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周黎安:经济学的制度范式与中国经验

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2020/05/31 10:35
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        本文首发于《清华社会科学》第1卷第2辑(商务印书馆,2020)

 

   关于中国,学术界提出过不少著名的诘问和悖论。比如“李约瑟之迷”:为什么18世纪以后中国的科学技术落后于西方,而在此之前中国却一直是领先世界?还有著名的“钱学森之问”:1949年以后培养了那么多人才,但为什么就是不如国难深重的民国培养了那么多大师?本文的讨论即从“张五常之问”开始。张五常是华人世界最有影响力的经济学家之一,他在2009年出版的《中国的经济制度》一书中提出了一个著名的问题:

   我可以在一个星期内写一本厚厚的批评中国的书。然而,在有那么多的不利的困境下,中国的高速增长持续了那么久,历史上从来没有出现过。中国一定是做了非常对的事才产生了我们见到的经济奇迹。那是什么呢?这才是真正的问题。

   这就是“张五常之问”,在中国经济学界影响很大。笔者很能理解张五常提出的问题背后所包含的困惑。一方面,一星期就能写出一本厚厚的批评中国的书,说明他一定看到了中国经济的很多问题,牢骚满腹;可是另一方面,中国又确实取得了历史上从未有过的经济奇迹,显然不能说中国一无是处,它一定有成功的秘密,有做对了的地方。做对的地方在哪里呢?笔者想,这正是他的困惑之所在。笔者也能理解他为什么会有这样的困惑,因为当我们审视中国的经济发展的时候,习惯于用西方主流的视角或从主流经济学文献的视角看中国到底发生了什么,而戴着西方的眼镜看中国,那一定是“雾里看花”。

   为了理解“张五常之问”产生的学术背景,笔者先为读者做一次简短的学术旅行,帮助读者从经济学,当然也不局限于经济学的角度回顾一下,西方主流理论是如何界定一个国家实现持续高速的经济增长所需满足的制度条件,经济学的制度范式也将在这里展开。

   首先涉及的一个重要方面就是产权制度理论,这在经济学当中是一个非常有影响力的理论。当年道格拉斯·诺斯(DouglassC.North)因为这一理论获得了诺贝尔经济学奖。他和合作者在1973年出版了一本非常有名的书,即《西方世界的兴起》。他们解释当年的荷兰和英国之所以能在欧洲率先崛起,是因为这两个国家率先实行了专利法,对创造和发明进行了司法保护,鼓励了技术发明,当然也包括对私人产权、契约的司法保护。

   诺斯认为私有产权的良好保护是解释荷兰和英国的崛起,乃至于整个西方世界崛起的关键。诺斯的这一观点后来得到了时下当红的经济学家、MIT教授阿西莫格鲁等人的实证研究的支持。阿西莫格鲁和他的合作者罗宾逊在2012年出版了一本非常畅销的书《国家为什么会失败》(WhyNationsFail)。书中讲述了许多历史和当今的故事,也包括一些巧妙有趣的实证证据。但他们所传递的基本观点是一样的,即凡是经济成功的国家都对产权尤其是私人产权进行了良好的司法保护,而经济失败的国家也是对产权保护失败的国家。

   这是对诺斯产权理论的一个很好的引申和加持。如果进一步深究,这一观点背后,其实还有一个更为微妙,但在笔者看来也很有意思的观点,即认为一个国家的权力如果太强大,就会与有效的产权保护之间形成一种悖论关系:国家的权力太强大,就不可能对任何私人团体做出可置信的承诺,因而不可能真正地对私人产权进行有效保护,而能真正做到对产权进行有效保护的国家,第一,其权力必须有限,受到一定制衡;第二,其权力还不能太弱小,必须能够提供足够的公共产品和司法保护。这就提出了现代政府的一个重要悖论,即如何既保证权力之有限,同时又保障权力之有效。经济学主流理论认为,只有满足这两个条件的政府才能支持长期的经济增长。

   如果我们按照这种极为流行的经济学理论来看中国,产权制度在推动中国经济增长中确实扮演了重要角色。在过去40年里,一方面,中国对私人财产、民营企业的保护取得了巨大进步。但是另一方面,这些进步距离社会预期的目标还有很大的改进空间。

   比如现在的民营企业还在时时刻刻担心国家政策的变化:2018年在媒体上展开的关于民营企业是否应该退场的一些讨论其实引发了很多民营企业家的恐慌,这也反映了人们对产权保护不确定性的担忧。另外,我们也会看到中国有大量模糊产权的存在。比如土地产权,城市土地是国有的,农村土地是集体的,而集体的、国有的土地产权在经济学意义上都是模糊的产权界定,因为没有办法落实到一个具体的所有者主体上。国有企业的性质也是如此,国有企业和事业单位科研人员的知识产权的界定其实也很模糊。

   FrankAllen与合作者在2005年发表了一篇很有影响文章,他们在文章中提出了一个有意思的问题:如果按照西方的有限政府、独立司法、产权保护等维度对全世界的国家进行排名的话,中国的排名显然是靠后的。那么按照这个逻辑,中国为什么能够支撑这么快速的增长?这个问题直到今天仍然是个很尖锐的问题。从产权制度的角度看中国,我们一方面看到了它的重要性,但另一方面却能看到更多的困惑。

   笔者想涉及的第二个维度是“国家能力”。“国家能力”最早是政治学家和社会学家提出来的概念。他们在研究欧洲民族国家怎样兴起、工业革命怎样发生的时候发现,中世纪欧洲君主之间频繁发生战争,为了打仗而筹集军费,这推动了中央官僚机构的扩张和发展,也使得国家的“汲取能力”(即“征税能力”)以及资源的动员能力得以加强,这就导致了现代国家以及现代“国家能力”的形成,同时,这也被认为是西方国家兴起的一个重要的政治条件。

   后来有些社会学家和政治学家在研究东亚国家,比如日本、韩国的崛起时也发现这些国家独具特色的官僚体制扮演重要作用:首先是具有中立性,不受社会利益集团捕获;其次是政策执行力强,产业政策执行有效。这也说明了“国家能力”确实是一个非常重要的维度。

