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崔之元:总统制,议会制及其他

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 16:06
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  从七十年代中叶以来,一股「民主化」的浪潮席卷著这个世界上的大部分地区:先是南欧,接著拉美,再次东亚、东欧和前苏联,最后是南非。这一空前的制度变迁激发了政治学家对民主制度的类型进行深入研究的兴趣。关於总统制与议会制在巩固民主的制度方面的优劣的大论战,就是在这个背景下发生的。

  非政治学专业的读者也许认为研究制度类型是政治学家天经地义的工作。但是,西方政治学,特别是美国政治学的发展,走过一段曲折的道路。本世纪初的政治学,十分注重对於制度的描述与分析;但五十年代以後,政治学界发生了所谓「行为主义革命」,对制度的描述分析让位于对「政治行为」一一冲突、联盟、投票等一一的研究。直至八十年代中期「新制度主义」的兴起:才在更高阶段上恢复了政治学对制度类型的传统关注。

  划分民主制度的类型,自然可以有多种可能的方式。可以从政党制度上划分,如两党制和多党制;可以从投票制度上划分,如单一选区制和比例代表制等等。本文从立法机构和行政机构之间的关系方面划分民主制度,即分为总统制与议会制两大「理想类型」:(如下图所示)

  议会制:立法机构与行政机构相互依赖

  1.最高行政权力必须受到议会中的多数支持,议会的不信任票可以使最高行政长官倒台。

  2.最高行政长官有解散议会、举行新选举的能力。

  总统制:立法机构与行政机构相互独立

  1.立法机构有其固定的选举基础,构成其自身合法性的来源。

  2.最高行政权力亦有其独立的选举基础,构成其自身合法性的来源

  当然,现实生活中的民主制度不全如这两大理想类型那麽纯粹。本文将分析到「半总统制」等混合型。但是,从「理想类型」开始分析,有助于我们将注意力聚焦到最关键的制度特征上。特别是,议会制的「理想类型」是英国议会制的一个合理近似;总统制的「理想类型」是美国总统制的一个合理近似。这就给我们以更多的理由从理想类型开始分析。

  本文将首先分两节介绍西方学者近年来对议会制和总统制的优劣的分析;然後,第四节将指出这些西方学者观点的不足之处:提出「路径相关」的政治制度演化观;第五节将以总统制与议会制的选择为例,探讨民主制度的[形式」与「实质」的关系,以期加深我们对民主理论的认识。

  

  二、议会制

  

  相当一批政治学家,认为议会制是新近民主化国家的适当选择。耶鲁大学的林兹(Juan Linz)教授是这一派观点的主要代表者之一。他明确认为,议会制比总统制更有利于「导向稳定的民主」。其原因是总统制有如下基本弱点:

  合法性二元化

  由于在总统制下,立法机构与行政机构相互独立,即各自有独立的选举基础,故造成民主合法性基础的二元化。具体来说,当总统和国会多数发生分歧时,「没有一个民主原则可以决定谁更代表民意」。(Linz,1992,p.10)这常常是引发军人于政从而解决相持不下局面的原困。拉丁美洲的不同军人政权就是这样缘起的。

  照林兹看来,合法性二元化所带来的总统制民主的不稳定性问题:促使巴西等国近年来试图举行公民投票,从总统制转到议会制。後者具有合法性一元化的特点,即最高行政长官(首相或总理)是由议会产生,而不是独立选举之给果,从而保证了民主制度的稳定性。

  合法性二元化的另一弊病,是容易造成总统的事实上的专权。林兹引用马克思在《路易?波拿巴的雾月十八日》中对此问题的分析。马克思指出,法兰西第二共和国议会的750名成员是不同政党、地区的选举产生的代表,而路易?波拿巴是全体选民选举产生的总统,这就给後者提供了声称更有普遍代表性的口实(尽管事实上的得票数可能远远不足半数)。近来,俄国总统叶利钦和议会的冲突,最终以血洗议会而告终,也是叶利钦声称比议员更有代表性的恶果之一。

