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何哲:国家何以能治理好? ——基于信任、权威与参与的视角

分类:
制度创新
来源:
2020/11/10 12:18
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来源:《学习论坛》2020年第10期

 

   [摘要]国家治理研究最核心的问题就是如何将国家治理好的问题,也就是良治和善治的问题。为了实现治理好的目标,现有的研究已经在不同的层面上提供了大量的制度设计和建议,有些是在治理的最核心的理念价值层面,有些是在工具政策层面。本文认为,无论制度表象如何,好的国家治理一定要实现好的政府作为支撑,建设好的政府,就必须要满足信任、权威与参与的三元核心关系。这三者实现了政府与其他社会主体的良性互动和制度稳固关系,平衡了微观个体与宏观主体之间的多元关系,最终促进了整个社会共同体的发展与繁荣。在信任-权威-参与的内核之外,则有民主、法治、科学等制度安排予以保证。而在信任-权威-参与的三者关系中,信任建设应始终成为政府建设的重中之重。

   [关键词]国家治理;信任;权威;参与

   [作者简介]何哲(1982-),男,陕西西安人,博士,现为中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授。

  

   国家治理研究和实践的最终目的是要探索治理好国家的模式和机制,并提供相应的制度设计和政策建议。对于如何实现国家的好的治理,也就是所谓的善治或者善政,已经有大量的研究提出了各种机制设计和政策建议。包括从宏观政治体制的民主、法治等,以及相对中观的政府、市场、社会的多主体互动,也包括在微观层面的社会资本、社会组织等。然而,我们依然要问一个问题,在众多的机制设计和政策建议中,支撑和实现好的国家治理的最为重要的核心逻辑是什么?也就是说,进一步透视不同国家类型的相对较好的治理,其中共同的核心逻辑是什么?这种探寻,仅停留在表面上的制度形式是远远不够的,要进一步去探寻其中内在的核心逻辑和实现机制。本文认为,要实现好的国家治理,特别是对后发国家而言,政府起到了核心作用,而作为最重要的治理主体的政府,最少需要满足三个极简核心要素,即信任,权威和参与,在三个要素之外,有其他相应的众多制度机制给予保障。

  

   一、什么是好的国家治理?

  

   世界上国家虽多,尽管在具体国情和历史演化路径上有所差异,但是大道皆同,对于什么是好的国家治理而言,还是有一些共同的标准的。这也就是所谓的虽然没有普适价值,但是有共同价值[[1]]。

   因此,对于什么是好的国家治理,从不同的视角来看,有很多种标准,但大体而言,都集中在三个层面,即国家强盛、经济繁荣、人民幸福。在这其中,人民幸福是整个国家治理的基石和根本目标。经济繁荣是整个国家有效运行和人民幸福的物质和文化基础。而国家强盛则表现整体的国家实力的雄厚,特别是在与其他国家相比较下,从而使得避免国家遭受外来势力的入侵和干预。这只是从一般意义而言。

   围绕和支撑这三个最核心目标的实现,还有科技进步、社会公正、社会和谐、个人发展与自由等不同层面的具体的目标。例如,科技进步既保障了人民生产和生活的便利性与舒适度,也促进了经济的创新,同时也保障了国家整体实力的强大。社会公正则保障了社会每一主体的合法权利,从而既确保个体的权利,也从而促进了物质循环体系的实现,支撑了整个社会各种合法活动的有序开展与繁荣,从而确保了整个国家实力的增强。因此,其既是好的国家治理的评价标准,也是好的国家治理的保障形式。社会和谐则是好的社会状态的宏观状态,表面上反映了社会冲突的减少,内在则反映了全社会各个微观个体的总体幸福与满意程度。个人发展与自由则有效支撑了人民幸福,是人民幸福在内在微观层面的较高程度的满足。

   如果进一步从更大的人类发展的历史视野来看,好的国家治理,还应该在横向与纵向为全人类提供有效的价值与贡献。从横向来看,一个国家的好的国家治理,不但可以为其他国家提供有效的治理方法和经验借鉴,同时也在世界和平秩序和应对危险状态等方面提供有力的帮助。而从纵向来看,一个好的国家治理,必然能够在人类整体的历史发展方面提供充分的贡献,这既包括科技的发展,从而提高整个人类认识和利用自然的手段,也包括更高的思想意识和社会善的价值的发展,从而提高人类社会整体上更好的相处。这也就是人类命运共同体的观念,全人类是一个共同的命运共同体,每一个国家都参与其中,对于一国的好的治理,最终是为了整个命运共同体的更好的状态的实现。

