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周黎安:中央和地方关系的“集权-分权”悖论

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好学者集
来源:
2020/05/31 10:40
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       来源:天则双周

 

  张曙光:今天由周黎安教授给我们做有关中国地方官员的治理问题的报告。中国是个大国,地方官员数量很多而且在地方发展改革中起的作用很大。所以这个问题在理论上和实践上都是比较重要的。我们今天将有幸听到黎安关于这个问题的研究结果,这是很有意义的。先请周教授做报告,然后大家一起讨论。

  

  周黎安:谢谢张老师,特别感谢天则所对我的邀请。我回国以来和天则有很密切的联系,参加了很多天则所组织的学术会议。今天能到这里来做双周的学术讲座,对我来讲也是很好的机会。今天给大家报告的是初步的研究,如果得到大家的意见和反馈将对我很有帮助。在开讲之前,先说说这个研究的背景。

  我从做博士开始就对中国政府官员的激励问题就非常关注。前一段时间我发表了一篇文章,提出了“政治锦标赛”的概念。为什么提出这个概念?观察地方官员的激励,地方官员从最低的村干部或者乡干部开始一级一级地往上晋升。这个晋升过程有点像比赛。比如三十二支球队选出十六支,十六支里面决出前八,前八里决出四强,这样一直竞争下去。地方官员实际也是在这么一个层级的体制里面寻求晋升。如果从这个角度去研究地方官员的激励,可以打开很多新的窗口。我提出政治锦标赛的概念也借鉴了契约理论里面一个关于锦标赛的理论。一个我研究的问题就是为什么地方官员不太愿意合作。相对来说,商人更愿意合作,而商人不愿意合作。这和竞争博弈(也就是刚才讲到的锦标赛的内在性质)是相关联的。

  由此可以进一步解释为什么中国是一个专制国家?中国和西方国家相比有很多自身的特征。这些特征在主流媒体看来是不利于经济发展的。但是中国地方政府又发挥了那么多的作用,怎么去理解他们的激励?另一方面,中国自爱高速的经济增长过程中又遇到了很多问题。这些问题也和地方官员的激励有关。我发表在最新的《经济研究》上的一篇文章就是系统地研究锦标赛模式带来的积极的后果和负面的效应。这里我不会细谈这个。后来我发现用锦标赛模型研究地方官员的治理还是不够的。因为现在遇到的问题很多涉及中央和地方(或者说政府层级之间)的关系。所以,我现在开始对这个问题感兴趣。今天我就想讲一讲我这段时间思考这些问题得到的初步结果。

  今天我的报告的题目是中央和地方关系的“集权-分权”悖论。我试图对这个悖论进行描述和解释。在这个过程中我会提出一些概念,也许对我们认识这个关系有帮助。究竟有多大的帮助,我不知道。所以希望大家多给一些评论。

  

  问题的提出

  

  首先谈一下这个问题怎么提出来的。关于“集权-分权”悖论,我想提一些基本事实。中国一方面是最集权的国家,中央以下达文件和命令的方式控制了大部分决策。所有行政组织的设计权和立法权高度集中于中央;地方政府拥有的权力是行政授权,随时可能被收回,不存在地方自治;剩余控制权在中央。另一方面,中国同时又可能是最分权的国家。事权高度集中于地方政府,除国防、外交之外的几乎任何事情的执行权均在地方政府;地方政府享有大量的自由裁量权,地方行政首脑有时被形象地比喻为“土皇帝”。

  这里引用楼继伟的一些国际比较的数据。各国中央公务员的人数占总公务员的比例:中国7%-8%,美国16-17%,欧盟30%,日本25%,印度66%。作为十三亿人口的大国,中国只有大概五十万中央公务员。美国实行联邦制,是一个高度分权的国家。但是它的中央公务员的比例也有16-17%。中央财政支出占GDP的比率:中国24%,美国50%,英国90%,欧盟50%-60%。这大概是2004、2005年的数据,中国已经实行了分税制。其它的比如中央财政支出占总财政支出的比例,我在别的场合看见过。和其它主要国家比较,中国的比例几乎也是最低的。

  我们把政府间关系中高度集权和高度分权的统一称之为“集权-分权”悖论。据我所知,第一个明确提出这个悖论的是楼继伟。他在2005年发表在《经济观察报》的一篇文章里提到了这个悖论。许成钢先生在今年来光华做了一次演讲,提出中国是“分权的威权主义”国家(decentralized authoritarian state)

  这是问题提出的背景。带着这个问题看文献,可以文献里的描述和今天说的这个现象有关联。只是这个关联可能不是直接相关。我找了一些政治学文献,包括谢庆奎的、朱光磊的等等。由于我个人对政治学文献的了解有限,所以如有遗漏文献希望大家能够告诉我。这些文章大致是讨论了中央和地方的关系,但是没有以悖论的形式提出来,也没有去试图解释悖论。钱颖一和许成钢先生93年发表的一篇文章很有名。其中提出中国和苏联相比是一个M形结构。M形结构主要是说:即使在改革开放之前,中国地方政府拥有的权限也比前苏联的大。地方政府就像是M形下面的deviation,由于是利润中心所以有相当的自主权。M形结构描述了分权的事实,但是没有说到中国同时又是集权国家。还有“中国特色的财政联邦主义”(Qian and Weingast,1997)也是强调中国事实上分权。

  上面提到的有两篇文章都涉及到了分权,但是没有直接回答我们刚才说的问题。和西方国家相比,中国的政府层级之间的关系有职责同构特点。中央政府做的事情和省政府、市政府做的事情几乎是重叠的。我在这篇文章里提出的概念和框架也许可以比较好地解释这个现象。解释了这个悖论以后,也可以更好地理解钱颖一和许成钢提出的M形结构。

  具体说一下这篇文章研究的问题。第一个问题是一个悖论,即为什么中国在政治体制上是一个高度集权的国家,而在具体的行政事务管理上又是一个高度分权的国家?另外,我刚才提到了楼继伟的数据。这些数字背后对应着中国政府间关系的哪些具体和重要的特征?我们还可以进一步探讨一些的问题。看似两个极端如何整合在一起、成为一个内在一致的体制的?它如何演化而来,又在经历怎样的变化?这种特定政府模式背后的组织逻辑是什么?在目前的发展阶段,这种集权-分权组合与中国经济发展的特征和问题存在哪些关联?它在未来如何变化?由于时间关系,有些问题无法展开。但是,我会把主要的结果和大家分享。

  这算是一个老题目了,已经被很多学者研究过。为什么我还要琢磨这个问题?主要是我觉得中国目前所面临的一系列问题与挑战都与中国政府间关系的架构紧密相关。财政体制改革讨论中最大的问题是如何在各级政府间划分事权与财权,另外的问题还有基层政府的财政在分税制之后特别困难;公共卫生和医疗体制改革方面,核心问题是政府间如何分担责任;食品药品安全、环境污染等需要有监管机构,如何设置监管机构也涉及到中央和地方两层的关系;还有一个是经常被讨论的中央政策的执行力问题,“上有政策,下有对策”这使得中央颁布的条文、政令到了下面得不到执行;企业和个人诚信体系方面的问题在于相关信息均是属地化和局部化,很难集中和整合。这些问题都或多或少地和今天的讨论主题有关系。如果把这个悖论理解清楚,也许可以帮助我们思考现在的改革。

