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陈亦超:我国选举中的“另选他人”制度及其完善

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2020/06/09 23:53
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        文章来源:《浙江社会科学》2019年第3期

 

   内容提要:选举权具有主观和客观双重属性,主观上选举权的根本目的是保障公民的自由意识表达,客观上选举权则要求国家通过一系列制度设计,确保选举权利有实现的可能。“另选他人”的制度设计是基于候选人制度对公民意志表达的限制而出现的补充性设计。我国选举规范体系中对于“另选他人”的规定具有法定权利性、范围广泛性和行权简易性的特征。但是这项制度与我国的候选人提名制度、候选人公开制度需进一步衔接。人大代表从事的选举和选民直接参与的选举中能否“另选他人”也应当区别对待,为了更好地发挥“另选他人”对于保障选举权实现的功能,还需要在制度设计中予以改进。

   关 键 词:选举权  另选他人  投票权  选举制度

  

   从2016年底至2017年初,我国各省、自治区、直辖市陆续完成了新一届的县、乡镇两级人大代表选举。在所有新一届的县乡人大代表中,有一些代表是通过另选他人的方式当选的。例如,根据北京市人大常委会发布的统计数字,北京市各乡镇共当选9941名新一届乡镇人大代表,其中另选他人当选30人,占0.3%,①人数和比例与上一届相比有所下降②。通过另选他人方式选举人大代表,在媒体报道中常常被认为体现了我国政治文明的进步。③但是与此相对照的是在全国人大会议选举国家领导人员过程中,曾经也有过不少另选他人的情况,在宣布选举结果时出现选举虚拟人物、网络明星等为国家领导人。同样是另选他人,这种情况也被普遍认为与换届选举的严肃气氛格格不入。

   “另选他人”是我国选举制度中的一种投票方式,是指在正式候选人名单之外,另外选举其他选民或者人大代表作为代表或者国家机关领导人员的投票形式。目前,针对我国选举中“另选他人”的研究相对较少,在期刊网检索只有三篇论文专门对此进行研究,观点也不一致,有的认为“另选他人”制度总体上体现了社会主义民主,但是在操作阶段还需要改进。也有学者认为,选举中的“另选他人”在法律层面和实际操作层面都存在一定问题,不符合选举权和被选举权平等保护的原则,存在较明显弊病,不符合选举法治化基本原则。④本文试从选举权的基本属性出发,以法教义学的方法对选举权内涵进行规范分析,厘清另选他人在我国现行选举规范体系中对公民选举权实现的必要性,并就实践中的问题提出进一步改进完善的建议。

  

   一、我国选举规范体系中“另选他人”制度的发展历史及现状

   目前我国与选举相关的制度规范主要包括两类,一是国家权力机关的组成人员,即全国人大代表和地方各级人大代表;二是某些国家公职人员,即各级人大常委会组成人员、国家主席和副主席、中央军委主席、“一府两院”领导人员等。我国关于选举的规范体系在宪法的选举权规定之下,也可按照上述分类标准横向分成两个部分进行梳理。此外,虽然村民委员会和居民委员会属于基层群众自治组织而非一级国家政权,村委员选举和居委会选举也不应当作为选举国家代议机关代表或者国家公职人员的范畴。但是,在一些学者的研究中,提出了这一选举对于我国民主政治的功能,将其作为选举权研究中的特别情况进行论述。⑤本文中也对涉及村委员和居委会选举的相关规范体系进行了一并梳理。

   我国选举制度发端于革命战争年代。早在中华苏维埃时期,中国共产党领导人民制定了《中国工农兵会议(苏维埃)第一次全国代表大会选举条例》《中华苏维埃共和国选举细则》《苏维埃暂行选举法》等⑥,开始了选举产生代表和政府机构的实践。新中国建立后,1953年2月中央政府委员会制定颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,这是新中国第一部选举法。1979年7月1日,五届全国人大二次会议重新修订了选举法,适应社会主义现代化建设需要,对选举制度作了一些重要改革,使人民群众能够更加充分地行使当家作主权利,为人民代表大会制度注入新活力。此后,全国人大及其常委会于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和2015年先后对选举法进行了6次修改。伴随着我国选举制度的发展,“另选他人”制度也经历了从无到有、从个别到普遍的发展过程,目前在我国各级各类选举中已经成为一项普遍适用的制度。