   因此,好的国家治理实际上在标准上是有充分共识的,甚至看起来都非常简单。然而,为什么迄今为止,能够实现较好的国家治理的国家,实际上在整个人类社会都处于相对较少的比例,而大量的国家的治理水平还远不能让人满意?这集中反映在人类发展指数上:如果以人类发展指数来衡量,绝大多数国家的人类发展指数其实都不令人满意。UNDP刚刚发布了《人类发展报告2019》[[2]],其中显示,极高人类发展的国家和地区仅62个,而如果以通常的20000美元人均国民收入作为发达国家标准计算,国家数也仅60个,都只占世界的三分之一。因此,从全球来看,整体上改进国家治理水平和能力的努力还相当艰巨。而从重大公共危机的表现来看,仅用经济或者HDI来评价治理水平亦很不健全,大量发达国家在公共危机面前依然表现出严重的治理问题。因此,从世界范围来看,好的国家治理是不太多的。为什么会有这样的现象,是值得背后进行深思的。

   与好的国家治理相对应就有坏的国家治理,坏的国家治理有很多种表现,例如高度的腐败,缓慢的政府效率,低下的社会公平等。坏的国家治理的极致就是所谓的国家失败(state failure),当然,也有学者认为,比国家失败更糟糕是国家崩溃(state collaspe)[[3]]。国家失败的原因有很多,现有的学者从民族冲突、政府腐败、法治涣散、经济崩溃等角度进行了剖析了其原因。阿西莫格鲁等在其著名的《国家因何失败》一书中,通过考察历史上的众多国家的发展历程,提出了一个更为抽象性的解释框架,认为国家是否构建了包容性的还是攫取性的经济和政治制度,是国家是否成功或者失败的关键[[4]]。认为包容性的制度从本质上可以激发社会经济系统的活力,从而实现持久的发展。

   这种观念,实际上反映了一种相对自由主义的国家构建观,实际上是对西方发达国家早期发展历史的一种总结。与其相类似,诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯,发展了另一种概念,,他认为已有的单一的经济(自由市场)或者政治(西方民主)上制度的解释不足以解释国家的兴衰,他提出了一种复合状态,叫做开放介入/通路/路径社会(Open Access Society)。他认为,在这样的社会体系下,对于资源的获取的路径和渠道是向社会开放的,而不是被精英集团所高度垄断的,而国家成功的关键,就是实现从传统的资源垄断的自然国家向开放资源的社会转型。这种资源不仅指经济资源,也指政治资源和社会资源。他还提出了转型的三个必备条件,一是精英集团内部的法治;二是持续的社会组织形式;三是对军事力量的稳定控制。可以说诺斯扩展了传统上以经济自由化与政治民主化为核心视角的西方主流观念,而更为重视宏观国家制度和社会构建对于国家繁荣的作用[[5]]。

   从众多的国家繁荣还是失败的机制的解释来看,现有的框架性的解释,更多是从西方国家发展的历史来进行构架的,因此,其实际上是一个高度自然演化的结果,或者说具有高度的路径依赖性,而对于后发国家如何成功的实现国家构建和好的治理,其解释框架还远远不够。而从全球治理实践来看,目前仅有相当少数的非西方国家成功实现了长期稳定的发展和繁荣,而大量的非西方国家经历了发展——衰退的反复,或者说陷入了中等发达国家陷阱。这就需要对实现好的国家治理的机制进行更深入的分析和构建。

  

   二、好的国家治理的复杂机制和政府的核心作用

  

   毋庸置疑,国家治理是人类目前为之最为复杂的单国体治理体系,全球治理则是多国体协作的结果。国家是由领土范围内的众多领域的众多社会主体所构成的高度复合的复杂共同体。因此,国家治理从各种角度来看,可以得出不同的机制。

   从政治角度,可以得出适度的民主、有效的法治、清廉的政府是实现好的国家治理的核心机制。从经济角度,则需要构建一整套有效的经济体系,这其中包括要有活跃的市场和有效的政策工具。而从社会角度,则要包括有效的社会组织体系和慈善救助体系。此外,包括教育、科技、文化、公共安全、医疗体系等一系列有效的机制都应该相应给予配套性的建立。因此,国家治理体系是众多本已经复杂的机制的复合[[6]],从而形成了多元共存相互支撑的机制[[7]]。对于这一部分,已经有大量的研究给与涉及,不再赘述。

   以上的这些还是只从不同宏观领域的角度来看待,好的国家治理最终还要让生活在国家中的个体普遍满意,如果从个体的复杂心理空间角度,国家治理还需要在个体垂直的复合空间,也就是从个体生理需要到安全、社交、尊重乃至自我实现的各个层面的满足,也就是说,好的国家治理是复合的[[8]]。

   然而,对于好的国家治理的分析,如果仅停留在这些表现的各自领域内的制度的形式列举上,还远远不够。我们需要进一步探寻的是构建这些机制内在的核心要素是什么?

