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韩大元:论紧急状态下公民基本权利的限制与保障

分类:
制度创新
来源:
2020/02/26 19:51
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   所谓紧急状态,就是指在一定范围和时间内由于突发重大事件而严重威胁和破坏公共秩序、公共安全、公共卫生、国家统一等公共利益和国家利益,需要紧急予以专门应对的社会生活状态。在紧急状态下,为了保障公民的基本权利和社会公共利益,迅速恢复经济与社会的正常状态,有必要赋予国家机关一定的紧急权力。如何既要保障基本权利价值,又要保证国家权力能够有效运作,如何在基本权利的保障与限制之间寻求合理平衡是现代宪法学需要研究的重要课题。 

  

  一、紧急状态下限制基本权利的宪法依据 

  

  宪法上所确认的基本权利都是常态下的基本权利,它们能否在紧急状态下正常行使呢?各国的立法和实践表明,在紧急状态下需要限制或克减公民的基本权利。许多国家的宪法和国际人权公约都明确了这一点。经过2004年修宪,中国已经将紧急状态明确地规定在宪法之中,使紧急状态有了明确的宪法基础。在紧急状态下,对基本权利的限制是有宪法依据的。主要体现在以下几个方面: 

  首先,宪法规定的基本权利是针对公共权力而设置的,在保持其价值统一性的同时,其内容并不是绝对的,公共权力和个体权利之间存在着合理的界限。通过基本权利界限的解释,我们可以确定基本权利的规范领域及其存在的问题,并提供宪法解释的标准与具体规则。 

  其次,迅速控制紧急状态的需要,恢复宪法秩序。引发紧急状态的事件是不可避免的。紧急状态的发生必然会对整个社会秩序造成极大的冲击,有可能侵害宪法所赖以发挥作用的环境。如果不能迅速控制,国家宪政的基础就会发生动摇,国家体制甚至都有颠覆的危险。这时,有必要赋予国家以紧急权,采取非常措施以应对这种非常状态。“紧急权的发动必须以恢复国家秩序和宪法秩序为目的。”[1](P330)公民也有义务服从国家紧急权的管理需要,配合国家迅速有效地控制紧急状态。①按照宪法的原理,为应付可能给宪法秩序带来的任何危害,为了国家安全、社会秩序与公共福利,可以在必要的限度内对基本权利进行限制。中国宪法第51条的规定也显示出可以基于公共利益的需要对基本权利进行限制。 

  再次,保障公民基本权利,减少生命和财产损失的需要。中国宪法修正案第24条规定,“国家尊重和保障人权”。许多国家宪法采用法律保留原则,授权法律可以限制基本权利,这是以宪法肯定基本权利的存在为前提的。国家在紧急状态下限制公民基本权利的行使,其直接目的在于保证紧急权的有效行使,防止紧急权的滥用,进而能尽快恢复宪法秩序,从而保障公民的基本权利能尽快在常态之下正常行使。换言之,限制基本权利的出发点与归属点是更好地保障公民的基本权利价值。从另外一个角度来看,紧急权的正当行使虽然会给一小部分人带来不利的影响,但是却能保障更大一部分人的生命和财产,减少社会整体利益受到更多不必要的损失。这是现代法治社会中一种不得已但也是明智的选择。 

  

  二、紧急状态下基本权利的限制界限 

  

  在宪法学框架内,国家紧急权有两种表现形式:一是宪法对可能出现的国家紧急状况已作出预测性的规定;二是宪法对可能出现的紧急状况无法作出预测性的规定,有可能出现“超宪法的宪法外的国家紧急状态”。但无论出现何种情况,国家紧急权的发动必须以宪法规定或宪法原则进行,任何违反宪法规定和精神的做法,都不具有合宪性的基础。 

