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贾康:中国政府部门改革:“大部制”与“扁平化”的探讨

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 16:02
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   一、改革深水区的攻坚克难中,政府部门架构需有伤筋动骨、脱胎换骨式的改造,关键词是“大部制”与“扁平化”。

   这将是以合理、充分的精简机构、减少层级相结合来配合政府职能转换,形成使政府“更好发挥作用”的制度建设,可显著降低行政成本、提升行政效率,从而提升政府公信力与合法性,增进公共利益的最大化。这也构成体制内公职人员充分合理加薪的一大前提。

   关于中国政府部门改革,我认为在提炼改革内容方面应强调就是这两个概念:“大部制”、“扁平化”。中国改革进入了深水区,这些年的攻坚克难如履薄冰、困难重重。我始终认为中国政府部门的架构需要有一种脱胎换骨、至少是伤筋动骨的改造,这方面“大部制”已经研讨多年,“扁平化”在中央过去文件里实际上也是早已经作出要求的取向。“大部制”和“扁平化”合在一起,要让政府的架构符合精简、高效原则,减少信息不对称,产生降低行政成本等等这样的正面效应,来配合政府职能转换,落实十八届三中全会所说的在市场资源配置中决定性作用后面,紧跟着要求的“政府更好发挥作用”。政府更好发挥作用是迫切需要制度建设的,我理解现在所说到的政府部门架构的脱胎换骨式的改造,实际上是中国完成改革决定性任务、为中国实现现代化来提供有效制度供给方面绕不过去的坎。

   大家都意识到实际生活中行政成本高、行政效率低,而且政府的公信力、自然法意义上的合法性方面方面受到了挑战等等问题。为了增进公共利益,即理论上所说的促进公共利益的最大化,制度建设是根本的层面。

   如果从中国生活中的现实矛盾来说,体制内的几千万人中,公务员不到一千万,但是参公和实际上按照公务员体系来加以管理的体制内人员,至少是四千万左右,有好几千万人的行政事业单位,施加了大体与行政体系一样的管理规则的体制内人员。此外还有离退休人员、还有军队武警等等,加在一起的数量就更大。

   这些体制内的公职人员,大多面临非常纠结的情况——多少年前在京城就碰到了一个现实问题,王岐山同志当北京市市长的时候,下决心学南边广东等地,把北京市所有机关的薪酬来一个“阳光化”:“3581”。“3581”在北京的推行,是指工资最高档在市级,大约1万块钱一个月,司局级8千,处级5千,科员3千,其他五花八门暗中的东西统统拿掉。北京市做下来以后,据说法院检察院的实际水平是下降的,另外一些单位的实际水平上升,还有约50%是不变的,大概是这么一个交代。这个在广东、长三角一些地方先做了以后北京跟上做的事情,合理不合理?听着当然合理。这使体制内人员的待遇体现了符合于大概公平取向的调整和改进。但同时矛盾就来了:在京城还有中央机关人员,中央机关跟北京市机关的生活环境、物价环境没有什么区别,那中央机关这些人的工资改不改,怎么改?矛盾非常突出。当时财政部的部长金人庆同志在全部大会上说了,这个事情大家要想明白,财政部只有解放全人类才能最后解放财政部自己,财政部如果想调整自己的人员待遇,首先要考虑中央机关敢不敢动,中央机关如果敢动,首先就要考虑全国所有类似体制内的人员,他们的待遇敢不敢动?没有任何办法,眼睁睁看着北京“3581”,这边就没有办法,中央机关学不成“3581”。到近几年,虽然有工资的向上调整,但是中央机关的干部实际收入可能比北京市还是差一大块,司局级北京市如果是8,这边也就是4或者5。大家掂量掂量,上有老、下有小的中央机关的司局级人员,他周末随随便便敢上街吗?带着家里人上两趟街,工资就用光了,怎么过日子,怎么过体面生活?

   接着就得追问,为什么这些年来公职人员要加薪始终就不敢动?我观察,我国综合国力已提升了,不是绝对没有加薪的可能财力,就是觉得向社会不好交代。如果理直气壮地给体制内人员加薪,前边应有本应做起来很漂亮的事情,就是实行“大部制”“扁平化”改革,像模像样的方案公之于世,还可以征求社会意见大家讨论,政府机构瘦身、消肿之后,职能怎么优化,跟社会说清楚——比如部门职能将聚焦在规划、政策设计和优化,必要的审批将收缩到最低限度。有了这样的改革,政府公信力的确立应该就没有什么大的问题,可以给体制内工作人员薪酬水平提到与社会平均工资相比中等偏上的水平,而且还可以结合香港和其他一些地方的行政体系已有的经验,配上在住宅、养老、退休待遇方面的优惠,但同时有非常清晰的约束:如果在职业生涯里出现违规,以后所有预期的待遇一风吹了。这是较好的改革所应该达到的目标:既提高了整个行政系统的效率,又降低了行政成本,还体现了对体制内的人文关怀,阳光化地让他们得到应有的待遇。所以大部制、扁平化改革这是一个大前提。