   已有的西方的国家治理理论体系,无论是从经济发展还是民主、法治、社会组织等角度,其实都隐含着对西方发达国家发展历程的有效性确认,从而建立一种西方的成功模式,其区别只是从不同的层面和视角去剖析了西方为什么成功和非西方为什么失败。这其中隐含着西方中心论和优势论的命题假设,只是在对这一假设前提的解释结果有所不同而已。然而,这种西方优势论在近来遭到了重大的挑战,特别是中国的强大崛起,从而导致了对好的国家治理的另外的视角的分析[[9]]。例如福山就改变了其原先的历史终结论的观点,认为历史可能没有终结,未来仍将发展[[10]]。

   在这里,我们并无意于去制造中西方模式的对立,而是从另一个角度去分析国家治理有效与否的关键。从中西双方的发展比较可以给我们一个启示,也就是在实际治理中上,无论国家的文化差异、地域环境差异还是历史演化差异,最终的国家治理是在各种不同条件下的共同的当前的时间断面实现的,也就是说,无论何种制度发展的路径依赖,其都必须以当前的治理机制实现国家治理。这也就意味着,我们必须回到现实,去分析不同历史演化背景下有效治理的共同关键。这才是在纷繁复杂的国家治理众多要素中找到开启好的国家治理大门的钥匙的关键。

   仔细剖析所有的参与国家治理的众多主体和机制,可以发现,始终有一个主体和机制牢牢处于国家治理的关键枢纽位置,这就是政府体系。好的政府体系,才是实现好的国家治理的关键。现实中世界各国的治理表明,无论什么样特定的宏观制度,都不一定一定意味着有好的治理和好的政府。然而,好的治理却一定意味着背后有一个好的政府在运作。在此,我们可以下一个断言:好的国家治理都是一样的,因为有一个好的政府,而坏的国家也是一样的,因为没有一个好的政府。所以,好的政府才是形成好的国家治理的关键。

   政府在国家治理中至少起到五个最核心的作用:

   第一,政府是最主要的法律法规形成主体。在一个现代法治国家中,宪法被认为是人民的意志,而政府产生于宪法。当政府产生后,政府一方面通过行政法规来治理社会,另一方面,则通过正式的立法渠道,不断形成新的法律。

   第二,政府是最重要的公共政策制定和执行者,从而调节国家公共事务的运行。在法律授权的范围内,政府通过各种政策的制定和对政策的执行,从而保障国家各种事务的有效运行。

   第三,政府是国家公共安全和秩序的提供者。政府通过掌握各种国家机器,从而控制社会暴力的泛滥,保障社会秩序的有效运行。而暴力实际上是各种失败国家的共同特征,如果一个社会暴力无法有效控制,犯罪横生,无论对于经济发展还是其他社会建设,都是绝对性的破坏性力量。而有效的政府,一定是足以控制社会暴力的政府。

   第四,政府是最重要的公共服务提供者。在整个国家的公共服务与民生保障方面,政府通过国民税收,兴建各种包括教育、交通、邮政、医疗、文体设施等机构,来提供有效的公共服务,从而保障国民的生存和发展权利。

   第五,政府也是最重要的经济社会发展的建设者。自由主义认为政府不应该直接参与经济发展和社会建设,然而,自上世纪大萧条后,凯恩斯主义成为各国政府主要的发展手段。政府逐渐成为各种经济投资和社会建设的重要主体,通过兴建基础设施,促进了全社会的发展;通过金融刺激政策,促进了经济的发展,避免了经济萧条,控制了经济风险;通过投资科技,促进了科技的创新,不断提高整个社会的生产力。

   从以上各个角度来看,政府可以说都体现出在国家治理中的核心位置,因此,无论是何种的国家体制,其治理好坏的关键都取决于有没有一个好的政府。西方的民主制度,并不意味着一定有一个好的政府的形成。而非西方的体制,也不一定意味着一定没有好的政府的形成。这在大量的发展中国家已经得到了证明。所以说,在国家治理的发展进程中,政府不是被动的制度的产物,而是制度的积极推动者和核心形成者,在形成好的国家治理的过程中具有极强的能动性和起到决定性的作用。