  总之,合法性二元化,在林兹看来:造成了民主不稳定、特别是总统专权的弊病。

  固定任期的刚性

  总统制的另一弊病,是林兹所谓的总统任期的刚性:一选四年或六年不变。相反,在议会制下,总理可以随时被议会多数党所换,如撒切尔夫人未到议会大选期就下了台。这就给议会制提供了灵活性。这一灵活性有两方面:一是容易更换不称职的行政首脑,二是容易长期留任有经验有能力的行政首脑,而不必受固定任期的约束。只要议会多数党支持某一行政首脑,他或她可以长期干下去。

  总统选举的零和性

  林兹认为总统制还具有一大弊病,即总统选举具有零和博弈的特点。所谓「零和博弈」,即一方全胜意味著另一方全败。总统固定任期的刚性,更加剧了总统选举败方的心理压力。在新的民主制度刚建立不久的时候,总统选举昀「零和博弈」特性,更容易导致败方在民主「博弈规则」之外去另寻出路。

  相反,议会制选举具有「非零和博弈」的特点,一方胜不意味著其他方全败。林兹解释道:「虽然议会选举也可能产生一个党的绝对多数,怛更多情况是多个党都得到不同程度的议席。权力分亭和结盟是相当普遍的。」(Linz,1992,p.123)这就使得败方不至于全败而走到民主体制之外去。这一议会制优点根本上还是来自行政机构和立法机构的相互依赖:因为在议会制下,最高行政首脑必须得到立法机构中多数的信任才能生存,故他或她必须寻求多数支持和给盟,这就造成了各方的「非零和博弈」即使行政首脑在议会制下未能得到议会多数的支持,他或她可以通过「宪法手段」一一解散议会,重新大选-来解决争端;而不必像总统制下的「合法性二元化」局面:总统与国会的矛盾死结无法通过民主程序解决,因双方都有独立的合法性来源。

  总之,与总统制的「合法性二元化」、「固定任期刚性」和「选举零和性」相对,议会制具有「合法性一元化」、「任期灵活性」和「选举非零和性」,这些特点使得议会制在民主转型中更有利于新民主体制的巩固,因为议会制导致行政首脑必须寻求多数支持并具有解决合法性争端的民主程序。

  哥伦比亚大学的Alfred stepan教授十分支持林兹关于议会制优越性的论点。他进一步做了统计研究,试图说明林兹的论点。他首先排除「经济合作与发展组织」(OECD)的24个会员国,因为新兴民主化浪潮发生在这24个发达工业化国家之外。然後,他统计出从19刀到1989年间,共有38个国家至少试验过一年的民主政体。这38个国家中又有18个从1980年到1989年间一直保持民主政体。他用下图说明在这38个国家中,议会制比总统制更易使民主巩固,即「民主生存率」在议会制下(65%)高於在总统制下(20%)。

  Stepan进一步统计了从1973到1987年间新兴民主化国家实行议会制或总统制的年数之和,特别是其中行政首脑享有立法机构多数支持的年数,如下表所示(略):

  Stepan认为此表支持了Linz关於议会制下行政首脑必须寻求立法机构多数支持的结论。他进一步解释道:「在议会制下,参加统洽联盟的小政党是政府中的制度化的成员,他们不仅能够争取到部长的席位:而且常常被指定到部长的位置。结盟的各方都有合作的动机,如果他们不希望此届政府倒台的话。这种情形下,在立法机构中有4个或6个政党的议会民主可以运转得相当好。但在总统制下,合作的动机大大减少了。总统的办公室是不可分割的。尽管总统也可能选非本党成员进入内阁,但非本党成员不是作为联盟政党的代表而作为个人加入内阁的。

  因此,如果总统的党在国会中只有少於10%的席位如巴西的情形),他仍然可以长期(在任期内)统治。」(Stepan,1992,p.15)

  综上所述,林兹和stepan等学者,从理论和统计研究出发,得出了议会制优於总统制(特别是在新兴民主国家中)的结论。当然,这一结论所遇到的明显挑战是美国的总统制。许多学者,包括林兹和stepan本人在内,都承认美国是世界上历时最长最稳定的民主制国家:但美国一直就是总统制。为了自圆其说,林兹等人诉诸一种「美国例外论」,即认为美国社会意识形态居中,多数人不左不右,故「合法性二元化」等总统制的一般弊病在美国并未造成大问题;反之,新兴民主国家中社会经济矛盾激烈,总统制的「二元合法性」、「固定任期」和「零和选举」很易导致新生民主政体死於摇篮之中。