   (一)我国“另选他人”制度的历史发展

   “另选他人”的出现与选举规模、选举方式的变化和发展息息相关。新中国成立以前关于选举的文件中没有对“另选他人”作出规定,这与我党在革命战争年代的执政初期所面临的执政环境是紧密联系的。当时的政治形势下,对候选人的阶级成分、政治表现、工作能力等都要进行严格筛选,而且当时选举规模相对较小,对候选人情况都比较了解,另选他人制度不具备必要性。同时,在选民的文化程度普遍较低情况下所采用的投票形式,也使得另选他人的投票形式没有实现的可行性。例如,在中华苏维埃时期,选举时常常不用书面投票,而是采用举手表决的方式进行,举手多数者当选,实践中就不存在“另选他人”的问题。⑦即使到了陕甘宁边区时期,《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等法律法规确立了“普遍、直接、平等、无记名”的选举制度,⑧由举手表决改为无记名投票制度,但是在选举投票实践中,多采用在候选人身后的碗里投黄豆,在选票上赞成的候选人名字后面烫一个洞,在选票上写赞成的候选人的序号等方式进行,因此另选他人制度依然不存在实施条件。⑨

   新中国成立时,由政治协商会议选举产生中央人民政府委员会。1949年9月29日一届政协一次会议的主席团会议通过了《中央人民政府委员会选举办法》,其中明确规定“如欲另选在候选人名单之外之候选人,可在画去候选人姓名下空白处填写所欲选之姓名”。这是因为在新中国成立的初期,中国共产党作为执政党与其他民主党派在政治协商会议上选举第一届中央人民政府委员会作为首届政府,必须要充分体现民主性,除了在人选的酝酿产生过程中经过充分的民主协商程序,还在投票环节增加了另选他人的方式,以最大程度地发扬民主。在这之后,各地方制定的人民政府委员会选举办法中,也都规定了“另选他人”制度。1953年我国第一部选举法第五十一条明确规定,选举人可按代表候选人名单投票,亦可另选自己愿选的其他任何选民。1979年选举法和此后的历次修改,都保留了对“另选他人”的规定。

   关于选举国家机关领导人员的程序能否另选他人,新中国建立初期的相关法律没有具体规范。但是,1954年9月28日《人民日报》第一版记录下了当时第一届全国人大第一次会议选举国家主席的场景:“执行主席宣布:根据一百零九位代表的联合提名,中华人民共和国主席的人选是毛泽东,中华人民共和国副主席的人选是朱德。当执行主席问代表们有无别的提名时,没有另外的提名。全体代表以热烈的掌声欢迎这个提名。”“执行主席并宣布:各位代表如不同意提名名单上的人,可以另外选举所愿意选举的人。每个代表都可以投票选举自己。”⑩1959年人民日报关于第二届全国人大一次会议选举的报道中,也有关于执行主席宣布可以另选他人的内容。(11)

   (二)各级人大代表选举规范体系中的另选他人制度

   1.宪法规范。我国宪法第五十九条和第九十七条对全国人大代表和地方各级人大代表由选举产生作出了明确规定。其中,全国人大代表和省、自治区、直辖市、设区的市人大代表由间接选举产生,县乡两级人大代表由直接选举产生。宪法对于具体的选举产生方式并没有作进一步具体规范,而是授权由法律规定。