  

   三、好的政府的核心要素--信任、权威与参与

  

   理解了政府在国家治理中的决定性作用后,就需要进一步探寻,如何才能形成一个好的政府,并从而带动整个国家治理的完善?现有的大量的机制探寻,例如法治、民主、透明、高效、廉洁、监督等[[11]],依然是停留在表象性的层面。进一步探寻好的政府的运作逻辑和其所具有的属性,我们可以得到三个最核心的本质特征,即信任、权威与参与。

   1.信任

   政府之所以能够掌握并运作公权力,这个问题也即政府的合法性问题。从本质来说,纵观古今中外,政府的合法性来自于三者:第一种是暴力。政府在建立之初,是最大和最强有力的暴力集团。如中国历朝历代的建立,几乎无一不建立在新的暴力集团推翻旧的制度的过程,汤武谓之以“革命”(《周易·革卦·彖传》曰:“天地革而四时成,汤武革命,顺乎天而应乎人。”)。而西方各国的建立,亦是充满了暴力的斗争与冲突。

   第二种则是契约。政府虽然靠暴力获取了强制权,但是不能始终依靠暴力来实现秩序和社会的有效运转。因为始终依靠暴力会造成以下恶果:一是造成民生凋敝,靠暴力掠夺无法获取稳定可靠的经济与其他资源支持;二是不能获得民众的持续支持;三则也是违背暴力革命的初心,大多数的暴力集团的普通个体,也并不始终指望暴力生活,而是希望回归正常的生活,同时大多数革命的暴力集团,也都有着天下太平、人人幸福这样的口号作为正义的支撑。这就需要通过另一种形式来实现对暴力秩序的替代,也就是契约。契约是用稳定的赋税来实现对暴力的约束,同时换取政府提供的公共服务。契约的形式表现为宪法和法律,宪法和法律以对等的身份同时约束和保障了政府权力和公民权利的平衡,形成一种双向的稳定,并最终促成社会秩序的有效构建[[12]]。然而,契约并不是总是始终有效的,因为契约是静态的,而社会活动则是动态的,政府始终在契约中处于事实上的优势地位,这种优势地位体现在立法权、司法权和行政权的各个角落。因此,这就意味着,光有契约,还远远不能够解决政府的合法性问题。契约只是对等合法性的形式,而不是真正的实质合法性。

   第三种也就是最重要的政府合法性来源,则是公民的信任[[13]]。信任是一种无声的契约,同时也是一种内心的投票。当一个政府始终做符合人民利益的事时,人民就会信任政府,而反之,一个政府如果动辄违反契约,违反承诺,强征豪取,欺骗民众,人民就会不信任甚至厌恶它。当人民信任政府时,政府的决策就会执行的顺畅,政府的行为就会得到赞誉,整个社会的生产生活的积极性就会提高,人民就会生活的幸福。而人民不信任政府时,政府做什么,都会得到人们的怀疑、批评、反对、攻击(也就是所谓的塔西佗陷阱[[14]]),整个社会充满在激烈的冲突与矛盾之中,同时由于作为最大的公权者政府缺乏被信任,这种信任丧失也会蔓延在其他领域,人们同样也会缺乏对未来与他人的稳定预期,社会将充满人与人的怀疑,并最终破坏整个社会的健康形态。因此,人们信任政府,既是一个好政府的关键,同样也是一个好的治理的核心。

   尽管信任作为一种个体对政府的主观评价,不能像投票一样被明显的直接测量,或者即便是直接测量也存在很大的不准确性(人们可能很不愿直接表达不信任政府的评价或者应该由谁来测量),但信任可以通过各种方式被测量和被观察。人民的评论,对政府行为的公众意见,人们在遇到政府决策和公告时的行为反应,都可以用来评价人们对一个政府的信任程度。因此,信任是一个社会绝大多数人们的共同的集体心理评价,是每一个微观个体评价的宏观表现。

   因此,政府信任的构建绝不是如同政府投资项目拉动GDP一样的相对直观和简单,而是处于潜移默化的过程中,它不但受制于政府在大的宏观决策上的表现,同时也体现在政府在小的行政行为上的表现。由于信任是每一个微观个体的评价的集合,很多看起来小的失信的政府行为,虽然每一次涉及的公民数量都不多,但是在汇集之后,就会形成一种巨大的不信任状态。而人们的心理学特质是,信任的建立是困难的,而破坏信任,则是容易的,长期的信任关系,可能因为一、二次失信违约的行为而被破坏。