  (一)限制的范围 各国对紧急状态下基本权利限制或克减的范围有几种不同的规定方式。 

  第一,肯定式规定,即规定可以限制或克减哪些基本权利。例如,塞浦路斯宪法规定,任何宣布紧急状态的公告只能中止下列宪法条款的执行,即生命和人身安全的权利,不得强迫劳动或强制劳动、人身自由、迁徙和自由居住的权利,住宅不受侵犯、通信秘密、思想、信仰、言论、出版的权利,和平集会的权利、国家征用动产和不动产时立即补偿、从事职业、贸易、经营的权利以及罢工权[2](P246)。 

  第二,否定式规定,即规定哪些权利不得限制或克减。《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定,不得根据紧急状态可以克减基本权利的规定而克减生命权、不受酷刑的权利、不受奴役的权利、非因不履行法定义务不受监禁、罪刑法定、人格尊严、思想良心宗教信仰自由。《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》中第2条第2款规定:任何意外情况,如战争状态、战争威胁、国内政局不稳定或任何其他社会紧急状态,均不得作为施行酷刑之理由。《欧洲理事会保护人权和基本自由公约》第15条规定,除了因合法的战争行为而引起的死亡外,不得因紧急状态而对生命权有所克减,也不得因紧急状态对禁止酷刑、禁止奴役、罪刑法定的规定有所克减。《美洲人权公约》第27条规定,不得因紧急状态许可暂时停止下列权利条款的实施,包括法律人格权、生命权、人道待遇的权利、不受奴役的自由、不受有追溯力法律的约束、良心和宗教自由、家庭的权利、姓名权、儿童的权利、国籍的权利、参加政府的权利,以及暂时停止实施为保护这些权利所必要的司法保证。限制或克减条款表明:“当保护个人权利与保护国家生存、独立和安全的国家利益间发生严重冲突时,在相当程度上后者优先。”[3](P84)而这种优先性的价值基础也是人的尊严与价值的维护,即个人权利的价值融合在国家与公共利益之中。 

  第三,折中式规定,即宣称不得限制或克减某些基本权利,又规定可以限制某些基本权利。例如加拿大危机法规定,在采取特殊临时的措施时,应该遵守《加拿大权利和自由宪章》、《加拿大人权利法案》、《公民权利和政治权利国际公约》,特别是那些即使在全国性危机时也不得限制或剥夺的基本权利。同时在各种危机情况下可以采取措施限制某些基本权利的行使,如第8条规定可以在公共福利危机宣告生效期间,限制公民的迁徙自由,征用、使用财产,要求公民提供必要的服务并给予补偿等。 

  第四,模糊式规定,即不对紧急状态下可以限制或克减的基本权利作出具体规定。例如,尼泊尔王国宪法第81条规定,如果国王认为出现了严重的紧急形势,“国王可以发布文告宣布中止执行除本条款以外的本宪法一切条款或任一条文或某些条款中的某些规定。”[2](P245)中国宪法第51条规定,“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”紧急状态的实施,其目的在于维护国家和社会的利益,国家可以依据本条规定对公民的基本权利进行限制,但是基本权利中哪些可以克减,哪些不得克减,有时界限并不十分清楚。 

