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福山:如何成就一个好政府

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2020/02/04 19:45
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形成现代国家的两条途径

 

   为何欧元区危机始于希腊,德国却能够遵循预算纪律?对比研究发达国家的国家建构和公共部门现代化的动力可以发现,有些国家依靠高效廉洁的政府成功地进入21世纪,另一些则继续受困于庇护主义(clientelism)、腐败、治理不佳以及政府和社会中广泛存在的不信任。所有社会都始自韦伯所说的“家传式国家”(patrimonial states),由统治者或精英的朋友和家人组成的政府主导社会。这些国家限制统治者青睐的个人通向政治权力和经济机遇的路径,也极少客观地对待国民。现代政府是一种国家官僚制,它客观而普世。

  

   案例研究表明,由“家传式国家”向现代国家过渡有两条重要途径。第一种是军事竞争。古代中国、普鲁士和日本都曾陷入与邻邦的长期战争,因此高效的政府组织对于国家生存至关重要。就民族构建对国家构建的极端重要性而言,战争发挥了重要作用。在法国大革命时期,民族主义一旦成为人们信奉的一个原则,国家认同便通过特定的文化、种族或语言共同体等因素调整,政治边界得以形成。这通常需要以暴力方式重划国界,伴随着杀戮、迁徙或强制性同化,通过战争方式实现国家现代化。

  

   第二种是通过和平的执政改革实现国家现代化,其基础是形成一些致力于建设高效清廉政府的社会群体联盟,而这种联盟的形成过程正是社会经济现代化的过程。经济发展以扩展劳动力分布的方式促进社会动员。工业化导致城市化,要求更高的教育水平、职业技能和许多不同于农业社会的新变化和新行为体。这些行为体在“家传式制度”中没有重大利害关系,他们要么由体系的统治者指派产生,要么组成体系外联盟改变制度的运行法则。后一种情况在英国和美国十分明显,两国都实现了工业化,新生的中产阶级群体推动了行政事务改革,两者的立法表述分别是“诺斯科特-特里维廉改革报告”和“彭德尔顿法案”。

  

   为何有些国家的庇护主义比其他国家更盛行?原因在于引入现代制度的顺序不同,尤其是民主选举权。庇护主义是选票与政治支持之间的交易,目的是个人利益而非项目性政策,它不同于精英任免制度,后者中的庇护式征募使用场合有限、组织程度极低。在收入和水平较低的社会中,庇护主义是一种有效的政治动员形式,因而被视为一种早期的民主形式。

  

清廉的现代政府无法自动产生

 

   现实状况远比上述理论描述更为复杂。

  

   首先,普鲁士建设强大国家与发展经济毫无关系,而是出于民族生存之目的。尽管国家构建发生在专断政府时期,但它对法治的发展起到某种积极影响。官僚阶层通过法律统治国家,而国家主权日益建立在官僚制度是公共利益保护者的观念之上。现代国家和法治的这种结合促使国家经济在19世纪中期开始起飞。经济发展导致工人阶级出现,并在德国社会民主主义的旗帜下被动员起来。20世纪初,德国在通往自由民主制的道路上经历了战争、革命和压迫。强大自治国家的早期发展对民主责任产生了负面影响,促使该国走向一战并破坏了魏玛民主制度。直到1949年联邦共和国诞生后,德国才出现了完全制度化的自由民主制。

  

   其次,美国走了一条截然不同的政治现代化之路。美国继承了英国的法律体系和法治精神,民主制确立之前便在各殖民地广泛实施。法治的目标是保护私有财产,它为19世纪的经济快速发展奠定了基础。然而,早期引入的白人男性普选权对国家构建产生了极为负面的影响,因为庇护主义渗透到各级政府。不过,经济发展产生了新的社会群体,他们结成的改革联盟在市民社会和政党内部进行广泛动员,推动了美国的国家现代化。

  

   再次,希腊和意大利南部选择了另外一条路径。他们的起点并非国家建构或经济增长,而是生活动员和早期民主化。在资本主义经济中的弱势地位和机会匮乏使国家成为众矢之的,开始是精英组成的社会群体,然后是大众性政党。广泛存在的庇护主义削弱了国家能力,这进一步妨碍了经济发展的前景。