   在过去的十多年时间里经济学家也开始借鉴和发展“国家能力”这个概念。经济学家认识到“国家能力”很重要,因为国家要提供公共产品,一定要有足够的税收;有效的司法保护也很重要,而司法保护也需要税收。提供市场经济有效运行所需的公共产品本身也是对国家能力的一种考验。经济学家最近的一些研究也发现,一些发展中国家的经济发展之所以失败,正是因为这些国家由于常年内战、政治动荡和社会失序,没有办法为企业和国民提供稳定的政治秩序、和平环境、市场环境等。所以,国家能力也是经济发展一个重要的制度条件。

   如果从这个角度来看中国的话,我们能看到“国家能力”确实和中国经济发展之间存在相关性,但是笔者认为这里面也有一个悖论。一方面,很多学者指出中国的“国家能力”达到了非常高的水平,尤其以发展中国家的平均表现来看的话,更是如此。

   比如最近福山的两本书都在高度评价中国从古至今的官僚传统和国家能力。不管是国际社会还是中国人自己的认知,中国对资源的汲取能力以及对资源的动员能力,留给世界的印象都是非常正面的。在这方面有很多相关文献讨论中国的“国家能力”,譬如集中力量办大事、举国体制,如王绍光提出的“共识性决策”等,这些提法都在讲中国的大国体制在国家能力上如何与众不同。

   但是另一方面,如果仔细阅读政治学、社会学、经济学文献的话,我们会发现在“国家能力”这顶大帽子下面充满了各种各样相互冲突的描述与判断,可以说是“五味杂陈”。比如有人提出中国集权框架下“碎片化”的权威不利于政策的统合;再比如科层制下存在着大量的运动式治理与“人治”,很少法治可言;再比如自上而下的政策执行中存在着大量的“选择性”执行、合谋与变通,“政令不出中南海”;还有我们常说的国家与社会、政府与市场的模糊边界。这些看法都在挑战着我们对中国“国家能力”的认知,学术界形成的对中国“国家能力”的认知并不一致,各种理论和经验描述之间是存在矛盾的。

   事实上,如果进一步追问,对于“国家能力”,我们其实还有更多问题。比如中国“国家能力”到底是强还是弱的问题,在笔者看来是既有强项,也有弱项。

   一方面,在举国体制下,我们确实在很多方面取得的重大成就,譬如从两弹一星到高铁、核电、北斗以及很多大型工程。可是另一方面,我们又发现在同样的“国家能力”之下,很多基本的问题都解决不了。以前有个2008年有一位人大代表就提出过这么一个问题:“为什么我们能让高科技的神七上天,却管不好一个小小的奶粉和食品?”我们的奶粉要放到药店里面去卖,因为我们对奶制品的质量实在没有信心。很多中国公民游客到澳大利亚、美国、中国香港、美国去抢奶粉,搞得国人很没有脸面。同样是在这一“国家能力”之下,为什么这些基本的食品安全问题都解决不了?

   其实,我们所谓的“国家能力”要看具体领域。我们很难满足于“国家能力”强或者是强还是弱这种简单和笼统的判断,而要追问到底哪些领域强,哪些领域弱,强和弱的分布有什么特点。笔者还想进一步指出的是,不管是从政权深入农村的渗透力、资源的汲取力还是政策的动员力来看,我们的“国家能力”在计划经济时代都已经达到了空前的规模水平。

   虽然那时我们取得了很多来之不易的经济和社会成就,可是那个时候并没有带来经济发展的突破性跃进,人均收入长期处于非常低下的水平。这是为什么?当我们思考“国家能力”的时候,做事的能力是一方面,另一方面可能还有做事的激励,能否把事做对,且做对的事。所有这些都跟“国家能力”有关,而不仅仅是国家是否具备做事的能力。

   在经济学领域有一支研究经济转型的文献,这支文献试图理解不同转型国家之间体制转型的不同战略、路径和成效。比如,哈佛大学经济系的AndreiShleifer,包括国内的很多经济学家,从20世纪90年代开始,都很关注中俄经济转型的比较。

   根据Shleifer与合作者在那个时期提出的一个很有意思的观察视角:俄罗斯地方政府扮演的角色更多的是“掠夺之手”(grabbinghand)——对于私人企业,政府不是去帮它,而是去骚扰它,剥夺它的权利,攫取它的财产;相比之下,中国地方政府更多的扮演“帮助之手”(helpinghand)的角色。

   为了解释中国和俄罗斯地方政府为什么如此不同,一边是帮助之手,一边是掠夺之手,国内外经济学研究主要有两支文献:一支文献以钱颖一等经济学家为代表,他们更多强调中国从80年代以来的财政分权体制促成了所谓的中国特色的“财政联邦主义”,即中央与地方“财政包干”,按一定比例分享财政收入。在这些财政分成合同中,地方政府就成了“剩余索取者”,因此愿意创造更多的财政收入。事前给定一个分成比例的话,地方创造的财税收入越多,留成的就越多。张五常强调县级政府为了最大化租税分成收入而相互竞争。

   钱颖一、张五常等经济学家想通过财税激励去解释了为什么地方政府有激励发展乡镇企业、吸引外商等这些所谓的“非国有”部门。在中国经济转型的早期时期,其实还留存着计划经济时代的意识形态和政策遗产,国家层面的政策对非国有部门尤其是对民营企业来说并不很友善。在这种情况下,为什么地方政府会那么热情地去帮助乡镇企业、民营企业和外商投资企业?这支文献从财税分成的角度给予了一个很有意思也很有影响的解释。

   另外一支文献从官员的晋升激励角度进行解释,就是所谓的“政治锦标赛”,或者地方官员的晋升锦标赛。笔者在这方面写过一些文章和著作,周飞舟也研究过我国在“大跃进”时期的政治锦标赛。在地方官员的考核与辖区经济绩效挂钩的制度下,地方官员为了晋升竞赛而做大GDP和财税收入,只要能增加经济业绩,不管是什么所有制企业创造的,地方官员都会采取帮助和扶持的政策。

   这两支文献在一定程度上解释了为什么中国的地方政府扮演了“帮助之手”,而不是“掠夺之手”。这两条文献在目前学术界是主流的观点,但是我们仍然还有很多问题需要回答。比如为什么在中国同样的行政体制和官员考核机制下,地区间的政府行为和营商环境差别如此之大。

   民间长期以来有所谓的“投资不过山海关”之说,我们也有营商环境非常好的地方,比如江苏昆山依靠对外商尤其是台商超一流的行政服务,吸引了大量的台商聚集,使那个地方发展成我国电子产业的重要基地。为什么同样的行政体制下会出现如此悬殊的地区差异,甚至在同一个地方政府,主政官如市长书记,与职能部门,比如环保局、民政局、公安局等,与政府部门的基层公务员,对吸引外来投资的态度也是不一样的?这些现象该如何解释?