   2.法律规范。在全国人大及其常委会制定的法律层面,涉及人大代表选举的规范主要涵盖在选举法、地方组织法、解放军选举办法和港澳选举办法(12)、台湾省出席第十三届全国人民代表大会代表协商选举方案。其中,选举法第四十条规定,选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。解放军选举办法第二十六条也作了相同规定。(13)地方组织法第二十三条规定,选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何代表或者选民,也可以弃权。香港、澳门采用了选举会议选举的方式,台湾省全国人大代表采用协商选举方式,均没有规定另选他人。根据上述规定,除选举港澳台的全国人大代表以外,其他选举全国人大代表和地方各级人大代表,不论是直接选举还是间接选举,都可以另选他人。

   3.地方性法规。我国31个省、自治区和直辖市的人大及其常委会均制定了关于选举人大代表的相关地方性法规,主要包括实施选举法的相关办法和直接选举县乡两级人大代表的细则,相关规范中均对另选他人作出了明确。例如,《新疆维吾尔自治区县级以下人民代表大会代表直接选举实施细则》第四十条第二款规定:“每一选民在一次选举中只有一个投票权。选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他选民,也可以弃权。”

   (三)国家公职人员选举规范体系中的另选他人制度

   1.宪法规范。我国宪法规定,国家主席、副主席、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长,以及全国人大常委会组成人员,由全国人民代表大会选举。地方各级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长和人民检察院检察长由同级人民代表大会选举产生。对于选举的具体规范没有进一步涉及。

   2.法律规范。我国涉及国家公职人员选举的规范主要包括全国人大议事规则、地方组织法、代表法等。代表法第十一条规定:“代表对确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选他人,也可以弃权。”地方组织法第二十三条规定,选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何代表或者选民,也可以弃权。全国人大议事规则对于选举的具体办法没有明确规定,而是在第三十七条规定,全国人民代表大会会议选举和决定任命的具体办法,由大会全体会议通过。近几届全国人大第一次会议通过的选举和决定任命办法都规定,对选举票上的候选人,代表可以表示赞成,可以表示反对,也可以表示弃权;表示反对的,可以另选他人。(14)

   3.地方性法规。关于国家公职人员选举的地方性法规主要包括两类:一是,所有省一级的人大均制定了代表法的实施办法,在其中均按照代表法的规定,对另选他人作出规定。二是,一些省、自治区、直辖市制定了乡镇人大工作条例,在涉及选举正、副乡镇长的规定中,对另选他人作出规定。例如,《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》第二十六条中规定了“代表对于确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他选民”。

   (四)村委会和居委会选举规范体系中的另选他人制度

   我国宪法第一百一十一条规定,“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。通常而言村民委员会、居民委员会的选举不作为国家选举制度的组成部分。但是考虑到基层群众自治制度作为我国的基本政治制度之一,在基层民主中的重要地位,本文也对涉及“两委”选举的有关规定进行了梳理。村民委员会组织法和城市居民委员会组织法中,没有对村委会和居委会选举是否可以另选他人作出明确规定。但在地方性法规中,对于村委会和居委会选举中的“另选他人”制度作了规定。除山西省和甘肃省外,全国有29个省、自治区和直辖市都规定了村委会选举可以另选他人。对居委会选举中的“另选他人”作出规定的地方较少,北京市、安徽省、江西省、福建省、山东省、重庆市等地方规定了居委会选举可以另选他人。

  