  

  “集权-分权”模式的历史原型

  

  在研究当今政府间关系时,我想先回过去看看“集权-分权”模式的历史原型。1949年以前甚至早到从秦到明清的2000多年的历史中,中央和地方是怎样的关系?研究这个问题很有意义。我们知道制度有高度的路径依赖性。把历史的原型分析清楚会对理解现在很有帮助。另外,作为工业化、现代化、市场化的国家,复杂的问题让我们难以找出头绪。古代政府的职责就相对的简单,其中的基本元素看起来更加清楚。把基本元素解剖清楚以后,我们在现在这个复杂的背景下就不会被那些琐碎的细节遮挡,从而能够更加清楚地看到其中的逻辑。

  纵观2000多年来中央和地方的关系,历朝历代一直在变化。但是有两个基本特征的特征变化很少。一是属地化分级管理是政府与百姓发生关联的方式。二是行政逐级发包制是中央和基层政府间的关系。把这两个特征概括清楚了就能抓住中国古代中央和地方关系的基本架构。而且也就能解剖中国古代“集权-分权”的基本特征。我们现在看到的“集权-分权”的悖论在古代就存在,只是形式略有变化。

  我先讲“属地化”分级管理,这块比较容易理解。中国自古以来在行政管理中都是实行“属地管理”原则。比如,商鞅变法推行的“五户一保,什户一甲”的户籍制度实际是属地化的管理。还有,长期以来的“重农抑商”政策也是属地管理。因为重农抑商就是把农民束缚在土地上,限制在乡村社区里。而流民很可能是无业游民,容易构成农民起义的主力。所以集团政府一直把流民作为社会稳定的威胁。另外,流民是“非属地”的,无法管理。因此历朝历代的皇帝都对流民非常关心。再有,县以下的乡绅治理、宗法宗族制的流行把血缘和地缘纽带的治理作用发挥到极致。

  “属地化”管理有两个主要特征。一个是平民百姓的日常事务只和所在地政府发生联系,与其它层级政府的联系一定是以所在地政府为“接口”的。另一个是地域与地域之间的联系被人为地限制。每个地域各自为政并且相对独立,是自给自足的经济和社会单元。

  下面想讲的是行政逐级发包的制度,这对理解中央和地方关系很重要。在讲这个之前,我想简单地描述一下古代“集权-分权”模式的特征。自秦以来中央和地方的行政关系,一直体现出“集权-分权”模式的基本特征。朝廷无所不管,一切政令条例皆出自朝廷。自隋唐以来,中央设置六部,分辖吏、户、礼、兵、刑、工。地方政府负责具体实施和监督执行,并代为管理地方的几乎所有事务。

  现在看看这些官员。我们把所有官员分为两类:亲民官与治官之官。在地方政府的建制中,只有州县一级的行政长官属于“亲民官”,而在此之上的是“治官之官”。那些道、禄、节度使都是管人的,只有地方官这些父母官直接和老百姓打交道。介于中央政府与基层政府之间有各色各样的中间政府和机构,其设置依不同朝代而变化,但均是监督和控制基层政府官员的机构。另外,县以下不设政府机构,乡绅作为政府的代理人具体地管理事务。

  从刚才描述的基本特征进一步地总结,我称之为行政逐级发包制。因为朝廷中央把具体的经济、行政事务发包给今天意义上的省。省又将事务发包给市。市再发包给县或者乡。实际上是行政和经济管理事务由中央逐级发包到县乡一级的过程。每一次“转包”就是中央政令的向下传递,也是具体政府职责和事权的转移。中央以下每一级“发包方”都向上一级发包方责任,而上级则有监督下一级承包方的责任。县乡作为最终的承包方,具体实施政府管理的各项事务。

  发包制是如何定义的?这个词是从契约理论中借用来的。我想先把契约理论中的雇佣制与发包制的概念先理一下,然后再分析在何种意义上用发包制而不用雇佣制。雇佣制对应着经典的资本主义企业的特征。雇用制中雇主用行政指令的方式要求雇员完成被指定的任务。这样生产工具和物质资产由雇主拥有,代表一种直接控制的集权治理。发包制中发包方把任务发包给承包方,承包方按规定的要求交货。和雇佣制中的雇主相比,发包方不具体干预生产过程。也就是说发包方不对生产过程中下很多指令。承包方占用生产工具和设备,代表一种间接控制的分权治理。

  给定刚才的定义以后,我们讨论为什么用发包制而不用雇佣制。说起来中国古代的行政管理更像是雇佣制,而与“行政发包”的理想类型之间有偏差。首先,所有官员均为朝廷命官;其次,皇帝是一切政府资产的所有者(普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣)。但是,对较为基层官员的任命权更像是名义的,省级官员对下属官员的晋升、降级、免职有建议权和实际的影响力;政府资产的使用权和实际支配权是在地方官员手里。因此行政体制的实际运行更接近“发包制”,而非“雇佣制”。“逐级”说明其集权的一面,因为权力是由中央向下发包的。“发包”说明其分权的一面,中央有很多具体的事务管不了也不管。

  古代的财政体制也反映和支持了行政发包制。以明清为例,基层政府向中央上缴大致固定的税赋。剩下部分属于地方官员的薪俸和行政管理费用,类似“固定租金制”。考虑到基层官员在正式税赋之上附加的各种“火耗”和杂税,则更接近于财政分成制。中央发给地方任务,地方因此得到经费。这些经费并不是中央直接为其提供的,而很大程度上是地方自筹的。在明清,州县官要自己花钱雇用幕僚和其他的服务人员。从这个意义上,就更像是发包制。这些地方官员实际上是自筹资金,因为政府给其的薪水是很低的。

  讲到逐级发包,我想提出它的三个基本特征。首先,行政发包的内容是逐级下达。层级越高,指令越具有权威性,越具有否决权。所谓权威,不在于发布了多少指令而在于对下面的决定有没有否决权。否决权是在中央的。中央是第一个发包方,可以决定要发给谁。这是古代行政体制的高度集权的一面。其次,每一级“承包方”只对直接的“发包方”负责,并以满足它的要求为主。因为直接上司决定了选谁做即的下属。直接上司监督这些下属并拥有很多他们的信息。“县官不如现管”,就是这个意思。这种安排容易导致相邻行政层级之间的串谋,共同对付上级。经常都是省里想要瞒着中央,于是就很容易地说服了底下的人。另外,发包的具体行政事务只有最后一级承包方(县乡)负责实施。只有县官管事,其他官员都是管人。上下级政府之间没有事权的分工关系,而是层层发包。职责和职权高度重叠和同构。由于中间很多监督层的存在,监督之困难又在事实上赋予了地方政府的巨大的自由裁量权。

  刚才还讲到了属地管理。属地管理与行政发包又是什么关系?我觉得二者是合而为一、相辅相成的。属地管理强调一切事务的管理完全按照行政隶属关系进行。地方官员的行政责任便于界定,实施“谁主管,谁负责”的原则,方便了行政事务的逐级发包。我们的地方官员的责任几乎是无限的,这就是发包的结果。另外,行政发包完全按照“块块”管理原则,而非“条条”管理原则。古代除了对漕运、盐政是实行“条条”管理,其它基本都是块块管理的。

