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任会芬:中美反腐败机制比较研究及启示

分类:
制度创新
来源:
2020/07/20 09:16
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文章来源:《社会科学》2019年 第8期

 

内容提要:面对腐败这一世界性难题,中美两国在治理中形成了各具特色的反腐机制。反腐机构设置上,美国分工合作又互相制约,中国推进国家和党内反腐组织紧密结合和职能深度融合。反腐法规制度建设上,美国构建起一整套完善的反腐道德准则和法律制度体系,中国初步形成了由国法和党纪构成的中国特色反腐倡廉法规制度体系。防腐教育上,美国重视公职人员从政道德法规建设,中国重视领导干部的反腐倡廉教育。反腐监督机制上,美国权力机关监督分权制衡特色鲜明,中国权力机关监督既集中统一又分工协作;美国竞争性政党监督具有较强威慑力,中国合作型政党监督具有独特优势但缺乏法律强制力;美国新闻媒体舆论监督在遏制腐败中发挥强力效能,中国要在党管媒体原则下完善舆论监督机制以在反腐中发挥更大威慑作用。反腐惩治机制上,美国通过密织惩腐法律制度构建严厉的惩治机制,中国着力构建不敢腐的惩戒机制。从两国反腐机制建设来看,独立权威高效廉洁协作是反腐败机构建设的基本标准;科学完备的反腐法规制度体系是腐败治理的根本保证;信息公开透明是推动民众监督政府预防腐败的有效方法。比较研究两国反腐机制的内容和特点,为提高我国反腐成效并最终实现根治腐败提供一些有益启示和借鉴。

关 键 词:中国  美国  反腐败机制  比较研究  China  The United States  Anti-corruption Mechanism  Comparative Research

腐败是世界各国普遍存在的一大痼疾,治理腐败是各国政府和执政党面临的共同课题。历史上美国曾经是一个腐败十分严重的国家,18世纪、19世纪初及中后期出现过几次腐败高发期。进入20世纪,尤其是“水门事件”后,美国集中出台并修订完善了一批反腐法律制度,依法设立了一批高效的反腐机构,经过长期治理,腐败被抑制在一定范围内。近几十年来,美国腐败指数处于较低值且大致稳定①。反腐败斗争贯穿于党和国家的每个历史阶段,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,强力反腐,重拳“打虎”“拍蝇”“猎狐”,腐败蔓延势头得到有效遏制,反腐败斗争取得压倒性胜利,但形势依然严峻复杂,减存遏增的任务仍很艰巨。美国腐败治理绩效显著,其完善的反腐机制发挥了根本保障作用。这一套反腐机制主要是由一系列道德准则和法律制度以及执行这些准则和法律的机构组成。

一、中美反腐机构设置及其反腐职能

建立独立权威的反腐机构是反腐机制高效运行的关键所在,也是世界各国和地区反腐的通行做法。“反腐败机构是一系列常设性的公共机构的统称,其特定任务是通过采取预防性的和惩罚性的措施来打击腐败,减少腐败机会的发生。”②反腐机构是专门或兼职履行反腐监督和查办腐败案件职能的组织机构。中美两国设立的反腐机构有着不同的名称、组织形式和运作机制,在职能发挥和运行实效上各有优势和特色。

(一)美国反腐机构设置及其职能发挥既分工合作又互相制约

美国是“三权分立”和“联邦制”的典型代表,其反腐机构设置上贯穿着分权制衡的理念。反腐机构众多且分散,拥有法律赋予的不同反腐权力和职责。按职能大体可分两类:一类侧重于制定和实施廉政准则和计划,重于事前预防,主要有政府道德办公室、监察长办公室、审计署、司法部律师办公室、白宫法律顾问办公室等;另一类是调查和处理腐败案件,重于事后惩治,主要有联邦调查局、法院、检察署、司法部刑事局公共诚实处、独立检察官等。

第一,政府道德办公室(U.S.Office of Government Ethics,OGE)③侧重于制定实施从政道德准则以防止利益冲突和规范公职人员行为。1978年,美国国会通过了《政府道德法》(Ethics in Government Act),联邦政府道德办公室据此法而设立。道德办负责人由总统提名并经由参议院批准,任期五年,直接向总统汇报工作,其余员工都是职业公务员。道德办作为专门从事腐败和利益冲突预防的机构,主要职责是防止政府官员在公职与私人利益之间的冲突,规范联邦政府官员及雇员的行为,监督查处公职人员的腐败行为。道德办通过制定修改相关道德法规和准则、组织职业道德教育和培训、审核管理官员财产申报报告、裁决重大利益冲突问题等途径,预防腐败的发生。

第二,监察长办公室(U.S.Office of Inspector General,OIG)④侧重于审计和调查政府部门公共开支来预防和发现贪污、浪费、滥用权力等腐败问题。二战后,随着美国国家权力中心向行政系统转移,政府承担的公共职能越来越多,公共开支日益增大。由于权力得不到有效监管,政府部门中的贪污受贿及浪费现象十分严重,建立一个强有力监察机构必要且紧迫。1978年,国会通过了《监察长法》(The Inspector General Act),据此法在所有联邦机构和部门中设立总监察长办公室,由一个总监察长以及负责识别、审计和调查行政部门内欺诈、浪费、滥用职权、贪污和管理不善等问题的公务员组成。总监察长由总统根据参议院的建议和同意任命,定期向国会和部门首脑报告工作,接受质询和监督。

