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郑涛:中国司法改革七十年的逻辑与进路

分类:
制度创新
来源:
2020/05/11 09:46
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        文章来源:《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2020年第2期

 

   摘 要: 司法改革是国家政治体制改革的重要组成部分,其进程深受社会转型的影响。新中国建立70年来,中国司法改革经历了制度重建、恢复发展、技术改革和体制改革四个阶段。新中国建立初期的司法重建构筑起中国政法体制的基本框架,并成为后续改革的出发点和着眼点。经过改革开放之后的恢复发展,21世纪中国司法改革进入全面深化时期,从局部分散化的技术改革向全面顶层性的体制改革迈进。尤其是中共十八大以来,以司法责任制建构为目标,以法官员额制改革和人财物省级统管为抓手,司法改革在去地方化、去行政化方面取得重大突破。未来改革,应继续坚持党的领导,在尊重司法规律的基础上,通过整体布局和先行试点有序推进,从而实现更大程度的公平正义。

   关键词: 建国70年;司法改革;转型中国

   基金项目:武汉大学中央高校基本科研业务费专项资金项目(413000105);中国博士后科学基金第65批面上项目(2019M652711)

   中图分类号: D926   文献标志码: A   文章编号: 1009-1971(2020)02-0030-11

   作者简介:郑涛(1987—), 男,河南南阳人,武汉大学法学院讲师,法学博士,武汉大学社会学博士后流动站研究人员,从事诉讼法学、司法制度研究。

   新中国成立标志着新民主主义革命的胜利,中国从此步入社会主义法治国家建设时期。1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条宣告新中国要“建立人民司法制度”,中国司法重建工作由此开启。2019年1月,习近平总书记在中央政法工作会议上强调要“加快推进政法领域全面深化改革”[1],意味着司法改革进入质变阶段。从“人民司法”到“司法为民”,新中国建立70余年来,司法制度经历了一系列重大变革,取得显著成效。植根于转型中国的实践场域,围绕司法权构建与司法职能转换,中国司法改革历程呈现出明显的延续性和规律性。因此,新中国建立70年之于司法改革不仅是一个历时性阶段,更是一个相对完整的制度变迁周期。但既有的研究多聚焦于改革开放之后40年的司法改革过程,而忽视改革开放之前30年的改革,人为地割裂改革逻辑的完整链条,以致错失对改革之原始触发点的感知和把握。司法改革作为依法治国建设事业的重要组成部分,其成败决定着社会主义司法现代化建设的成效,进而影响国家治理能力和治理体系现代化的实现。当下,在改革的攻坚期,应从更为宽广的历史视野切入中国司法改革,探究其演进路径和规律,以便更好地再出发。

  

   一、司法改革与转型中国

   中国正经历着千年未有之大变局,以新中国成立、改革开放、中共十五大和十八大等重要历史事件为契机,“转型”是70年来中国社会发展的基本主题。转型过程是一个复杂的社会变迁过程[2],在中国表现为相互关联的三个维度:从革命到建设,中国经历了国家发展目标的转型;从传统农业社会到现代工业社会,中国经历了社会发展形态的转型;从计划经济到市场经济,中国经历了国家经济体制的转型。当然,不管处于哪个维度的国家转型,本质上都是社会生产资料的再分配和利益关系的再调整。该种社会关系之再造受制于其内在特殊性:一方面,受20世纪60年代“四个现代化”建设目标的影响,中国社会转型是工业和科技现代化的延续,且保留了国家主导的特性;另一方面,与国际化目标追求相适应,中国社会转型是世界格局演变的一部分,基于外部刺激的应激反馈必然以内部社会结构调整的形态呈现。因此,中国现代化历程比其他国家都要丰富、复杂。

   一国的司法制度与该国的经济组织形式、政府特性等密切关联[3]。在转型中国,这种关联性因司法知识传统和司法体制结构的叠加影响而呈现出嵌入性特征。司法知识传统方面,中国既有数千年的情理法传统,也有革命根据地延续至今的政法传统,以及改革开放以来所形成的市场社会传统[4]。其中,政法传统对中国当下的影响最为深刻。一般认为,中国现行司法制度的大体框架成型于革命战争年代,经建国初期的历史锻造,而成为特殊的政法体制。该体制特点是司法活动受执政党的领导和监督,司法服务于国家建设目标,人民满意是司法效果的关键性评价指标。无论是技术层面的司法运行机制构建,还是宏观层面的司法体制改革,都无法超脱该司法知识谱系。司法体制构造方面,嵌入性特征表现为司法转型依附于社会转型,改革紧跟社会治理任务转移。易言之,司法改革无法脱嵌于社会体制之外,而必须与其保持一种共生关系。尤其在中国赶超型现代化推进的过程中,司法体制改革是政治体制改革的重要面向,也是实现国家治理现代化的重要方式。

   司法权是一种裁决权,立基于社会公信力和自身权威性,于国家内被动、独立行使[5]。可见,司法权有别于其他公权力而具有自身特殊性、规律性。更重要的是,依法独立行使司法权包含着横向的司法机关对外独立和纵向的司法系统内部层级独立。因此,司法改革的核心要义是理顺司法权配置,实现司法公正。