  “集权-分权”模式的背后对应的事实是什么?概括起来就是“属地化行政逐级发包制”。

  

  古代“集权-分权”模式的组织逻辑

  

  为什么会有“集权-分权”模式的安排?这个逻辑值得探讨。从秦汉到现在2000多年的历史,每一个朝代在它刚刚建立的时候都有选择制度设计的权力。当然,每朝都会承袭上一个朝代的一些制度,但是也会有一些修改。这个修改就是在重新评估上一个朝代的制度,找出改进的可能。2000多年来,政府间关系的基本特征都没有太大变化。这说明这个制度安排肯定是具有相当的稳定性的。

  找出这个逻辑首先要理解集权者的两难。作为所有权力集于一身的中央政府,面临两项基本任务:一是为广大百姓提供基本的公共服务,维持政权的长期稳定;二是保证下放的权力不被滥用,防止滥用的恶果。但是,这两项任务是矛盾的。很多公共产品具有地方性,是为公众服务的。越想提供质量高的公共产品就越要熟悉当地的情况,这样就需要分权。另一方面,权力越是分到基层就越需要监督。所以这两项基本任务在统治手段上会带来分权和集权的矛盾。

  分权与集权有矛盾,根源在于监督需要获得信息但是信息的获取又是很困难的。假如信息很容易获得(比如有监视录像可以让皇帝知道每个地方官员的所作所为),那么就可以下放很多权力。但是信息成本的约束是这个两难的根源。整个政府体制的组织设计就是围绕这个矛盾展开,试图寻求两者的平衡。如何进行对行政代理人进行有效的监督和控制是集权组织设计的核心问题。古代的交通和通信技术使得监督和信息获取尤为困难。

  中国历朝历代的政府最后都选择了属地化行政逐级发包的制度。这个制度有什么好处?我简单地概括了三大方面的好处。第一是节约组织和监督的成本,主要有三个因素。通过层层发包可以节约中央直接监督大量的基层政府的成本。另外,限制中央政府的规模可以大大减少对税赋的需求。虽然地方政府需要把税收交给中央,但是税负相对来说还是较小的。清政府时期,朝廷一年的收入大概就是2000万两银子。抄和珅的家的时侯,发现他的家当都能抵上清政府十年的财政收入。这个数量之大让人无法想像,但也说明了清政府当时的财政收入是很少的。而这个安排对政权稳定是非常关键的。历朝历代所有农民起义都是由于官逼民反。官逼民反的核心就是在征税环节上。逐级发包可以大大减轻中央政府的存在给地方造成的税收压力,从而减少了地方政府搜刮百姓的可能。还有,属地化的逐级发包可以“谁主管,谁负责”,这样就可以对地方官员形成更好的约束。

  第二个好处是事权高度集中于地方政府和监督的困难使得地方官员获得大量的自由裁量权。地方决策被否决的危险很小,中央很难对每项决策一个一个地审查。所以地方政府实际上拥有很多具体的权力,这些具体的权力就像被保护的产权。如果地方官员的每项决策都会被上级审核,那么地方政府就没有任何积极性去做决策了。权力受保护可以调动积极性,在经济学的激励和组织理论中有很多这方面的研究。由于地方官员有积极性做决策,因此很多政策都是根据当地的条件做出的反应。在地域差别如此之大的中国,保留政策的多样性很重要。

  第三,地方政府的权力需要中央授予,中央必须依赖地方政府的协助、配合来具体执行政策。这样中央和地方政府之间就形成“双头垄断”关系,地方政府可以获得准租金。如果中央政府很容易从市场上买到政府公共的服务,或者一个县的服务很容易被另一个县的服务提供,地方官员就拿不到多少租金了。这种双垄断的关系使得中央政府即使手里有很多权力也必须尊重地方的利益。到了1949年以后,经常出现中央和地方进行协商和谈判的现象。一个高度集权的政府,中央怎么需要看地方的脸色呢?中央和地方之间的双垄断关系保护了地方的积极性,在制度上保证了地方政府的利益。

  逐级行政发包是集权者出于减少监督成本而设置,但它也制造了新的监督问题:谁来监督监督者?中央政府是希望发包给中间级别的政府来监督地方政府,可是如何监督这些作为监督者存在的中间政府?这是属地化行政发包制的内在张力。中央一方面想发包权力,但是一方面又对下级政府不信任于是又设立监督机构。可是设立了以后又不相信这个监督机构,于是开始想办法监督这个监督机构。所以有的皇帝会派太监或者侍卫去监督各级官员。太监本身没有这样的权力,但是皇帝就是相信太监。毛泽东也是,他在大跃进的时候让他的警卫员去农村调查到底饥荒有多严重。历朝历代围绕着从皇帝到基层政府之间的中间督政机构的反复调整和叠床架屋说明了这种张力的力度。

  为什么会出现谁来监督监督者的问题?根源在于集权者只能在垂直监督体制下选择授权还是放权。集权者不让老百姓监督地方官,不能获得横向监督的信息,于是只能依赖自己的权力去亲自监督下面的官员。“一放就乱,一统就死”的困局无法避免。这使得它遇到了集权者的两难。民主政体依靠的是横向或水平监督解决信息收集和监督的问题,因而可以支持一个高度分权的体制。权力越是分散到小的地方政府就越好监督。因为监督者是当地的民众(即被服务的对象)。

  集权和分权又是如何整合在一起的?我觉得关键是中央一直控制了人事权。发包方和承包方完全是由中央政府和控制的。中央通过对地方官员任命权的控制来限制地方可能的分裂和失控。中央是如何控制的呢?迫使地方官员服从和讨好中央的最重要的机制是政治锦标赛,即地方官员之间晋升竞争。晋升竞争可以减少中央对某个地方官员的依赖。到现在,这种竞争仍然存在。中国经济增长很重要的原因就是在于改进了政治竞争中的指标。过去不太好设定一个统一的单枚的公共统计量,所以政治竞争有其限制。比如古代就没有GDP的统计。所以古代虽然使用了政治竞争的机制,但是竞争的标准却有些模糊。

  

  1949年以来属地化行政发包制的变化

  

  古代的政治体制比较简单,我刚才用属地化行政逐级发包的概念来概括了古代政府间的关系。1949年以后,这些关系的特征有了什么变化?变化背后的逻辑是什么?在我们把古代的行政管理制度解剖分析以后,我们反过来看现在就会比较清楚。

  1949-1978年有几个重大的过程同时进行:现代化、工业化和计划经济的执行。三者合一使得传统的以属地化管理为基础的“集权-分权”模式无法适应。工业化过程中要从农村征集大量粮食运送到城市。然后还要把机器设备从一个地方运到另一个地方。地域之间的人员、物质调配和财源的频繁流动使得过去自给自足的、相对独立的属地化管理就无法实行了。这样就需要有管理地域之间事务的中央机构。另外,苏联模式对中国也有深刻影响。苏联是一个高度集权和高度计划的国家。它是U型结构,强调“条条”的管理。中国一开始是照搬苏联模式,当然会受到影响。

