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姚洋:从战“疫”看现代化治理体系

分类:
实证研究
来源:
2020/03/17 20:57
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   这次控制新冠肺炎是对政府治理能力的一次大考验。尽管一开始出现了一些问题,但是总体应对在正常范围之内。现在其他国家应对得也犹犹豫豫,出现很多问题,这说明决策不是那么好做。事后来看,中国采取的隔离措施还是最有效的办法。当然,我们有成功的经验,也发现了问题。为了以后的进步,我们要认真研究和改进发现的问题。

  

   第一个问题是我们的工作没有摆脱一刀切的工作方式。更深层面说,我们的治理体系出现问题。

  

   一切从严是必要的,但3月份之后,湖北之外地区确诊病例已经很少了,湖北之外每天新增病例大概10个左右。中国这么大的国家,这么多的人口,这个发病数说明疫情已经处于可控状态,我们应该马上复工。因为中国经济受到的影响较大,中央政府反复强调有序复工,但是在基层,复工特别困难。基层对外面说要复工,但下沉到各个街道的指令是不能有一例新增,否则纪委论处。这种情况下,哪个官员敢放手搞经济建设?对官员来说这是很现实的选择,发展经济上的回报并非立即可见,但增加一例肺炎,要被立即处分。

  

   这个信号非常明确,山东监狱系统被感染,从司法厅厅长开始,所有关联人都撤职了。司法厅厅长有没有责任?肯定有,但是否到撤职的份?他们没有专业知识,做到万无一失是很难的。我们经常说在工作中要容错,但这次处罚,发出的信号就是我们一个错误都不能容。

  

   在这种压力下,谁敢允许复工?

  

   这种一刀切的工作方式,会把负面效应放大。官员也是人,当他知道复工有丢乌纱帽的风险,他就要回避这个风险。同时,在这种压力下,防疫措施出现了一些过激行为,有人跑到人家里去砸麻将机,那一家人一起吃饭是不是也不可以?还有把人拽出来扇耳光的过激行为也出来了。

  

   第二个问题是我们在发挥上下齐动优势的同时,还要保护地方的积极性。

  

   湖北疫情告急,政府向湖北派去四万医护人员,在其他国家是不可能做到的,这是我们的优势。但在上下齐动的同时,我们要注意保护地方的积极性。

  

   再以复工来说,目前复工做得好的区域是沿海地区,江浙沪和深圳都做得比较好,按理说这些地方人员流动大,传播新冠肺炎的风险最大,他们复工应该最慢。中西部地区很多地方好几天没有一例新增,可是他们的复工却反而慢。因为那里的地方干部缺少自主能力了。

  

   这是一个系统性问题,我们的地方积极性下降得非常厉害。

  

   过去两三年,从我们的经济工作可以看出,各个部门的主管领导不愿主动干活,都等中央说话,说了就做,拼命去做,但如果不说,那什么都不做。这和改革开放以来,我们所走的路不一样。改革开放之所以能够成功,中国经济之所以能成功,很大的一个原因就是在中央的领导下,地方有足够的自主权。在“一五”期间,中央的权力非常大,到了1960年代,地方的权力扩大了,改革开放后确立了地方权力,在1993年从法律层面将地方自主权固定下来。虽然不是很完美的分权,但给了地方极大的积极性。

  

   这里有两方面的经验和教训,我们应该汲取。

  

   首先,给了地方自主权,地方才有积极性。各级干部都是由共产党员组成的,由中国人民中的先进分子组成的,官员又经过层层选拔,他们的底色是好的。应该有足够的理由相信他们,如果把自主权拿走,以复工为例来看,官员干工作就是畏畏缩缩的。尽管中央三令五申要有序复工,可是他们领悟到的信号,是不能有一例新冠肺炎,不能犯任何错误。

  

   改革开放最成功的经验,就是相信地方干部,要给他们足够的激励。

  

   第二个问题,我们对干部的管理太依赖垂直监管,惯用巡视和一票否决。一票否决应该是从计划生育开始的,当年如果地方的计划生育任务没完成,就会对官员晋升实行一票否决,后来环保出事也一票否决,现在几乎所有主要工作都搞一票否决。这样严苛的考核标准,官员还怎么做事?