   由此看来,中国司法具有嵌入性和规律性双重特征。司法在贯彻独立、公正等规律的同时,还要兼顾国情意识。这也是为何习近平总书记强调,司法不仅要同中国基本政治制度和经济社会发展水平相适应,保持我们自己的特色和优势,也要遵循司法活动的客观规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求[6]。所以,中国的司法改革内含总体性国家治理和现代性司法构建的双重任务目标。其中,前者更强调结果有效,具有实体导向性;后者更强调程序正当,具有形式导向性。

   问题是,司法规律与基本国情之间存在着明显的张力。比如,司法力求统一性,而国情却具有地方性、区域性;司法秉持谦抑性,而转型时期的中国司法却具有能动性;司法要求独立、自主性,而中国法院的审判工作必须接受人大和检察机关的监督、制约。实践中,司法国情意识容易走向异化,导致司法行政化和司法地方保护主义。具体表现为:因转型时期对司法效率的苛求,司法管理层面的指导关系极易扭曲为行政隶属关系;因地方司法机关在人财物等方面受制于同级人民政府,司法为经济发展服务可能极端化为地方保护主义。因此,能否妥善调和司法规律与基本国情的关系,是检验改革方案科学性的试金石。

   转型中国的基本国情是司法改革的客观前提,是改革必须尊重的出发点,同时,其也成为改革的对象。新中国建立70余年来中国司法改革的主线就是消除司法传统中隐含的行政化和地方化因素,让法官能够依法独立行使审判权,让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。考虑到建国以来不同时期社会条件和国家建设目标的差异性,本文将中国司法改革历程划分为前后衔接的三个阶段:第一阶段是以新中国成立为起点,以“文化大革命”结束为终点,是中国司法制度的初建期,也是中国司法体制框架的形成期;第二阶段是以中共十一届三中全会为起点,以十五大前夕为终点,是经济体制转型背景下中国司法的恢复和发展期;第三阶段是中共十五大至今,伴随着经济社会再转型,中国司法改革进入深化和攻坚期。

  

   二、破旧立新:政法体制的形成(1949—1977)

   1949年是新中国的开篇之年,也是中国司法改革元年。新中国建立伊始,如何恢复并重建社会秩序,是刚刚接管政权的共产党所面临的首要问题。法治建设成为当时推动社会主义政权建设的必由之路。正如彭真所言,新中国政法工作的目标是“破旧立新”,就是推翻反动政权,建设新的人民政权[7]。因为是在彻底抛弃旧法统的基础上建立新的人民司法体制,这一时期的司法改革也可称之为“革命”;但又因其延续革命根据地时期的司法传统,这种革命仍属广义的改革范畴。废除国民党“六法全书”是启动本轮改革的标志性事件。早在1949年初,中共中央就发布了《关于废除国民党的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》,详细阐述国民党旧法统的反动性、革命时期适用部分旧法规的策略性,以消除对旧法统的错误认识。之后颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》重申废除国民党反动法律、法令和司法制度的坚决态度。

   经过1952年6月至1953年2月的司法改革运动,中国社会主义人民司法理念基本确立。1952年8月,政务院通过的《关于彻底改造和整顿各级人民法院的报告》,系统阐发了司法改革运动的发起背景——司法队伍中旧司法人员比重较大,法官思想觉悟不高,徇私枉法的现象比较严重。因此,要利用内部检查与外部群众检举揭发相结合的方式,通过广泛发动群众,进一步划清与旧法统的界限。总结起来,这场运动集中于三种旧观念的清算:敌我不分的伪平等观念,缺乏领导的司法独立观念,脱离群众的腐朽办案观念。也就是说,这场运动意在从思想上肃清旧法的不良影响,从组织上矫正旧司法人员的政治立场。在这场运动中,依靠人民、服务人民的司法原则被不断强调。正如1959年董必武在全国公检法先进工作者大会上所言,人民政法工作就是“服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务”[8]。为落实人民司法原则,新中国建立初期许多地区设立了人民调解委员会,各地法院也普遍设立了人民接待室。

   规范层面,以《宪法》为代表的法律法规的出台勾勒出新中国司法体制的雏形。受苏联司法体制的影响,1949年《中央人民政府组织法》规定中国将遵循“一府两院”的政治架构,引入人民检察制度。1951年,中央人民政府委员会第十二次会议一次性通过《人民法院暂行组织条例》《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》三部组织法规,其中《人民法院暂行组织条例》首次明确中国法院实行“三级两审制”,并规定了法院审判委员会的组成方式和运作机制。作为对前述改革成果的进一步确认,1954年出台的新中国第一部《宪法》专章规定了法院、检察院的职能、组织构架和活动原则等。

   在“一府两院”体制格局之外,党管政法是嵌入司法体系内部的另一套组织运作模式。1949年中共中央作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,要求在政务院设立党组、在最高人民法院和最高人民检察署设立联合党组,以对政法工作进行指导和监督。1956年,中共中央政治局决定成立中央法律委员会,主要职能是“研究法律工作的方针政策和各部门的分工制约等问题,不受理具体案件”[9]。从司法机关内部党组的设立到同级党委领导制度的形成,党管政法的组织运作模式最终定型为“政法口”的党委、政法委领导体制。1958年,中央政法小组成立,其代替被撤销的政法分党组,直接向中央政治局和书记处报告工作。