   一个被信任的政府,人民就会处处拥护,因为,人们信任的本质,在于信任政府能够恪守宪法和法律确定的职责,捍卫人民的根本利益。而当不信任发生时,人们就会去想象各种危害自身利益的事情发生,虽然这种危害可能不会发生,但人们会从微小的政府失信行为去联想到更可怕的利益损害问题。因此,在通过暴力和法律建立政府后,任何一个政府治理的首要和核心,始终是确保自身的被信任,这才是一个既有政府的最核心的任务。

   那么,怎么样才能实现政府的被信任?信任的建立,实际上也并不困难。其核心在于两个:一是严守宪法和法律的边界,这也是遵守与人民的契约。二则是严格履行自身的承诺,始终做到说到做到。这两个原则实质上一是政府法定原则,二是政府守信原则。两者一般不会出现冲突,那么,如果出现了两者冲突,应该遵循哪一个原则呢?这需要引入第三个原则,也就是根本上的人民主权原则。因为政府可能通过立法权的优势而通过有利于自身的后法从而改变原先的行为承诺。第三个原则,则始终保持了当发生法律和承诺不一致的情况时,需要用人民主权的根本原则来进行裁决,直接的表现则在于在立法时的广泛参与和保障人民权利。

   2.权威

   信任是好的政府和好的治理最核心的要素,但是仅有信任依然是远远不够的,就如同人们信任一个石头不会轻易改变形态,但对于治理而言,却毫无意义,因为信任仅是静态的存在,而政府还需要进行决策、执法、行政等动态的公共行为。在一系列动态的行为之中,政府如何实现好的治理,这就需要权威[[15]]。权威,是人们对政府静态的信任的延续,是政府在动态行动中所具有和表现出的能力。

   什么是权威,权威包括三个层面,一是来自于对政府本身所具有能力的信任,也就是说,人们因为信任政府,所以同样也相信政府所具有做好其工作也就是实现好的治理的能力。二则是人们对政府所没有展现出的能力的依赖和服从。政府并不是对所有公共事务都具有完全的信息和资源,这也就意味着,政府存在做出错误行为的可能,然而,人们依然信任和服从政府的决策和治理,这就形成了一种对政府在未知领域决策和治理的服从。这种更大范围内的服从,甚至是无条件或者降低条件的服从,就构成了政府的权威。也即,人们认为,即便人们不能一时确定政府一定是对的,但是相信政府很大程度上是在做对的事情,保障公共利益,保护个人权利,因此,人们依赖和服从,当然,权威是更大意义上的信任。当然,权威也来自于最基础的合法暴力,也就是政府对于不服从者的合法暴力惩罚,当然,这种暴力惩罚更多的是构成权威的边缘界限,而不是权威的主要构成体系。因为任何一个文明的政府,都根植于人们的普遍同意而不是普遍暴力。这也是人民主权原则的基石。

   从权威的构成而言,人们为什么会相信政府在公共领域的活动是可信和有益的,也就是相信政府的动态能力?这主要来自于三个方面,一是政府本身所具有的长期信用。一个政府在长期活动中赢得了广泛的人民信赖关系后,人们就会自然将其延申在其他动态的公共领域中,当然,这种动态的延申是有条件的,即人们既会动态的延申过去的信任,同时也会时刻根据动态的治理过程重新评估政府的能力。二是政府本身所具有的强制力,这既包括来自于法律授予的合法强制权(本质是合法暴力权),也来自于政府对于更大范围内资源的调动能力。这种资源调动能力,能够保障政府在动态的治理过程中比普通社会主体能够做的能好。三是政府自身的信息收集能力与科学专业化。理论上,政府比任何社会其他组织与个人都拥有更好的信息收集渠道,并同时拥有最全面的专业知识群体的决策支持,从而使得政府能够比其他任何个体与组织都做出更好的决策和行政行为。