   笔者认为,这是上述文献没有直接回答的。所以,当我们把聚焦点放在中国之内,我们不仅要解释地区间的差异,还要解释同一政府内部不同部门之间表现出的“帮助之手”与“掠夺之手”的差异。总之,这些东西需要用新的框架来加以解释。

   另外还有一支很有影响力的文献是研究政治制度与经济制度的互动关系。经济学家的共识是,国家必须提供对私有产权的有效司法保护,只有这样国家才能发展。但后来经济学家发现,国家要提供良好的司法保护并不容易,并不是国家想做就能做的,而是要满足一些政治制度条件。

   阿西莫格鲁等经济学家从跨国的发展经验出发,指出经济制度(也即产权保护制度)的包容性需要政治制度的包容性加以支撑,而所谓的政治制度的包容性,就是要摆脱狭隘的专制政体,在国家的决策层、治理层一定要有多个利益集团之间的制衡、共商体制,以便对政府权力形成约束,这样政府出台的政策才有可能惠及社会绝大多数的人群,而不是只为了少数狭隘的利益群体服务。他们认为,政治制度的包容性是支撑经济制度(也即产权保护)的包容性的根本性条件。

   那么,政治制度的包容性来自哪里呢?他们的答案是政治的多元主义。一个政权一定要包括社会上多个利益群体,甚至还要赋予它们参与国家政治政策制定的权力。那些缺乏产权保护的国家,或者其经济制度更多是再分配性质和掠夺性,是因为它们的政治制度缺乏包容性。著名经济学家Besley和Persson在2011年出版了一本有名的书,《繁荣的支柱》(PillarsofProsperity),他们的观点跟Acemoglu和Robinson是类似的——一个国家要有良好的司法保护,需要有一系列反映共同利益的制度(commoninterestinstitutions),这些体制不是为狭隘利益服务,而是以代表更多人群利益的政治制度作为支撑。

   用以上观点看中国,我们会发现更大的悖论。中国的改革开放是在政治和行政制度高度稳定的情况下稳步推进的。这里,笔者想特别介绍一下BarryNaughton在2008年发表的一篇文章,他在里面提出了一个问题:中国经济改革开放的彻底性和中国政治制度的持续性形成了惊人的对比,这在传统上是被认为不可能的。通常的认识是,只有政治制度具有了包容性,经济制度才能包容。但中国的情况是,在经济制度上走向高度市场化、全球化,而政治制度却维持了高度的稳定性。他认为这两者之间形成了惊人的对比,让人疑惑。

   事实上,我们发现,即便是我们在改革中寻求的渐进改革(如“价格双轨制”),其实也要照顾更多的利益群体。钱颖一等经济学家称之为“帕累托改进”的制度变迁,即在保护既得利益群体的前提下增进了新生群体的利益。笔者在前文提到过王绍光等人提出的“共识性决策”的概念,即在权威体制下,中央理论上可以通过一纸文件决定一个制度的形成,或者废除一个制度,但事实上中国几乎所有重大的经济、政治等相关决策都经历了广泛的共识形成过程,甚至包含了中央和地方大量的谈判、讨价还价和协商。

   所以,中国的体制看上去是高度统一的一元化体制,但是这个制度里却包含了大量的在西方看来不可想象的来自上下级之间的协商、谈判和讨价还价,以及兼容社会各个群体利益的决策体制。虽然我们有地区差异,但是我们的改革开放确实惠及了社会上绝大多数的人。1978—2012年,中国实现了六亿七千万人脱贫,这在世界范围内绝对是一个奇迹。在这种现实情况下,怎么理解中国在这个过程中所形成的“政经互动”而与西方呈现出不同的路径,很值得我们去研究。

   

   以上,笔者做了一个简要的学术回顾,以便让读者看到主流经济学家是怎样思考一个国家实现持续的经济发展应该具备的制度条件。可以看出,他们脑海中想象的制度图景、转型路径和前提条件与中国的改革和增长经验既有相关性,又呈现巨大反差。接下来,笔者要为读者提供一个自己的解释框架,在这一理解框架下,笔者将试图回答上面提到的几乎所有问题。

   2018年笔者在《社会》杂志上发表了一篇文章,题目就叫《“官场+市场”与中国增长故事》。这一框架的形成主要基于“政治锦标赛”理论,即地方官员之间围绕着经济发展的政治锦标赛。沿着这个出发点,如果再往前推进一步的话,就发展出了“官场+市场”的理论。为什么政治锦标赛会引向“官场+市场”的政经互动模式呢?

   笔者举个例子加以说明。在中国,不管是两个省还是同一个省的两个地级市,或者同一个地级市的两个区县之间,只要它们的经济实力相似、政治地位或行政级别相同的话,它们就属于竞争性地区。两个地区的竞争性体现在两个层面:第一,两个地区处于同一级别的主政官,如书记、市长,在同一官场上面临着政治晋升的竞争;第二,这两个辖区的企业在市场上也存在经济竞争(图1)。图1所显示的市场竞争不是一个圈,而是多个圈,意思是这两个地区的企业之间相互竞争,但它们还要和其他地区,甚至海外的企业进行市场竞争,所以市场竞争涉及更加广泛的地区。

   

  

   在笔者看来,中国最有意思的现象并不是官场竞争和市场竞争这两个层面竞争的存在,而是中间的那个“+”。怎么理解“+”呢?两个地方官员在官场上竞争,其晋升命运取决于什么?给定经济绩效对地方官员的晋升产生重要影响,我们会发现,对A地区的地方官员来讲,他的晋升几率在相当程度上取决于他辖区内的企业在市场上竞争的结果。

   一个地区的GDP、财税收入都是来自该地区所有企业创造的“市场附加值”,而“市场附加值”的大小则来自与外部企业竞争的结果。在极端情况下,如果本地企业没有市场竞争力,生产的产品卖不出去,基本上就没有“市场附加值”,因此也就没有GDP,没有财税。反过来,一个地区的企业市场竞争力越强,其所创造的GDP和财税就越多。