   在一元化的政法体制之下,司法自然要服务于国家中心工作。这具体表现为:首先,为保障土地改革运动的顺利进行,1950年政务院专门出台《人民法庭组织通则》,授权人民法庭受理土地改革中划分阶级成分的争执及其他有关土地改革的案件。其次,为镇压反革命,1950年政务院还专门出台《关于加强人民司法工作的指示》,强调“人民司法工作的当前主要任务是镇压反动、保护人民”。再次,1956年前后,随着国家工作重心部分向经济领域转移,全国各级法院的基本职能也向维护经济秩序倾斜,各类专门法庭(如水上运输审判庭、铁路运输法庭、经济建设保护法庭等)大规模成立。质言之,将司法审判塑造为民主专政的工具,是新中国建立初期司法改革的重要方向。这取决于内外双重因素:内部而言,新中国建立初期的司法重建是苏维埃时期特别是陕甘宁边区时期司法理念与司法制度的延续,其继承了革命司法的政治化、行政化特性;外部而言,新中国建立初期复杂的国际国内局势要求司法必须与政权建设保持一致,只有涤除旧法统和旧司法体制,才能巩固革命成果和党的执政地位。

   新中国建立初期的司法建设在两个方面对后续改革影响深远。其一,人民司法原则。井冈山革命根据地时期,共产党人已认识到中国还不具备西方法治的生存土壤,尤其是广大农村地区,现代化的公平正义观念与传统习惯冲突不断。反倒是,在司法过程中汲取民意,从群众中来到群众中去,不仅能妥善化解矛盾,还可实现人民群众的广泛政治动员。因此,新中国最高人民法院首任院长沈钧儒认为,人民司法工作的重心是依靠人民、服务人民,群众路线是人民司法的基本特征[10]。时至今日,人民陪审和人民监督等制度都是人民司法原则的重要体现。其二,党领导司法的组织方式。中国共产党是执政党,在宪法层面肩负着国家建设的政治使命。新中国建立初期百废待兴,鉴于法治的不完善,共产党通过政治吸纳的方式将司法改革作为社会建设的有机组成部分,有其必要性和紧迫性。因此,当代中国政法体制的形成,也是党对社会的总体性领导嵌入司法过程的必然结果[11]。

   在肯定新中国建立初期司法改革之成就的同时,也必须正视其存在的问题。一方面,由于对国情特殊性的过分强调而忽视司法规律,导致司法改革走向运动化而流变不居,甚至成为政权建设的附属品,司法权威和公信力未能有效建立;另一方面,由于对司法阶级性的过分解读,导致司法队伍建设以思想政治觉悟为首要参考标准,轻视司法工作人员的专业素养,从而妨碍司法工作的职业化发展以及现代化司法理念的吸收和借鉴。这两方面问题相互缠绕、激荡,最终诱致“文化大革命”期间法律、司法虚无主义的蔓延。

   囿于对政治形势的错误估计,“反右”运动扩大化,司法改革的成果不断遭到破坏。1960年,中共中央批准“两高”和公安部合署办公并受后者统一领导,这意味着司法部门彻底归入行政系统。1968年12月,中央批准《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》。自此,检察组织体制被撤销,法院的审判职能也被大幅削弱,部分由公安机关军管会下属的审判组代行。在审判工作中,司法裁判规律被政治斗争逻辑所替代,“很多是人民内部矛盾的案件,却被当作敌我矛盾处理”[12]。这些过激的改革行为因1975年《宪法》的认可而被推向极致。可见,作为常规治理手段的法律和司法程序只有在社会环境相对稳定的时期,才能有效发挥作用;在社会急剧变革的动荡时期,因其对国家权力的束缚而很可能被抛弃。

   政治运动挤压下的司法日益走向行政化和虚无化,新中国建立以来的司法改革因此受阻。这一阶段改革所塑造的基本司法制度、体制虽然因“文化大革命”而部分衰减,但人民司法理念和党领导司法的模式已经奠定,社会主义司法的特点基本形成。改革开放之后的司法改革正是在吸收新中国建立后第一波改革经验成果的基础上,针对司法行政化和司法制度不健全等问题进行的再改革。

  

   三、恢复发展:以审判机制为中心的内部改革(1978—1996)

   1978年,中国共产党第十一届三中全会提出改革开放的政策和方针。自此,中国社会基础的巨变引发一系列连锁反应——市场经济取代计划经济,党和国家对公共领域的介入逐渐减弱,社会法治由刑事惩治主导向民事、经济纠纷化解转变。相较于前30年司法体制的初建,新一轮司法改革以恢复和发展为主题。1992年,中共十四大正式提出要“建立和完善社会主义市场经济体制”。市场社会引发传统利益调节机制的失灵和社会不公平感的增强,因利益分化而产生的矛盾和纠纷不断增多[13]。对此,司法需要适应市场经济条件下纠纷化解和惩治犯罪的新形势,主动进行自我调整。此时,司法工作的功能也由“枪杆子、刀把子”转变成为经济发展保驾护航的制度保障;司法机关的地位也发生微妙的变化,其不仅要做被动、消极的中立者,还要主动“送法下乡”,通过积极司法以获取更多的政治资源。为配合这些转变,“文化大革命”时期受到破坏的司法体制和司法权威亟须重建,司法部门需要重新树立自身的政治地位以彰显主体性。故此,本轮改革的启动具有自下而上、地方主导的路径特点。