第三,美国审计总署(U.S.Government Accountability Office,GAO)⑤侧重于政府开支、公共资金项目的财务审计和政府绩效审计以预防浪费和政府低效运作。1921年,美国国会颁布《预算和会计法》(Budget and Accounting Act),审计总署据此法成立,作为直接向国会负责的专门财务审计监督机构,通过对公共资金的收入、支出和使用的监督审查,约束和减少行政官员滥用职权、贪污挥霍的行为。总审计长由国会提名、总统任命,任期15年。1945年《国会改革法》进一步扩大了其职责,1972年审计总署颁布《政府审计准则》,对审计工作做了详尽规范。2004年,审计署更名为“政府责任署”,表明其职能转向强化政府责任、改进工作绩效。

第四,联邦调查局(Federal Bureau of Investigation,FBI)⑥承担对公共腐败犯罪进行调查的职责。联邦调查局成立于1908年,直属于司法部,局长由总统直接任命。它是美国最重要的犯罪调查机构,有权调查200多种犯罪案件,其中,公共腐败位列九类最优先刑事犯罪调查重点之列。公共腐败调查主要涉及:各级政府官员违反联邦法律行为;政府采购、合同和资助项目的欺诈指控;环境犯罪;选举舞弊;毒品和武器走私、偷渡、间谍和恐怖活动引发的边境腐败行为等,并将调查结果交由司法部门处理。2008年,FBI成立了国际腐败小组(The International Corruption Unit,ICU),负责监督《反海外腐败法》(Foreign Corrupt Practices Act)和反垄断案件;调查针对美国政府的国际欺诈及美大陆之外的联邦官员腐败行为;调查和起诉个人和公司从事贿赂、非法赠品、合同敲诈、串通投标、勾结、利益冲突、产品替代、盗窃、货物转移等问题。

第五,检察院、法院、美国检察官、独立检察官、警察等执法机构负责对腐败案件进行调查和起诉。美国联邦、州和市镇三级检察机构(检察署或检察院)在贪污受贿、选举欺诈、金融欺诈等重大腐败案件的调查取证和起诉中,发挥着非常重要的作用。由联邦法院和州法院两大系统构成的各级法院在各自管辖地域内,负责对需要起诉的政府机关及官员的腐败案件进行审理、作出判决。美国检察官是司法部下属的官员,负责对违法行为的指控进行调查和起诉。独立检察官是专门对总统、副总统、各部部长及相应职务的高级行政官员的贪污受贿或其他违法失职行为进行调查起诉而由司法部长临时任命的,被赋予极大的调查权、传讯权、提起诉讼权及向国会提供弹劾案材料的权力等。警察部门也承担一定的对本地区政府官员贪污受贿等违法行为进行调查的职责。

此外,美国还有一些承担一定反腐职能的非专职机构,联邦选举委员会负责预防和解决选举捐款筹集和支出中的腐败问题,白宫法律顾问办公室在防止腐败方面的职责是审查被总统提名者的财产情况,以防止利益冲突⑦。

(二)中国特色的国家监察机关与党内监督组织紧密结合、职能相互融合的反腐机构

2016年11月,国家监察体制改革试点工作启动,作为事关全局的重大政治改革,目标是建立党集中统一领导下的国家反腐败工作机构,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。随着改革推进,中国反腐机构呈现出国家监察机关与党内监督组织紧密结合,职能和人员全面融合,强调国家权威、党的集中统一领导的鲜明特色。

第一,国家监察委员会与中共中央纪律检查委员会合署办公,实现对所有公职人员监察和党员监督全覆盖。2018年3月17日,第十三届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》,将原监察部、国家预防腐败局并入新组建的国家监察委员会,将检察院的反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会。改革将隶属于政府行政序列的行政监察机关改造为向各级人大负责的国家监察机关,监察范围从政府行政序列公职人员扩大到行使公权力的所有公职人员,监察重点转向惩治和预防腐败,全面提升了反腐机构的法律地位。会议还审议通过了全国统一的专门的反腐败法律——《中华人民共和国监察法》⑧,规定监察委员会依法履行监督、调查、处置的基本职责。监察委的建立及监察法的出台,整合了监察力量,扩大了监察范围,丰富了监察手段,提高了监察效率,对建立权威高效的国家监察体系意义重大。

中国共产党纪律检查委员会是党内监督专责机关,其主要任务之一就是协助党的委员会组织协调反腐败工作,主要履行监督、执纪、问责职责。根据监察法,监察委员会和党的纪律检查机关合署办公,实行“一套人马,两块牌子”,统称为纪检监察机关。由于当前公职人员中党员干部占的比重很大,两者监督对象很大程度上是重合的,合署办公有利于相互配合形成合力,实现党执纪和国家执法、党内监督和国家监察的有机统一。但合署不是合并,监察委对公职人员违法犯罪问题的调查与纪检委对党员违纪问题的调查具有差异性,合署意味着要实现思想观念、人员、组织机构、编制管理、工作模式、方式方法的调整和深度融合,以形成合力。

第二,审计署与中央审计委员会,通过对政府、财政金融机构的财政收支、财务收支及有关经济活动进行审计监督,以提高公共资金使用效益和防治腐败,加强党对审计工作的领导。审计机关是指依照《宪法》和《审计法》设立的、代表国家行使审计监督职权的国家机关。我国的审计机关分为国务院和地方两级,国务院设立审计署,县级以上的地方各级政府设立审计机关,对本级政府和上一级审计机关负责。《审计法》《审计法实施条例》是审计机关开展审计工作的基本法律依据,审计署两次发布的《国家审计基本准则》及2011年新修订的《国家审计准则》,为开展审计业务提供基本遵循。2018年3月,中共中央根据《深化党和国家机构改革方案》,组建了中央审计委员会,作为党中央决策议事协调机构,办公室设在审计署。党的总书记担任中央审计委主任,国务院总理、中纪委书记担任副主任。成立的目的是为了加强党中央对审计工作的领导,优化审计资源配置,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,为政府机构高效廉洁和持续推进反腐败工作提供坚强后盾。