   二、大部制在方向上和原则上早已得到确认,但十余年来只走出一点儿“小碎步”,实质性的推进方面步履维艰,是属于“拆香火”的“冲破利益固化藩篱”的啃硬骨头之举。

   现实生活中,有机构有香火的公权单位,最看重的是审批权、派生的有设费收费权和设租聚租权。企业的感受是:收费仍多如牛毛(如娃哈哈等案例)。试问:能在中国设想把发改委和财政部合并而成一个“发财部”吗?(PPP创新,会由此从两个主管部门变为一个)显然难上加难。但国际经验都显示此为大方向(试看美、法、韩)。其他涉及多部门的大部制改革方案设想,网上也早有多轮讨论。

   为具备前述的大前提,要做的事情上,“大部制”是一个非常重要的改革方向。现实生活中,方向和原则早早已经确认了,应是横跨三届政府了,为什么十多年来只走了一点儿小碎步、小花步,没有太大的实质性的进展?国务院领导也提到了,那是拆人家香火的事。这也是总书记说了多次的冲破利益固化藩篱、啃硬骨头的事中的一个典型。实际上这些公权单位他们最看中的就是审批权,这是他们的命根子。由审批权派生出来的就是种种收费权,还有“设租聚租”权。

   现在企业感受的负担沉重,一下子容易说到税的概念上,实际上很多是税外的。对于税外很多的收入,首先可说说行政性收费。在曹德旺发了一番议论以后,大家热议,哇哈哈的宗庆后坐不住了,说他们哇哈哈集团统计了一下要交纳500多项行政性收费。接下来是财政部跟发改委坐不住了,派了工作组专门去核,核完说这里面有一些重复计算,大项下面的小项都算上了,那么合并了以后,也还有300多项,这也算多如牛毛了。不敢说其他的经济体没有这样的收费,但我敢说全世界稍带一点现代化特征的经济体里,绝不可能有中国这样的情况:一个企业面临300多项大大小小的行政性收费。这不仅是钱的问题,有的项目钱不多,但这还要投入精力,还有扯皮,还要打点。在中国要让企业的负担减轻,就应在减正税作出努力的同时,还要降行政性收费,该取消的取消,该降低的降低。此外还要考虑降五险一金——这又涉及社保体系“啃硬骨头”。

   此外,还要减轻隐形的企业负担,可举个例子:前些年调研的时候我接触到一个小企业主,他在开办环节上要盖好几十个章(这已经是有所改革以后,从原来要盖一二百个降下来不到一百个章了),每个章都非常重要不可缺少,其中他碰到了消防章的问题,消防部门如果不盖章,他的生产车间、办公场所都不能用,一用就违法。(我知道像财科所办公楼里面,消防部门找上门来以后说这个不行,那个不行,那就是很厉害的。当然他还做不到一下子就不让财科所办公,但对企业来说真的就是不能运转)。消防章怎么盖?他接触多次怎么交涉都不行,这个章始终盖不下来,非常着急。接着有一个人出现了,说给你指条路,你可以出6万块钱请一个中介公司这个事情就能摆平了。他说当时我不敢发作,现在跟你们说这个事情,我的感受就是想跳着脚骂人,你们政府的税收负担如此之重,压得我们企业喘不过气来,我开办费总共就100多万,一个章就要我6万块钱,我怎么活?我当时回答说,这个问题和税收一点关系都没有,跟大家通常抨击的行政性收费其实也没有关系,这事看着就是公权行使环节上“设一个局”的胡作非为、变相索贿。这是需要通过配套改革整顿吏治才能解决的问题。

   这两年风声紧了,这种事情可能不像前几年做得那么过分了,但新的苦恼又来了,现在企业去政府办事,你送礼他不敢收,也不和你吃饭,但你的事就是不办,拖着也不得了啊,拖着也是企业的隐形负担,能拖死它。企业感受的负担问题,要真正解决,与前面的审批权林立问题有直接的关系。审批权应该尽可能少,而审批权尽可能减少所需的制度性大框架,就是政府机构尽可能精简。接着就要讨论,在中国精简政府机构,网上大家可以看到各种各样的方案设计,跟发改委还有关(有新莫干山会议上讨论的情况,网上也捅出去了,大家调侃地说,可以在中国设想把发改委和财政部合并成一个“发财部”吗?这看起来是一点儿门都没有的事情,两个主管部门合在一起?)。

