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陈宏彩:国家监察体制改革绩效评估问题探析

分类:
制度创新
来源:
2020/09/28 23:13
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文章来源:《中州学刊》2020年第1期

   作者简介:陈宏彩,男,浙江省委党校公共管理教研部副主任、教授,公共管理学博士(杭州 311121)。

   内容提要:国家监察体制改革是一项重大的制度创新。对于这项重大的改革,必须适时进行全面、科学的绩效评估,以检验目标实现度、总结成功经验、及时发现问题、强化责任担当。国家监察体制改革的绩效评估指标主要包括内部运行指标、外部影响力指标和反腐绩效指标。根据工作需要,可以由人民代表大会、监察机关自身或独立的第三方进行评估,评估方式包括问卷调查、深度访谈、实地考察、文本分析等。

   关 键 词:国家监察体制改革/绩效评估/基本框架/national supervision system reform/performance evaluation/basic framework

   标题注释:基金项目:国家社会科学基金重点项目“试点地区监察委员会运行状况与制度完善跟踪研究”(17AZZ006)。

   国家监察体制改革是中国特色社会主义政治制度建设的重要组成部分,是提升国家廉政建设能力和增强道路自信、制度自信的重大战略举措,也是社会各界共同关注的系统改革工程。我们既要全面落实中央各项战略部署,又要科学严谨地跟踪改革进程和评估改革成效。

  

   一、国家监察体制改革绩效评估的现实意义

   绩效评估与管理是二十世纪七八十年代以来西方新公共管理运动和政府改革浪潮的重要内容之一。政府的一般管理项目需要进行绩效评估,重大改革项目更需要进行评估。事实上,国外绩效管理的许多理念、技术和方法,已经被运用到我国的政府改革之中。对于国家监察体制改革这样一个特别重大的改革项目而言,绩效评估更具有特殊意义。

   1.适时进行绩效评估,可以检验目标实现度

   任何改革都有自己的预期目标,是在特定目标指引下的一系列革新性、创造性活动,国家监察体制改革也不例外。这项重大改革既有事关长远的战略目标,又有阶段性、具体化的战术目标。从长远来看,是为了建立党集中统一领导下的权威高效、运转协调、覆盖全面、法治规范的反腐败机构,建设清正廉明政府,为实现中华民族的伟大复兴奠定更加坚实的制度基础。从近期目标来看,需要在腐败预防和治理中不断取得新的进展,增强反腐机构的权威性与威慑力,提升人民群众对政府廉洁的感知水平与认同程度。尽管战略目标无法得到科学评估,但就战术目标而言,仍然可以设立一系列的子目标,分阶段、分项目进行评估,以检验改革成效和目标实现度。“如果缺乏有效的绩效指标体系,组织就难以知道当前的组织绩效是否得到提高,以及组织绩效与期望的绩效之间是否还存在着差距,就无法了解当前组织目标实现的程度如何。”①

   2.科学进行绩效评估,可以总结经验与纠偏

   改革的过程既是按照既定目标有计划、有步骤推进的过程,也是自主探索、开拓进取的过程。在实际工作中,我们需要本着实事求是、科学严谨的态度,对改革的成效进行测定。“若不测定效果,就不能辨别成功还是失败。”②对于取得的成功,如果不能进行肯定与鼓励,改革的动力恐怕难以持续,智力支持也会明显不足。如果一个组织不去测定效果,在出现成功时不能识别,那么,它怎么能从成功中学到东西呢?如果没有对结果的信息反馈,改革往往会夭折。同时,对于改革中产生的问题和不足,更需要及时、敏锐地发现,以便于及时纠偏。“评估的过程就是组织行为诊断的过程。通过评估,发现管理制度存在缺漏、时滞,就可以及时采取措施,补充完善;发现人力资源存在的素质和技能问题,就可以当即着手教育和培训;针对社会、公民反映的带有典型意义的热点问题,可以形成下一步工作重点的基本思路。可以说,绩效评估既是一个管理过程的结束,又是一个新的发展阶段的开始。”③正是这种“改革—诊断—修正—改革”的周而复始的过程,新的经验不断得到累积、新的错误及时得到纠正、新的瓶颈不断得到突破,从而使改革始终沿着既定目标前进,最终圆满完成战略任务。