   改革开放初期的司法恢复工作主要从三个方面展开:第一,重树司法必要性和专业性的理念。中共十一届三中全会对社会主义民主法制建设进行了重点讨论,充分认识到要避免国家发展因领导人意志的转移而随意变化,民主必须法制化,必须依法办事[14]。依法办事的重要方面就是承认司法的必要性,确保司法的权威性。进一步,为加强司法专业化程度、厘清党与政法工作的关系,1979年中共中央专门作出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,明确表示“中央决定取消各级党委审批案件的制度”,让司法回归法院自身,将党委过问案件的情形限定于“极少数特殊重大情况”。为理顺司法权配置,1981年《关于死刑核准问题的决定》将部分死刑核准权下放到各省高级人民法院。从1982年开始,原由司法部主管的法院机构设置、人员编制、业务经费管理等权限均交付各级法院部门。回归规则之治,尊重司法权行使的基本规律,这为改革开放背景下处于徘徊中的司法改革指明了方向。第二,恢复法院职能,重建检察系统。1978年,最高人民法院《关于抓紧复查纠正冤假错案,认真落实党的政策的请示报告》获中央批准,“文化大革命”时期遭到破坏的法院审判权得以恢复。同年,新《宪法》颁行,明确恢复检察院的基本建制。随后,1982年《宪法》进一步明确人民检察院是“国家的法律监督机关”,人民检察院的司法监督职能得以恢复。自此,公检法三部门分工负责、互相配合、互相制约的刑事司法格局基本奠定。第三,重建司法规范体系。重建司法规范体系是司法改革再出发的前提。在1978年《宪法》所确立的司法框架基础上,1979年相继颁布了《刑法》《刑事诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等多部重要法律,为司法工作的具体开展提供了细致、明确的规则指引。此外,总结1982年《民事诉讼法(试行)》的实施情况,1991年中国正式出台第一部《民事诉讼法》,民事司法程序构建真正步入正轨。而随着1989年《行政诉讼法》的颁行,中国民事、行政和刑事“三大诉讼”的专业化司法工作机制得以形成。

   司法改革是一项系统工程。新一轮改革在经历了理念、组织、规则层面的酝酿准备之后,最先从审判方式改革入手。一方面,随着诉讼案件量的不断增加,传统粗放型审判方式已不能适应社会需求;另一方面,相较于司法体制性变革,审判方式改革更为缓和,且更容易取得成效。在1982年《民事诉讼法(试行)》出台前,中国的民事审判方式也主要是以苏联为师,具有较强的职权主义色彩。《民事诉讼法(试行)》引入公开审理、辩论权等原则,尤其是1991年《民事诉讼法》的出台,通过明确当事人的举证责任、减少职权调查事项,使得民事庭审模式由“纠问式”转向“对抗式”[15]。1993年,中共十四届三中全会提出“改革、完善司法制度”的号召,以此为契机,发挥合议庭的职能、强化独任审判员的作用和规范审委会的运作等,成为审判方式改革的重要议题。随着改革措施的不断出台和制度体系的不断完善,审判方式改革逐渐从民商经济领域向刑事司法领域扩展。1996年《刑事诉讼法》的修订,基本确立了“控辩式”的刑事庭审模式。

   与审判方式改革紧密相关的是法官遴选制度改革。新中国建立初,法院法官的构成比较复杂,一部分是留用的旧司法人员,一部分是革命干部。在纠纷简单、专业化要求不高的时代背景下,这种人员结构问题不大。但当司法职业化被确立为新一轮改革目标之后,因复员转业军人大量进入司法系统,就一度引起学界的广泛争论。①根据中共十三大关于国家干部分类管理的要求,1988年第十四次全国法院工作会议提出,要建立法官逐级选拔机制和奖惩考核机制。为此,1995年同时出台的《法官法》和《检察官法》专门规定,法官、检察官的遴选应通过职业考试制度进行。21世纪初,修改后的《法官法》和《检察官法》将初任法官、检察官选拔纳入国家统一司法考试范畴。法官、检察官选任机制不断完善,从而开启了中国司法人员职业化和精英化的新局面。

   审判方式改革着眼于庭审程序构造,至于组织机制改革,则主要呈现为法院内设机构的专门化过程。具体而言:第一,审判庭中析分出经济审判庭,专司经济审判工作。根据1979年《人民法院组织法》的规定,中级以上人民法院要设立经济审判庭。1983年,修订后的《人民法院组织法》规定基层人民法院也可以设经济审判庭。从此,经济审判庭在全国各级法院普遍设立。第二,审判与立案、执行不分的局面被打破。1986年全国法院信访工作座谈会上要求各级法院设立与审判庭同级的接待室,即拉开了立审分离的序幕[16]。1997年最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》出台,全国各级法院普遍成立立案庭,专门负责法院立案工作,致力于通过简化立案程序和降低立案标准以解决“立案难”问题。由于“执行难、执行乱”严重扰乱执行秩序、损害司法的权威性,1991年《民事诉讼法》明确规定基层和中级人民法院可以单独设立执行机构。之后,在1996年全国法院执行工作会议上,最高人民法院要求地方各级人民法院都要在1997年4月底前设立专门的执行机构。而为了实现对全国各级法院执行工作的统一领导,最高人民法院早在1995年即设立执行工作办公室。经此,中国基本形成了业务庭分离、立审分离和审执分离的“三大分离”司法程序机制。