  在上面说的背景下,我们看看1949-1978的主要变化。第一是中央垂直部门的出现,形成条块管理的新格局。中央部委目前有200左右。第二,过去的政府建制是不下乡的,现在延伸到乡镇一级。这是为了保证农民生产的粮食能输入城市,为工业化服务。这就引起了第三个变化,人事任命实行下管两级的制度。过去皇帝要控制所有地方官员的任命。现在中央政府只管省市级官员的任命,省政府管县级的任命。这样就赋予了地方人事任免的权力,有些接近发包的意思。第四是引入了党政关系(党管干部),权力开始集中于党委。

  上面讲到的是对古代模型的修改,其中仍然可以看到很多制度路径依赖的痕迹。行政逐级发包制的色彩仍然浓厚。为什么这么说?首先是各级政府的职责和职权高度同构,事权集中于基层政府。在前苏联,全国的经济计划都是由中央部委制定的。这个制定可能相当精确,控制也非常严密。中国整个的计划经济会制定五年计划或者每年的计划。名义上这些计划是由中央制定,但实际上很多计划的制定是分解到省或者更低层政府的。所以中国可能没有像前苏联那样真正地实行过计划经济,还是较多地依靠属地来平衡。这是因为我们没有那么多的统计人员,我们的人力资本根本无法支撑像前苏联那样的高度集权和高度计划的经济。另外,下管两级的人事制度和乡镇建制进一步加强了行政发包的性质。在古代,从县到乡还是非正式的发包。现在变成了正式的发包。因为乡镇干部也是国家干部,从县政府那里得知其要处理的事务。

  我们也可以看到属地化管理在新体制建立中的延续。一个是国家范围内的公共产品按照行政隶属关系和属地原则提供。第二条块管理中还是以块为主。块块管“人、财、物”,而条条负责“业务指导”。也就是说我们在引入前苏联的体制的时候已经照顾到了历史上的属地化管理的原则。即使是中央的垂直部门在地方的官员的也是由地方任命的。地方肯定会任命听地方的而不是听中央的。这就使得中央的垂直部门伸到基层政府后还是由地方政府控制。属地化管理在一些地方甚至是加强了。比如人民公社化比以前的乡村的宗族治理更加属地化。它按照居住地对农民进行管理。又比如,城市虽然没有人民公社但是有单位制。单位制其实也是发包。单位几乎无所不管,人们的所有信息和档案都在单位。离开了单位,人就什么也不是。单位制(所谓的企业办社会)也是属地化管理的延续和加强。毛泽东在1956年的《论十大关系》中对前苏联体制进行了思考。我们开始对前苏联的体制是照单全收。到后来发现运转不了,于是提出要同时照顾中央和地方的积极性。这个改革其实就是中国传统的属地化的行政发包制跟前苏联的高度集权和高度计划经济的制度之间的碰撞。由此,中国传统体制对植入式制度变迁进行了有力的抵抗和调整。

  改革以来(1978年以后)属地化的行政化发包制又有什么新的变化呢?1978-1993年,属地化和行政发包制被进一步加强。首先是出现行政性分权。很多之前属于中央部委的权力被下放到地方,地方政府的权力更大了。另外还有人事任命制度上由以前的“下管两级”变成了“下管一级”制度。也就是说,省政府对下面的官员的任命几乎具有完全的权力。这就更像发包了。在古代,任何官员都是由朝廷任命的,所以人事上是高度集权的。还有就是出现财政包干制,政府把所有财政收入打包最后给中央上交一个比例(或者一个固定额度)的收入。

  1993年以后,市场化的力量开始打破以属地化为基础的行政发包制,出现了“垂直管理的收权浪潮”。最开始是对银行、海关、国税实行中央垂直管理,中央采取跨地域的管理把所有的人、财、物都管下来;对工商、地税、质检、药品监督、土地管理等实行省内垂直管理;司法、审计、统计正在酝酿实行省内的“条条”管理,而不是过去的“块块”管理。

  建国以来,出现了好几次放权-收权。1978年以后,中央大量放权。但是1993年以后,中央又开始将权力往上收。这是否又是一次历史的收放循环?我们该如何站在属地化行政发包制度的角度上去看中央和地方关系的调整?当然,有很多调整可能会导致又一轮的收放循环。权力确实是收上来了。比如,以前药监的很多权力是下放到地方的,现在中央有了药监局。但是前段时间药监局高层出问题了。权力收上来了还是出现腐败,这种腐败不比以前小。

  由此,人们又开始觉得垂直机构也有问题。是不是又要回到以前的制度呢?我觉得还是有新的变化值得让我们去审视目前发生的中央和地方权力的调整。行政问责、政务公开、人大和政协议政参政的地位在不断加强,媒体监督力量也在上升。另外还出现了国际社会的压力。比如食品监督问题如果没有国际社会的压力可能不会引起这么大的重视。在这之前,中国多少人吃什么东西中毒了都没有引起任何反应。美国、欧盟在出口方面的限制才引起了我们的重大反应。这些力量的加强让中央获得了在古代垂直监督体制下获得不了的信息,使得中央监督的负担减轻。

  这样一来,中央可以允许更多的地方自主权。为什么现在很多地方开始提出把市管县变成省管县?为什么可以不要市管县?从我的分析思路来看,这是因为来自水平方向的监督力量在加强使得省不一定要依靠中间层级政府的监督就可以对地方官员进行更好的监督。另外,这也使得以GDP为基础的政治锦标赛也得以弱化。过去这种锦标赛是有很多问题的。如果只把地方官员的晋升与GDP挂钩,那么他们所有的精力就只放在增加GDP上面。其它的收入分配、教育、医疗、环境保护等问题都不会得到重视。尽管如此,中央还是采取了这种强激励的办法。因为如果以综合维度作为标准就无法很好地衡量,官员晋升的评估就会存在大量的寻租空间。这样一来,地方官员反而会无所适从,整个激励系统就完全被打破了。所以中央只是两害相权取其轻也。但是,如果地方官员的绩效可以由当地的公众来评估,中央就无需依赖GDP锦标赛的方法来监督地方官员了。

  我认为,关键在于引入水平或横向监督来减少中央的监督负担。这是正式摆脱传统“收放”循环的突破口。同时,垂直监管体制的确立也可以制约地方政府。过去的统计、司法、质检等权力都在地方政府手里。在经济增长上,地方政府可能通过数据造假来夸报业绩。在产品质量上,也可能为了生产者的利益而不顾消费者的死活。在司法上,可能完全维权本地方利益而不管别的地区的企业或者消费者的利益。这些权力收上去以后,地方政府的精力就必须放在如何给当地的公众提供公共服务。自古以来,集权者最大的问题是如何监督、治理地方政府。当垂直部门和地方之间形成相互制约以后就能比较好地解决这个问题。

  由于时间关系,只能讨论到这里。这只是初步的研究结果,我很想听听大家的反馈意见。

  

  张曙光:刚才周教授做了一个非常精彩的报告。虽然是老问题,但是他却给了新的解释。这个解释用了两个维度:属地化管理和逐级发包制。他讲述了这个模式在历史上的形成和变化,又提到了改革开放以来的新的变化,最后还讨论了这个模式未来的发展。报告研究了在集权-分权模式中如何完善监督和获取信息的问题。下面请几位评议人发表一下意见。

  