   3.全面进行绩效评估,可以强化责任与监督

   改革成功与否,既与改革目标是否合理可行相关,也与改革者的责任心、积极性等密切相关。国家监察体制改革是一项重大的政治任务,虽然有中央科学的顶层设计、巨大的政治勇气和坚强的改革决心为支撑,但是在前进道路上也会面临前所未有的困难。改革者如果没有强烈的事业心和责任感,很难保证改革的顺利进行。全面进行绩效评估,真实呈现和反馈各种情况,有利于增强改革者的使命感和责任感。“绩效考评致力于提供关于项目和组织绩效的各种客观的相关信息,这些信息可以用来强化管理和为决策提供依据,达成工作目标和改进整体绩效,以及增加责任感。”④国家监察体制改革事关国家的廉洁与发展,事关社会的公平与正义,事关人民群众的切身利益。因此,人民群众十分关注这项改革,期待改革取得预期成果。为了对人民群众负责,接受人民群众的评判与监督,也必须进行全面、科学的绩效评估,保障人民群众的知情权、参与权和监督权。“社会主义国家的公职人员失去人民的有效监督,就可能独断专行,甚至腐化堕落。因此,建立结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的政府绩效评估机制,加强对政府权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,是社会主义民主政治的基本要求。”⑤

  

   二、国家监察体制改革绩效评估指标体系的基本框架

   虽然我国从国家层面制定了国家监察体制改革的总体目标、路线图和时间表,但在建立评估指标体系方面,尚未进行具体谋划,学界也没有就该问题进行深入探讨。“科学合理的指标体系反映了政府改革的方向,可以引领政府改革健康地进行。”⑥根据党和国家确定的改革目标以及各国反腐机构高效运行的实际情况,国家监察体制改革绩效评估指标至少应包括内部运行指标、外部影响力指标和反腐成效指标等三个方面。

   1.内部运行指标

   反腐机构要取得预期的成效,首先必须保证机构本身制度完善、设置科学、管理规范、运转协调、制约有效。国家监察体制改革就是为了建立有中国特色的、权威高效的反腐机构,这对监察机关自身建设提出了更高要求。具体而言,要重点考察以下指标。

   其一,法律法规的完善性。为了保障国家监察体制改革有法可依,十三届全国人大一次会议已经通过了《中华人民共和国监察法》。该法对监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限与程序,对监察机关和监察人员的监督及相应的法律责任等进行了明确规定,是指导当前监察体制改革的根本准绳。当务之急是,有关评估主体必须评估其在实践中是否得到全面认真地贯彻和执行。此外,对于一些具体的工作,各级监察委员会必须制订相应的实施细则,确保各项工作有章可循、有章必循。随着改革的推进,新的问题还会不断出现,也必须适时评估法律法规和各项规章制度的完善程度,以便查漏补缺,出台新的法律法规。

   其二,职责的明晰化与实现度。根据《中华人民共和国监察法》的规定,监察委员会履行监督、调查和处置三项职责。这三项职责是推进反腐败工作标本兼治、综合治理的三个重要因素,共同构成完整的反腐链条。一些发达国家或地区的反腐经验表明,凡是坚持“三位一体”的反腐战略和工作方针,廉政建设就会不断取得新的进展。香港廉政公署常设机构分为预防处、社区关系处和执行处,就是把预防摆在头等重要的位置,通过预防降低腐败发生的概率,构筑反腐倡廉的第一道防线。在监察委员会机构设置中,监督部门占有相当的比重。如果监督部门扎扎实实地做好廉政教育,对一些苗头性、倾向性问题早发现、早处置,把日常监管、过程监控的实效充分体现出来,调查和处置的压力就可以大大减轻,就可以最大程度地降低腐败给国家、社会造成的损失。有关主体在评估中必须认真检查三项职责的落实情况,如是否落实到具体机构、具体人员,是否分步推进并卓有成效,等等。

