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分类:
实证研究
来源:
2020/04/18 16:25
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文章来源:《湖北民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第1期
 
中国是一个巨型国家,不同地区存在巨大差异。其中最显著的差异之一 就是经济发展的东中西差异。东部沿海发达地区农村已经完成工业化,成为城市带的有机组成部分,广大的中西部农村地区则失去了工业化的机会,不可避免地衰落了。本文仅仅讨论沿海发达地区农村中国家与社会的关系。
 
沿海发达地区存在着3种相当不同的国家与社会关系,分别以苏南(江苏省南部地区)、珠三角和浙江农村为代表,这与3个地区工业化路径及对村社集体土地利用方式的差异有关。
 
苏南工业化是在20世纪70年代启动的,主要是集体性质社队企业的快速发展。社队企业是由村社集体出资、出劳力、出土地,且由村社集体所有的企业。改革开放以后,社队企业改称乡镇企业。1995年前后苏南集体性质乡镇企业改制,并进人大力度招商引资阶段。除极少数例外,苏南集体性质乡镇企业不再存在。
 
苏南通过发展集体性质乡镇企业实现农村工业化的路径留下了很多重要的遗产,择要有以下5个方面:一是苏南经济结构的改变,工业产值远远超过农业产值;二是农民工人化;三是基础设施大幅度改善;四是大量农地作了工商业建设用地;五是形成了一个强有力的村社集体。正是这些遗产使苏南可以在1990年代通过招商引资实现经济的持续增长。
 
乡镇企业是集体性质的,在土地用途管理并不严格时,只要有需要,村社集体就可以在集体土地上办工业,土地使用几乎是无成本的。1990 年代招商引资,外来资本到村庄落地需要土地,村社集体将土地租给外资,收取租金,这个租金也是属于村社集体而不属于个体农户。村社集体获得大量土地租金收益,主要用于建设村庄基础设施和举办公益事业,并不分给农户。
 
因为村社集体收入主要受到上级监管,以及上级对村社干部有较大的任免权,且正是上级对村社干部的工作进行考评,苏南农村村社集体经济收入越多,国家就越是可以通过村社集体来进行农村建设服务农户和塑造社会。
 
总体来讲,苏南村社集体从土地上获得的租金收人变成了国家对农村社会的塑造能力。
 
珠三角农村的工业化是从三来一补、招商引资开始的。通过招商引资,吸引外资落地,掌握土地产权的村和村民组将集体土地租给外资获得租金。因为承接世界产业转移的机遇,在很短的时期,大量外资在珠三角落地,珠三角村社集体土地上建设大量工厂,村社因此获得大量土地租金,这些土地租金比之前在土地上种粮食的收益要高得多。在土地上建工厂后,珠三角农民就不再从土地上获得农业收入,而变成依靠土地租金分红收人,并且,在珠三角核心区,只要有土地就可以吸引外资落地,就可以获取当地平均水平的土地租金,在土地上种粮食变成在土地上种工厂。因此,珠三角地区绝大多数村社集体土地租金收人都用于分红,农民潜意识里认为土地是农户自己的,是祖祖辈辈传下来的,今后子子孙孙还要吃这个地租。与过去不同是,过去是个体的,现在是集体的。另外一个不同是过去是吃农业地租,现在是吃工业地租。
 
珠三角农户土地属于农户的认识及土地租金必须分红的实践,使村社干部变成了集体的职业经理人,这样的职业经理人受制于农民认识与诉求,通过利益网络来形成强大的地方主义舆论与力量,并因此形成对地方行政网络的腐蚀,从而形成社会对国家的倒逼。因此,在珠三角农村,处处可见地方对国家规则的主导与塑造,国家对地方的控制能力被削弱了。
 
浙江农村工业化是从家庭作坊开始的,家庭作坊开在农户家中,随着规模扩大而逐步在房前屋后搭建,在村庄闲置仓库学校建厂,在荒地空地建厂,直到在交通方便的公路沿线建厂”。因为是个体私营的,这些突破家庭空间的企业占用集体土地就缺少正当性与合法性。如此一来,近年来,浙江省大力推进美丽乡村建设和环境整治,进行“三改一拆”,对非法存在的个体私营经济进行整顿,就未遇太大的阻力。
 