   所以在这个意义上讲,“+”的意义,一方面体现在地方官的政治命运或官场竞争的命运取决于其辖区内的企业在市场上竞争的命运;另一方面,表面上看是两个地方的企业之间在市场上展开竞争,实则企业的背后站着的是非常关心它们竞争命运的地方官员,这些地方官员会尽其所能,动用其行政、财政、金融等资源帮助本地企业更好地赢得市场竞争。政府补贴、廉价土地支持、融资便利、产业集聚等都是地方政府助力本地企业赢得市场竞争的各种方法。所以,“+”是一种双重嵌入,一种中国特色的政经互动模式。

   这种双市场竞争体制带来了什么呢?先说直观的结果。

   首先,两个辖区间的竞争促成了辖区内的地方官员和地方企业之间的密切合作,使得他们之间发展成一个“政经共同体”。一个是为了政绩,一个是为了业绩,而企业的业绩恰好也是官员的政绩;反过来,官员拿到的了政绩会也会反哺企业的业绩,比如进一步改善基础设施,提高产业集聚效应。这是地方官员和地方企业走到一起,携手形成“政经共同体”和利益链接的关键。所以,中国的这种“政治锦标赛”,以及所衍生的“官场+市场”的模式实际上促成了官员辖区内的增长性联盟的形成。

   其次,辖区之间两个“政经共同体”相互竞争。值得注意的是,如果只有政企合作,这种合作就极有可能演变成政企合谋、权钱交易、利益勾兑等,我们对政企合作所担心的所有问题都有可能出现。然而中国的情况是,不仅辖区内部存在着政企合作,辖区间还存在着激烈的竞争。这种辖区间的竞争最终塑造了地方官员和地方企业之间合作的性质和效果,使其不会走向纯粹的合谋、腐败,甚至或狭隘利益的捕获。

   因此,“官场+市场”是一个很有意思的双重竞争机制——政治家之间、企业家之间存在各自竞争,既有政治竞争,又有经济竞争;同时,辖区内又有高度密切的合作。所以在这一机制下,竞争中有合作,合作中有竞争。这是中国政经体制所形成的独具特色的现象。

   那么,“官场+市场”的模式解决了我们经济发展当中什么痛点和难点问题呢?经济发展一般同时面临市场失灵和政府失灵:一方面,需要政府去克服经济发展初期市场的支持性制度缺乏以及基本公共品的提供问题;另一方面,政府干预市场和经济又经常带来腐败、寻租和乱作为,也就是政府失灵。这些问题的存在对于发展中国家就是经济发展面临的最大障碍。中国的这种双市场竞争体制带来了什么不一样的结果?从积极方面来讲,笔者认为有三点:

   第一,“官场+市场”的体制为地方官员提供了充分的激励推动地区经济发展。地方官员会利用手中的所有资源助力地方企业的发展,比如修建基础设施、改善城市功能、出台优惠政策招商引资、加强产业园集聚效应等等,所有这些都是在发挥政府应有的作用。为什么绝大多数发展中国家不能保持经济的持续增长?其中一个关键性原因就是这些国家的政府没有扮演“有为政府”的角色,缺乏这方面的有效激励。在我们的双竞争体制下,地方政府确实做了许多政府应该做的事情。所以,笔者把这个作用称为“把事做对”。这些都是政府的规定动作,政府要做好,而且这也是克服市场失灵的重要方面。

   第二,“官场+市场”有助于限制官员权力的任性、专断及“掠夺之手”。只有正向激励还不够,因为地方政府手中有很多自由裁量权。有些学者,比如吴思写的《潜规则:中国历史中的真实游戏》一书,就认为自由裁量权的本质是合法伤害权。这些自由裁量权政府用得好,可以成事;用得不好,当然也可以败事,以合法的名义,这是所谓的“掠夺之手”的角色。

   但是,在“官场+市场”的模式里面,这种情况发生的概率会受到很大的抑制限制,因为市场竞争里面包含要素市场的竞争,也包括物质资本和人力资本跨地域间的流动。如果企业发现一个地方的投资环境不好,就可以去别的地方,甚至去竞争性地区。这样的话,即使是一个任性专断的地方官员,他为了做大本地的经济绩效,赢得政治市场的竞争,就不得不抑制自己的任性专断,尽量不去扮演“掠夺之手”,而是扮演“帮助之手”的角色。

   所以,从“掠夺之手”到“帮助之手”的跳跃,没有官场竞争和市场竞争的有机结合就很难实现。只有“把事做对”的激励还是不够的,即使官员把规定动作都做好了,他仍然可能干坏事,所以我们的体制一定要防止他做坏事,“官场+市场”的竞争机制有助于做到这一点。

   政府的“帮助之手”作用能有多大?笔者推荐读者阅读路风教授写的《光变:一个企业及其工业史》,这本书提供了很好的例证帮助我们理解,地方政府是如何在地方竞争的环境下对一个企业倾力相助,甚至压上全部的“家当”。

   京东方是最好的例子。京东方做液晶显示屏,需要逆周期投资,每个项目的投资都是十分巨大的。当年合肥、重庆跟京东方合作,投了一两百亿。最近成都、绵阳为了支持京东方在这两个地方开厂,对它的投资金额的总和接近1000亿人民币,简直无法想象。凭什么?绵阳只是一个地级市,怎么能够掏出四百亿来支持京东方开厂?如果没有地方竞争的氛围的话,笔者认为,绵阳政府是不愿意出这份钱的。

   当年合肥和京东方的合作,协议价196亿,虽然后来没有出这么多,但还是在150亿以上。在合肥市政府历史上,从来没有为一个企业出过这么多钱。如果项目失败了怎么办?对于地方政府来说,对企业的压赌跟私人投资家的冒险是一样的,因为好机会不多,一旦认准了,必须要冒风险。所以,地方政府为了支持一个企业实现产业梦想,是拿“真金白银”加以扶持的。地方政府和企业为什么能够如此紧密地走到一起?笔者认为,只有在中国这样的体制下,京东方才能实现“弯道赶超”,逆势增长,让三星在曾经非常有优势的显示屏领域逐渐退出,因为京东方实在是增长得太快了。

   在地方政府可能扮演“掠夺之手”的地方,现在却变成了“帮助之手”,而且还不是“零星小雨”“小恩小惠”,而是“砸锅卖铁”倾力相助。这背后如果没有强大的激励是很难理解的。