  周业安:这篇文章用晋升博弈来解释了中央、地方的分权和经济增长的关系,是现在分权理论中最主要的一派的发展。**、**和**的理论主要是解释中国大陆和俄罗斯在分权体制下增长的绩效差别。这些研究现在基本上已经自成体系,被称为第二代的财政联邦主义理论。第二代的财政联邦主义理论是相对于第一代而言的。第一代主要是蒂鲍特、马斯格雷夫所讲的关于中央和地方公共物品的划分以及地方和居民流动的关系。第二代理论主要是从政府内部的激励来讨论中央和地方的分权。黎安的文章在这个理论基础上更进了一步。原先**在讨论第二代理论的分权的时候并不能统一地解释政府体系中的垂直分权和横向竞争之间的关系。现在,用属地化的发包的概念则可能提出一个一致的解释。一致的解释应该包含两个内容:一个是政府层级本身的激励,另一个是不同层级政府间的竞争。这两个内容原来是分开解释的,现在通过这个视角就有可能得到统一的解释。

  在我看来,黎安这篇文章是对第二代财政联邦理论的推进。这可能有助于解释中国大陆和俄罗斯改革的绩效的差别。对于俄罗斯的特殊的分权和绩效的关系,它本国的经济学家也解释得比较少。现在还有学者在比较中国和印度的分权模式和绩效的关系。所以这应该是一个复杂而且重要的问题,我也一直在思考。我把没想清楚的地方提出来,和大家一起讨论。

  “集权-分权”悖论是不是来自我们对集权的理解?我们国家是否真的存在高度集权的体制?我们通常是用各级政府支出、收入占总支出、总收入的比例去衡量集权或者分权。或者,我们从法律上的行政构架来讨论集权还是分权。不同的方法得出的评价是不一样的。从权力的架构来讲,我们国家完全没有分权。因为地方政府没有税权,没有税权就没有自治。但是我们却看到地方政府有很多权力。从财政收支的角度讲,我们国家又有相当的分权。因为地方等级的收支占总的财政收支的比重很大。

  以色列也有类似的情况,他们国家也有学者研究了国家的地方财政问题。他认为我们对这个问题的通常的考虑方法是不对的。真正的角度应该是看中央的政策或者法律的出台是谁在背后推动的。在他看来,在一个高度集权的国家,法律应该是完全由中央推动的;在一个真正意义上的分权国家,法律的出台应该是地方博弈的结果。从其它的标准来看,以色列这样的国家分权程度不是很高。但事实上中央出台的政策都是地方博弈的结果,所以以色列实际是分权程度很高的国家。用这个思路来理解,(撇开具有极度权威的领袖或者皇帝存在的时候)通常情况下中央都是处于弱势。这个政治架构其实是地方博弈的场所,中央更多只是扮演仲裁或者协调的角色。古代的皇帝为什么能够发布命令?有两个理由,一个是权力的合法性。即命令通过皇帝下达之后就有了合法性了,大臣来下达则没有这个效果。另外一个理由是有一个群体去支持皇帝。如果没有人去支持,这个法律就没有用了。

  权威赖于实施的基础在哪里?有两个东西需要澄清。一个是**和**探讨过的名义权威和实际权威的问题。宪法赋予的只是名义权威,不代表中央具有执行的能力(即实际权威)。既然名义权威和实际权威是可以分离的,如何保证中央具有实际的权威?意识形态是一个途径。在中国历史上,意识形态工作到位的时期中央的权威是很大的。另外,还要限制言论自由。必须在限制言论自由之后,意识形态才能起到塑造权威的作用。当实际权威和名义权威脱节的时候,实际权威又如何运作呢?这就产生了官员个体晋升博弈和官员群体晋升博弈,二者是不一样的。

  自古代以来,中国在政体中控制官员的重要环节就是流官制。民主国家的官员就很少调来调去的,因为有选民的横向监督。在垂直监督体系中,为了避免官员产生根系需要让其不断流动。不断流动会产生很多坏处,同时又会引发另一个现象。官员在不断流动的时候为了保证自己的权力的来源,必须结成不同群体或者加盟不同派系。不同派系间的斗争就是实际权威的竞争。古代那些赴试的人不管考了多高的成绩都得做一个派系的门生,这样才能获得更好的机会。这就像赌博。有的派系生存得更久,那么投到了那个派系获得的机会就会更多。到现在也是一样。虽然官员在不断流动,但仍然有不同的派系存在。派系的背后就是网络,官员在相互的晋升博弈中会形成合作。虽然可以看到地方保护的现象,但是中国的不同地区之间的合作是主流。这个合作是出于长期的考虑,因为这关系到官员一生的仕途。而地方利益对于官员来说只是短期考虑。

  官员网络和派系出现以后,中央和地方在协调的时候就越来越需要信息的简化。为什么之前用GDP增长为指标?就是因为需要一个简化的信息才能够解决各个群体的协调问题。在一个简化的目标下就形成了实际权威的下放,因为目标越简化越是没有实际权威。由于只有针对目标本身的否决权,就无法解决其它的剩余问题。相应地,信息简化的过程中会导致现在的冲突,即究竟采取何种方式才能解决实际权威分散过程中执行有效的问题。我同意刚刚你提到的观点:水平监督的逐步加强可以弥补标准化信息带来的负面效果。即使不实行西方的宪政民主,强化体制内的水平监督也是有好处的。

  

  徐家良:报告的价值部分我就不多谈了,提出一些可以讨论的地方。首先在集权-分权的讨论中,有一个问题要提出——权力的来源。关于国家结构目前有两种类型的制度:联邦制和单一制。单一制的国家是集权体制,联邦制国家则是分权体制。我们现在讲的分权是按照联邦制中的定义来说的。单一制中分权的含义是和联邦制中不一样的。按照美国历史,联邦制中中央的权力是州政府让渡给中央政府的,本来是没有中央政府。在我国的历史上,都是通过很多战争先确立中央政府的权力然后才有地方政府的权力。这样就对整个国家的权力结构产生了很大的影响。

  其次,按照马克斯•韦伯科层制的结构,整个科层体制中权力的主体是独立的。不管是中央政府还是地方政府,行使权力的主体肯定是独立的。在单一制国家中,往往发现行使权力的主体不是独立的。中国历史上,中央和地方进行博弈、中央政府下放上收权力,地方政府没有权力的独立性。中央政府为什么有时可以容忍地方政府,有时又不能呢?对于地方政府行使得很好的事务,中央也会根据自身的需要进行干预。有些事情本来是中央来做的,但是中央政府却不关心了,于是地方政府就会感受到行使自由裁量的安全。

  另外,你刚才使用了政治锦标赛的概念,这是很有创意的想法。这里有几个前提条件需要明确。国外的官员分为政务类和事务类。事务类的官员是考试产生的,政务类的官员是选举产生的。在西方,参与政治锦标赛的可能是政务类的官员。政治锦标赛存在的条件是整个赛制体系应该是公正公平的,允许竞争性的选举存在。但是从中国的具体情况看,尽管有选举形式但是没有纯粹的竞争性环节。参加锦标赛的人员很多也非出于自己的意愿,而可能是被安排参加的。政治锦标赛的裁判也不是很清楚,存在着标准的多元性。如果民众监督的话就等于每个民众都是裁判,而每个人的判定又是不一样的。