   二、我国选举中“另选他人”制度的特点

   “另选他人”虽然不是我国选举制度中的一项独创制度,但与其他国家相比也较有特色。有的国家在相关法律中反而明确禁止另选他人,如果填写了候选人以外的姓名则作为废票处理。例如日本公职人员选举法第四十六条明确规定,选民只能在选票上填写一名候选人的姓名;在第六十八条关于无效选票的规定中也提出,填写一名以上候选人、填写不清楚或者填写候选人以外的其他姓名都属于无效选票。实践中,在由选民直接选举议员的选票上通常也都印上了两条提示,一是只能在下方框内填写一名候选人;二是请勿填写候选人以外的其他人名。加拿大2000年《联邦选举法》在第七十六条规定,任何填写除候选人以外姓名的选票都是无效的。根据《联邦选举法》的草案说明,这一条规定的目的就是为了防止“另选他人”。有的国家虽然允许“另选他人”,但是有些未在法律中予以明确,有些也设置了一些限制条件,例如美国在实践中,各州不论是手写的选票还是电子触摸屏的投票机,通常都会在正式候选人下方设置“另选他人”(Writer-in)的选项,但是联邦立法并没有对大选投票中是否可以“另选他人”作出明确规定。从我国选举规范中对于“另选他人”制度的规定分析,主要有几方面特点:

   (一)法定权利性

   我国对于“另选他人”的相关规定均明确采用“可以”的表述,与投赞成、反对和弃权并列规定。从文义解释的角度,采用“可以”的表述,在立法技术上是一种赋权性规定。因此,可以将另选他人理解为是我国相关法律明确赋予选举人的一种权利。这项权利是选举权项下投票权的一部分。选民或者代表在投票时,投赞成、反对、弃权或者另选他人,都应该作为投票权的组成部分。从法定权利的角度理解,如果在有关选举中组织方通过各种手段不允许“另选他人”,例如在选票上不印制“另选他人”的选项,或者在计票过程中不将“另选他人”的票数计入,都属于侵犯选民选举权的行为。

   (二)范围广泛性

   我国另选他人制度涵盖了从基层到国家层面的各级各类选举,不论是直接选举还是间接选举,不论是选举人大代表还是选举有关国家机关领导人员,不论是乡镇基层选举还是国家层面的选举,都可以采用另选他人的投票方式。有些国家只能在某些选举中采用另选他人,而有的选举中则不能另选他人。例如,美国在许多市、郡或者学校教育委员会的选举中,都会通过预选筛选正式候选人,大部分州都规定在这类预选中不允许另选他人。

   (三)行权简易性

   单从规定“另选他人”的条款看,我国对于另选他人是在投票环节进行规定,并没有任何限制。但是考虑到在不同选举中,对于选举对象的资格条件规定,并不能说我国对于另选他人并没有任何限制。以人大代表选举为例,虽然选举法第四十条规定,选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。但是综合宪法和法律其他规定看,我国宪法和法律规定了当选代表的基本条件,此外选举法还有不得贿选,不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助等规定,这些限制对于另选他人的人选也是当然具有约束力的。如果存在这些情形,虽然在投票、计票环节不一定直接宣布选票作废,但是在代表资格审查委员会进行审查后,可以宣布当选无效。但是,这些限制条件与其他候选人的要求是一致的,并没有设置针对另选他人的特殊限制。例如,美国很多州的立法中都对“另选他人”的人选资格作出限制性规定。虽然投票人通过“另选他人”的方式将选票投给某人,但是如果他未能依法履行相关申报程序,则投给他的选票将不予统计。如得克萨斯州要求提交意向声明,并要求根据参选职位不同缴纳相关费用,如有意成为联邦参议员选举时“另选他人”的人选,需要缴纳5000美元。(15)

  

   三、“另选他人”制度对选举权实现的补充作用

   所谓“选举”,从一般语义上说,可以泛指通过一定的程序和方式选出某人担任代表或者特定职务的行为,例如《现代汉语词典》就将“选举”解释为“用投票或举手等表决方式选出代表或负责人”。(16)在这个层面上,选举在现代民主社会中广泛存在于社会生活的各个领域中,一些民商事的法律也不乏将“选举”作为特定职位产生方式的法定要求。例如,公司法出现选举的规定多达17处,涉及股东会的职权、董事会和监事会中职工代表产生、监事会主席产生等。(17)但就作为一项基本权利而言,选举权所涉及的“选举”具有特定的含义,通常被界定为符合法定资格的公民根据自己的意愿,依照法定程序和方式,选举代表机关的代表或者某些国家公职人员的行为。(18)