第三,各级人大、行政机关、司法机关等国家机关承担相应的反腐监察职能。各级人大及其常委会对审查和批准国家和地方的预算及其执行情况进行的预算监督,对国家机关工作人员廉洁履职情况进行的人事监督,在反腐监督中发挥重要作用。行政机关内行政监察机构对行政机关及其工作人员违法违纪行为进行监督和处罚,保证行政人员廉洁和提高行政效能。检察机关除了承担司法监督法定职责外,在惩治腐败犯罪环节,依法配置对腐败案件的补充侦查、审查逮捕、公诉、立案监督、调查监督、审判监督等职权⑨。人民法院作为国家的审判机关,依法审理国家机关及工作人员违法犯罪、失职渎职、贪污贿赂、滥用职权等腐败案件,以判决、裁定的形式惩处腐败。

第四,反腐败协调小组负责统筹协调各方力量,形成惩治腐败的整体合力。1996年,中纪委提出,各省、自治区、直辖市在党委领导下,成立由有关执法、执纪部门主要领导参加的反腐败协调小组,加强对查处大案要案的统一领导和协调。之后,从中央到地方,国家部委、省、市、县(区)各级均设立了反腐败协调小组。《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出,由纪委书记担任同级党委反腐败协调小组组长,统筹协调纪检、监察、法院、检察院、外交、公安、安全、司法、审计、银行等部门力量,完善跨区域协作办案及防逃追逃追赃机制,进一步形成惩治腐败的整体合力。2014年,中央反腐败协调小组设立国际追逃追赃办公室,建立起集中统一、高效顺畅的协调运作机制。

总体而言,中国的反腐机构主要集中在党和国家两大系统,大致分为国家监察、党内纪检、司法检察、审计四大类。另外,银行、海关在追逃追赃中起重要作用,民主党派、人民政协及其他社会组织也发挥一定的反腐监督作用。

二、中美反腐败机制及其特征

中美两国在治理腐败中形成了各具特色的反腐机制。美国治理腐败既依赖于道德法规制度,还依赖于监督和执行这些法律规章的机构,及它们之间的工作程序,共同构成了一整套反腐机制,高效的反腐机构、完备的法规制度、长效的道德教育、严密的监督、严厉的惩治构成了这一机制的重要内容。中国全面推进国家监察体制改革,抓紧构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制,实现教育有效、制度管用、监督到位、惩处有力。

(一)构建系统严密的反腐法规制度体系,形成科学管用的防腐惩腐机制

制度反腐是各国治理腐败的共同铁律。所谓制度反腐,就是以制度和法律手段对权力的行使进行制约和监督,进而实现治理腐败的一种反腐模式⑩。中美两国都重视法规制度在预防和惩治腐败中的重要作用,努力构建较为完备的反腐法规制度体系。

第一,美国构建起一整套完备的反腐法律制度体系,形成制度反腐的预防惩治机制。道德和制度是美国治理腐败的两大核心。美国历史上有几次腐败高发期,作为立法机构的国会,起初试图依靠伦理道德制约腐败,但收效甚微。从19世纪后期国会发动的文官改革运动起,相继出台一系列的法律制度以遏制腐败蔓延势头,经过上百年努力,建立起一整套完善的反腐败道德准则和法律制度体系。首先是宪法、刑法和其他法律中防治腐败的相关规定。《美国宪法》为反腐败法律制定确定了基本框架(11),宪法确立的三权分立和制衡原则是反腐法律制定所秉承的基本理念;公民权利和自由的规定为民众和媒体监督政府及官员提供了法律依据;总统、副总统及所有文官因贿赂被弹劾并判罪者均应免职。《美国法典·刑事法卷》规定了与政府官员贪污行贿行为有关的各种罪名及相应处罚。其次是专门的反腐败单行法律规范。从法律防治的重点领域和问题来看,为解决政党分赃制造成的任人唯亲及对公共服务的干扰,1883年颁布的《彭德尔顿法》(Pendleton Act,又称《文官制度法》)、1939年的《哈奇法》(Hatch Act)、1978年的《文官制度改革法》(Civil Service Reform Act)及其他配套法令,形成了以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制,把选举产生的政府官员和考试产生的文官分开,并规定政府雇员不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得参加政治捐款等,保证了公务员队伍的稳定与廉洁。为解决公共财政资金的贪污浪费和滥用职权等腐败问题,1921年颁布的《预算和会计法》及1972年的《政府审计准则》,加强对政府开支、公共资金收支使用和政府绩效的审计监督,约束和减少了行政官员腐败行为,提高了政府运作效率。为有效治理竞选经费筹集使用中滋生的腐败问题,1907年的《蒂尔曼法案》(Tillman Act)、1925年的《联邦反腐败行为法》(Federal Corrupt Practices Act)、1939年的《哈奇法》、1971年的《联邦竞选法案》(The Federal Election Campaign Act)、2002年的《两党竞选改革法案》(The Bipartisan Campaign Reform Act)等法律法规,对捐款数额限制、捐款人员、选举资金使用、竞选财务公开、公共竞选资金建立、政治集团活动、“软钱”等做了明确详细规范,较为有效预防和遏制选举腐败。为解决联邦政府效率低下、浪费等问题,1978年颁布的《监察长法》及据此设立的监察长办公室,通过审核各部委的资金使用和财务支出情况,调查涉嫌贪污受贿、挥霍浪费、滥用职权、管理不善等行为,有效防止了政府低效和非法运作,保证了雇员廉洁。1978年的《政府道德法》、1989年的《政府道德改革法》(Government Ethics Reform Act)和1992年的《行政部门雇员道德行为准则》,以立法形式规范公职人员的从政道德,建立了官员财产申报制度,筑起预防腐败的道德防线。为严惩贪污贿赂、敲诈勒索等严重腐败犯罪行为,1970年通过的《有组织的勒索、贿赂和贪污法》(Organized Extortion Bribery and Corruption Act),扩大了司法机关对腐败犯罪的管辖权,提高了刑罚级别,加大了惩罚力度,是美国打击腐败犯罪的重要法律。为防止美国公司贿赂外国政府公职人员,1977年颁布的《反海外腐败法》及历次修正案,对违法向外国公务人员行贿的行为主体、行为表现及处罚作了规定,打击跨国商业贿赂。为保护举报人的合法权益和人身安全,1989年国会通过了《检举者保护法》(Whistleblower Protection Act),所有向公众或当局揭露政府及官员浪费资金、滥用权力、渎职、贪腐等违法行为的举报人受到严密保护。