   经过本轮改革,根本上扭转了前一轮改革后期忽视司法规律的错误倾向,在司法专业化和司法中立性方面迈出重要一步,新的司法组织机制和体制格局大体形成。这表现在:一是从审判方式改革切入,通过赋予当事人充分的程序参与权,确保了司法程序的公开、公正性。二是“三大诉讼”和“三大分离”的司法结构形成。三是司法人员遴选日益规范化,司法专业化水平有明显提升,以此为基础的依法独立行使审判权具备一定的组织保障。四是人民司法理念下的多元纠纷化解机制形成,从20世纪80年代初期的重视“调解结案率”到20世纪90年代中的“自愿合法、不调就判”,法院调解与审判的关系得以理顺。五是继承并发扬了党领导司法的传统,将党对司法的直接干预变为间接把控和监督,从而进入党领导司法的新时期。

   尽管“国家—社会”关系因改革开放而调整,但全能主义国家治理方式依然延续,并对司法改革形成制约。或者说,司法并未因专业化而彻底摆脱行政化,甚至在单纯强调经济发展的政策“激励”下,司法地方保护主义逐渐抬头。一方面,改革初期,中央与地方的财税分配关系由“包干制”到“分税制”,地方财政自主权不断增大,因而通过保护地方经济充实地方财力和提升政绩成为必然选择;另一方面,中国地方法院的人财物受制于各级人大、政府,使得法院与地方经济具有某种共益性,由此催生出中国司法的地方保护主义。前述“立案难、执行难”当中都有地方保护主义的影子,尤其是异地委托执行制度的失败,是该弊病的典型表征。因此,司法地方化与司法行政化一起又成为下一轮改革的核心任务。

   以审判方式改革为代表,本轮改革多以试点试验的方式展开,成熟后向全国推广,具有从特殊到一般的特点。1996年,时任最高人民法院副院长祝铭山将审判方式改革的经验总结为“强化庭审功能、强化当事人的举证责任、强化合议庭和独任审判员职责”,并认为全面推开的时机已经到来[17]。试点方式下的司法改革虽然具有较强的自主性,但因缺乏统一规划、改革事项分散、改革配套不完善而效果不彰。加之本轮改革局限于司法技术层面,深层体制问题涉及不足,往往治标不治本、改革成效容易反弹。例如,执行制度改革中,执行庭的设立本为增强执行权能、克服执行难问题,却因权力制约失衡而加剧执行乱象,从一个极端走向另一个极端。

  

   四、全面深化:整体性司法技术改革向体制改革迈进(1997—2019)

   1997年中共十五大召开,正式将依法治国确立为中国的基本治国方略,并首次旗帜鲜明地提出“推进司法改革”的愿景目标。随后,“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略被正式写入1999年《宪法修正案》中。这标志着中国司法改革逐渐进入高层视野,地方性改革演化为国家战略层面的改革。本轮改革的广度和深度都有所拓展,以审判为中心的内部改革延伸为系统性、整体性司法技术改革,局部的司法机制改革上升为全面深化的司法体制改革。最能体现改革整体性推进的事件,是1999年至今最高人民法院五个“五年改革纲要”②的相继发布。

   本轮改革之所以能受到国家层面的重视并自上而下推开,与2001年中国加入世贸组织有莫大关系。入世意味着司法制度必须与世界接轨,唯有如此方可得到认可并融入国际市场。基于此,中国司法围绕程序公正、审判高效和司法透明等方面进行了重大改革。此外,改革开放以来,中国经济实力有较大提升,但片面追求经济发展的后果使社会矛盾加剧。为缓解社会矛盾,中国政府开始花更大的气力来兼顾公平[18]。具体到司法改革领域,这就需要中央的统筹布局和国家范围内的全面铺开。

   (一)整体性司法技术改革时期

   面对司法行政化、地方化以及司法腐败等问题,结合中共十五大会议精神,最高人民法院于1999年公布了《一五改革纲要》,在明确改革目标和指导思想的前提下,提出有关审判管理、司法行政和人事制度等四十多项改革措施。与之相呼应,2000年最高人民检察院也制定并公布了《检察改革三年实施意见》,涉及办案机制、业务工作机制、组织体系、人事制度、监督机制和保障机制等六大项改革任务。“两高”改革规划的相继出台拉开了新一轮司法改革的帷幕。

   整体上讲,这一阶段的改革集中于优化司法职权配置、规范审判管理和加强司法资源保障三个方面。

   第一,优化司法权配置。首先,以公正和效率为目标,继续推进审判方式改革。2002年,为进一步强化合议制、落实合议庭的审判职能,最高人民法院出台《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,从合议庭的组成方式、审判职责、运行机制以及合议庭与审判委员会的关系等方面作出详细规定。为深入推进当事人主义审判方式的改革,最高人民法院于2001年和2002年先后出台《关于民事诉讼证据的若干规定》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》两部司法性文件,对行政诉讼和民事诉讼的举证责任、举证时限、依职权取证等问题进行规范。其次,刑事司法领域,为落实宽严相济的刑事政策,扫清20世纪“严打”运动的不良影响,最高人民法院于2007年收回死刑核准权,并开始推行量刑规范化改革。2010年10月,最高人民法院联合最高人民检察院等部门联合发布《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》,对量刑原则、量刑方法和十五种常见犯罪的量刑标准问题作出详细规定。再次,作为广义司法权的一种,执行权配置问题也被纳入改革议程。随着审执分离改革的不断推进,优化执行权配置、强化执行监督成为新时期化解“执行难、执行乱”的关键。对此,最高人民法院于2009年发布《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,提出要区分执行审查权和执行实施权,建立立、审、执协调机制和执行流程管理制度。为进一步明晰立案、审判和执行之间的分工协作和相互制约关系,2011年最高人民法院专门出台了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》。