中国农村土地属于集体所有,集体土地制度是公有土地制度。在集体土地上进行工业化,苏南、珠三角和浙江因为工业化的起点与路径不同,造成了对土地利用的不同方式及土地利益分配的不同形式。总体来讲,作为生产要素,土地进人到工业化中就要产生地租收益。在苏南集体性质乡镇企业阶段,土地租金收益与集体企业市场经营收益很难区分开,也基本没有区分。因此,在1970-1990年代的苏南乡镇企业发展中,农民并未直接感受到集体土地用于工业化可以产生出来租金,苏南农民基本上是无视了土地利益及土地权利。正是因此,苏南农村至今仍然没有土地利益应当归农民分享的意识。
 
珠三角招商引资,村社集体出租土地给外资获得租金,土地租金收益与外资市场经营收益一开始是分开的,土地可以产生出收益,并且这个收益要远远高于之前的农业收益,这样就造成作为土地受益人的农民集体强烈的分享土地利益诉求,之前作为公有制形式的集体土地所有制被下降到个人所有的集合,农民逐步认为土地利益就是农民个体利益的集合,应当由集体所有成员独占,其他任何人都不得分享。
 
浙江个体私营企业在房前屋后办厂时是区分不出土地租金与企业经营收人的,之后占用荒地空地甚至在自己承包地上盖厂房也很难区分出土地租金与企业经营收人,一直到企业必须要到工业园区租厂房才得以清晰区分出土地租金(含房租)与经营收入的差异。而当前浙江相当部分个体私立企业仍然是“非法”占地,他们的土地租金往往变成地方政府以“非法”占地处以罚金的部分。
 
按《中华人民共和国土地管理法》的规定,所有建设用地都必须使用国有土地,因此,在农村集体土地上进行工商业建设从而获得土地非农使用增值收益是不合法的。不过,沿海发达地区农村农地非农使用是早在国家制定及严格执行《中华人民共和国土地管理法》之前发生的,因此是历史遗留问题。在农地上非农使用土地所形成的超过农业地租的土地增值收益,本质上是一种再分配收益,是国家对特定历史条件下的土地收益分配状况的默认,现在国家试图通过允许农村集体经营性建设用地人市来承认这部分历史遗留土地利益的合法性。这样,在苏南、珠三角和浙江,就形成了一个基于国家力量的再分配性质的土地增值收益。这种再分配性质收益与市场经营收益是完全不同的。问题是这种收益如何分配及其后果。
 
苏南农村,村民并不认为土地租金收入是属于村民个体,反过来,正是国家通过再分配性质的经济将国家力量嵌入到集体经济中,形成了强大的国家与农民关系能力。苏南农民认为,集体经济是国家政策性的和再分配性的,所以集体经济本质上是公的,是国家的。农民承认集体经济的公有性质。珠三角农民则倾向将本来具有政策性和再分配性质的土地收人当作市场经营性收人,从而当成了农民私人收入。所以他们强烈要求将所有集体收人都量化到人,分红到人。
 
其结果就是,苏南的集体经济塑造了强大的国家,珠三角的集体经济塑造了强大的基于农民个体利益的社会。
 
当苏南农村土地非农使用增值收益变成国家对社会的塑造能力时,国家就更有能力规范社会。表现在土地管理上,虽然苏南农村普遍存在将集体农地变成建设用地的行为,却几乎没有农户违法违规在集体土地上私搭滥建。表现在宅基地管理上,苏南农村也是相当规范。
 
珠三角农村,快速工业化带来土地上大量增值收益塑造了强大的基于个体利益的社会,国家政策在珠三角落地时就会被转化与变通,由此倒逼中央政策与法律。表现在宅基地管理上面,珠三角一户多宅极为普遍,虽然珠三角在推进城乡一体化,实际上乡村几乎是毫无规划。
 
浙江农村工业化所附着在土地上的收益一部分被个体私营企业家所得,一部分被地方政府通过罚没收人收走,而没有留在村社成为集体收入。浙江农村因此显得有点另类:一方面有大量个体私营企业违法占地,并在被国土等部门罚款后变成合法存在,一方面不少农户无法获取本应分配的宅基地。
 