  

  周黎安:政治锦标赛中,裁判其实是上一级或者行政长官。因为是他们来考核官员的。

  

  徐家良:还有,从历史上来看,有些时期的管理可能是不符合行政发包的特点。比如,明朝神宗皇帝三十年不理朝政,很多官员都不是皇帝直接任命的。行政发包制中,官员都应该是由中央任命的。

  

  周黎安:这里中央是一个整体概念,我们谈的是中央对下面的地方政府的发包。皇帝不任命,他身边的太监来任命也算是中央任命官员。

  

  徐家良:在古代,皇帝还要任命七品芝麻官。整个官员系统(省政府、县政府)都是中央任命的。这样就与你使用的概念有冲突。因为你的发包指的是中央任命省政府、省政府来任命县政府的。

  

  周黎安:事实上中央是没有足够的信息对县一级官员任命,省一级的官员有对县一级官员的推荐权。中央对省级政府的提名基本上照单全收。所以实际上是省政府任命市政府。

  

  杨永恒:我来自清华大学,主要研究对政府的绩效评价。谈一点自己的看法,供各位参考。分权和集权本身是两个极端的现象,任何行政管理中都存在二者之间的结合。在我国实际情况中,不同的领域中有不同的分权和集权的划分。某些事务的权力主要在中央,某些的主要在地方。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府的四大职责。地方的权力更多地集中在社会管理和公共服务的提供上。经济调节则更多地是中央政府的职能。不同级的政府的职能和政治角色是有差异的。

  对应中央政府和地方政府不同的权力和职责的划分,有不同的绩效评价体系。中国从来不是采取单一的标准。就算是在早期各个地方都很强调GDP的情况下,政府官员的提拔也不是以GDP为主要导向。清华大学工管学院最近做了研究,对1978年以来212人次的省委书记的晋升路径进行了分析。结果是只有25%人次是从政府行政首长晋升到省委书记的位置的。其他更多的是以政治委任的方式,比如来自地方党委系统、团中央等等。这种现象值得我们思考。尽管存在中央和地方权力的分割,但是提拔地方官员的时候有多少是真正以GDP为标准的呢?我前一段时间也在思考这个问题。我也看周教授在《经济研究》讲到GDP放大的效益。我觉得地方官员做大GDP的动力来自几个方面。第一是出于政绩的考虑。第二,93年分税制改革以后地方财力下降,推动GDP增长可以为地方财力提供保障。另外,增加地方官员的**资源的范围,一定程度上避免跑官买官的现象。地方领导(省委书记、市委书记)很多都是政治委任的,他们需要寻找代言人。中央和地方的关系除了权力分包以外,可能还有其它的因素。这些因素甚至是决定性的。还有,在我们的评价体系中监督主要还是来自上级对下级的评价,横向监督现在很少。地方领导更多地是中央利益的代言,不是更多地为当地的社会福利、公共服务着想。一些关于提拔机制相关研究认为:所在地方经济增长快、对中央财政贡献大的领导流动性较小,但是提升机会也不是太大。这说明中央对地方干部的选拔的价值标准是多元的,不是我们一眼看得到的。同级监督或者地方老百姓对地方官员在公共服务、社会管理上的评价于其提升的重要性现在还很难体现。简单地划分,中央和地方的关系涉及三个部分:中央政府和地方政府、服务提供者、公众(老百姓和企业)。这三者中,公众的表达权和参与没有被包括到地方政府的绩效评价中。这使得地方政府更多地是中央政府的代言。

  政治锦标赛非常好地解释了地方官员的晋升博弈。但是我觉得标准不以单一的,GDP只是一方面。更重要的地是看中央的信任程度。这样就可能导致锦标赛中的标准的模糊性和多重性,甚至还有标准之间的矛盾性。其中的作用机制是怎样的,这是值得研究的。

  刚才大家提到地方政府,主要是说各地方之间的竞争关系。现在中国的跨区域流动越来越大,地方政府间的竞争就不利于公众利益的最大化了。和公众直接接触的政府主要的职责是管理公众服务。由于跨区域流动,一个区域的人可能会对另一个区域的公众服务资源有所挤占。老百姓籍贯所在地政府和居住地政府之间要形成什么关系,才能更好地实现效率和公平?这也是值得研究的。

  

  杨凤春:时间有限,我谈一些自己的感想。总体而言,我认为对研究这个问题的条件还需要仔细的确定。比如讲集权和分权,我们是否清楚这个权到底是什么?或者说,我在讲现代社会和古代社会的政府权力时,所指是否一样?关于什么是权力,社会学家、政治学家、心理学家都有多方面的研究。权力大概可以包括两个方面:一是能够影响他人的意志;二是能够调配资源。我们要看在不同的时期条件下这个两个方面是不是存在。能够影响他人意志的特点可以投射在哪些事情上?能够分配资源的特点又可以投射在哪些事情上?古代社会是比较单一的,社会的发展程度不高、复杂程度也不高、政府治理需要面对的问题的难度也不高。在这样的情况下,古代政府的权力和现代政府的权力差距很大。我个人认为古代政府的权力较小也较单纯,现代政府的权力很大也很复杂。要讲集权和分权就一定要对二者做划分。否则,我们就是把不同的对象放到一起来说了。

  当前的中国是历史的中国的延续,但是我也不能对此夸大。中国2000多年来的传统内核和形式已经所剩无几,是在意识形态和政治观念方面更是如此。这是我们在研究中国政府和中国政治中需要注意的问题。中国现在的政治在外观上有省、县、乡,这是古代就有的。但是内核却是共产党统治,这是一套完全不同于中国古代权力结构的东西。在我们研究中国现在的政府权力结构的时候,对共产党政治、共产党政府给予的注意还不够。我们现在注意得更多的是一般比较政治学、一般比较政府理论。

  

  茅于轼:周教授主要是从监督的立场来看,提出如果明天的媒体以及公众的监督力量有较大发展,我们就能跳出权力的收放循环。我觉得还有一个维度可以考虑,即做什么事有什么权。地方要做什么事,中央要做什么事?这是比较根本的划分。比如治安、道路中央没法管,怎么收权权力还是在地方。中央管些什么?现在看来国防由中央来管是必要的。但是长远来看,如果没有战争危险国防也就不必要了。这时国家还要管什么?要管环境问题,因为其中涉及到跨地区的情况。还要管标准。实际上现在很多标准(比如重量、时间、长度、热量等等)都已经国际化了)。将来可能会有更多的国际标准,比如电压。

  还有一个问题。治安是当地的,谁来管治安呢?这个人是当地的还是中央的?这就涉及到徐家良讲到的权力来源。如果地方是权力产生的来源,从外面派人来管治安是没有理由的。从最根本的事和权的划分来看,我们国家在很多地方划分都是拧着的。本来不是中央的事情现在却由中央来管,所以管得不好。

  

  盛洪:周教授讲的中央和地方的集权-分权主要涉及三个部分:中央和地方的财政划分、地方政府与社会或老百姓的关系,整个政府和社会全体公众的关系,即政府财政占GDP的比重。在中央地方之间的关系上,集权-分权的问题古今中外都有。这是整体主义和个体主义之间的冲突,是普遍存在的。中国汉代有七国之乱、唐代有安史之乱,就是诸侯王或藩镇和朝廷的冲突。美国的内战表面看是关于奴隶问题,但实际还是州和联邦之间的关系问题。