  

   贪污腐败、与中央政治上不保持一致,可以一票否决,党的干部这两点一定要做到。但是现在的问题是,一票否决无限扩展。譬如说要银行支持小微企业,银行明知道给中小企业贷款很不合算,大银行做这些业务不合算,但是巡视组要来巡视。怎么办?他们只能弄虚作假,表面上对付过去。尽管中央三令五申不要搞形式主义,但是一票否决和巡视之下,仍有各种形式主义。

  

   另一方面,地方干部被巡视着干工作,心里肯定不好受,这是人之常情。造成的后果就是官员的行为被扭曲,做出一些大家没法理解的事,譬如感恩这样的事,这说明行政系统在执行过程出了大问题。

  

   什么是治理?治理就是执行。最近我看了下复工的调查情况,三月初只有60%,现在可能达到70%,但农村工人返工率低,二月中旬农村农村劳动力流出只有15%,月底上升到30%;有外出工作意愿的农村工人复工率在60%以下。连沿海开工不足,一大原因是工人不到位。

  

   只有给地方官员安全感,他们才能干好工作。我们曾在1994年到2017年对333个县市级和市级以上官员的打了分,画了中国的政治地图。这次我发现复工比较快的地方,都是政治地位比较高的地方,因为这些地方的容错机制强一些,官员的安全感强一些。

  

   如何解决这些问题?

  

   上面这些问题实际上是国家治理问题。解决之道是什么?首先,在党的一元化领导之下,我们“要按宪法办事”,要做好权力的分配和制衡。14亿人口的大国,那么多的省市县,哪些权力应该属于县市级,哪些权力应该属于省一级,哪些权力归中央,都要划分清楚,不管在什么体制下,都涉及到权力的分割,不然这么多事务,谁来处理,谁来负责。

  

   有了权力的分割,就要有制衡。

  

   制衡有监督的意思,但是现在太倚重自上而下的巡视。这种做法成本很高,日常工作靠自上而下的监督,无论是学术研究还是各个国家的实践,都告诉我们,这样的成本是无法承担的,而权力间的制衡,是监督成本最低的办法。

  

   党和政府的关系是我们根本性的问题,要理清楚。在现有制度格局不做大调整的情况下,认真总结改革开放40年的成功经验,至少可以在内部把权力的划分清楚。这样才能调动地方的积极性,同时又能保证中央的权威。

  

   首先就是要给地方自主性,要给地方容错空间。

  

   这需要具体措施,不能简单发个文件就了事。我到地方了解到,前面发的文件还没执行完,新的文件又来了,而且新旧文件还有冲突,为了执行新文件,又写文件做指导。导致不停地发文件,最后执行结果谁也不管。

  

   这是一个信任问题,也是制度问题。要给地方更大的自主权,对地方权力的监督,要发挥地方人大的作用。10年前,地方人大的作用在加强,地方人大的审议预算越来越严肃。现在往往走个过程,只要书记市长决定了,人大很容易通过。

  

   有人担心人大代表有没有这个能力,能力都是实践中培养出来的,只要给了这样的权力,他们就会有这样的能力。真的让人大实实在在审预算,人大就会认真审。官员在一个岗位平均干三年就走了,人大代表一辈子都在家乡,如果书记市长要让这个城市负债累累,花子孙后代的钱,人大代表自然会有意见。我们要相信人大代表,说大一点要相信社会自组织的能力。

  

   第二,重新评估巡视、督办制度的作用。

  