  

  三、总统制

  

  另外一批政治学家,以加大学的Matthew SobergShugart和JohnCarev为代表,主张总统制具有议会制所不具备的下述优点,从而更适於民主转型中的制度选择。

  事後可追究性

  主张总统制优越的学者认为,民主政体的一个重要指标是选民对行政首脑的「事後可追究性」,即所谓「向后看的投票」(retrospective voting);而选民在总统制下比在议会制下更具有对行政首脑的「事後可追究性」。这是因为总统具有固定任期,不像议会制下两次大选之间行政首脑经常更换,从而使选民有明确的「事后追究对象」同时,总统制下的立法机构议员,由于有与行政首脑的[相互独立性」,也比在议会制下容易被选民「事後追究」

  事前可辨识性

  与「事後可追究性」相平行,选民在总统制下对于行政首脑有较大的「事前可辨识性」。有些学者对於「事前可辨识性」进行了定量指标研究,将「可辨识性」定於0和、之间。「1」在此意味著行政首脑职位100%可在选民投票时被(事前辨识」,即选民们知道自己在把其麽人选到甚麽行政职位上。显然,总统制的「事前可辨识性」接近於「1」,而议会制的「事前可辨识性」只有0.39,这意味著超过半数的情形下选民不知自己在选其麽行政首脑(Shugart和Carey,p.45)

  相互制约

  事情总有正、反两面。总统制的批评者强调「合法性二元化」造成行政与立法两家扯皮、僵持不下的死胡同;但总统制的支持者指出,正是「合法性二元化」使得立法机构能够独立地行使职权,不受行政机构的干预。在总统所属的政党也拥有立法机构的多数席位时,「合法性二元化」不会造成扯皮,而是促进立法与行政机构之间的相互制钓。相反,议会制下的多数党往往反倒不能制的本党组成的行政机构,因为多数党议员不愿使本党政府倒台,从而常常被行政机构牵看走。

  更大的民主性

  支持总统制的另一个论点,是强调它具有比议会制更大的民主性。其原因是,在总统制下基层群众有可能越过局部地域性的代表,直接选择行政首长。如果像在议会制下那样,民众只能通过其代表间接选择行政长官,则很难避免「中间层」(「代表」)的保守性,从而基层民众的意愿往往不能够上达到行政机构。

  仲裁人角色

  由於总统有固定任期,支持总统制者就认为总统可以充当不同政党冲突的仲裁人角色,持这种意见的人推论,既然总统任期固定:他往往到时不得不让步妥协,否则其麽也干不成。

  半总统制可集总统制与议会制精华之大成

  支持总统的最後一个论点,是诉诸於法国政治学家MauriceDuverger的「半总统制」概念。严格说来,「半总统制」是介於总统制与议会制之间的制度类型。怛强调总统制的主要特征是[二元合法性」的学者,把「半总统制」划得靠近「总统制」。故「半总统制」的优点可以补总统制之不足。根据Duverger定义,半总统制有以下三点特徵:

  1,总统由公众直接选举产生;

  2.总统享有相当的立法和其它政治权力;

  3.同时存在看总理和内阁:履行行政职权,并受议会信任票的制的。

  由此可见,「半总统制」涉及两个[二元合法性」:一方面是总统制下的立法与行政首脑的「二元合法性」,另一方面是行政首脑机构之内的「二元合法性」一一一即总统与总理的二元合法性。在「丰总统制」干,当总统所属的党在议会中占据多数席位时,该体制实与总统制无别;但当总统所属的党及其联盟不占议会中多数时,总统则必须任命一个反对党的总理,正如法国总统密特朗1986年不得不任命希拉克组成反对党政府一样。这样,半总统制实际上缓和了总统制的「任期固定刚性」的缺点。