  但是政府和社会之间的关系问题可能随着国家和时代的不同会有所差别。这和权力来源以及不同政体有关。民主制和君主制的区别主要是权力来源不一样。民主制中的领导人是投票选出来的。它的政府的财政权都是老百姓赋予的。民主制中,政府和社会之间的利益边界(政府财政占社会财富的比例)比较好设定。君主制条件下的逻辑则是,如强征暴敛,政权就可能被颠覆;如果轻徭薄赋,则可能长治久安。记得周其仁曾说过,历史上税率超过15%老百姓是会造反的。中国治理比较成功的朝代的税率都是较低的,都具有长远的眼光。西汉文景时期的税率大概是3.3%。清代的税率也是很低,大概是5%。所以为了长治久安,君主制下也会有一种财政的宪政约束。但可能还有一种短视的政体,既不是由老百姓直接约束,也没有长远的眼光。不同的政体导致不同的结果。

  你刚才讲到上级政府和下级政府的关系是发包,并且认为这和雇佣制不同。你用了人和人之间的合约方式来做比喻。这种合约方式在市场中是比较有效也是可以理解的。因为市场是竞争性的,经理要获得更多收入必须降低成本提高质量。因为他不能垄断,并且要是干得差一点他会被别的竞争者替代。所以经理不可能用盘剥消费者的方法提高自己的收入。但是现在我们讨论的是政府这个特殊的领域。这个领域是垄断的并且有强制性,不存在竞争。官员增加收益的方式不仅仅是干得更好(比如提供更好的公共物品、设立较低的税率),还有其它的方法(比如法外征税或索贿受贿)。另外,官员的任期是较短的。皇帝可以将江山留给他的儿子,但是官员就未必。所以你说的发包制缺少很好的约束条件,地方政府或官员在交够中央的以后,也有可能在老百姓身上打主意。政府领域有特殊性,而且政府和老百姓之间的利益边界开了一个口,这样就很有可能使地方政府获得更多的收入。

  地方政府越过政府和社会间的合理界限去攫取更多的财富,这种行为最终将对中央政府不利。这样会削弱中央政府的政治合法性。皇帝也是这样的,他不会喜欢贪官。因为贪官把钱财敛到自己家里,大家恨的却是皇帝。共产党中央政府也是如此。这个制度本身有问题,它没有对财政的约束边界。据我了解,在传统社会中还是有边界的。因为存在法定税收边界。也就说,财政的宪政框架是有的。比如,田赋的税率、徭役的天数和商人交税比率等都是有约定的。据说在明代曾有士大夫起来造反,因为皇帝身边的宦官法外征税。士大夫认为这些宦官完全违反了宪政框架。他们对法外征税的宦官进行了惩治。

  当然,中央和地方的关系很重要,但是更重要的可能是政府和社会的关系。我们现在就面临这样的问题:现在的中国没有一个有关财政的宪政框架。举个例子。去年我们的财政收入增加21%。但是去年地方政府半年的超额支出就是5000多亿,已经超过了财政增收。这样的政府越过了政府和老百姓的边界,在老百姓那里捞得更多。捞出来的钱没有限度并且留给自己。

  政府体制毕竟和市场体制有很大的不同。我们今天除了需要研究中央和地方的关系,还要需要建立约束地方政府财政的宪政框架。无论是今天的民主制度还是中国的传统制度中都有一些可借鉴的方法。这就是我的一些想法,谢谢。

  

  张曙光:关于中央和地方的关系有很多人做了大量的研究,但是今天黎安的文章确实有新的视角。我觉得其中有些观点是站得住的,比如逐级发包制。我们现在的分税制很大程度上是从过去的包税制倒换过来的。我们可以在现在统计数据中找到中央收入和地方收入,但是我们却不知道地方的实际收入是多少。我过去曾经做过研究,想办法算地方的实际收入。由于没有其它的办法,只好用支出来倒推收入。现在这个问题还没有解决。虽然中央规定了地方要干什么事情,但实际上对它做了什么并不是很清楚。

  你的分析问题经济学思路很清楚,比如谈到了锦标赛、信息获取等等。你说允许地方具有大量的自由裁量权是保护地方政府的激励的方法,我也表示同意。但是这也确实导致了正式规则之外的潜规则。我们现在盛行的不是正式规则而是潜规则。这就很麻烦了。现在制度的实施可能比某些制度的建立问题更大。这是需要考虑的。

  我同意你将个人升迁竞争理解为政治锦标赛。但是政府中不仅有官员个体间的竞争,还有集团之间的竞争。这个集团竞争不完全是指派系之间的竞争,还有中央和地方之间的竞争。为什么这么说?最近我做突袭问题的研究,发现中央和地方的确实存在竞争。中央的目标有三个:一是保护耕地和粮食安全;二是保护农民利益、维护社会安定;三是供应一定数量的土地保证经济的稳定增长。这三个目标有矛盾性和一致性。地方的目标有两个:一是经济增长,这关系到政绩;二是财政金融中的融资数量。这两个目标是高度一致的。比较起来,地方的目标更为可行,地方的手段也更多更强。在博弈中地方是会胜出的。所以,集团之间的竞争(比如官员中的派系竞争、中央和地方的竞争)和上级下级政府之间的竞争是不一样的。个人主义和集体主义的分析方法如何与此结合?这是应该思考的。

  还有一个问题与上面谈到的有关。政府与企业(官员与老总)的关系该如何分析?中国历史上到了明朝,各种经济起飞的条件都成熟了。但是我们的经济为什么没有在明朝起飞?其中有这样一个原因。那时商人保护自己的产权的方式是让自己的子侄、亲友介入官方,这样为自己提供个别的保护。这种问题又在现在的竞争中出现了。国有企业(比如中石化)就不说了。现在的大型民营企业的老总没有一个不和政府关系密切的。官员和企业走得如此之近,这也是现在没有解决的问题。

  

  周黎安:这个研究虽然经过的几年的思考,但是写下来是在最近两个星期。所以这篇文章只是初步的结果。刚才大家提的很多问题都很重要,我也做了记录。现在我就对大家的评论做一个简单的回应。

  周业安教授的评论很好。关于“集权-分权”悖论,他提到也许存在悖论是因为这个定义比较模糊、不是很合适。他讲了以色列经济学家的分析,提出从政策背后的推动力来看谁是真正的权力拥有者。“集权”、“分权“这两个词是来自西方,“联邦制”和“单一制”也是如此。完全按照西方的定义,中国没有分权。因为中国没有宪法和地方也没有自治权。但为什么我们还要用“集权”、“分权”的概念呢?我觉得反而是更多地与那位以色列经济学家的观点相似,即谁在使用权力、影响意志、分配资源。所以还是按照实际权威的所在而不是原始字面的含义来定义。我们提悖论也是从实际的集权和实际的分权(比如自由裁量权)来讲的。