   第三,“官场+市场”体制还为辖区内的政企合作提供了重要的信息反馈和试错机会。地区间的双重竞争鼓励了辖区内的企业家跟政治家的紧密合作,但怎么才能保证这种“政企合作”的结果是好的?怎么能保证地方力推的特色产业、龙头企业具有市场竞争力?政策扶持的方向错了呢?这是可能的。但是,因为我们有“官场+市场”的体制,尤其是“市场”的存在,就使得“政企合作”最终都要拿到市场上去检验,一验便知。企业产品的销量怎么样?业绩增长这么样?利润指标怎么样?这些量化指标一下子就能反馈某地的“政企合作”的成果如何,在市场上有没有真正的竞争力。

   这个信息反馈非常重要,通过信息反馈,可以引导政企双方实现不仅密切,而且有效的合作。笔者认为,如果没有这个双竞争机制提供的反馈机制,即使政企双方内心都是善良无私的,好心也能办坏事。好在我们有这么一种市场机制,尤其是中国深度融入全球化之后,市场竞争更加激烈,市场机制变得更加有效,它就能引导地方政府与地方企业之间,不断试错、探索之后形成一种相对来说有效的合作关系,找到适合地区禀赋的特色产业。

   经济学告诉我们,一个国家的经济发展需要企业家精神,或者更准确地说是市场企业家精神。但笔者认为,中国的改革开放包括地区经济发展也需要大胆的制度和政策的创新冒险,也需要政治企业家精神。而双重的竞争机制正好帮助我们产生了这两种企业家精神——官场竞争激发了地方官员变成一个政治企业家,因为地方官员为了获得优异的政绩也需要剑走偏锋、制度和政策创新,他必须跟别人不同,找差异化发展战略;市场竞争则催生市场企业家精神。

   “官场+市场”的体制导致了辖区内政治企业家精神和市场企业家精神的结合,同时也实现了一个地区政治精英和经济精英的结合。笔者相信,一个地区最重要的精英人群就是政治精英和经济精英,中国一千多年的科举制传统也使得中国的官僚体制能够吸纳社会的精英人才。在地方竞争的背景下政治精英与经济精英相互合作,优势互补,提高本地区的市场竞争力。这是“官场+市场”体制带来的重要结果。

   我们如果把这个解释框架再拓展一下,就可以解释中国地区间的差异。

   前面提到,政府的“帮助之手”和“掠夺之手”在地区间可能存在差异。怎么解释?笔者前文中提到的官场竞争与市场竞争双重机制是从一般意义上讲的,具体到了各个地区,官场竞争与市场竞争的组合可能会很不一样。比如不同地区官场生态的差别可能很大。

   选拔官员的时候到底是看官员政绩、关系还是金钱?在实际运行过程中,这三个方面可能都影响晋升,我们在过去这些年也看见了不少的“跑官卖官”“带病提拔”的腐败案例。但笔者认为,不同地区这三者的组合关系恐怕不一样,而具体组合的不同对官员激励的强度和方向可能也会产生很大的影响。同样,市场竞争的强度也会存在地区差异。国有企业或资源垄断性质的行业对市场竞争的压力和敏感度自然要低一些,而民营企业和外商投资企业对市场的反应则更灵敏。

   把官场竞争和市场竞争的差异做一个简单的强弱划分,就可以得到四种组合,如表1所示。官场竞争的强,意味着官员的晋升更多地依赖经济发展的政绩,反之则弱,意味着更依赖非政绩的其它相关因素;市场竞争的强,意味着辖区企业对外部竞争的敏感度强,反之则市场竞争弱。

   

  

   按照表1所呈现四种组合,就可以画出一张中国的“政经地图”,不同地区之间可能会呈现出系统差异,这种差异会极大地影响地方的经济发展潜力。因篇幅关系,笔者无法详细解释每种组合的具体含义,有兴趣的读者可以参见笔者前文中提到过的2018年“官场+市场”的文章。从中可以得出的一个基本结论是,在中国这样的体制环境下,经济发展最成功的地区不一定是自然资源最丰富、发展基础和区位条件最有利的地区,而是官场竞争和市场竞争结合得最完美的地区。笔者最近几年做过一些实地调研,发现一些发展条件并不突出的地区实现“弯道赶超”,如宁夏贺兰山东麓的葡萄酒产业、潜江小龙虾产业的崛起,就是这两种机制结合的产物。

   反过来讲,经济发展最失败的地区,不见得就是自然资源最恶劣、经济发展条件最差的地方,而是官场竞争、市场竞争带来的激励和约束机制最薄弱的地方。譬如东北地区,拥有优越的硬件条件,如工业基础、基础设施、高校资源、农业基础,但这些年的经济一直在下行,人口不断外流,原因就在于极不正常的官场生态、国企和资源型行业占主导,换句话说,是官场竞争和市场竞争双重竞争机制同时失败的结果。这就像表1所对应的第四类地区的情况。总之,一个地区的经济增长在相当意义上依赖于“政治企业家”和“市场企业家”之间的匹配效果。

   同时,笔者想强调,这个双市场竞争模式并不完美,它有自己的局限。“官场+市场”模式的内在局限恰好解释了中国过去40年的高速经济增长所伴随的各种各样的问题。至于这一模式的作用边界在哪里,我们还是要回到官场竞争和市场竞争各自的作用机制上去寻找。

   以上笔者所描述的更多是两种竞争机制相互作用所产生的正向结果,但我们也必须正视官场竞争和市场竞争内在经济逻辑的不同。从经济学的分析来看,官场竞争的最大特点是“零和博弈”——两个官员竞争一个晋升职位,最后只有一个胜出,竞争者不能私下达成协议,令胜出者补偿失败者。“零和博弈”导致官员之间只能是相互竞争,很难合作,因为合作没有可以分享的收益。

   市场竞争的机制则很不一样:两个企业在市场上可以誓死力拼,但是如果合作有收益,企业之间可以通过兼并、合资、参股等方式进行合作,分享合作收益。总之,在市场竞争中,企业之间既可以有竞争,也可以有合作。