  当然,反对半总统制、支持议会制的人,认为总统与总理之间的「二元合法性」将造成所谓「同居的危机」。他们认为,密特朗与希拉克之间相互拆台:结果甚麽也干不成。支持半总统制的人反驳道,这种行政首脑机构内的「合法性二元化」,可以通过给总统诉诸「全民公决」(referendum)的权力来解决。例如,法国戴高乐总统於1961年不顾议会反对,诉诸「全民公决」,通过了在阿尔及利亚建立临时政府的决定。此後,在1961年至1969年闲,戴高乐6次诉诸全民公决,直至第6次公决结果反对戴高乐的决定:他才被迫辞职。

  另一种解决行政首脑机构内「合法性二元化」的途径,是给予总统「通过行政命令而立法(decree)的权力。德国1919至1933年间的魏玛共和国,是「半总统制」体制,Hindenburg总统常用行政命令立法,而铙开与议会的冲突。下表给出了总统行政命令立法在1930至1932年间显著增加的数字(略):

  总之,支持「半总统制」的人认为,行政首脑机构内的「二元合法性」问题,可以通过诸如「全民公决」、「总统行政命令立法权]等安排来解决。在此问题解决之後,行政机构内的二元合法性反而帮助缓和了总统制下「选举零和性」的困难:因为「零和选举」是行政与立法之间的二元合法性所造成,当行政之内出现「二元合法性」时,「零和选举」就不复存在了。在这种意义上说,「半总统芾h是集「总统芾h和「议会制」优点於一身的一种制度类型。

  

  四、路径相关性

  

  前面两节对议会制与总统制(含半总统制)的描述性介绍,未对这两种芾」度的历史成因作深入分析,给读者一种纯形式主义的印象。本节将超越纯形式主义,以英、美两国为例介绍有关制度形成中「路径相关性」的思想。

  根据新制度主义的主要代表诺斯的说法,在一个「交易成本为零」的世界上,「历史」并不重要,制度可以任意形成,亦即无「路径相关性」。但现实世界显然是存在各种各样的「交易成本」的。在这里,政治学中的新芾踱主义与经济学中的新制度学派对「交易成本」的理解是一样的。该词都是指「维持制度安排运转的费用」:包括建立成本、谈判成本、信息流通成本,等等。由于「交易成本」的存在,制度形成和发展具有「路径相关性」(path一dependency):某一制度一旦形成(其成因可能是偶然的),就对其今後发展轨道有很大制约性,甚至更有效率的制度也难能取代它。

  「路径相关性」的经典例子,是Paul David1985年对打字机键盘英文字母安排的研究。字母开始的安排次序是因历史偶然因素造成的,并非经过科学研究的最有效率的安排。但是,许多人已经熟悉了指法,厂家也大部标准化了生产,再另起炉灶就困难了。这就是所谓制度形成和发展的「路径相关性」W. Brain Arthur指出,「路径相关性」由下述四种机制而自我维持:(1)大的建立成本:或固定成本;2)学习效应,即某种制度或技术一经形成就「越用越灵」;(3)协调效应,即与其他制度安排的配套、(4)预期效应,即人们心理上对制度的适应(North,p.94)。

  将制度的「路径相关性」纳入分析框架,我们就可以理解诺斯所谓的「多种平衡」(multiple equilibrium),即有多种可能的「制度解」,但哪一种制度形成和发展,与其特定的历史因素有关。

  拿美国总统制为例。上述批评总统制的人,似乎主张当时美国应采英国议会制。但是,并实上,正如那鲁大学的著名政治学家达尔(Robert Dahl)所指出的,当美国1787年制宪会议讨论如何形成行政首脑时,英国的「议会制」(行政首脑对议会负责)尚未形成,故美国的总统制是民主发展史上的一个「创新」(引自Lijphart.p.57)。当时,英国的内阎还是对国王负责的,与地方选举产生的议会并无干系。美国制宪会议的参加者们面临的一个首要问题便是如何选举最高行政首脑。