  从上述规定来看,限制或克减范围的确定有一个大致的标准:经济权利和政治权利一般可以克减,人权的最本质部分———人的生命、思想、信仰方面的权利则不得克减。 

  (二)限制的程度 基本权利的克减应该有一个程度上的限制,不得侵害人权的本质内容。 

  人权的本质内容通常是指成为人权核心的实体内容,本质内容的侵犯就是指因这种侵犯,公民的自由或权利变得有名无实。德国基本法第19条规定,“基本权利的本质内容在任何情况下都不得受到侵害。”韩国宪法第37条规定,“对人权进行限制时也不能侵害自由和权利的本质内容。”俄罗斯宪法第56条有一个具体的规定,即生存权、尊严权、私生活的权利、宗教信仰自由、自由地利用自己的能力和财产的权利以及拥有住宅的权利等权利与自由不受限制。但是,每个基本权利的本质内容的限度还是一个宪法解释上的难题。在这方面,德国的理论是可以参考的。在德国主要有三种理论。其一,残余论或绝对说。该理论认为,法律除了不可以掏空某种权利之外,还至少使其他人仍然可以拥有该权利。在宪法政策上更要作进一步的考虑———该法律施行后人民所拥有的该项人权是否已经名存实亡?每一个人权,无论如何都会有最起码的内容存在,而不至于被剥夺殆尽。其二,利益论或相对说。该理论以实务界的主张为代表,认为唯有基于更重大的法益及特殊的理由,才可以对人权予以限制。它将人权所绝不可被侵犯的核心内容,利用手段有无过分及有无更重大法益冲突作为界定本质内容的界限,因此它并不承认有绝对本质内容的存在。其三,折中说。它认为,每个人权的规定,至少都需要保留起码的内容,作为人类尊严内容的表征。而且立法者在立法时,也要受到比例原则的拘束,不立不必要的法律限制人权。①在人权实践中,认定人权本质内容的标准有时不易掌握,对一些基本的人权在限制上采取更慎重的方法是必要的。但从人权社会化、相对化的发展趋势看,一概否定本质内容的限制也是不适宜的。基本权利的本质内容如果都受到了侵犯,该权利即不再存在。所有权利条款的核心就在于保障人的尊严与价值。在限制或克减基本权利的时候,要努力保证基本权利的合理内核,确保人的尊严仍然能够得到体现。另外,还要严格遵守比例原则的要求,不得过分侵犯基本权利。 

  (三)限制的条件 限制或克减基本权利需要符合以下几个方面的条件,使政府行使的紧急权不仅具有合法性,而且具有权威性,防止可能出现的紧急权的滥用。 

  1.时间起点:宣布进入紧急状态之后。《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定,“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时,本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务。”加拿大危机法第8条规定,“在公共福利危机的宣告生效期间,总理可以依照合理的原因采取其认为处理危机必要的如下命令或规制措施……”不宣布进入紧急状态不得克减公民的基本权利。 

  2.限制依据:形式法律。对于公民基本权利的限制,只能由最高权力机关制定法律来进行,这是宪法的一项基本原理。宪法文本中的法律在不同条文中有不同的价值表现形式,内涵也不尽相同。一般情况下,这一项权力不可以授予行政机关或其他机关来行使。3.实施主体:实体和程序合法。中国宪法修正案第26条规定,全国人民代表大会常务委员会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。宪法修正案第27条规定,中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,宣布进入紧急状态。宪法第29条规定,国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。全国人民代表大会常务委员会和国务院可以宣布进入紧急状态。从今后的发展趋势看,需要进一步明确实施限制或克减公民基本权利的主体,即进一步明确紧急状态法的具体规定,需要授权给实际的指挥者、现场应对人员和其他享有法定职权的人员。②在执行紧急状态的命令和措施时,应该履行一定的程序义务,如表明身份、说明理由、告知救济渠道等较低程度的程序义务。 

  

  三、紧急状态下基本权利的保障与救济 

  

  紧急状态下限制或克减公民的部分基本权利的根本目的在于保障公民的基本权利。但是某些基本权利即使在紧急状态下也需要加以保障。这里,我们仅探讨所限制或克减的基本权利的保障问题。 