  另外,周业安教授提到的个体和群体的竞争也是很好的角度。由此引出了派系、官员网络对整个竞争过程的影响。关于这个我以前思考过,也写过一些东西。举个例子。一方面我们说晋升竞争导致地区不合作。另一方面,我们发现珠三角、长江三角、京津唐也在各自的区域中进行地区间的合作,然后一起对付别的大的区域。这可以理解为一种结盟,这地区间的竞争是不矛盾的。就算个体之间有合作,但是派与派之间仍然是在竞争的。都联合起来是不会有收益的,一定是分片、分块地联合起来,比如远交近攻。这都是可以用博弈来理解的。包括网络,这也是在对抗中央的生杀予夺的权力,也是在增加自身的租金。这是在政治博弈的背景下衍生出来的特点。刚才业安也提到,如果中央考虑到官员中是有网络或者派系的,它为了寻求更好治理就应该简化指标。这也就能够解释为什么给定单一指标的锦标赛有很多缺陷但是中央仍然要使用这种单一的指标。这就像中央提出人事任免的年龄一刀切。为什么要一刀切?如果不这样,背后就会有没完没了的寻租。

  徐家良教授提出了几个很好的问题。比如,什么意义上是集权,什么意义上是分权。我想这需要在以后的文章里写得更加仔细。还有,韦伯说的权力主体一定是有独立的权力。最高的那一方一定拥有最多的权力。中国古代的皇帝是拥有最后的否决权的。但是在现代社会里,即使是胡锦涛也没有全部的最后的责任。中国的权力名义上是中央拥有的,但实际上还有很多因素影响着权力的实施。所以我们的讨论一定是针对权力的实际运用和实际影响。

  杨永恒提出中央和地方有不同的职责。比如地方政府就没有控制货币的权力,地方也没有外交方面的权力。但是我们把这些去掉以后,还是有很多高度重叠的职责。关于绩效评估体系,讲到有些地方官员是来自中央部委或者团委而真正从地方提拔的比较少。这和我说的锦标赛概念不一定矛盾。因为我讲的锦标赛是说的如何升为省委书记的机制,而你讲的是省委书记在上任之前是在什么位置。另外,晋升标准肯定不是唯一的,还有派系、网络等等因素。所以在建立锦标赛假说之前我也做了一些经验性的工作。我用统计工作对和中央的关系(是否有在中央工作的背景)的这样的因素在回归中进行了控制。把这些因素控制以后,仍然可以看到GDP因素对官员晋升的影响是显著的。甚至可以看到中央不仅是以经济的绝对增长还会以相对前任、相对地区的经济增长来评价官员的绩效。所以在锦标赛中还是存在理性的标准去评价成绩的。

  杨凤春教授主要强调了古代和当今政体的区别。区别很明显,但是我关心的是架构。不管发包的内容有哪些,政府的大部分事务是逐级发包到基层的。我更强调的是结构的相似性而非内容的相似性。我也承认中国现在是政党体制,但是可以理解为现今的政府比古代的多了一个工具。现今的政府可以通过党委来控制地方了。在社会关系、经济关系这么复杂的情况下,为什么我们还能过去的一些体制。一定程度上是由于依赖了党的力量,这样就不至于出现社会分崩离析或者地方的严重失控。这些问题是需要再去考虑的,但也使得我有可能进一步完善现在的研究。

  茅老师说到监督是一方面但是事权的划分可能更为重要。但是我们现在没有独立的宪法能够事先讨论政府之间的事权的分配。为什么现在中国的上级政府和下级政府之间没有事权的划分,为什么职责高度重叠?在本质上就是因为没有解决集权者的两难问题,只是建立了以监督为主的设置。集权者要维持现在的政体或者不想改变现在政体的基本性质就需要保证监督不能受到太大的冲击。

  刚才盛洪老师讲到政府和社会的关系可能比政府间的关系更复杂、更重要。我想民间社会也会对政府的行为形成一定的约束。当社会、文化形成了非正式的预期和或者人们脑海里形成了宪政架构,其实是可以分担中央对底下的监督任务的。这是对现有制度的补充和支持。盛洪老师还提到了政府组织和企业组织是不一样的。发包制概念的起源是企业间的关系,现在我们讲的是政府内部上层和下层的关系。发包制是不是同样讲得通?企业的目标就是利润最大化。政府的偏好则不是那么容易定义的,但是仍然有偏好。比如,政府希望政权能够稳定。即使目标里没有利润因素,但是为了维持最低的政权要求也必须解决监督、政府间授权、架构构建等问题。概念被运用到政府组织的社会内涵是有变化的。我对此表示同意,而且也认为在研究中需要注意这个变化。

  张老师也提到一些很好的问题。他说地方的自由裁量权在我的文章里是一种激励,但是在现实中却导致了潜规则的出现。由于潜规则的存在,政治制度形同虚文。所以使得制度实施比制度的建立更为困难。我刚才讲的是体制为什么这样设计。我的假定是从集权者的角度来看的,集权者认为这种制度设计是对地方的激励。在设计制度的时候,不是从社会整体的角度出发而是集权者的角度。所以我的观点和张老师的看法是不矛盾的。从行政逐级发包也可以解释为什么中央正式颁布的制度条文最后会流于形式。就是因为逐级发包对下级的控制是很松散的。我记得***有一句话:“地方自治是不存在的。地方即使有形式上的自治也是因为中央政府控制不了不得不放弃出的领域留给了地方政府自我驾驭的空间。”他说的就是实际权威。很多事务中央想管也管不了,最后就成了地方政府手中实际拥有的权威。那些潜规则都是在帮助地方政府获得权力。比如派系实际上是加固了中央政府授予的权力。即使中央不喜欢某个官员,但是也知道要是开除这个人会引起一系列官员的反对,所以中央也会三思而行。

  另外,张老师还讲到了整个地方政府作为一个集团和中央政府间存在竞争博弈。我的分析在方法论上是个人主义的。但是我觉得这两种分析也不矛盾。经济学的分析的出发点是个人,但是仍然可以解释很多团体之间的现象。正如三国鼎立中每个小国都是为了自己最后夺得政权,但是他们之间仍然会有联合(远交近攻、结盟)。其实结盟也是基于个人利益的算计。加入哪个派系?是否要和派系共存亡?每个决定都是出于个体利益的考量。在集团层面上出现的行为不一定和个人主义的分析矛盾。

  张老师还提到了政府和企业的关系。这个现象在古代社会很少见,但是现在是很大的问题。这个问题我可能会在另外的文章中讨论,而今天的文章主要是想解决政府间的关系。从1978年以来,地方政府在地方治理中扮演的职能和角色究竟经历了怎样的变化?这是特别值得研究的问题。过去的企业全是国有的。中间有段时间开始出现民营企业,但是政府对它们是明显歧视的。后来国有企业大量地私有化,从最近曝光的案例来看政府和很多民营企业的关系非常铁。前段时间河南的首富孙树华的塑料集团被曝骗债好多亿。结果周口市的市委书记为了保护他专门召开会议,在电视、报纸上公开地支持他。政府担心如果银行都来逼债,这个企业马上就会倒闭。政府如何和企业结盟?这个结盟又如何和官员的晋升博弈结合在一起?利益集团如何影响地方的决策?政府最后服务于谁?这都是需要深入思考的问题。我正在对这个新的课题进行思考。这就是我对评论的理解和回答,感谢各位提出了有建设性的评论。

  

  2007年08月31日

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