   第二,加强审判管理。人民法院《一五改革纲要》提出,要建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制,对立案、送达、开庭、执行等环节进行流程跟踪和管理;并加快现代化技术改造,提升审判管理的能力。审判管理属司法管理,迥异于严格意义上的行政管理,其虽然借用部分行政管理的方式,但以服务司法工作为核心目标。《二五改革纲要》将审判管理改革作为一项重要内容提出,并从流程管理、技术管理和司法统计三个角度规划改革方案。很明显,此时审判管理改革已经从案件流程管理向案件质量管理转移,侧重于案件质量反馈评价机制的构建。《三五改革纲要》更加注重审判管理的一体化网络建设,要求“尽快完成覆盖全国各级人民法院的审判业务信息网络建设”。作为上述改革成果和经验的集大成者,2011年最高人民法院出台的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》全方位规定了审判管理的目标、职能和细则。

   第三,统筹司法保障。人财物保障不足成为制约司法改革继续推进的瓶颈。《一五改革纲要》曾提到“人民法院特别是基层人民法院经费困难,装备落后,物质保障不力,严重制约审判工作的发展”。对此,2008年中央发布《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,提出要建立政法系统财政经费保障机制。随后,中共中央办公厅、国务院办公厅以及财政部相继下发多个文件,对政法经费的责任主体、分配方式等进行详细部署。人力资源保障方面,推动法官遴选渠道畅通是本阶段司法改革的又一重要内容。法院前三个“五年改革纲要”中陆续提出要从下级法院法官、优秀律师和高层次法律人才中遴选法官的建议。

   随着司法职业化和专业化水平的不断提高,现代司法与民众需求不兼容的情形不断涌现,主要表现为当事人主义诉讼模式在处理非规则化纠纷时的效用有限性。鉴于此,司法的人民性和司法服务大局的政治性被不断强化[19]。2004年,中央司法体制改革领导小组发布《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》,以司法为民为主旨,提出涉及诉讼审判制度、诉讼收费制度和检察监督体制等的三十五项改革任务[20]。以此为观照,同年,第四次全国法律援助工作会议提出要认真落实新出台的《法律援助条例》,做好司法便民工作。随后,《诉讼费交纳办法》出台,其通过降低诉讼收费标准,大大节约了当事人的诉讼成本。2007年在全国政法工作会议上,胡锦涛提出“三个至上”的命题,将这一时期司法为民理念的改革推向高潮。

   受司法为民、建设和谐社会理念的影响,以“马锡五审判方式”为代表的司法大调解模式重新受到重视。2007年,最高人民法院出台《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》,强调应强化人民调解与司法裁判的良性互动。2009年8月,在江苏省高级人民法院调研座谈会上,时任最高人民法院院长王胜俊明确提出“能动司法”的主张,“调解优先,调判结合”成为调解工作的重要经验被普遍推广。紧接着,《人民调解法》和《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》相继颁布,规范了人民调解委员会的组织运作方式、人民调解协议的司法确认程序等关键性问题。

   虽然本阶段的司法改革以技术性改革为主导,但体制性改革已经萌芽。从中共十六大提出推进司法体制改革开始,到2003年中共中央司法体制改革领导小组成立,中央对司法改革的深层矛盾已有体认,改革重心也逐渐从表面制度深入到内部体制。2008年中央政法委发布的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,从民主政治和社会主义法治国家的高度对司法改革进行战略部署。同时,改革的全局性、整体性推进策略得到重视,以司法统一和司法公开为目的的宏观制度构建提上日程,例如人民法院工作年报制度、指导性案例制度的推开以及《中国的司法改革》白皮书的发布等。

   总之,由运行机制改革向体制性改革迈进,本阶段改革以优化司法职权配置和规范司法行为为着力点,目的在于建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。但改革仍有不足,例如,“司法改革进程与人民群众日益增长的司法需求还不完全适应,司法权力的行使和监督还存在制度不完善、运行不规范的地方”[21]。由于改革的逐渐深入,其与法律制度以及外部体制之间的冲突日益显著。此外,司法去行政化的力度仍有待加强,铁路法院、检察院等公司办司法的问题仍未根本解决,且这一时期所推行的司法巡查制度有加重司法行政化之嫌。

   (二)体制性改革时期

   2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布,在总结1978年以来中国改革成就的同时,发出全面深化改革的号召。这标志着中国社会进入继改革开放之后的新一轮社会变革时期。在经济发展转轨、贫富差距拉大的背景下,中国社会治理面临着现代化转型的压力,治理能力亟待提升。而治理能力与治理体系的现代化有赖于司法改革的顶层设计,即以法治能力和体系建设为战略重点,发挥执政党的赋权增能和整体均衡功能[22]。再者,中共十八大以来,中国社会主义法律体系走向成熟,有法可依问题基本解决,司法体制改革旋即成为深化依法治国战略的重中之重。因此,本阶段司法改革致力于改变权力、资源和责任过分向国家和政府集中的局面,试图通过社会资源的再分配,实现司法权的权责匹配[23]。这意味着中国司法改革真正从技术性改革进入体制性改革时期。