   其三,运转的有效性与协调性。效率是衡量任何工作机构绩效的重要指标。监察委员会工作效率的最重要的保障是始终坚持党的集中统一领导,在各级党委的统一领导、部署和协调下开展工作。但是,监察委员会的高效运行也面临许多挑战:各级监察委员会在转职能、转方式、转作风的背景下进行了大规模的机构调整和改革,机构之间的磨合需要时间;来自检察院的转隶人员知识结构、思维方式等与原有的纪委工作人员具有一定的差异,人员融合、优势互补同样需要时间;纪检监察机关既要执纪又要执法,如何做到法纪贯通、法法衔接,也是必须面对的挑战。因此,监察委员会的组织结构是否合理、各个内设机构工作效率如何、人员融合程度怎样,必须进行系统、科学的评估。组织结构的合理性直接影响系统权力的运行、组织职能的配置和组织目标的完成。“组织结构与职权形态之间存在着一种直接的相互关系。实际上,职权关系是组织结构的同义语。”⑦当然,不是每项工作都可以量化评估,可以将过程评估和结果评估、定性分析和定量分析有机结合。除了强调部门内部的效率,还必须强调部门之间的协调,不能因为强调单方效率影响组织的协调,也不能因为强调组织协调忽视单方效率。此外,各级监察委员会与人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等外部国家机关的协调性,也必须一并进行考察评估。

   其四,内部权力制约的刚性。一个权威高效的反腐机构,必须依法拥有履行职责所必需的充分而有效的权力。特别是对于新建立的反腐机构来说,权力行使的广泛性、充分性直接影响其权威。但是,没有制约的权力必然产生腐败,内部权力腐败必然导致反腐机构的瓦解和崩溃。因此,必须将内部权力制约的情况列为国家监察体制改革绩效评估的重中之重。事实上,为了防止“灯下黑”,党的十八大以来,党中央对纪检监察机关内部领导体制和制约机制进行了大刀阔斧的改革。例如,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主;查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;与执纪监督室不同,执纪审查室从事案件审查工作,不固定联系领域或地区;巡视巡察人员不固定、对象不固定,并且“一事一授权”,等等。为了加强内部权力的制约和监督,监察法作了更加严格具体的规定,例如,建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制;调查取证全过程录音录像制度;留置措施的集体研究决定以及相应的审批备案制度;设立内部专门监督机构,等等。在评估过程中,评估主体必须认真审视各项措施是否到位,整体制约效果如何并提出完善建议。

   2.外部影响力指标

   反腐机构的公信力和执行力,必须得到外部的肯定和认可。从国家监察体制改革的实际情况来看,必须综合考虑以下几个因素。

   其一,在监察对象中的影响力。权威的反腐机构的运行,必须在全体监督对象中产生广泛而深远的影响力,使监督对象心生敬畏甚至闻风丧胆。如果直接监督对象对反腐机构嗤之以鼻或者不屑一顾,那么反腐机构的权威和绩效是值得怀疑的。国家监察体制改革已经将行使公权力的全体公职人员纳入监察范围,各级监察委员的监察范围更为广泛,监察任务成倍增加。习近平总书记指出,“深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间”⑧。从实际运行来看,全覆盖既包括作为主体部分的党政领导干部,又包括国有企业、事业单位、社会团体以及基层组织中行使公权力的人员。评估监察体制改革在监察对象中的影响力,必须把这两部分人员都包含在内。特别是针对新的群体,监察机关要通过办理案件、廉政教育等方式不断拓展新领域,取得廉政建设的新成效。监察体制改革的绩效评估,必须全面、科学测量改革在各个群体中产生的影响力、权威性和威慑力。