   官场竞争的“零和博弈”性质恰好解释了为什么地区间存在高度竞争而合作相对缺乏的现象。为什么中国的贫困地区主要集中在省交界地带?笔者曾经写过一篇文章专门研究这个问题。两个相邻地区竞争时,在空间布局上,每个地区一定会将经济发展最核心的资源放在核心地区,而地区间的临界区域往往得不到发展,因为临界位置的发展不仅对本地区有好处,对相邻地区的经济发展也会有外溢效应。如果临界位置的发展对相邻地区的发展更有利,反而不利于本地区的经济排名,官员一定会“趋利避害”。所以在这个意义上,对这种“既利己,又利人”的事情,官员是没有兴趣做的,他们最喜欢做“损人利己”的事情。

   

   带着这个逻辑,我们就能理解中国地区间经济一体化所呈现的特征。比如为什么中国的省交界地带集中了中国大约三分之一的贫困县?大家第一反应是,这些省交界地带自然条件比较差,比如崇山峻岭,交通不便。我有一篇实证文章专门研究了这个问题,简要总结其分析结论就是,在控制了地区的自然条件、文盲率等因素之后,我们仍然发现贫困县更可能分布在省交界地带。

   我们的解释是在交界地带发展经济容易产生正向溢出效应,惠及竞争对手,使得地方官员缺乏激励投资这些地区,包括基础设施。我在《转型中的地方政府》一书中列出不少事例说明地方政府合作肯定之难及其带来的经济影响,包括解释为什么京津冀的一体化一直落后于珠三角与长三角。

   官员竞争还受到官员任期的影响。地方主政官的任期一般只有三到五年,而地方官员关心的往往只是任期内的绩效,超出任期之外的事情一般不太关心,这就导致了官员“短期化”的视角。这也可以解释长期以来为什么官员对教育、医疗、环保等这些“慢变量”兴趣不大,因为在这些领域,“前人种树,后人乘凉”,官员激励不足。

   另外,官员考核用的是“有限指标”,这些指标还有不同的权重——跟经济发展有关的指标,即所谓的“硬指标”,所占权重高;有些指标属于“约束性指标”或“一票否决”,如维稳、安全生产和环境保护,有些属于“软指标”,占的考核权重比较低。官员为了晋升,肯定对硬性指标感兴趣,对软指标兴趣有限。所以,我们发现,老百姓抱怨比较多的事情,一般都属于软指标的领域,有些甚至不在考核指标的范围内。

   “官场+市场”的视角也可以帮助我们理解存在于我们体制当中的短板,比如教育、医疗、质检等领域。为什么中国的政府体制中会存在这样的短板?我们发现,这些短板也都是在官场竞争和市场竞争两者比较失败的领域。

   一方面,在官场竞争中,这些指标相对来说不太重要。另一方面,教育、医疗、环保等领域都具有强烈的属地化的性质,地区间不存在横向竞争,跨地区之间缺乏流动性,比如教育资源与户籍所在地挂钩,医疗支出报销也必须在属地医院进行,质检、环评属地化也很严重,市场竞争机制发挥不出来。这样一来,既没有市场竞争,官场竞争也不重视这些领域,因此失去了两重竞争机制的作用和激励,成为我们体制中的痛点问题。

   因此,“官场+市场”的模式不是一个完美的机制,一方面,它有它的长项,比如特别善于解决经济发展的问题;另一方面,它也有不足和短板,有其失败的地方。但是笔者要强调的是,这个模式虽然不一定能保证最好的结果,但是在总体上却可以避免最坏的结果,事实上,避免最坏的结果经常是我们对一个制度机制最好的期盼。

   下面,我们来对上述内容稍做延伸。在这里,笔者想提供另外一个自己提出的概念:行政发包制。这个概念是在笔者2008年出版的《转型中的地方政府:官员激励与治理》中首先提出,后来在2014年《社会》杂志上发表的一篇文章得以扩展。如果我们将“行政发包制”和“官场+市场”的模式结合起来,就可以更好地解开我们思考中国时产生的困惑。

   “官场+市场”的模式描述的是中国地区间的横向竞争,而行政发包制则用来描述中央跟地方的垂直关系。中央跟地方、各级地方关系中的上级政府和下级政府之间是层层的属地发包关系。所谓“发包”,就是将行政和公共事务,譬如经济发展、教育、医疗、质检等相关的公共服务发包给属地的主政官,地方出了事,或者没做好,主政官就要负责。同时主政官也要尽力筹集财政资源完成上级下发的任务。经过层层发包,基层政府,譬如县级政府,就成了绝大多数公共服务的最终承包方。

   

   那么,行政发包制给地方政府带来了什么影响呢?它跟政治锦标赛、“官场+市场”模式是怎样互动的呢?我们发现,它们之间是一种很有趣的关系。从中央到地方、从上级到下级的层层发包,首先赋予了地方政府和官员属地责任,同时也赋予了地方政府和官员以必要的行政和财政资源,或者实现发包任务的自由裁量权和政策空间。

   因为是“发包”,中央只给地方行动的“纲要”、“路线”、政策方向,有时甚至就是一个指标,而具体如何落实中央精神以及实施方案,都是由地方政府具体决定。资源、责任、自由裁量权,再加上政治锦标赛的压力,导致地方政府不仅要完成上级下达的指标,还要想办法超额完成,尤其是那些“硬指标”。

   政治锦标赛激励着地方官员“聚焦”核心目标,动员一切可以利用的资源,努力完成上级认可和下达的重要目标,譬如经济发展、扶贫、社会稳定。所以,从公司治理的视角看,层层分包的机制让地方官员变成了“准合伙人”,而政治锦标赛、“官场+市场”机制则让地方官员之间形成赛马机制。

   刚才笔者提到了国家能力这个概念。如果只从国家能力的角度来看,计划经济时期,我们的国家能力就已经达到了空前水平。改革开放以来的40年,行政发包制、政治锦标赛、“官场+市场”双重竞争体制,对于我们在计划经济时代积累下来的国家能力、政策执行能力以及动员体制进行极为重要的聚焦、激活和赋能,并且通过反馈机制加以引导和优化。在这种情况下,地方政府很清楚,他们要利用所有这些能力来推动地方经济的发展,因此导致了地方政府的运营有了“公司化”的效率和特色。

   普遍推行的目标责任制,层层下达、动员、执行,这些开展政治运动的传统工具现在都转化成了经济发展的动力与机制。因此,行政发包制、国家能力、“官场+市场”以及改革开放以来不断推进的市场化,乃至加入全球化进程,使得我们国家既具有做事的能力,又激励“把事做对”,且在信息反馈机制下“做对的事”。这三种能力的融合已经超越了简单的“国家能力”概念,这其中尤其是国家能力、激励体系与反馈引导机制的紧密结合,缺一不可。这是笔者对国家能力理论在中国应用的一个拓展。