   为保障新时期司法改革的顺利推行,中央从组织体制和路线指引两个方面采取了一系列重大举措:其一,建立党对司法体制改革的直接领导机制。2013年12月,中共中央成立由习近平任组长的中央全面深化改革领导小组(以下简称“深改组”),并将司法改革作为深改组讨论的重要议题。2018年3月,中共中央又将深改组升格为中央全面深化改革委员会,进一步增强其议事决策权能。其二,发布深化司法体制改革的纲领性文件,主要包括:中共十八届四中全会发布的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《依法治国决定》”);中央深改组第二次、第三次会议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称“《框架意见》”)和《上海市司法改革试点工作方案》等。

   司法责任制改革是司法改革的“牛鼻子”,是引领其他改革措施的重要抓手[24]。2014年《框架意见》提出,要“完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动法院检察院省以下人财物统管”。其中,完善司法人员分类管理之目的在于强化司法专业化;健全司法人员职业保障和省以下人财物统管则意在为依法独立行使司法权提供外部保障。三方面互构则导向司法专业化和独立性,与司法责任制所倡导的“审理者裁判,裁判者负责”理念不谋而合。因此,只有抓住司法责任制这一基本矛盾,才能明晰其他三项改革的方向和路径。2015年9月,最高人民法院颁布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,系统谋划了司法责任制建设的具体实施方案。依此规定,实践中司法责任制改革的主要事项包括法官员额制改革、司法责任(终身)追究制构建、省以下人财物统管改革、法官职业保障制度改革、司法人员分类管理改革等。

   最高人民法院巡回法庭的设置是本阶段改革的另一亮点。2014年人民法院《四五改革纲要》提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,其中就包含着设立巡回法庭的构想。2014年底,中央深改组审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》,在体制和权力运行机制方面为巡回法庭建设提供正当性支持。2015年最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》出台,巡回法庭的主管和管辖范围、运行机制、审判流程等得以明确。基于跨行政区划的特点,最高人民法院巡回法庭的设立旨在克服司法地方化的弊病,并通过审判重心的下沉而方便当事人诉讼。截至目前,最高人民法院先后在深圳、沈阳、南京等地设置了六个巡回法庭。

   与司法去地方化相对应,司法去行政化改革在新时期亦有深度推进。首先,2014年底,最高人民法院召开党组会议,决定取消各高级人民法院的业绩考核排名,将结案率之外的传统约束性指标变为参考性指标。这无疑是对法院审判管理技术的科学化改进。其次,排除领导干部对司法活动的干预。2015年3月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,要求各级干部不得干涉司法机关依法独立行使职权,否则将追究法律、政治责任。之后,中央政法委下发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,从司法记录、检察追责等方面构建起防止领导干部干预司法的“防火墙”。

   经过长期准备,民事和刑事司法权运行机制改革取得重大突破。民事诉讼领域,立案制度改革是民事庭审中心主义改革的重要举措。该制度肇始于20个世纪90年代的立审分离改革,目的在于通过简化起诉条件,充分保障当事人诉权。原因是,现行立案审查不区分起诉要件与诉讼要件,使得起诉门槛被抬高,“立案难”备受诟病。中共十八届四中全会《依法治国决定》提出要变立案审查为立案登记制,对诉状仅予以形式审查,将涉及实体问题的诉讼要件之审查向后推移。其后,最高人民法院于2015年颁行《关于人民法院登记立案若干问题的规定》,对立案登记的一般程序和救济途径予以详细规定。在刑事诉讼领域,以审判为中心的改革致力于破解中国刑事司法中公检法配合有余而制约不足的现象。具体讲,就是要避免审判程序沦为侦查、审查起诉程序的附庸,实现庭审的实质化。中共十八届四中全会明确提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审査起诉的案件事实经得起法律的检验”。随后,中央深改组审议通过了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》,对这一改革目标进行再次确认。为贯彻中央的指示精神,最高人民法院于2016年发布《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》,从庭前准备程序、普通审理程序和证据认定规则等多个方面对刑事庭审程序提出规范性要求。

   除上述措施外,司法配套制度改革也有明显跟进。首先,司法公开方面,随着2013年《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》的正式实施,中国裁判文书网上公开工作发展迅速。截至目前,作为官方网络公开平台的“中国裁判文书网”已累计上传各类裁判文书7 000多万篇。其次,在信息技术的推动下,中国司法信息化和大数据建设被提上日程,杭州、北京等地互联网法院相继成立。以国务院《关于促进大数据发展行动纲要》的出台为标志,中国司法信息化改革进入快速发展时期。

   依法改革是本阶段改革的鲜明特点。中共十八届四中全会《依法治国决定》指出,改革必须与立法相衔接,做到于法有据。这划定了本轮改革的底线。吸取以往改革中制度冲突引发改革停滞的教训,将改革框定在宪法法律之内,兼顾了改革的合法性和对司法规律的尊重。从技术性改革到体制性改革,中共十八大以来司法改革的主导力量来自中央。在加快建设社会主义法治国家的攻坚期,司法改革被认为是中国政治体制改革的重要组成部分[25]。因此,本阶段的改革措施更具体系性,并呈现出“一个中心,两个基本点”的特征,即以司法责任制改革为中心,以去地方化和去行政化为基本点,目的在于实现司法的职业化和专业化。基于国家战略的目标立场,新时期司法改革在弥合国情意识和司法规律之张力方面虽然游刃有余,但改革的复杂性要求我们必须具备风险意识。比如,有学者根据实证研究发现,在司法去地方化仍未完成的当下,如过度追求去行政化,削弱法院检察院在人财物统管制度中的地位,反倒可能适得其反[26]。2019年2月,以“司法体制综合配套改革”为主题的人民法院《五五改革纲要》已经发布,这预示着新一轮司法改革即将启程。