某种意义上讲,苏南农村是国家通过再分配方式将资源注人到村庄集体,从而激活了村庄政治与社会,提高了国家能力。珠三角农村,农民认为土地非农使用的收益本来就是农民个人集合体的,他们进一步要求将集体经济量化到人,化公为私,从而形成了对抗国家的力量。虽然苏南和珠三角土地增值收益都是用了集体这一形式。浙江农村土地非农使用的增值收益未借助集体这一形式,而是直接由个体私营企业家以及地方政府来分享的。也正是个体私营企业家可以分享土地非农使用增值收益,浙江富人企业家有着极强的当村干部的热情。因此,如果说苏南村干部更多是国家的代理人,珠三角村干部更多是农民当家人的话,浙江的村干部往往是既不代表国家也不代表农民群体,而只是要获得他们自己的利益。
 
浙江村干部是不脱产的,只拿误工补贴,浙江最近几年在全省大力推动“三改一拆”等涉及千家万户的环境整治工作,却推进顺利。其中原因之一是浙江全省将“三改一拆”当作自上而下的中心工作,强制要求基层完成。在上级巨大中心工作压力下,浙江基层激活了联村干部制度,将乡镇干部工作责任下沉到村一级,由乡村两级集中一个时期的全部力量完成上级中心工作。总体来讲,在浙江农村,乡村两级的工作比较简单,一是完成自上而下布置的中心工作,二是解决农村社会矛盾,维持农村社会稳定。从历史上看,改革开放以来,浙江省自上而下的中心工作其实是不多的,而自下而上蓬勃发育的个体私营经济使浙江省具有极其昂扬的社会活力。这个意义上,我们可以认为,浙江省农村中最为重要且有效的动员社会的力量是市场,浙江农村可以称为市场动员主导的社会。
 
与浙江有很大差异,苏南自20世纪70年代即有集体性质乡镇企业的蓬勃发展。乡镇企业是集体性质的,是利用集体资金和土地,由村社集体领导(尤其是村支书)来推动的。到20世纪90年代的苏南乡镇企业已经体量巨大,并因此转化为强大的乡村行政力量。待乡镇企业转制以后,苏南依托已经形成的强大村社集体力量和乡村行政力量招商引资,实现了苏南产业升级。苏南农村最为重要的动员社会的力量是行政,因此可以称为行政动员主导的社会。
 
珠三角农村的快速工业化得益于村社集体招商引资,发展“三来一补”企业,村社集体通过出租集体土地获得大量租金收益,村社集体通过分红来增加村社集体成员的收益,也因此提高了村社的动员能力。因此,珠三角农村最为主要的动员社会的力量就是村社集体,因此可以称为村社动员主导的社会。
 
这样一来,在中国东部沿海发达地区的农村就存在着3种有所差异的社会动员模式,即浙江市场主导的动员模式、苏南行政主导的动员模式和珠三角村社主导的动员模式。
 
与沿海发达地区农村不同,中西部农村普遍存在动员不足的问题,比如一方面,村社集体实力很弱,另一方面市场本身的力量也很薄弱,而基层行政体系的动员能力也很有限。典型表现就是将自上而下的各项中央政策简化执行,而达不到中央政策所拟达到的效果。其中最典型的表现是将作为最低生活保障的农村低保政策变成普惠型的福利,比如变成老人保,之所以如此,是因为变成普惠式福利之后,上级低保资源的分配就符合群众的公平诉求,群众就不会上访告状。地方民政部门虽然知道老人保不符合低保制度的初衷,却因为群众满意不上访,而对乡村在低保中的平均主义予以默认。
 
也就是说,在中西部地区,在缺少强有力的基层行政能力的情况下面,国家资源下乡往往难以达到预期效果,即很难真正动员社会。
 
在当前中国中西部,有两种仍然有效的通行全国的动员力量,第一是“村庄中的国家”的学校教育。第二是全国性的市场。
 
研究国家与社会之间在不同区域进行动员与联结方式是一个重要课题。

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