   (一)国家保障选举权实现的积极义务与消极义务

   一项权利的实现体现在国家的保障义务方面,既包括消极义务也包括积极义务,这两方面如同一枚硬币的一体两面,既各有区别、各有侧重,又相互联系、相互渗透。但是事实上,就具体一项权利而言,同样一项制度中,国家的保障和侵害总是相伴而行。例如,国家建构基本权利实现所必需的制度,提供基本权利的组织与程序上的保障,固然可以看作是国家将基本权利的内涵予以具体化的过程,体现着国家对基本权利的积极保障,然而这一具体化的过程也同样意味着基本权利的内涵被限定在一定的范围之内,这在实际上可能就是对基本权利的侵害。(19)

   具体到选举权,《世界人权宣言》第二十一条第三款规定:“人民的意志是政府权力的基础;这一意志应以定期的和真正的选举予以表现,而选举应依据普遍和平等的投票权,并以不记名投票或相当的自由投票程序进行。”选举的目的是为了表现人民对于政府组成的意志,因此选举的要义在于真实,即反映选民的真实意愿。(20)从国家的消极义务而言,保障选举权的实现要求尽可能排除国家对于个人真实意志表达的干预。而从国家积极义务看,为了使得尽可能广泛的个人行使选举权,各国需要普遍建立各项选举制度,包括候选人制度。通过对候选人的提名和充分信息公开,在现代国家大规模选举中提供了意志表达的客观可能性。但是,必须承认世界选举制度普遍使用的候选人制度下,最终可供选民选择的候选人名单本质上是通过各种非普遍性参与的筛选程序处理后的,所以仅仅从保障投票权的角度进行制度设计,不论是差额选举、无记名投票还是秘密写票等方式,投票权行使的前提就已经被限定在了候选人名单,很难确保候选人中一定有能反映选民真实意图的人选。

   (二)现代选举制度对于选民真实意图表达的限制

   如上文所述,在现代国家中由于参与选举的选民人数众多,通过实施候选人制度,可以有效集中选票,提高选举的成功率,体现选举效率性。(21)同时,虽然选举权与被选举权经常被一并认为是一国公民的基本政治权利,但是很多时候公民获得选举权的资格与被选举权的资格是不同的。不论从我国还是外国选举制度看,对于不同职位的候选人资格条件,往往要高于选举人的资格。因为从理论上来讲,候选人要代表选民参与国家政治生活和社会公共管理,因而需要具备能够准确传达选民意愿,并能为选民赢得一定利益的能力。(22)候选人制度通过实施候选人提名、登记、公示等程序,可以确认候选人是否真正符合相关资格条件,同时在一些国家还对其竞选行为和资金使用进行监管。但是经由候选人制度的严格把控,最终选举人在行使投票权时可供选择的候选人可能都无法真实反映选举人的实际意愿。

   与候选人制度相关的还有关于提名权行使的限制。大部分西方国家在政党政治体制下,在候选人提名环节重视政党提名的候选人,特别是通过立法确保一些比较大的政党在提名候选人中的优先权,而对于一些小政党提名或者选民提名的候选人,则附加了一些限制条件。根据美国各州宪法或者法律规定,除民主党和共和党提名的候选人直接成为正式候选人以外,其他党派提名的候选人或者没有党派支持的独立候选人,都必须提交一定数量的请愿签名,才能够成为最后大选的正式候选人,例如,亚拉巴马州要求是全州注册选民数量的3%的签名,加利福尼亚州规定是2%。我国选举法规定:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”从规范本身分析,不论是执政党、参政党、人民团体或者选民联名提名,都具有相同的提名权。从数据统计看,以北京市为例,2016年底刚刚结束的新一届乡镇人大代表换届选举中,选民10人以上联名推荐当选的8812人,占全部当选代表的88.6%,选民的提名权相对行使较好。但是从规范本身看,我国选举法也设置了一系列提名候选人的筛选程序,例如在直接选举中,由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐的代表候选人名单要经过选民小组讨论、协商或者预选的程序,才能最终确定正式代表候选人名单。在这一程序中,就势必存在选民希望推举的候选人最终没有进入正式代表候选人名单。