  

   五、总结与展望

   新中国建立70年来的司法改革历程并非一帆风顺,总体呈前进、发展趋势,但其间不乏曲折、坎坷。大体来讲,中国司法改革经历了“制度重建—恢复发展—技术改革—体制改革”的演进路径。其中,新中国前30年的改革型构出中国司法制度的基本骨架,其后40年是在政法体制承继基础上的扬弃。新中国建立初期的司法行政化引申出改革开放后40年的司法专业化改革任务,亦即司法去行政化和去地方化成为改革的两条重要线索。而20世纪末的司法恢复和地方试验为新时期改革推进积蓄了力量,最终促使中国司法改革从技术层面深入到体制内部,基于顶层设计的整体性改革局面得以形成。

   以下是既有改革的经验总结,也是未来必须坚守的方向:

   第一,坚持党的领导。中国是党领导下的社会主义国家,作为社会变革重要组成部分的司法改革,理应在党的领导下有序推进。党领导司法改革不仅有其宪制合法性,也有其必要性。党的领导属于宏观领导,体现在政治、思想和组织层面,而司法改革必须具有宏观视野和体系性构想,否则只会顾此失彼。随着司法改革进入深水区,部门利益协调和社会资源调配成为决定改革成败的关键,这都需要党对改革方向的把控和对各方主体的统筹。从新中国建立初期的中央政法小组到中央深改组,再到中央全面深化改革委员会,正是党的领导确保了司法改革的正确方向。作为例外,“文化大革命”期间“抛开党委闹革命”的做法因脱离党的领导而引致司法的无序,这一教训必须铭记。未来,党对司法的领导应体现在支持法院、检察院等司法机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作[27]。

   第二,尊重司法规律。司法改革的目的在于让司法回归其本质,即在司法的过程中遵循中立、公开、公正等基本原则。在中国司法改革的进程中,无论是法官员额制改革还是诉讼费用制度改革,都试图营造有利于依法独立行使审判权的制度环境;而审判方式等诉讼机制的改革则意在建立更加公正、公开的司法程序。因此,改革尊重司法规律应体现在三个层面:首先,形式层面,明确司法与行政、立法等的差异性,尤其是避免司法行政化的倾向;其次,规范层面,把司法规律具体化为司法制度和程序规则,即将改革获得的普遍性司法经验予以制度化;最后,实践层面,破除司法本质主义的错误观念,秉持司法理论的开放性,丰富司法规律内涵。

   第三,强化整体布局。改革应以问题为导向,同时跳出具体问题进行整体布局。司法的嵌入性特征要求必须将转型中国的社会关系总体作为影响改革进程的重要变量。或者说,司法改革的探讨必须置于特定的历史背景下,同时要区分不同时期改革的目标任务,明确改革的阶段性特征。就此而言,中共十八大以来,基于顶层设计的司法体制改革是对先前局部地方性改革的再改革。例如,针对政法经费保障机制的改革,20世纪90年代即已提出,但直至新时期人财物省级统管改革才真正破局。其根源在于中共十八届四中全会以来的改革,从根本上打破了条块管理模式的弊病,实现了体制层面的整体推进,并且,改革最终指向依法独立行使审判权和司法责任制,立意更加高远。因此,未来司法改革应更加注重整体布局,将分散性措施统合进一体化的改革框架之内。

   第四,运用试点方法。疆域辽阔、人口众多、历史悠久是中国的基本国情。改革开放以来,中国不同区域发展的差异性日益明显。因此,改革必须基于对司法地方性知识的充足把握,进而通过“先试点、后推广”的方法实现稳步推进。中国司法改革中的试点方法一直存在,例如前述立审分离改革、2012年刑事诉讼法的修改等,都是在广泛吸取地方试点经验的基础上完成的。2014年《框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》将司法改革试点方法提升到了新的高度,充分彰显了顶层设计与地方探索相结合的理路[28]。毕竟,试点改革方法的优势不容小觑:首先,试点可以避免一刀切,能够充分调动地方的积极性,实现因地制宜。其次,试点意味着循序渐进,可以避免冒进改革导致的失控风险。最后,试点是自上而下与自下而上相结合的过程,符合认知发展的一般规律,可以避免理论脱离实际。

   总之,经过70年的改革发展,中国特色社会主义司法制度基本建立。中共十九大报告指出,“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。如今,司法改革已经从量变走向质变,需要深入体制内部进行“革命”。中共十八大以来,“五位一体”和“四个全面”战略布局相继推出,司法改革作为其中重要一环,是中国道路自信和制度自信的重要体现。未来司法改革,应在继续坚持党的领导之前提下,平衡司法规律与基本国情之关系,强化总体布局与司法配套制度改革,在先行试点的基础上,全面、深入、有序地推进。同时,必须认识到,司法改革永远在路上,因此要持之以恒、敢啃硬骨头。在决胜全面建成小康社会的目标指引下,经过新一轮的全面深化改革,中国必将建立起更加完善、公平、正义的司法制度体系。

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