第二,由国家法律、行政法规和党内法规制度构成的中国特色反腐倡廉法规制度体系初步形成,构建“不能腐”的防范机制。“不能腐”,就是从制度和体制机制上消除腐败发生条件,减少腐败发生机会。党的十八大以来,习近平提出“把权力关进制度的笼子里”,立足于执政党和国家两大层面整体推进、系统建设,初步形成了党纪和国法紧密结合的中国特色反腐倡廉法规制度体系,大致可分为七个制度法规门类(12)。一是反腐倡廉根本大法。国家层面上,中华人民共和国《宪法》和《监察法》,从根本上规定了反腐倡廉的战略和总体思路。宪法第41条规定公民以控告、检举、举报的方式对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行监督;宪法第七节关于监察委员会地位、组成、职能的规定为其行使监察权提供根本法保障;《监察法》是反腐败国家立法,是一部对监察工作起统领性和基础性作用的法律。政党层面上,党章作为治党的根本大法,为纪委履行职责提供了根本依据。二是反腐倡廉教育制度。中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系》《建立健全惩治和预防腐败体系工作规划》明确了反腐倡廉教育制度建设的目标任务、重点内容和要求。2011年发布的《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》初步构建起反腐倡廉教育长效机制。三是反腐倡廉监督制度。国家法律方面,有《各级人民代表大会常务委员会监督法》《监察法》《行政复议法》等法律;党规方面,有中国共产党《党内监督条例》《巡视工作条例》《党员权利保障条例》《纪律检查机关监督执纪工作规则》《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》等多项党内监督制度。四是反腐倡廉预防制度。国家法律有《审计法》《公务员法》《法官法》《检察官法》及《行政许可法》《政府采购法》《反垄断法》等;行政法规方面有《政府采购法实施条例》《信访条例》《政府信息公开条例》;党内实施了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》等。五是反腐倡廉惩治制度。刑事处罚上,《刑法修正案》《刑事诉讼法》是惩治腐败犯罪的重要法律依据;党纪处分上,主要有《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》等;政纪处分上,有2018年中纪委、国监委发布的《公职人员政务处分暂行规定》和2007年国务院公布的《行政机关公务员处分条例》等。六是反腐败领导体制和工作机制的法规制度。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》确立了“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。七是反腐国际合作法律制度。《监察法》第50—52条对国监委在反腐败国际追逃追赃和防逃、交流合作等方面职责作了国内法规定。2018年实施的《国际刑事司法协助法》,填补了反腐败刑事司法协助国际合作的国内法律空白。中国加入的《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及与多国签署的双边《引渡条约》,为我国开展反腐国际合作扫除了法律障碍。

(二)注重发挥教育在反腐中的基础性作用,构建有效的预防机制

中美两国十分重视教育在预防腐败中的基础性作用,通过道德、法规、反腐倡廉、思想教育等,引导公职人员树立廉洁自律、奉公守法的理念,筑牢拒腐防变的思想道德防线。

第一,美国高度重视公职人员从政道德法规建设,打牢预防腐败的道德防线。二战后,美国进入经济起飞时期,政府丑闻及公职人员中突破道德底线的腐败案件频发,招致公众的严厉批评,传统道德教化和引导失去了往昔的效力,国会深感有必要把道德规范上升为更有强制性的法律。1958年,国会通过了第一个文官职业道德法规《政府机构道德法规》,标志着公职人员管理由道德说教转向法律约束(13)。但由于上述法规不够成熟和完善,加上“水门事件”的发生,最终促成了1978年《政府道德法》的出台,对公职人员收入公开、财产申报制度、离职后就业、独立检察官制度等作了详尽规定,并设立道德办等机构确保实施,这是一部真正意义上的道德法律,把对公职人员的道德规范要求提升到法律惩治的高度,实现了职业道德建设的法制化。1989年,国会颁布了更细致严格、标准更统一、适用范围更广泛的《政府道德改革法》,为立法、行政和司法部门所有公职人员提供了统一从政道德行为准则。1992年,道德办颁布《行政部门雇员道德行为准则》,进一步细化完善了前两部法律,更具可操作性。美国公职人员从政道德法规兼具“德治”和“法治”,既重视道德教化和正面引导,又强化法律惩治作用,两者相互配合和补充,发挥预防和惩治双重效能。

第二,中国共产党高度重视领导干部的反腐倡廉教育,筑牢“不想腐”的思想防线。不想腐,就是筑牢拒腐防变的思想道德防线,从根本上消除腐败动机。从中国反腐实践来看,权力腐败往往源于思想道德防线的崩溃,体现为理想信念动摇,世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观的扭曲。中国共产党高度重视对党政领导干部的反腐倡廉教育工作,在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系》及五年工作规划中,把教育放在首位,发挥基础性作用。2011年中办发布《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》,系统提出了指导思想、目标任务、措施方法和保障机制,是反腐倡廉教育的指导性文件。通过在全体党员和领导干部中开展理想信念教育、党性党风党纪教育、道德教育、廉政教育、警示教育、核心价值观教育等,引导党员干部坚定理想信念、提高党性修养、培养高尚道德、增强廉洁自律意识、强化遵纪守法意识,拧紧思想“总开关”,构建起“不想腐”的思想保障机制。