   其二,在社会公众中的影响力。国家监察体制改革从一开始就受到社会各界的广泛关注。由于腐败是政治的毒瘤,为各国人民深恶痛绝,反腐机构的一举一动备受社会各界关注。重视社会公众的评价,也是尊重和保障公众的知情权、参与权、监督权等民主权利的需要。社会公众有权知道国家的廉洁程度如何、反腐机构的成效怎样、未来有哪些对策措施,等等。更何况,廉政建设的深入推进本身需要不断提高公众的认知水平和参与程度,反腐机构也应担负这方面的职责。有些国家和地区把廉洁教育写人学校教材,反腐机构与公益组织、社区等联合开展反腐倡廉的动员教育等,既扩大了反腐机构的社会影响力,又增强了全社会的思想觉悟、廉洁意识和参与热情。评估监察体制改革在社会公众中的影响力,也必须对以上各个方面进行综合评判。

   其三,在国际社会的影响力。成功的反腐机构不仅在国内产生重大影响,而且在国际社会也声名远扬。如香港廉政公署、新加坡腐败行为调查局,就是大名鼎鼎的反腐机构。我国的监察委员会也有可能成为这样的机构。首先,我们查处了一大批大案要案,查处的腐败分子级别之高、数量之大,为历史上所少见。每一起大案要案的查处通过国内外重要媒体广泛传播,在国际社会产生了广泛影响。党的十八大以来通过“打虎拍蝇”取得的成果得到全世界公认,中国反腐机构铁腕反腐的形象已经初步树立。其次,我们开展了前所未有的追赃追逃工作,赢得了国际社会的支持和赞赏。在“百名红通人员”追逃行动中,不管是邦交国还是非邦交国,不管是加勒比海地区还是北美洲,我们克服重重困难,创造性地建立了多种国际合作模式,取得了跨国行动重大成果。中国反腐机构的坚定决心、坚强意志和卓越能力得到国际同行的广泛赞誉。最后,我们是《联合国反腐败国际公约》的重要成员国,并在杭州G20峰会上倡导建立了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》,充分彰显了我国在国际反腐败领域的主导权和领导力。⑨中央追逃办数据显示,2018年,我国对外新签署5项引渡条约和4项司法协助条约,与外商签订4项金融情报交换协议;与泰国、阿根廷、白俄罗斯等6个国家签署反腐败合作谅解备忘录;通过出访和接待来访,与美国、新西兰、加拿大等50多个国家磋商了反腐败合作。随着反腐败国际执法合作不断深化,我国反腐败朋友圈和影响力进一步拓展。⑩我们深信,随着我国反腐行动的深入开展和反腐败国际合作的日益扩大,我国反腐机构将成为受到国际社会广泛认可和尊重的重要机构,中国的反腐制度、反腐经验将成为世界许多国家学习和借鉴的样本。上述几个方面也是国家监察体制改革取得成功的重要标志,值得进行客观、公正的评估。

   3.反腐绩效指标

   世界上的反腐机构很多,有些以高效权威著称,有些则绩效平平。根据国际社会普遍的做法和经验,结合我国的实际情况,国家监察体制改革的绩效评价必须纳入反腐绩效指标,具体来说,其主要由以下几方面构成。

   其一,国际公认的清廉指数。国家监察体制改革的根本目标就是建立有中国特色的权威高效的反腐机构,提升国家的廉政建设水平和廉洁程度。如果国家的清廉指数不断提高,那么这项改革就达到预期目标。反之,如果清廉指数没有实质性的提升,改革就没有取得预期成效。当然,审视清廉指数时,必须处理好短期和长期、表象和实质的关系。当反腐败深入开展,一大批腐败案件被查处时,可能会给国际社会造成“腐败程度加深”的错觉并依此得出“越反越腐”的结论。事实上,只要在减少存量的同时,采取有效措施遏制增量,经过一段时期的发展,清廉指数肯定会大幅度提升。我们既可以参照国际社会已经比较成熟的清廉评价指数,也可以建立符合国情的、科学合理的中国清廉指数评价体系,对国家监察体制改革的整体成效进行客观公正的分析。