   关于国家能力概念的另一个拓展是区分国家能力强与弱的领域特征。表2来自笔者的《行政发包制》一文。笔者将纵向的行政发包和横向的政治竞争分别区分为高、低两种情况:纵向行政发包程度高是指该项公共事务主要是下包给属地的责任,低是指地方属地责任比较弱;横向晋升竞争程度高指的是该项公共事务在地方官员晋升考核中比重比较高,低则指的是在考核指标体系中比重比较低,或压根没有进入考核指标体系。

   

   表2:纵向发包与横向竞争的组合

   从这个组合中我们能看到什么呢?举国体制比较成功的领域,如高铁、核电、北斗等大型项目,刚好处于行政发包程度和官员晋升竞争都低的区域,这片区域的特点是:中央主导,地方政府扮演辅助性和支持性角色,在晋升竞争中对这些领域的考核相对也比较弱。

   形成对比的是,纵向行政发包程度和横向晋升竞争都高的区域,我们国家在这一领域做的也是比较成功的,如招商引资、扶贫、灾后重建等。某个领域只要聚焦成一个重要指标,地方政府就可以很好地动用资源完成指标。

   刚才提到的我们体制中的痛点,恰恰就集中在纵向发包程度高,但是晋身竞争中所占权重比较低的区域。老百姓抱怨最多的问题几乎都出现在这片区域。所以,抽象地讨论国家能力或举国体制其实意义不大。现有文献中对国家能力有各种各样的描述,从上表来看,其实国家能力在不同的“格子”中做着不同的事,效果各异。笔者试图给读者提供一个框架,让读者看看中国的制度背后运行的底层逻辑是什么,上表可能会给读者一个解释性线索。

   “官场+市场”的模式可以帮助我们理解中国地区间经济发展的差异,但笔者还想提出另外一个问题,即为什么同一个地方政府中不同的官员群体对同一件事情,譬如招商引资的态度会有差别。主政官员对招商引资、发展经济有高度的热情,因为这些官员直接对GDP、财税负责,但是这些指标不能直接用于对环保局、公安局等职能部门的考核。

   譬如环保局,非但不对GDP负责,甚至还要对经济发展造成的环境破坏进行阻挠、警告。这样就会出现这种情况——一个企业到某个地方考察投资环境,主政官对他们非常热情,会做出很多许诺,但是等到项目落地后跟地方职能部门打交道时,各种各样的问题就出现了。当然,各个职能部门需要执行国家制定的政策,需要坚持原则和制度,不可能对企业有求必应。这个不是我们这里讨论的情况。

   我们在现实中看到的情况是,当企业来投资的时候,一些职能部门并不是站在全局考虑问题,也不是因为坚持原则,而是只考虑这个企业对个人、对他所属的职能部门带来什么利益。媒体有时会报道一些地方政府如何对外部的投资者“开门纳客,关门打狗”,好像是政府各部门联合起来“忽悠”民营企业家的惯用手段。

   但笔者的理解不一样,笔者认为“开门纳客”是真,“关门打狗”也是真,只不过不是同一批人,前面是关心地方经济发展的主政官,后面是关心部门和个人利益的职能部门,也不是政府合谋的结果,而是缺乏跨部门协调和利益兼容的机制设计。所以,一个地方的经济能不能发展,营商环境能不能建立起来,靠的并不仅仅是主政官的口号和偏好。政策执行力取决于主政官的领导力——能不能驾驭小官小吏,将他们纳入到政策执行体系中,给与必要的激励和约束,使其行动与总体行动保持一致。

   笔者把这种同一政府内部不同人群的“帮助之手”和“掠夺之手”的区分,称为历史上的官吏分流的现代版。明清时期,胥吏没有晋升的机会,其职位往往是世袭的,所以胥吏极为腐败。胥吏在本质上是赢利型“经纪人”,朝廷给他们薪金极低,还经常不兑现,所以他们干活的目的就是赚钱;而官员是流动的,他们有晋升空间,所以他们关注自己的言行后果,行为有所收敛。官吏分流导致了官与吏的不同行为。而如今的政治锦标赛和行政发包制其实在某种意义上也导致了“官”“吏”分流的现象,为我们解释地区间差异、同一地区不同时期的差异提供了重要的理论线索。

   那么,“官场+市场”的解释框架怎么来回答之前提到的产权、国家能力、“帮助之手”与“掠夺之手”、政经互动等种种问题呢?“官场+市场”与行政发包制的互动基本上可以回答这些问题。官场竞争、市场竞争导致了地区间的经济竞争,官员利用各种资源帮助地方发展基础设施、产业链招商等,行政服务效率、政策执行力也因此得到提高和加强;同时,在另外一些领域,譬如医疗、环境、教育等领域,官员激励比较弱,国家能力发挥的作用则受到限制。

   另外,笔者还能解释一个前面提到的困惑。中国在产权保护所存在的问题与中国民营企业的崛起、外商投资的增长之间是一个悖论,而笔者的框架可以回答这个问题:对于地方官员,他知道自己的晋升命运寄托在民营和外资企业愿不愿意在本辖区投资上。在这种情况下,地方官员会利用手中的行政资源,甚至个人承诺保护民营企业,努力营造良好的投资环境。这种产权保护并非来自司法领域的进步,而是地方官员从自身利益出发给出的行政保护,因为官员有足够的动力跟民营企业家做朋友。

   在相当意义上,中国官员用行政保护和营商环境替代了司法保护,这就解释了为什么中国在司法领域所确立的产权保护不够完善,而民营企业和外商企业仍然愿意大规模投资,因为能够得到来自地方政府的有效保护。当然,有人会说行政保护不是完美的,容易“人走政息”,不如司法保护公平、透明、持久。

   在中国目前的发展阶段,行政保护仍然具有其重要的价值,在许多地区也发挥了积极作用。所以,行政保护不是最好的选择,但是一种次优选择(secondbest)。当然,这种激励并不是无障碍地自上而下自动贯通下去的,它也有局限,可能出现官、吏分流,需要地方官员协调各个部门、各个层级官员的行为。对于民营企业家的保护,地区间会存在一些差异。