  (一)宪法限制基本权利的合理界限 在紧急状态下,宪法仍然能够发挥作用,仍然发挥着保障基本权利的功能,只是保护的方式发生了变化。在限制或克减基本权利的时候,需要严格遵循比例原则,进行利益衡量,以确保宪法维护秩序与保障人权的价值能够得到实现。具体而言包含以下三个方面的内容:第一,采取的方法应有助于目的达成,这在学理上被称为“合目的性”或“适当性”原则;第二,有多种同样能达成目的的方法时,应选择对公民权益损害最少的方法,这在学理上被称为“必要性”原则;第三,采取的方法所造成的损害不得与想要达成目的的利益显失均衡,这在学理上被称为“合比例”或“狭义的比例原则”。比例原则具有宪法位阶,能对立法、行政和司法活动进行直接约束,能作为宪法解释、司法审查的标准而适用。它对于控制国家权力行使目的的正当合理、手段与目的之间的适当链接、收益与成本之间的比例均衡等都具有重要作用。中国宪法中有不少地方包含了比例原则的要求。宪法修正案第20条第3款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案第22条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两条都规定了征收、征用的合目的性原则。宪法修正案第14条规定,“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”作为宪法原则的比例原则是现代国家控制公共行为目的理性的重要工具,同样能够适用于紧急状态下对克减基本权利的限制和保障。国家在制定法律时,应遵守比例原则的要求,对克减基本权利的目的性、必要性和比例性进行仔细综合审查。在具体适用法律时,亦须遵循比例原则的要求,合理裁量紧急权。限制或克减基本权利的目的只能在于维护公共利益,克减到何种程度要视紧急状态的情势而定,不得超过紧急状态情势需要过度地限制甚至剥夺基本权利的行使。当然,这里所讲的公共利益应当是具有正当性的公共利益,对抽象的公共利益应进行具体的判断。为限制或克减基本权利所采取措施的收益不能与公民所受损失显失均衡。例如,为了消除疾病源而将感染者杀死,这虽然可能符合比例原则的前两个要求,但是却不符合比例原则的最后一个要求,这同样是违反比例原则而不能允许的。 

  (二)限制基本权利的救济 对于限制或克减公民的基本权利,也要给以救济的渠道,只是紧急状态之下的救济与常态之下的救济有所差别而已。 

  1.对规范性文件的违宪违法审查。在紧急状态下,从法律法规到其他规范性文件,从议会立法到授权立法,规范性法律文件将得到广泛应用。一个合宪合法的规范性法律文件将取得良好的效果,有助于提高应对紧急状态的效率;但是一个违宪违法的规范性法律文件则可能带来无数个违宪违法的行为,造成恶劣的效果,侵犯公民的合法权益。有必要依据《行政诉讼法》、《立法法》等进行审查。审查的方式有两种:其一为附带式审查,即有了具体的损害案件之后,在案件审理中对其进行审查;其二为抽象审查,即在规范性法律文件公布之后,有权人员和机构依照立法法的规定向有权机关提出审查的要求或建议,由其进行审查。当然,中国目前的请求审查及具体审查的程序在操作性上还有欠缺,还需要对请求权的主体要件、案件的性质构成、审查主体及其权限、审查结果的效力等问题作进一步的明确。 

  2.对限制行为的违宪违法审查。在具体实施规范性法律文件的过程中,针对限制行为的违宪违法现象也有必要设定法律的救济渠道。①当然,这里我们所说的法律救济应该与常态之下的法律救济有所区别,它应该更能体现出紧急状态对效率的要求,也应该提供更便捷的途径方便当事人提起救济程序。在紧急状态之下,为了保证紧急权有效行使,原则上只应允许对超出合理界限的限制行为提起救济途径;对于尚处于合理界限之内的限制行为,司法应保持谦抑状态。另外,无论是行政复议还是行政诉讼,均需在受理程序、审理组织构成、审理期限上作简易的规定,以确保纠纷的迅速解决。 

  21世纪国家紧急权应充分体现人的基本尊严与价值,突出人权保障的基本要求,保持国家紧急权的合法性与权威性。在国家紧急状态法的基本理念、内容与程序安排等基本问题上,需要充分反映现代宪政的基本精神,明确公共利益的界限与标准,合理地协调公共利益与公民个体利益之间的平衡,使国家紧急状态制度成为实现宪法价值的基本制度。 

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