(三)强化对权力的监督和制约,建立健全预防腐败的监督机制

健全监督机制是从源头上治理腐败的关键。美国反腐重在预防,建立起包括行政、司法、立法三大权力机关内部及相互监督、政党监督、审计监督、新闻媒体舆论监督、公民广泛参与的社会监督、行业自律监督等在内的完备监督体系,形成了一套高效有力的反腐监督机制。中国构建起包括党内监督、监察委监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、民主监督、群众监督、舆论监督等在内的反腐倡廉监督体系,形成了各司其职又相互配合的监督机制。

第一,强化权力机关监督,美国立法、行政、司法三大机构反腐监督机制体现出分权制衡的鲜明特色,中国人大、监察委、行政、司法反腐监督具有法律约束力和威慑性。基于分权制衡理念,美国行政、立法、司法三大权力机关各自都设立了监督机构,既对内自我监督又对外相互监督。作为立法机构的国会,在参众两院设立道德办,监督和调查国会议员的失职行为,自我发现和纠正内部腐败问题;通过制定反腐法律制度、道德法规及依法设立监察长办公室等反腐机构,运用财政审批权及审计权、行政官员任命批准权、弹劾权、听证调查权和反腐立法权等,对行政机关和总统进行全方位监督;运用法官任命批准权、弹劾权以及财政拨款的批准和审查权对司法机关进行监督。司法机关通过在内部设立监察长办公室、美国司法会议、巡回司法委员会等机构进行自我监督;通过设立检察官、独立检察官、联邦调查局、公共诚实处等反腐监察机构,行使反腐调查权、检查起诉权、司法审判权和审查权来打击立法和行政机关的腐败行为。行政机关通过设立道德办、监察长办公室、信息公开办公室等机构,行使内部监察权、道德管理权、信息公开职责进行自我预防监督;通过行使总统否决权、法官及检察官任命权等对司法和立法机构进行监督和制衡(14)。分权制衡确保了反腐监督机制的有效运行。

中国特色监督体系由党内监督、国家监督和社会监督三大系统构成,国家监督是以国家机关及其公职人员为主体的具有法律效力的监督。不同于西方国家的“三权分立”制,我国实行人民代表大会制下的“一府一委两院”制,人大作为代议机关行使最高国家权力,由其产生的政府、监察委员会、法院和检察院分别行使行政权、监察权、审判权和检察权,对人大负责,受它监督,形成了“一权独大、四权平行”(15)的政权组织结构。在此权力架构下,作为国家层面的反腐监督,首先是权力机关人大对其产生的国家机关及其工作人员的履职尽责、清正廉洁情况进行自上而下的监督;其次是作为专职反腐机构的监察委对“一府两院”及其公职人员的监督;再次是“一府一委两院”内部的自我监督及同级间相互监督。目前,国家监察体制改革仍在进行中,各国家机关内反腐机构及其职能也在调整中。要更好发挥国家机关反腐监督法律约束力、权威性强的优势,要在改革中积极探索和创新如何在坚持党的领导这一原则下,合理定位各机关的反腐监督职能、科学划分监督领域和重点、健全各机关间的衔接和协作、完善内部监督及相互监督机制,提高监督效能。

第二,重视政党监督,美国竞争性政党关系下的反腐监督具有较强的制约性和威慑力,中国合作型政党关系下的反腐监督具有独特优势但缺乏法律约束力和强制性。腐败是和平时期执政党面临的最大危险,强化党内监督和自觉接受党际监督是重要的化解之策。政党制度框架下的党际监督,主要是在野党或参政党对执政党及其政府的监督,实质是对权力的制约。美国是实行两党制的典型国家,经过长期的较量与磨合,形成了相互牵制相互竞争的替代性政党关系。两党制下,竞选失败的政党成为与执政党相对应的反对党或在野党,政治上的竞争使他们产生了以腐败罪名指控反对党的动机,从而在客观上提高了腐败行为被曝光的可能性。“势均力敌的党派之间出现利益冲突并形成的相互制衡与监督,客观上成为抑制腐败的有效途径之一。”(16)在野党通过启动弹劾总统程序、提出不信任动议案、在国会影响议案的通过、诉诸媒体等形式牵制和监督执政党及其政府(17),迫使其重视自身清廉、谨慎使用权力以免因腐败而被赶下台,监督由于可能危及执政党的执政地位而具有较强威慑力。

中国共产党领导的多党合作制是中国特色的政党制度,中共是执政党,八个民主党派是参政党,属于合作型政党关系。互相监督是双方合作共事的重要方针,民主监督是民主党派的主要职能之一,是通过提意见、批评、建议的方式进行的非权力监督。民主党派反腐监督的主要方式有:通过参加党委、政府、人大、政协及司法机关有关活动,以发言、提案、提意见等形式对腐败问题提出警示、批评、规劝;以特邀监督员身份参与纪检监察部门的反腐及纠风工作专项巡视、检查等;通过党员人大代表提出对涉嫌违法滥权、贪污腐败官员的罢免、追责议案;以民主党派名义向执政党及司法等部门揭发、检举、控诉腐败行为;提出反腐败立法及修订建议;利用媒体就反腐倡廉问题发声等(18)。民主党派反腐监督具有协商性、合作性、广泛性、公正性等特征和优势,参政党政治地位相对超脱,与执政党目标和利益一致,故能从大局出发,客观中肯地批评和揭露腐败行为,督促规范用权、清正廉洁,而非“拆台”和攻击。但受制于参政党监督意识和能力不够强、监督机制不健全、监督渠道不够畅通、缺少权力支撑和配套法律依据等因素,其反腐监督缺乏刚性、权威性及法律强制约束力。要提升监督实效,关键是要制定包括政党监督在内的专门监督法,完善民主监督保障、组织、运行、反馈和工作机制。