  那时:美国各州已有宪法。这些州宪法都规定州行政首长由州议会选举产生。一种自然的想法,是在联邦政府上重演付政府的安排,由国会选举产生总统。怛麦迪逊等人反对这一主张,因所谓「联邦党人」,即是要求在美国建立一个强大的联邦政府。麦迪逊怕国会选举总统会造成总统权力大弱,无法形成有力的行政机构,回到1776年「大陆会讥」的无联邦行政机构的状况。但是,对于有人提出的直接全民选举总统的办法。许多人又担心总统受「多数的盲目情绪所左右」。权衡下来,1787年的制宪会议确定了由「选举团」选举总统的安排。所谓「选举团」(electioncollege),是由各州指派与该州众、参议员人数相等的人所构成。制宪会议虽然规定「选举团」成员由各州立法机构指派,但自1830年後,「选举团」成员往往只是「照本实发」本州选举结果,故总统实际上是由全民直接选举的。这就是「总统制」在美国形成和发展的过程。

  从「路径相关性」观点看,支持议会制的人批评美国总统制的「合法性二元化」有失於非历史性。当时英国也并没有可供美国学习的[议会制」。由于英国本身的历史条件,议会慢慢将内阁从对国王负责争夺到对议会负责,形成了「合法性一元化」的「议会制」,怛这并不说明议会制就比「总统制」一定高明。总之,新制度主义的「路径相关性」观点,显示出历史地分析问题的重要性。

  

  五、形式与实质

  

  上述西方政治学界关于总统制、议会制优劣的争论,总的来说,是局限在「形式主义」的民主理论之内的。所谓「形式主义」,就是说只注重制度的形式(如「总统制」还是「议会制」),而不重视不同社会力量在同一制度形式下实现自身实质性利益的不同机会。近代西方哲学有根强的「形式主义」倾向,从康德的「以认识论取代本体论」到「逻辑实证论」,均是反对亚里士多德的实质性哲学取向。这种「形式主义」哲学在政治理论中的体现,就是「形式主义」的民主理论。在本世纪较早企图对「形式主义」挑战的理论家,当推德国魏玛共和国(1919一1933)的施密特(Car1Schmitt)。在1923年发表的《议会民主的危机》一书中,施密特对议会制的思想基础进行了探讨。

  施密特首先批评了流行的对议会制思想基础的解释。按照流行解释,「议会是人民的委员会,政府是议会的委员会」(Schmitt,p.34)。施密特指出这一解释的两个困境。第一,「人民的委员会」并无理由必须是多个代表(议员)组成,一个人也可以代表人民;第二,在议会制下,议员不能随时被选民召回,但政府却随时可被议会投不信任票而倒台,而这种「议会是人民的委员会」和「政府是议会的委员会」之间的不对称性是缺乏思想基础的。

  接著,施密特指出议会制的真正思想基础是对「公共辩论与讨论」的倍念,即议会本质在于提供「公共辩论与讨论」的场所。施密特强调,近代绝对主义国家理论深受马基雅维利的「国家机密」诅的影响,故议会政治在反对绝对主义王权时自然主张「公共辩论与讨论」。

  作为议会制的思想基础,「公共辩论与讨论」必须能产生「平衡」的结果。这正是议会制主张者的信念。施密特指出:这种对「辩论平衡」的信念:是与当时流行的对「外贸平衡」、「权力平衡」、「情感平衡」、其至「饮食平衡」的信念相一致的,可能都受到牛顿「平衡力学」的深刻影响(Schmitt.p.40)。「辩论平衡」意味著各派观点在辩论後能达成大家一致接受的「平衡」结果(可能包含某派观点的让步妥协)。如果这一点在事实上不再成立,议会制的思想基础就不再成立,也就出现了施密特所说的「议会民主的危机」。这正是魏玛共和国後期的情况。

  施密特尖锐地指出:「今天,影响人类命运的重大政治和经济决策并不是公共辩论的平衡结果……政党或政党联盟的小的排他的委员会关起门来做决策,而大资本利益集团的代表在这种小委员会内达成的协议恐怕比任何政治决策对千百万人的利益都更有影响……如果在议会的实际操作中,公开性和讨论变成了空洞无益的形式,那麽:在十九世纪发展起来的议会便已丧失其原有的基础与意义。」(Schmitt,p.50)

  为了挽救魏玛宪法和共和国:施密特认为必须改变空洞的议会辩论,加强总统的权力。魏玛共和国的宪法实际上是「半总统制」,已经给了总统不小权力,如总统任期7年,有单方面解散议会的权力等等。怛施密特认为这些还不够,他要求总统多用魏玛宪法第48条款所赋予的「紧急行政命令权」(decree)。

