内的意见有关。(60)在自民党主导下,日本在对外政策上持续保守化。冷战期间自民党以“贸易立国”,在外交和安全问题上依赖日美安保体制。冷战后自民党主张“正常国家化”,在强化日美同盟的基础上要求行使集体自卫权,做政治和军事大国。2012年安倍第二次执政以来日本政党格局进一步右倾,中左翼政党影响力十分有限,难以在对外政策上约束自民党。(61)

   尽管自民党“一党独大”,但它的外交决策受到两方面制约。首先是党内不同派阀呈现出“党中有党”的特点,这种现象也存在于日本其他政党。(62)派阀分裂限制了日本首相及内阁的权力,首相平均任期只有两年零三个月,也难以完全掌控内阁大臣,后者的提名常常是各派交易的结果。首相和外相的频繁更迭造成日本对外政策在短期内的反复调整,影响日本外交的可信性。目前自民党内的派阀政治仍具影响,安倍在对华政策上表现强硬,与自民党内鹰派实力上升有关,同时也为回应自民党内的竞争对手,如石破茂(Shigeru Ishiba)。其次是政党与官僚关系,传统上独立的日本官僚机构能够自下而上地影响政策,外务省与防卫省、通产省等涉外省厅在常规对外政策制定和实施中发挥了关键作用。20世纪末日本开始政治制度改革,首相作为内阁首长的权力得到强化,小泉纯一郎(Junichiro Koizumi)和第二次安倍政权的首相官邸已能够统辖相关官僚机构,自上而下地决定对外政策,但政官关系仍然存在张力。

   (二)一党领导制:中国

   中国政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是从中国土壤中生长出来的新型政党制度,具有“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政”的基本特征。中国共产党的领导主要体现为政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,中国共产党也直接领导中国对外政策的方向。宏观战略上,中国对外政策同时受到国内政治和国际政治影响,需要中国共产党“统筹国内国际两个大局”。(63)因此党中央提出治国理政新理念新思想新战略,(64)如“一带一路”倡议、“人类命运共同体”思想。微观决策中,中国与其他大国在外交决策机制上的差别也主要是由不同的政党制度导致的。有学者指出中国外交决策具有长期稳定、高端、保密、中国共产党起核心领导作用、决策核心突出有力等特点。(65)

   中国共产党的政党外交和民主党派的公共外交都是国家总体外交的重要组成部分。一方面,中国共产党直接与160多个国家的400余个政党以及社会党国际、亚洲政党国际议会等政党性国际组织开展交流合作。当前中国共产党的政党外交主要包括加强政治引领、促进政党交往、深化特色调研、构建人脉网络、提升国际形象、夯实民意基础六个方面的工作。(66)例如举办中国共产党与世界政党高层对话会,倡议建立新型政党关系,一道构建人类命运共同体。(67)另一方面,新型政党制度通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议,推动决策科学化民主化。民主党派能够为执政党决策搜集更多信息,包括国际事务信息。民主党派负责人可以受邀参与重要外事活动,通过全国人民代表大会、中国人民政治协商会议平台参加对外交往工作。民主党派自身也能开展对外联络、海外联谊活动,做好未建交国家工作,发挥提高中国国家形象和国际影响力的作用。与中国共产党的政党外交相比,民主党派的公共外交主要集中在经济、科技、文化等“低政治”领域。

   要对一党制国家进行小结更加困难。艾伦·韦尔认为多党制下的政党面临相似竞争环境,一党制却各有各的特点,难以比较。(68)但从对外关系的角度,一党长期执政都会使该国的对外政策决策更加集中,更少受政府和议会中其他政党(如果存在)的掣肘。反过来,对外战略的成功与否也被认为是长期执政党的责任。因此,一党制下的执政党更有可能主动将外交与内政统筹规划,乃至动员民众。而在多党制和两党制下,通常是民粹主义小党或反建制政客将国际问题“政治化”,执政的大党和建制派政客则会尽量避免。

   理解当今世界政治现象需要国际政治与比较政治研究的结合。随着国际事务对国内政治和经济的影响不断加深,普通民众和社会集团对外交政策的关注和影响持续上升。这为政党积极参与对外政策创造了基本条件。政党的行为受制于历史进程中它所代表的社会集团和所处社会的分歧。但政党同时具有自主性,能够利用新的议题“框定(frame)”新的敌我矛盾或统一战线。今天越来越多的社会冲突被解释为与国际因素相关,政党围绕对外政策的竞争与合作变得更加频繁。

   政党能在多大程度上、以何种方式影响对外政策,在根本上取决于政党制度。在多党制和两党制的竞争性体制下,每个政党都有强大动机去讨好国内个别群体和利益集团。特别是民粹主义政党的对外主张更具有偏向性,甚至可能加深原有的社会分裂。但从极端多党制、温和多党制到相对两党制,随着政党力量分布的集中,民粹主义政党的政策影响力递减。在绝对两党制的美国,尽管不存在民粹主义政党,但在两党内部出现了民粹主义政客,其对外政策充满争议。相比之下,一党制下的执政党具有更强的融合社会不同集团的能力,在对外政策上稳定性和可信度更高。

   政党和政党制度有助于我们解释不同国家的对外政策偏好。我们在德法、美英、中俄这三组双边关系中,能观察到相似政党制度的国家在外交上的亲近,甚至日本也试图与同样有一党主导制历史的印度建立所谓“亚洲民主安全菱形”。而欧洲一些民粹主义政党对俄罗斯领导人普京有好感,这些政党在进入政府后也主张加强与俄罗斯的关系。反过来,美国民粹主义旗手史蒂夫·班农(Steve Bannon)在欧洲建立了名为“运动”的组织,支持欧洲右翼民粹主义力量上台执政。这也体现出当代世界政党政治与国际关系的新发展。

   在对外政策研究中,对政党政治的分析需要与国际体系和官僚政治因素结合。国际体系仍然是根本性的限定条件,相对实力、军事联盟、国际组织和条约都在限制各国执政党采取单边主义的对外政策。而在有政党轮换的国家,政府中的常任官僚保持着一定的独立性,特别是在外交、国防、经济等专业性领域,甚至能够“过滤”执政党的主张。两者分别构成了国际和国内层面上的“建制(establishment)”,这也是民粹主义政党和政客试图在对外政策政治中予以打破的。

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