第三,开展舆论监督,美国媒体为防治腐败提供强有力的舆论监督,中国在党管媒体原则下不断完善舆论监督机制以发挥更大威慑作用。舆论监督具有传播速度快、覆盖面大、影响范围广、公开性、广泛性、及时性和震慑力大等特点和优势。在美国,媒体被公认为与行政、立法和司法并列的“第四种权力”,在监督政府和制约腐败方面发挥独特作用(19):通过传播公开政府信息和行为,提高政府透明度,使得公众借助媒体对政府进行监督;新闻媒体对腐败丑闻的报道和官员腐败行为的揭露,迫使立法者颁布新的法律来防治腐败,督促执法部门迅速进行调查和审讯,阻止了一些有道德缺陷的人进入政府担任要职或竞选连任成功,对潜在腐败分子产生强大震慑作用。美国新闻界20世纪初掀起的“扒粪运动”(Muckraking)和进步主义运动、《华盛顿邮报》对“水门事件”的揭露等,促使反腐法规的密集出台、反腐机构的设立和腐败案件的及时查处。美国媒体遏制腐败的强力效能得益于其完备的法律制度安排和社会基本条件(20):新闻自由受到有效的法律保障,《美国宪法》明确规定言论、出版自由,《信息自由法》确立了政府信息公开原则及公众信息获取权,媒体采访权、报道权和批评权得到充分法律保障;媒体独立性强,私有模式下的美国媒体在经济上政治上独立于政府和政党,对法律、事实和公众负责,敢于对政府及官员的腐败行为进行直接批评和揭露;具有政治透明度高、政府信息公开、民众政治参与广泛等良好的社会条件。但也要看到,美国媒体独立性是相对的,也存在削弱媒体监督作用的诸多因素(21):商业利益的渗透削弱了新闻媒体的独立判断和监督能力,利益集团可以运用广告、捐赠、收买等方式影响媒体;政府的干预影响媒体报道的客观公正性,政府可以运用资金、行政手段、广告宣传、政治约束等方式管控媒体;民众对媒体职业道德和报道动机的质疑等。

由于政治生态差异,中美两国政党、政府与媒体的关系呈现出体制性巨大差异,中国坚持党管,媒体的基本原则,媒体是党和政府的喉舌。长期以来,媒体以正面报道和弘扬主旋律为基调,在反腐中发挥着教育、引导、警示、震慑等不可替代的积极作用。但受媒体独立性不够强、知情权不充分、缺乏强有力的法制保障以及媒体自身监督意识、能力不足等因素影响,在反腐舆论监督上还没有形成足够强大的威慑作用。目前,我国还没有出台新闻传播、舆论监督方面的法律,规范舆论监督有2005年中办发布的《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》及中宣部发布的《加强和改进舆论监督工作的实施办法》等文件,缺乏法律约束力。因此,要尽快完成舆论监督立法,完善舆论监督机制,加强政府信息公开,为媒体反腐监督提供基本保障。

(四)持续保持反腐高压态势,构建具有强大震慑力的惩治机制

严查腐败案件,严惩腐败分子,建立严厉的惩治机制,是治理腐败的基本途径。反腐惩治机制就是综合运用法律、纪律、经济处罚等手段和方式,增强严惩腐败的政治、经济和社会效果,并有效遏制腐败现象蔓延的制度机制(22)。

第一,美国通过织密惩腐法律制度及建立相应的执法机构,构建严厉的惩治机制。从刑法角度看,腐败集中表现为贪污贿赂、渎职侵权等各类职务犯罪,美国经过系列改革和立法,形成了以贿赂法为中心的惩治腐败犯罪法律体系。首先,美国除在联邦宪法中有直接涉及贪污贿赂问题的规定外,《美国法典·刑事法卷》第201—209条规定了与政府官员贪污贿赂行为有关的各种罪名和处罚(23),包括贿赂公务员罪、贿赂证人罪、公务员受贿罪、证人受贿罪、国会议员及其他政府官员非法收受报酬罪、政府官员收取来自非政府报酬罪等,刑罚方式有拘禁、罚金、剥夺公职保有权、没收犯罪所得利益四种。其次,设立了惩治贪污贿赂等腐败犯罪的专门法律及相应的执法机构,严惩腐败犯罪。20世纪70年代,美国国会密集出台了包括《有组织的勒索、贿赂和贪污法》《联邦选举法》《反海外腐败法》《监察长法》《政府道德法》《文官制度改革法》等在内的专门法律,对惩治各类腐败犯罪作了具体详尽而严格的规定。腐败进入起诉惩处阶段,分别由各监管部门、法院进行裁决和处罚,对违规行为通常是部门内进行处罚,对腐败犯罪则由法院给予判决。只要构成腐败,都会受到严厉惩罚。

第二,中国坚持重遏制、强高压、长震慑,构建“不敢腐”的惩戒机制。不敢腐,就是通过加大惩治力度,提高腐败成本,形成巨大震慑作用,使得心生戒惧而收敛收手。当前,反腐败斗争形势依然严峻,必须继续保持高压势态,不断完善“不敢腐”惩戒机制。一是完善反腐败的刑事立法和制定专门的反贪污贿赂法,构建完备的惩治腐败法律体系。我国最新刑法是2015年《刑法修正案(九)》(24),其中第八章贪污贿赂罪和第九章渎职罪涉及腐败犯罪的刑罚规定。与国外很少动用死刑相比,我国贪污贿赂罪的刑罚要重些。但也存在着犯罪情节缺乏清晰界定、量刑幅度大、贪污罪与受贿罪量刑完全相同、缺乏剥夺公职规定、罚金数额笼统等问题,还需进一步完善。借鉴美国等国的立法经验,制定专门的《反贪污贿赂法》必要且可行。二是始终保持高压态势,坚决查处腐败案件。坚持有贪必肃、有案必查,既严肃查办领导机关及干部中的滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职等大案要案,又严肃查处发生在群众身边的腐败问题,有效减存遏增。三是加强反腐国际合作。随着“一带一路”倡议的实施,越来越多的中国企业走出去,腐败也随之向海外延伸。中国要加强国际反腐合作,加快与外逃目的地国建立执法合作的反腐协同机制,加强追逃追赃力度,不能让外国成为一些腐败分子的避罪天堂。同时,借鉴美国制定专门的《反海外腐败法》,防范国际商业贿赂,构建海外反腐的中国模式。