   其二,公众的腐败感知度。如果说国际公认的清廉指数是一种通过国别比较得出的相对客观的评价指标,那么通过自身途径获取的国内公众的腐败感知度,则是比较主观的评价指标。两者有一定相关性,但又不完全相同。公众要经常和公共权力部门打交道,对权力部门和行使公权力的人员是否清正廉洁会有一些直接感受,也会通过其他途径间接了解相关情况。反腐机构的工作目标之一是,通过反腐行动和其他努力,最大程度地清除腐败现象,降低腐败对社会公众造成的利益损害、价值冲突与心理影响。腐败特别是发生在群众身边的腐败直接影响群众的切身利益,影响社会的公平与正义,影响人们的世界观、价值观和人生观。反腐败必须重视人民群众的感受,增强人民群众的认同感和获得感。随着反腐败的深入开展和国家法治建设的加强,人民群众对腐败的认识愈来愈趋于理性。最初人们对“老虎苍蝇”的查处或许有些非理性、情绪化表达,经过一段时期的发展,人们的认知日益理性,对权力监督中的体制改革、制度建设等寄予更多的期望。因此,只要具备符合统计学要求的样本数量和样本结构,完全可以比较真实地体现公众对腐败的感知与认识。

   其三,腐败案件查处力度。很多新成立的反腐机构都是通过掀起“反腐风暴”或查处大案要案而声誉鹊起的。因此,反腐机构持续的影响力和权威性,始终离不开对腐败案件的查处力度。随着国家监察体制改革的推进,我国的反腐败斗争和党风廉政建设已经进入战略决胜期。监察委员会对腐败案件的查处是否真正做到零容忍、全覆盖、无死角,直接影响国家监察体制改革的成效和清廉国家建设的进程。当然,我们已经取得反腐败压倒性胜利,从客观规律来讲,今后查处的大案要案肯定愈来愈少。在这种情境下,如何体现反腐力度不减、节奏不变、尺度不松呢?我们认为,主要应从三个方面加以评判:一是腐败行为的发现率。腐败行为的发现率越高,造成的威慑力就越强。如果腐败行为能够得到百分之百的查处,很多人的侥幸心理就不存在了,权力任性的概率就会不断降低。二是腐败行为的潜伏期。过去,腐败案件的潜伏期有的长达七八年,有的甚至十几年。潜伏期越长,造成的危害愈大,腐败分子的气焰越发嚣张。三是腐败行为的成本。在新加坡,行贿几十元钱会比逾期居留、酒醉驾车遭到更为严厉的惩罚。(11)而收受贿赂的人,哪怕受贿的金额很小,也往往会面临牢狱之灾和招致丰厚的廉政金的罚没。我国的监察体制改革要取得巨大成功,也要借鉴其他国家的先进经验,始终保持反腐高压态势。腐败案件查处力度的评估,对于改革成果的巩固与拓展尤为重要。

  

   三、监察体制改革的评估主体

   评估指标体系回答的是评估什么的问题。指标体系建立以后,还必须明确由谁评估、如何评估的问题。根据国际经验并结合我国国情,监察体制改革的绩效评估主体主要包括各级人民代表大会、监察机关自身以及第三方评估机构。