   同样,笔者的分析框架也解释了中国政治集权的稳定性和改革开放的彻底性之间的悖论。其实,在笔者看来,这两者之间并不相悖,而是完美的结合。因为如果没有集中的人事任命权,聚焦经济发展的政治锦标赛、官场竞争就不会存在,没有中央的集中领导和对大局的掌控也难以推动20世纪80年代开启的市场化改革和对外开放。官场竞争与市场化改革、全球化捆绑在一起,如果没有与市场竞争的结合,官场竞争就可能演变成纯粹的权力游戏,上演“大跃进”时期竞相“放卫星”的局面。

   绝大多数学者只看到了中国政治集权的一面,而没有看到我们在集权的同时又最大限度引入地方竞争和官员竞争,又最大限度把这种官场竞争和地方竞争嵌入在了市场化和全球化的进程之中。所以,在这个意义上,通过“官场+市场”双重竞争机制,政治制度的稳定性和改革开放的彻底性是水乳交融的,谁也离不开谁,两者只能捆绑在一起才有可能造成我们今天的经济奇迹。

   GDP竞赛也强化了地方政府的资源汲取能力。比如土地财政,地方政府会用尽所有办法给企业提供融资,加强基础设施建设,政府的这种资源汲取能力并不是天生就有的,而是来自激烈的地方竞争,就如同中世纪后期欧洲国家之间的军事竞争促使各国发展中央官僚机构、强化资源汲取能力一样。所以,如果没有竞争机制,即使政府从计划经济体制下继承了全部的国家能力,可能也无法发挥作用。

   

   当我们讨论经济学的制度范式的时候,我们不得不讨论政府和市场的关系。谈到经济发展,经济学家一直存在争论,从亚当·斯密开始就有所谓的市场派,主张“看不见的手”,一直到今天的芝加哥学派、公共选择学派、奥地利学派等,虽然他们也强调市场有时会失灵,但认为政府的失灵更可怕,因为政府干预会带来更多的问题,所以与其让政府干预,还不如让市场自由发挥作用;但是在经济学领域,有人更强调国家干预,从凯恩斯到如今的诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨(Stiglitz)和哈佛大学肯尼迪学院的罗杰克(Rodrick)教授,他们都强调政府干预(“看得见的手”)和市场失灵。因为信息不对称、协调失败等因素,需要政府干预解决,其作用是不可否认的。

   这两大主流学派的逻辑是,为了强调自己正确,就反过来强调对方的“另一只手”失灵。笔者想提出的挑战是,放眼望去,广大的发展中国家面临的最大困难是“两只手”可能同时失灵。

   任何一个国家要想从传统经济发展到现代经济,需要克服的困难太多了。办一个制造业企业,可能没有基础设施,金融市场的信息不对称导致中小企业借不到钱;也可能没有掌握熟练技能的工人,又不能寄希望于私人企业办教育、培训,更不用说基础性的研发,所有这些都需要政府去提供协助。

   可是当政府介入这些事的时候,也可能把政府失灵带了进来,如腐败、寻租和有限知识。市场和政府的双重失灵可能确实会让经济发展状况变得更糟,但是政府又不能放任不管。这样就陷于了发展的低水平陷阱,发展中国家就难以实现持续增长。所以,在这个意义上讲,中国过去40年高速的经济增长为发展中国家提供了一个“中国式”的解决方案,即如何同时解决市场失灵和政府失灵的难题。

   用笔者的理论框架来描述,“中国式”的解决方案就是“官场+市场”的双市场竞争机制。“官场竞争”促使地方官员建设基础设施、投入教育和技能培训、协调产业集聚、解决市场失灵问题。但是政府可能办坏事,也有可能做错事,因此我们的体制需要给官员政治激励,同时防止他做坏事和做错事:“市场竞争”则防止官员做坏事,引导其做对的事。

   为了克服市场失灵,我们引入了地方政府;同时我们又怕地方政府扮演“掠夺之手”,因此又引入了晋升竞争,而且与市场竞争的结果挂钩,让市场竞争反过来制约和引导官员的行为。我们的这一套制度“组合拳”在相当意义上克服了政府和市场的双重失灵,为过去40年中国经济的持续高速增长奠定了关键性的制度基础。

   从主流经济学的视角来看,政府和市场总体上是二元对立的关系,上帝的归上帝,凯撒的归凯撒——政府就应该提供基本的公共产品,市场就应该主要协调资源配置。超越这个分工,两者就是替代关系,政府多一点,市场就少一点;反之亦然。这是现代经济学的主流范式,接近于经济学原教旨理论。

   但是,中国的这种“官场+市场”模式对传统经济学关于政府与市场的关系提出了有力挑战——辖区内政企合作,辖区间官场和市场双重竞争,那么这种情况下政府和市场到底是什么关系呢?两者的边界其实很模糊。地方政府看上去是“政府”,但它也参与市场竞争,在国家层面就是一个市场主体;企业看上去是“市场”,但市场背后站着的是地方政府,与地方政府“水乳交融”,形成“政经共同体”。

   还有一个很有意思的现象:当中国加入世界贸易组织(WTO),参与到更大的市场的时候,外部竞争愈加激烈,反而导致了辖区内的企业和政府更加密切有效地合作。所以,如果带着政府与市场二元对立的视角来看中国,至少在地区层面上,两者的对立,或者纠缠于两者的关系,没有太多的意义,并不是有效的分析概念。

   最后,站在历史的角度看,“官场+市场”经过了几十年的探索、演化,究竟是怎样的一种结合呢?总结起来,它是把中国历史上最悠久的官僚政治传统(文官制度、科举制度)跟西方国家最悠久的市场化、全球化传统结合起来了。而且,市场化、全球化还改良、激活、引导了官场竞争;反过来,官场竞争又更好地赋能市场竞争,实现政企优势互补。笔者认为这两者之间实现了一种创造性的融合,这是最伟大的制度创新,也是邓小平开创改革开放局面最伟大的地方。

   中国传统积累下的官僚传统与计划经济时期塑造的国家能力通过持续的市场化改革和融入国际化,而加以最大限度地聚焦、激活和引导。在任何别的国家都很难找到这两种竞争机制如此紧密的结合,解决了发展中国家发展中面临的最大挑战的问题。当然,正如笔者前面所强调的,这种双重竞争体制不是完美的,也有其局限和短板,未来还需要不断改革和完善。

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