三、中美反腐败机制建设的启示

中美两国制度迥异,国情不同,在治理腐败中形成各具特色的反腐机制。比较研究的目的不是论孰优孰劣,而在于使我们从中得到某些启发,获取某些借鉴,提升我国腐败治理成效。

(一)独立权威高效廉洁协作是反腐败机构建设的基本标准和条件

从美国反腐机构设置和建设经验来看,独立性、权威性、高效性、专业性、廉洁性、协作性是确保反腐机构充分发挥职能的基本标准,是反腐机制有效运行的组织基础。第一,独立性。独立性包含机构独立、人事独立、财政独立和职权独立,其中职权独立是关键,独立行使职权时要有健全的法制保障(25)。美国政府各部门内都设有专职化反腐机构,各司其职、分工合作、相互监督,拥有独立的人事任免权,有独立经费预算,有配套法律,依法独立履行职能。在中国,作为反腐败专门机构的监察委,产生于人大,把监察权从原行政权中分离出来,独立性得到极大提升。改革中还要进一步保证人大对监委会独立的人事任免权、内部独立用人权,理顺坚持同级党委领导和依法独立行使监察权之间的关系。第二,权威性,是指反腐机构政治地位高,“国家权力核心在哪里,反腐败机构就直接从属于哪里”(26),反腐工作得到最高领导层高度重视和亲自推动。美国的反腐机构直接对国会、总统或司法部负责,拥有较高职权,敢于碰硬,对任何人没有特权、侥幸和例外。中国的《监察法》赋予监察委充分的反腐职权和丰富的监察手段,权力集中,纪委作为党内监督机构,中纪委受中央委员会直接领导,地方各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导,具有较高的权威性。第三,专业性,是指反腐机构成员拥有专业反腐知识和技能,有较强腐败治理能力。据美国《监察长法》,总统在任命监察长时,“不应考虑政治党派,仅根据候选人的正直与其在会计、审计、法律、财政分析、管理分析、行政管理或调查方面的综合能力水平”(27)。随着中国监察体制改革推进,纪委和监察委合署办公,业务范围扩大,工作内容方式发生变化,要加强对转隶人员的培训和教育,通过内部遴选、公开招考等渠道招募具有反腐知识和技能的新成员,打造一支高素质、专业化的纪检监察队伍。第四,廉洁性,是指反腐机构通过接受内外部的全方位监督,防范内部人员滥用职权,避免出现“灯下黑”问题。美国反腐机构通过内设监督机构和外部接受媒体和民众监督保持自身廉洁。《监察法》第七章及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》对此的回应是(28),以接受“人大监督”“民主监督、社会监督、舆论监督”和“设立内部专门的监督机构”等方式进行,确保纪检监察机关清正廉洁。第五,协作性,是指反腐机构之间实现有效衔接和协调配合。美国反腐机构各自独立又分工合作,道德办如发现公职人员有腐败嫌疑,交给监察长办公室调查,调查发现如涉嫌违法就移送司法部门,由司法部门指派检察官进一步调查和起诉,法院给出最后的审判和惩处,各机构间实现线索移送和证据互换。但由于多机构多法律,力量分散,联邦与各州都未设立统一权威的反腐领导协调机构,出现了职能交叉重叠、协调配合难等问题,一定程度上影响了反腐效率。中国的反腐机构众多,既有全国统一的反腐专门机构和法律,也有承担一定反腐职能的国家机关和社会组织,反腐败协调小组负责各机构之间的团结协作,纪委监委合署办公,既集中统一又分工协作。但还需处理好监察委与权力机关、各级党委之间关系,科学界定机构间的职责分工,形成监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的配合又协作的工作格局。