  

   在英美,经济现代化促进了社会动员,这为消除任免制度和庇护主义创造了条件。在这两国,是中产阶级终结了任免制度,这或许令一些人认为社会经济现代化和中产阶级的形成创建了现代政府。但希腊和意大利的案例表明并非如此,他们是富裕而现代化的国家,但仍实行庇护主义。没有一种机制能够自动地产生清廉的现代政府,因为发挥作用的因素太多。

  

   一是经济发展的质量。与英美相比,希腊和意大利南部实现现代化的时间较晚,城市化进程的特点也截然不同。前者的新职业群体和社会关系由工业化创建,而后者的农村人口直接涌入城市,带去了原来的习惯和生活方式。如果礼俗社会通过城市的农村化得以保全,就很容易保留社会组织中的庇护主义。

  

   二是无法确保中产阶级支持反对庇护主义的改革联盟。即使在美国,也并非所有因工业化而产生的社会行为体都会参与进步的社会运动。在希腊和意大利,争取中产阶级加入改革联盟的努力几乎从一开始就遭遇彻底失败。

  

   三是文化因素。利己主义只能部分地解释为何不同的社会群体对改革的态度差异,无法说明深层次的道德原因。西方各国推动改革通常出于宗教虔诚,如普鲁士和荷兰的加尔文主义情结,英国的清教传统和美国的民主思想。然而,将对国家忠诚置于对家庭、宗教或部族忠诚之上,需要更广泛的信任和社会资本,英美在这两方面具有天然优势。

  

政治现代化不可能一蹴而就

 

   军事竞争是许多国家实现现代化的一个重要动力,但它本身不是实现目标的充分或必要条件。在巴布亚新几内亚和美拉尼西亚,部落战争持续了近4000年,却未能在西方殖民者到来前建立起一种国家形式的组织。与此相反,有些国家没有通过军事竞争也建立了非庇护主义的现代政府,如挪威、芬兰和冰岛。在许多情况下,高质量的政府是直接殖民的遗产,如挪威、冰岛和加拿大;有时,这也源自一国对其他模式的学习和效仿,如新加坡和马来西亚。

  

   这种观察具有重要的启示意义。尽管爱德华·鲁瓦克(Edward Luttwak)曾建议国际社会需要允许撒哈拉沙漠以南的羸弱国家“给战争一次机会”,但没人希望欧洲的血腥经历在其他地方重演,更不清楚这种长达数百年的战争能否在其他地方催生强大国家。与此相反,那些不是通过战争而建立起许多政府的国家表明,如今的发展中国家或许可以选择类似的和平道路。另一方面,过早引入民主制会鼓励庇护主义,如今的强国大多在建立现代政府之后才实行民主制,当前的发展中国家可以考虑这种顺序。

  

   塞缪尔·亨廷顿指出,与民主制相比,各国更需要政治秩序。应该说,各国应该首先建立一个强大而自治的魏玛式官僚制度,或者以独立的法庭和训练有素的法官实施自由法治。当然,作为一种习俗建设,这一点并不容易做到。许多贫困的发展中国家能够以压制和选举相结合的方式建立权威政府,但无法建立东方式的官僚制度或德国式的法治国家。

  

   当前许多国家的任免制度盛行、腐败问题严重,一些海湾君主国和新加坡是少数接近现代政府的国家,但他们独特的国情使其他国家难以效仿。政治制度的顺序之所以重要的最后一个因素是道德或规范问题。通过定期的自由平等选举实现政治责任本身就是一件好事,它对提高政府质量或经济发展具有影响。参与政治的权力体现了对公民道德人格的认可,行使这种权利给予个人某种代表共同利益的感觉。民众可能对决策知之甚少,但实践政治选择本身是人类繁荣的一个重要方面。国家构建绝非易事,需要很长时间才能完成。有时候,国家可能利用金融危机、自然灾害或军事威胁等外部危机加速这一进程,但几乎没有先例表明政治现代化可以一蹴而就。

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