  由此看来,施密特对「形式主义民主理论」的批评主要限於议会制,他对强大的总统制还是寄予厚望,认为它能解决魏玛共和国的危机。但是,魏玛共和国事态的发展,特别是希特勒的上台,深刻地证明了形式主义民主的局限性,即不论是总统制还是议会制,若离开了一定的社会条件,都无法成为有效的制度。

  这一社会条件,就是比施密特的「辩论平衡」更广义的「力量平衡」。魏玛共和国的历史充分说明了这一点。下面我们就对魏玛共和国的「力量平衡」形成和破裂的过程做一个简单的回顾。

  魏玛共和国在1919年成立。当时德国成为民主共和国的前景使许多人向往。著名社会学家韦伯(MaxWeber)等参加了魏玛共和国宪法的起草工作。但是,真正使魏玛共和国的民主形式得以维持的,是1924年至1930年形成的劳工、资本家和戌克地主之间的「力量平衡」。一旦1929年开始的世界性经济危机抽掉了这一「力量平衡」的基石,魏玛共和国的民主制度形式就陷人了危机,终于以1933年希特勒的士台而告终。

  但是,虽然施密特对「形式主义民主理论」的批评不乏深刻之处,他却又滑到了完全不请民主的制度形式的极端。这充分表现在他的《政治神学:主权概念四讲》中。该书开卷头一句话即定义「主权」(sovereign)为「对甚麽是规则的例外的决定权」。因此,施密特後来终於成为第三帝国的宪法辩护人:是有其自身的理论根源的。

  那麽:怎样才能超越「形式主义民主理论」的局限,而又不蹈人施密特的覆辙呢)这正是目前西方宪法理论的最前沿课题。八十年代发源於哈佛大学法学院、现已传遍全美法学界的「批判法学」学派,在这方面做了大量探讨。简单说来,「批判法学」反对「对於制度形式的拜物教」:从本文的例子来看,「批判法学」反对笼统断定总统制与议会制何者为佳;怛另一方面,「批判法学」又反对施密特完全依赖於「制度形式的例外」的思路,而是把「制度形式本身的弹性或可塑性」作为研究的焦点。弹性或可塑性,意味看制度形式本身的自我修正能力:不同的制度安排,蕴含著不同程度的自我修正能力。例如,本文前面讨论的总统制下总统、国会之间常成僵局的现象,若有一个允许「全民公决」的制度安排,就会增加总统制的弹性(美国宪法目前不允许全国范围的对各方僵持不下的重大政策的全民公决)。又如,不同选举制度下,第三党出现并加入政府的可能性大不相同。美国法律目前不允许两个党推举同一个候选人(fusion),这就使得任何第三党发挥举足轻重作用的可能性变得极小。可见,制度形式本身的弹性,影响到各种社会力量实现自身实质性利益的可能性程度。弹性越大,各社会力量实现自身利益并在制度的自我修正过程中重新定义自身利益的可能性就越大。用批判法学派的主要代表人物,哈佛法学院教授昂格(RobertoUnger)的话来说,弹性越大的制度安排,就越接近於现代艺术的理想:寓「无限内涵」於「有限形式」之中,追求「无结构的结构」、「不断自我否定、自我修正的形式」。(引自unger,p.572)

  值得一提的,中国政治学界的老前辈钱端升先生从二十年代未开始就一直注重「比较宪法」的研究。他的研究心得可用「柔性宪法」四字概括(见钱端升,486页)。这实与批判法学关于「弹性制度形式」的理论在精神上不谋而合。在中国社会主义民主与法制的未来发展中,「有弹性的制度形式」的理论可能会对我们解决好「形式」与「实质」的辩证关系问题有所裨益。本文对西方学术界有关「总统制」、「议会制」的辩论的介绍和分析:就是为了传达这一信息。在进行经济上的制度创新的同时,我们未来政治体制在形式方面或许以采「半总统制」为佳,它一方面具有选民动员程度高的「大民主」的特点,另一方又使内阁受议会信任票制约,从而实现了「大民主」的制度化。

  

  参考文献

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