   1.人民代表大会评估

   人民代表大会制度是我国的根本政治制度。根据宪法和法律的规定,各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。监察机关作为在行政机关、审判机关、检察机关之外的一个新生的国家机关,更应接受人民代表大会的全方位监督,从而在国家权力结构中发挥应有的作用。各级人民代表大会及其常务委员会通过审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查,就有关问题提出询问或者质询等,对监察委员会的工作进行监督。为了使监督更加全面、准确,人民代表大会及其常务委员会也可以通过绩效评估的方式履行自己的职责,这是在全面依法治国、全面从严治党背景下人大监督方式的创新,也是增强监察机关权威性的重要途径。就人大而言,在党的领导、人民当家作主、依法治国之间寻找契合点和突破口,完善监督制度、创新监督方式、提升监督质量,是新时代人大工作面临的重大课题。对监察机关进行绩效评估,正是在此方面进行的有益探讨和尝试,也为加强和完善人大监督积累宝贵经验。就监察机关而言,主动接受人大监督是法定义务。通过人大的绩效监督,可以为不断深化改革、改善制度绩效提供强大的动力与压力。监察机关组建之初,能够得到各级人大的如此重视,可以迅速提高监察机关的政治地位和社会影响力,为全面贯彻党中央的重大决策部署、推动新生机构的成长和发展,创造更加有利的政治环境。

   2.监察机关自我评估

   各级监察委员会始终存在评估的需求:每年向人大汇报工作需要进行自我评估,明了改革的成效和问题需要进行评估,系统内的绩效比较需要进行评估。即使没有进行全面的绩效评价,也应在工作总结中就某个方面的问题进行评判分析。2019年7月,中央纪委国家监委印发《纪检监察统计分析指标体系(试行)》,构建贯通监督检查、审查调查全流程,涵盖“四个监督”“四种形态”各方面,体现政治效果、纪法效果、社会效果相统一的指标体系。此次指标体系的设立坚持反映整体工作和反映重点工作相结合,既设立监督检查、审查调查、问责等反映整体工作成果的指标;又突出重点,设立严明政治纪律、查处违反中央八项规定精神问题、查处群众身边腐败和作风问题、国际追逃追赃、自我监督等反映重点工作成果的指标,全面系统反映纪检监察工作成果。(12)可见,中央纪委国家监委事实上在进行自我评估,探索建立科学合理的评估指标体系,反映全国纪检监察工作的绩效与不足,通过评估推动各项工作的开展。按照计划,全国纪检监察系统的自我评估2020年正式实施。自我评估的优势在于,由于熟悉内部情况,外部人员无法获取的某些信息,系统内部可以准确获取。然而也正因为如此,自我评估的客观性、公正性往往受到质疑。系统内部可能尽量收集对自己有利的数据,而对那些不利的数据或信息尽量不予采用或者进行技术化处理。此外,自我评估还可以充分发挥组织优势,通过内部管理体制和运行机制,将任务层层分解,落实到部门、落实到人,贯穿到整个管理过程,从而将绩效评估与绩效管理有机结合,更好地实现组织目标。当然,自我评估并非所有的活动都由系统内部完成。涉及到内部运行情况的指标,可以依靠系统力量完成;而涉及到监察体制改革在监察对象、社会公众中的影响力指标,可以依托专门的民意调查机构进行。

   3.第三方评估

   第三方评估因为其特有的专业水平、机构的相对独立性和评估结果的客观公正而愈来愈受到青睐。第三方评估包括独立第三方评估和委托第三方评估,评估机构包括行业协会、高等院校、科研机构、相关社会组织等。在国外,公共管理和公共服务的第三方评估起步较早、发展较快,而且在很多方面已经实现制度化、规范化、法治化和常态化。随着绩效评估制度和方法在我国的推广和应用,第三方评估不断出现在各级政府的议事日程中。近年来,受国务院委托,中科院、全国工商联、中国行政管理学会、国家行政学院、中国国际经济交流中心及相关高校、研究机构等对简政放权和放管结合、支持小微企业、金融服务实体经济、区域协同发展、棚户区改造、营业税改增值税、重大水利工程建设、精准扶贫等政策落实情况作了第三方评估。这些评估帮助国务院掌握了政策的实施情况,促进了各地相关工作的开展,在社会上产生了很好的反响。在国务院的示范带领下,地方政府也将一些重大的改革项目委托第三方进行评估,开创了政府督查的又一途径。国家监察体制改革政治要求高、涉及面广、专业性强,可以委托高等院校、研究机构、专业学会等进行权威的第三方评估。

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