(二)科学完备的反腐法规制度体系是防治腐败的根本保证

综合来看,美国反腐法制体系严密配套,不同领域和部门有不同的法律制度规范,法律条文和制度规范全面严格、具体细化、操作性强且能刚性执行,充分发挥制度在防治腐败中的根本保证作用。中国特色的反腐败法规制度网络也已织密,制度优势正转化为治理效能。但要推动反腐法规制度体系更加成熟和定型,借鉴美国经验做法,努力做到:一是完善更新已有的法规制度。我国的一些反腐法规制度过于原则宽泛,可操作性欠缺,层次低,需要及时完善更新。学习美国官员财产申报制度,完善修订《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《公务员法》等党规法律,建立真正意义上的公职人员财产申报公开制度;学习美国媒体舆论监督在反腐中的强力效能,完善《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》,制定我国的《舆论监督法》;反腐刑事立法方面,重点完善《刑法》《刑事诉讼法》中“贪污贿赂罪”的刑罚规定;学习借鉴美国《信息自由法》,升级《政府信息公开条例》为法律层面的信息公开法;学习借鉴美国成熟的防止利益冲突制度,综合散见于党纪和国法中的相关规定,制定利益冲突法,建立完善的防止利益冲突制度。二是加紧制定新的法规制度。我国具体性反腐法律制度欠缺较多,预防腐败立法方面缺乏国家公务员从政道德法、行政组织法、行政程序法、行政问责法等;腐败监督立法方面缺乏国家统一的监督法、举报法等;惩治腐败立法方面缺乏专门的反贪污贿赂法等;激励性保障性法律法规欠缺;反腐国际合作方面法律有空缺,需要逐步填补空白。三是加紧清理废止过时失效或相矛盾的规制。为了解决党内法规制度存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题,中共中央先后于2012.06—2014.11和2018.11—2019.04部署开展了两次党内法规和规范性文件集中清理工作,废止和宣布失效共计801件(29)。清理工作也包括过时的反腐倡廉相关制度规范。四是完善反腐法规体系的内部衔接与协调。首先是完善各项法律之间的衔接,《监察法》实施后,需要修改《刑法》中涉及职务犯罪侦查、《监察法》中“留置”相关规定与《刑事诉讼法》相矛盾的地方;参考《检察官法》建立监察官制度等。其次是党规与国法的衔接与协调。我国反腐法规数量众多,党纪占比超过国法,两者防治对象不同,效力不同,对于如何协调两者关系,习近平指出,针对两者重复问题,党纪严于国法,纪挺法前;针对两者相抵触问题,要始终坚持宪法和法律在党内反腐法规制度制定中的指导作用,维护宪法权威、捍卫宪法尊严;针对党规不能及时转化为国法问题,要加强两类立法部门间的沟通,加快成熟的党内反腐法规向国法的转化步伐(30)。总之,既要加强制定上的沟通与协调,避免立法上重叠或不一致,也要建立实施过程中法规修订或废止的通报协调机制,使各项法规彼此衔接、环环相扣、配套完善,形成整体合力。

(三)信息公开透明是推动民众和媒体监督政府、预防腐败的有效方法

预防腐败最有效的方法就是公开透明,因为阳光是最好的防腐剂。政府作为权力主体,往往掌握着与公权相关的大量信息,政府信息公开具有重要反腐功能,是实现对权力有效监督的重要方式,是民众知情权的基本保障,是媒体舆论监督的必要条件(31)。

美国是世界上较早通过立法逐步建立起完备的政府信息公开制度的国家,信息公开一直是美国对付腐败的利器。《美国宪法》规定,参众两院都应保存本院议事录,除法律规定的保密部分外,其它部分要随时公布,保证了公众对于立法过程的知情权。1935年国会通过《联邦登记法》(Federal Register Act),授权美国国家档案馆设立联邦登记处,出版联邦登记日报,集中公布所有联邦机构的法规条例和政务信息,及时统一向公众提供信息服务。1966年国会通过《信息自由法》(32),确立了“以公开为原则、不公开为例外”的原则,对信息公开内容作了详尽规定,赋予公众平等信息获取权,后经几次修订成为该项制度的核心法律。1976年国会通过《阳光政府法》(33)(The Government in the Sunshine Act),确立了政府会议公开原则,政府会议记录、会议摘要、会议文件、会议录音等要公开,允许公众参加旁听非保密会议。2002年政府通过了《2002电子政府法案》(E-Government Act 2002),旨在通过网络高效地将政府信息传递给民众,提高政府效率。随着大数据时代的到来,美国成了从信息公开走向数据开放的先行者。2009年白宫发布《开放政府令》,政府数据开放行动正式启动,同年国家级政府开放数据平台Data.gov上线,民众可自由检索、获取利用数据及实现与政府交流互动(34)。2012年《电子化政府执行策略》将政府数据通过互联网平台进行开放共享,2014年《美国开放数据行动计划》发布,对现有数据开放框架进行了总结并提出改进措施。经过上百年努力,美国构建起完善的政府信息公开制度,成为反腐制度建设的重要组成部分,为媒体和民众监督政府创造了基本条件,在反腐中发挥了独特作用。

借鉴美国政府信息公开制度的成功经验,推动中国政府信息公开,形成人民监督政府的良性机制,打一场反腐败的“人民战争”。相比而言,我国政府信息公开起步较晚,相关法规主要是2008年正式实施的《政府信息公开条例》。适应大数据时代发展要求,2015年国家级政府数据公开行动开始启动,《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》确立了公共数据公开范围,“十三五”规划提出“实施国家大数据战略”,加快推动数据资源共享开放和开发应用。2016年国务院通过《“十三五”国家信息化规划》,重点是打破政府各部门之间的信息壁垒,加快推进公共数据资源向社会开放。目前,国家级政府数据统一开放平台还未建成,有些地方政府数据公开平台已正式上线运行,但存在着数据开放范围和数量比较少、数据价值较低、更新速度较慢、数据闲置浪费等问题(35)。可见,我国要实现通过信息公开制度有效预防腐败,还需做大量工作,既要提高公民政治参与意识和转变政府观念,还要完善信息公开立法,合理确定政府信息公开范围,处理好与《保密法》《档案法》的衔接问题,建立信息申请被拒的申诉机制,真正确保公民知情权,为群众和媒体提供更便利的获取信息和监督政府的平台,真正实现让人民监督权力,让权力在阳光下运行。

作为一种社会痼疾,腐败现象不可能在短期内消失,反腐永远在路上,而建构科学完善的反腐机制是防治腐败的治本之策。美国正是依靠其科学完备的反腐法规制度、高效协同的反腐机构、管用长效的反腐道德教育、严密有效的监督及制衡的权力设置,才把腐败抑制在一定程度,成为比较廉洁的国家。中国特色反腐机制具有自身的独特优势,并在不断转化为治理效能。他山之石,可以攻玉。面对我国依然严峻复杂的反腐败斗争形势,以开放的心态学习和借鉴美国反腐机制建设的成功经验和有益做法,在实践中不断完善和创新我国的反腐体制机制,不断提高我国腐败治理水平,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。

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