   但是从国际经验上来看,人家可是做得一点都不含糊。很多年前,大同小异已都是这么做的。法国算是市场经济国家里中央集中集权倾向比较鲜明的经济体,法国的财政部据说有几万人办公,但人家叫做经济、产业与财政部,人家是真的“大部制”。上个世纪90年代我们去韩国访问,到韩国找财政部交流,人家财政部叫规划与财政部,即已有了“大部制”改革。当时在韩国已经出现了经济起飞的明显势头,GDP增长率很高,但同时社会矛盾也凸显出来了,街头上不断出现群体事件,光州事件是流了血的,后来学生上街声势浩大,工人也闹罢工跟着来游行。韩国人怎么对付?军警上街打催泪弹。接待我们的人讲,因此我们韩国形成了世界上最高水平的催泪弹生产工艺。我们在楼里面跟人家规划与财政部的官员交流情况,听到街上有动静,会完了以后出去,街上已经没有人,听说刚刚驱散了一场大规模的示威,催泪弹打了,烟也已经飘散完了,但是闻得到味,闻着留下的味,我们当时领教了,所有人都是满脸鼻涕眼泪,再有什么坚强革命意志都免谈,就是得“跑头鼠窜”。我回味这些:韩国面对着社会矛盾,当时也是要推进改革,也要追求经济的超常规发展,还要化解它的社会矛盾凸显压力,依靠这种方式做到的是什么?无非就是靠催泪弹的方式达到基本不流血。这些到了中国的实际生活中间,我们的套路就不一样了,我们不允许出现这种群体事件,讲稳定压倒一切,不惜工本要截访、严防。但是我们自己在改革方面,好几十年过去了,比照下来人家韩国、法国早早做到的“大部制”,我们现在还基本没有影子!这是我们改革中无法回避的问题:说了那么多改革是最大红利之所在,但现实生活中怎么过这个坎?

   三、扁平化包括财政省直管县及其逻辑内含的向行政省直管县的推进,中央文件早已明确,但也是步履维艰,2012年财政部明确要求除民族地区外全覆盖之后,进展有限。

   农村税费改革后的“乡财县管”加上浙江经验的“省直管县”,可首先把实体财政层级由五级变三级,配合省以下分税制由无解变有解的变革,服务于社会主义市场经济与现代化经济体系建设全局。与之呼应要稳妥处理:1.行政层级扁平化在财政省直管县后的跟进;2.必要的“县改区”的处理;3.适当划小特大省,增加总的省级行政区数量。

   “扁平化”取向首先是在财政体制上,现实逼出了一个客观需要,即推广浙江经验实行省直管县。以后中央的文件在肯定财政省直管县后面又特别强调了有条件的地方都可以实行省直管县的改革,指的是行政的省直管县。有了这些文件以后,我们了解到虽然中央的意图很明确,但是真正在财政省直管县后面配上行政省直管县的,全国只有广东在顺德做过一项明白规定的试点,以后也无声无息了。

   财政的省直管县,是在谢旭人部长任上明确下文推到了2012年全国除了民族地区之外全覆盖的要求,但这个全覆盖,我理解是有了各个省里的试点,也就算是覆盖了,真正能做的都做,现在还没有达到这个状态。最近几年对这公开讨论不多,实际的推进也有限。

   省直管县再加上农村税费改革以后的乡财县管,实际上是把财政的实体层级从5级变3级,即中央、省、市县。这五级变三级看起来是技术性调整,是减少层级的精简,但实际上它的意义非常重大,是使1994年财税体制改革这个框架能够有可持续性,解决与市场经济匹配的以分税制为基础的分级财政在中国真正于省以下落实所必须解决的问题。因为1994年实行分税制时,还来不及处理省以下体制怎么办,希望以后能够在试验过程中间,中国走出一个五级分税制的路(省以下是四级,加上中央共五级)。全世界看过去,没有一个五级分税的先例,中国走了一段时间以后,也可以看得很清楚,五级分税此路不通,无解。总共就不到20种税,5个层级间怎么分?乡镇这一级在有了朱镕基同志指导的农村税费改革后,已看清楚了,大量农业为主区域的乡镇一级,已经产生不了什么收入,农业税取消了,其他各种各样的提留统统不许开征——我专门考察过,比如合肥旁边有一个乡,其中心街道上也有些经营场所,但是乡财政所说,这些都没有达到小企业简易增收办法的起征点,整个乡就没有任何财政收入来源。所以无法想象在这种地方配金库,也无法真正按照把乡镇财政做成一级实体层级的方向进一步推乡镇财政制度建设。因此搞乡财县管、就是把乡镇看成县级预算下管的一个预算单位,已经在全国农村税负改革以后,把这个事做到位了。剩下的,就是市和县这两个平台有没有可能归并在一起。