   (三)“另选他人”制度是对选民真实意图表达的补充完善

   “另选他人”的特点是,凡是有投票权的人,事实上都可以在正式选举中享有提名权,如果某个人选在选举中获得法定票数,只要符合候选人的一般资格条件,即使没有被事先提名,该人选也可以当选。在投票环节采用“另选他人”方式是通过一项行为同时行使了选举权的两项具体内容,即提名权与投票权二合一。公民在另选他人过程中,实质上是先通过行使提名权,将其所选择的人选越过所有的候选人提名程序,直接列入了最后的候选人名单,其次为该人选投上一票。考虑到选举权的制度性保障中,不论是在规范逻辑还是在实际操作中,都存在不能充分反映选民意愿的可能性。另选他人正是为了解决选举中的候选人制度对于公民真实意愿表达实现的限制而做的补充性设计,当正式候选人名单中的所有候选人都无法体现选举的真实选举意愿时,选民可以突破候选人名单的限制,通过采用“另选他人”的方式提出其他人选,并为其投票。

  

   四、我国“另选他人”制度的问题与完善

   从上述特点中可以进一步归纳出,我国选举规范制度中对于“另选他人”的规定,贯穿于各级各类的选举。不论是县乡人大代表直接选举、村委会和居委会选举,还是在全国人民代表大会上选举国家主席,都将“另选他人”作为选民或者代表的一项权利,可以在投票过程中不加任何限制地使用。从目前的制度规范看,不论是从规范体系内部的自洽性而言,还是从实践的科学性而言,都还存在一些有待商榷的问题值得深入研究。

   (一)投票权主体与提名权主体之间的差异

   如上文中所述,“另选他人”的实质是选民在投票过程中同时行使了提名权和投票权。从我国法律规定看,投票权享有的主体是选民个人,这一点是毋庸置疑的。但是就提名权而言,情况相对比较复杂。我国选举法规定选民或者代表,十人以上联名,可以推荐代表候选人。单从这一正常的候选人提名程序看,单一的选民或者代表个人并不是提名权实施的主体。单从法律本身规定而言,选民是否具有提名权,可以进一步研究,但即使有,这一提名权也是不完整的,这也是与世界主要国家选举制度的规定相一致的。但是在国家机关领导人员选举中,法律明确规定了选民或者代表不是行使提名权的主体。例如,全国人大组织法第十三条规定,全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选,中华人民共和国主席、副主席的人选,中央军事委员会主席的人选,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选,由主席团提名,经各代表团酝酿协商后,再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单。根据这一规定,主席团为上述人选的提名权行使主体,代表不具备提名权。但是,另选他人制度设计实质上绕开了选举制度中的候选人提名制度,而赋予了选民或者代表个人独立的提名权,即使只有一位选民或者代表在投票时另选他人,被“另选”的人在计票时也将被列入候选人名单并获得一票。在一些选举国家领导人的场合,之所以宣布票数时会出现一些虚拟人物获得一票的情况,也正是因为另选他人实质上绕开了候选人提名制度,理论上任何人均可以直接成为投票环节的正式候选人。

   (二)正式候选人与“另选他人”对象在信息公开程度上的不一致

   我国选举法第八章“代表候选人”中规定了一系列公布候选人有关情况的程序,确保选民能够对候选人信息有所了解,包括:(1)推荐者应向选举委员会介绍代表候选人的情况。(2)接受推荐的代表候选人应向选举委员会如实提供个人身份、简历等基本情况。(3)选举委员会应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。(4)推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。(5)选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。以上程序主要涉及选民在选举活动中的知情权。采用另选他人产生的候选人,在前期不需要开展上述公开程序,直接进入投票,一方面影响到选民的知情权,另一方面也造成了列入候选人名单的候选人与另选他人的人选的不平等。