   上一次巡视还记忆犹新,新的巡视又来了,要应付检查,就会搞形式主义。为了对付巡视,为了不犯错误,官员们畏手畏脚,什么也不敢干。前段时间,要控制地方政府负债,要砍投资,一刀切下去把投资全砍掉了。现在听说又要搞大刺激,几十万亿地方投资又要往下砸。这是从钟摆的一端,摆到另一端。

  

   国家治理不能离开法制,各个地方千差万别,要让地方选择合适的方式去治理。如果结果是好的,手段大体没错就可以操作,当然不能胡作非为,无法无天。

  

   第三方面,改革官员晋升政策。

  

   过去官员晋升主要看经济表现,经济搞得好就能升迁。十八大以后,党的这个方向有所改变,不唯GDP要综合考核。但是综合考察我们一直没找到可行方案,这就导致一票否决越来越多,最后就泛滥了,不管什么工作都一票否决,各级党委都可以一票否决,大家的行动范围越缩越小,而且也不知道下一步会在哪个方向上缩小。

  

   经济学里有一个多任务定理,如果代理人面对多项任务,他没有动力去完成所有任务,代理人只会去完成最容易被度量的任务。以前GDP好度量,现在一票否决最显著,当然就都关注它了。而且,大家也不知道下一个一票否决会是什么,它的边界扩展到哪里,所以干脆不干了。

  

   以前地方干部跑部进京,现在给钱他都不要。因为他会想,假如出来纰漏,被一票否决怎么办?上面发了文件,那地方也跟着发文件,能不能做到是另外一回事。这个必须要改变。

  

   我们要发挥组织部的功能,以真正的综合性考察来考核官员成绩。如果真让组织部门去做干部的考察选拔工作,是可以做好的。组织部一般是挑三个候选人,然后给常委会讨论。这个做法能不能扩大到党代会,或者某个常态的、制度化的形式来考核干部,譬如成立一个代表会,要晋升的候选人做陈述,然后让大家投票,这个投票不一定是决定性的,最后常委会再投一次票。这么做的话,至少可以更加正规化,透明化。

  

   如此,干部的任命有了程序正当性,也使得官员的激励更加公开公正。考核和晋升的机制是个指挥棒,怎么考核,干部就怎么干活。如果考核和激励没有解决好,干部们干工作就没有方向。现在,对干部考核的最低限度,至少要把一票否决取消,把巡视制取消。

  

   最后,我们的政治哲学是什么?

  

   国家治理的背后是政治哲学问题。建国70年,绝大多数时间我们在打破旧秩序,建立新秩序:土改、社会主义改造,妇女解放等等。到了邓小平时代,我们又做了一些打破前30年秩序的工作,譬如打破计划经济。这过去三四十年,我们成就也很大。但是发展到现在,我们意识到需要立一些东西。

  

   这是一个深层次的问题,但我们还没有找到方向。

  

   首先我们要有合适的政治哲学来做支撑。这个政治哲学有两方面的功能,一是要诚实描述我们的体制做对了什么;二要赋予体制正当性。一方面是理论上的正当性,另一方面要让老百姓接受我们的理论和体制。也就是说我们的理论跟普通大众的文化心理契合。中国人最讲究和为贵,中庸之道。

  

   要找到新的政治哲学,要有一套和民族文化心理一致的理论。没有理论就不知道怎么搞国家治理。要增强国家现代治理能力,先要问国家治理的政治哲学在哪儿?我今天没有时间谈这个问题,我和合作者在写一本书,专门讨论这个问题。这里只是强调,在宪法中,人民代表大会是我们的主权机构,党的干部的任命要通过人民代表大会,中国共产党有立法的建议权;要发挥政协的作用,政协是让精英来监督政府的,是一个议事机构,不是一个权力机构,我们应该回到1950年代初期那样,要和民主党派肝胆相照。

  

   这样,各级政府都能运行在法律框架内,干部们做事心中有底,激励和考核都有方向,做事也会积极主动。党的领导有了宪法的根本保障。此时,我们才可以说国家有了现代治理体系。

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