   浙江经验就是多少年来风风雨雨,始终强调:市县可以行政不同级但是财政应该同级,减少一个财政层级以后,有利于县域经济的发展,而且正好对接上了现在所说的搞市场经济的分税制从中央到省再到下面基层,怎么理顺这套体制来加以落实的问题。如果五级变成三级,原来的无解马上变成有解,世界上其他国家的经验可以借鉴,我们自己摸索经验之后可以总结:五级变成三级框架下,进而真正理顺中央、地方各级政府间的事权关系,给各级政府事权后面再配好税基,解决分税制在省以下落地的改革攻坚任务。一级政权跟着要有一级事权,再要有一级财权——财权最关键的是配税基,税基是基本解决了“钱从哪里来”,跟着再解决“用到哪里去”、“怎么用”,这就是预算。政权、事权、财权、税基、预算理顺了,中央所说的事权和支出责任相适应,落到可操作的支出科目上,体现政府职能的合理化。当然在后面还有各级产权、举债权和中央、省两级转移支付支持的制度建设问题,都要安排好,使整个财政体制最后达到这样的境界:无论是发达还是欠发达地方的地方政府,都能拿到必要的财力以履行其应该履行的职能。如果说到极端,在可可西里三江源那个区域,地区政府不可能有收入,但是在那个地广人稀的地方,还得组织与承担地方政府要做的事情,对少数当地居民要有公共服务,还有接待别的地方来的旅游、地质勘探人员,以及与国际接轨的有偿狩猎者等等。这个地方的政府职能的履行钱从哪来?就是自上而下的转移支付,还有横向的转移支付、生态补偿等等,都可以探索。为达到这种境界所要求的行政层级的“扁平化”,可以从容地来,但首先是要把财政的省直管县、财政层级的“扁平化”,进一步明确做到位。

   如果把这个事情做好,当然实际生活里就得比较小心地去处理与市带有一体化特征的市旁边的县的问题,依过去已有的经验,就是县改区,即市、县已真正一体化的地方,就不纳入省直管县的范围之内:比如萧山一直是全国百强县,后来萧山变成杭州的区,就没有省直管县的问题了,以此承认一体化达成的经济发展的基本格局。当然,原来的两级、两大套干部并成一级、一套干部,顺心不顺心的事情,就得精心处理。

   还有人说到,如果是实行“扁平化”,那么中国特别大的省应该划小——从政治学角度来说这有道理,但这个问题急不得,可以从容讨论,最关键的是怎么把改革方向进一步确认后,择机逐步推行。

   四、十九大后“新时代”两步走实现现代化的愿景与2020年改革取得决定性成果的时间表,反复考察的现实生活的“问题导向”,都在呼唤配套改革中大部制与扁平化改革的实质性推进,需创造条件,把握机遇,在积极审慎的实施方案之下渐进实现。

   这两方面的改革都有啃硬骨头的明显特点,近年在公开场合已经听不到这方面的讨论。但是十九大之后走向新时代,经新的“两步走”实现现代化,已时不我待。中央要求2020年改革取得决定性成果,这种决定性成果旁边,必须匹配行政架构的改革。我个人认为,无法回避脱胎换骨、至少是伤筋动骨式地把“大部制”和“扁平化”合在一起的改革,有待实质性推进。

   新时代的目标导向已明确,就是十九大给出指导的新的“两步走”。与之结合的问题导向下,现在很难设想,不把这里说的行政架构脱胎换骨的改革这个硬骨头啃下来,中国能够形成新的发展后劲而一路达到实现建成现代化的宏伟目标。实际生活中需有改革的决心、勇气,还需有尽可能周到的规划设计、创造条件、把握机遇,在积极审慎的实施方案之下,渐进实现。我觉得在十九大之后,按照惯例还会有不长时间要召开的三中全会,依过去的经验就是转过年头来的秋季,希望新的三中全会文件,能够对这样至关重要的改革给出权威性的指导。我们各个方面,也应该积极讨论并提出可能的建设性的意见。

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