   (三)“另选他人”对象身份无法确认

   在2005年浙江省某县六届五次人代会上,有“陈某”和“何某”两人通过“另选他人”当选,但是在该县具有60多万总人口的行政区域内,存在同名同姓的情况,无法真正确定当选人员的真实身份。(23)目前选票设计大多只要求在“另选他人”栏中填写候选人的姓名,未要求提供工作单位、身份证号码等身份信息,在中国目前同名同姓普遍存在的情况下,即使当选也很难对人选的身份进行确认。同时,目前选举采用无记名投票,即使出现同名同姓的情况,也无法再进一步向选民核实“另选他人”的人选信息。

   (四)人大代表如滥用“另选他人”可能违反代表义务

   根据我国代表法规定,各级人大代表都是各级国家权力机关的组成人员,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。(24)可见,人大代表在作为本级国家权力机关组成人员、参与本级人大行权履职过程中,行使的不光是宪法赋予公民的选举权,而是国家权力。代表法同时要求代表具有“自觉遵守社会公德,廉洁自律,公道正派,勤勉尽责”等义务。(25)行使的权利与权力的差异,应当带来代表在选举中的投票要求和对于普通公民在选举中的投票要求应当有所差异。至少如果全国人大代表在选举国家领导人过程中,只是为了玩笑心理而采用“另选他人”方式投票给一些虚拟人物,就已经违反了“勤勉尽责”的代表义务,而对于这种情况目前法律没有相应的约束措施,这就在规范性上产生了问题,有待进一步研究。

   总体而言,在肯定另选他人在有利于选举权实现的价值基础上,对于其制度设计和具体操作程序可以作进一步的完善。

   第一,对于采取“另选他人”形式投票的选举范围应当结合提名权行使的主体进一步限制。对于村民委员会、居民委员会选举这一类按照法律规定可以由村民、居民个人直接行使提名权的,在投票时可以采用“另选他人”形式。对于中央国家机关有关领导人员的选举,根据法律只能由全国人大主席团行使提名权的,应当禁止代表在投票中“另选他人”。在各级人大代表选举和地方各级国家机关有关领导人员选举中,根据选举法、地方组织法等规定,选民或者代表联名都可以提出人选,是否都可允许采用“另选他人”的方式,应当根据实际情况进一步研究。总体而言,与基层人大代表选举相比,为坚持党的组织领导,特别是“党管干部”原则,在国家机关领导人员的选举过程中,由主席团提出的正式候选人名单,经过各级党委的考察和相关程序,提名更为慎重。虽然根据相关法律规定也可以另选他人,但是如果滥用这项权利,将其作为个人戏谑或者表达不满的工具,不但不符合人大代表履行代表职务的要求,也与“另选他人”制度设计的初衷背道而驰。

   第二,考虑到目前只填写另选他人的人选的姓名,很可能出现同名同姓的情况,指向性不够明确,可以考虑在选票印制时予以提示填写人选的工作单位或者其他基本信息,既能够避免指向不明的情形,也可以要求选民在采用另选他人方式投票时,至少对人选的情况有最基本的了解,避免随意投票、人云亦云。

   第三,对于通过另选他人当选的代表缺少在提名阶段充分公示信息的情况,可以考虑在当选后除公布代表名单外,再公布相关简历信息,并在相关代表活动中加强与选民的沟通交流。

   第四,代表资格审查委员会应当在审查程序中对于另选他人方式当选代表的资格条件进行认真审查核实,包括其是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,是否存在贿选等破坏选举的违法行为,是否有直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助以及其他当选无效的违法行为,如果存在上述情形,可以向同级人大常委会报告,由人大常委会根据报告确定代表的当选无效。

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