   尽管如此,理论上的一个建立在信任基础上的政府都应该获得行动上的权威,然而,事实上并不如此,如前所述,从全球来看,失败的政府治理比比皆是,人们对于各国政府权威的质疑也比比皆是。之所以如此,对应于以上三点,也以为有三个根本的原因:一是政府本身所获得的信任度就不高。由于缺乏足够的信任,因此,对于政府的动态行为,也同样缺乏信任,这样就从本质上降低了人们的服从意愿,从而使得政府不得不更多采用强制性行为,而强制性行为又反过来降低了政府的权威。二是对政府强制能力的怀疑,这种怀疑又来自于两个方面,一方面认为政府不具有所宣称的那种强制力和资源调动能力,从而认为政府无论从其自身的能力和资源考虑,它所宣称的事情根本办不成;另一方面认为政府具有的强制能力超过了法定的授权,从而怀疑政府滥用了这种能力,最终导致损害绝大多数个体的利益。三是来自于对政府信息渠道和科学专业能力的质疑,也就是认为各级政府可能会出于各种原因扭曲信息的收集与反馈,从而误导做出错误的决策,同样,公众也担心提供各种决策支持的专业人才会收到政府的影响从而改变自身本应无偏的科学立场。

   因此,虽然好的治理一定离不开政府权威的建立,然而,政府权威的建立却始终不是一厢情愿的事,而是政府长期行为所形成的公众合理预期。为了建立好的政府权威,应该在四个方面做出持续的努力。一是始终致力于建立一个可信政府,也就是始终保持公众对政府的信任。二是始终恪守政府行为的法律边界,因为法律是公众对政府理性行为预期的最后底线。政府随意跨过法律边界所带来的是公众对政府行为的不可预期性,当面对动态的公共事务时,公众就很难相信政府能够恪守边界。三则是始终确保政府自身所具有的制度执行力和资源调动能力,在法律授权允许的范围内,时刻保持足备的政府运作能力,这既包括资源的储备整合,也包括政府自身的行政流程、人员作风、制度建设等。四则是要保持自身的透明度、公开和交流,既能够确保政府不被自身的下级分支机构所隐瞒,同时,也能够保障公众通过对政府活动的观察而建立信任,从而客观上建立政府的权威。

   3、参与

   所谓参与,就是公共权力的分享,就是治理过程的开放。实现好的治理,仅有信任和权威,依然是远远不够的,因为两个原因,一是人类进入现代文明后,国家已经从单纯的权力垄断原则而变成了人民主权原则,因此,现代文明政治,必须意味着权力的分享与参与,因为人民意味着多数而不是少数。二则是,信任和权威同样也来自于参与,没有参与,信任和权威也会很快下降。传统封建王朝,在早期通过贵族集团垄断权力,通过权力天授、神授等方式来制造大众信任,通过普遍的暴力来实现强制下的权威,然而,这种形式的政府效率和治理效果显然是及其低下的。乃至于在后期,依然要通过不断吸纳社会其他群体的参与来实现稳定的社会秩序。在东方,从秦汉的贤能推选(求贤、举孝廉),再到三国时期更为开放的九品中正制,到隋唐的科举制的确立,逐渐实现了封建时代从封闭走向开放的权力参与过程。而在西方,从早期的古希腊城邦民主,再到古罗马共和制,再到黑暗时代的中后期,如在英国,通过十一二世纪的大宪章运动,实现权力从单一的国王和教会垄断逐渐向其他边缘贵族群体分享。这都显示了参与实际上是一种治理必然的要素,在漫长的历史演化中,必然形成了要求权力从少数人手里逐渐向多数人转移的过程。直到工业革命和一系列近代社会革命爆发,经济与制度的双重变革促使资产阶级人民主权原则的建立,此后马克思主义运动的风起云涌在相当数量国家建立了社会主义人民主权原则。直到今日,无论是资产阶级还是社会主义,人民主权原则都成为世界上绝大多数国家的立国基础。这一系列的历史的进程都说明了参与对于有效治理的重要意义,而反面的历史教训则说明了政府抗拒参与的严重后果。

   因此,在实现好的国家治理中,必须要实现公共治理过程中的大众参与。因为参与在整个治理环节中起到三个重要作用:

   首先,参与治理是公民的基本权利。人民主权原则保障了一切公共权力最终来自于人民所有,其行使则来自于人民的授权。因此,人民有权在公共权力的应用过程中,参与其中,并监督其运作[[16]],这是一切现代国家的立国原则。

   其次,参与治理可以有效反映治理主体和客体的利益诉求,尽最大可能的实现治理的结果最优。理想的治理是实现治理中各个主体与客体的利益改善而不是通过损害一方而满足另一方,这也被成为经济学上的帕累托原则。当然,帕累托最优往往在现实中无法实现,这就需要进行利益的平衡和补偿,也被成为希克斯标准。因此,治理本身也就是一种利益主体之间的互动和重新分配与补偿的过程。在这一过程中,政府不能简单的通过想当然来实现这种利益的重新分配与补偿。否则,在一件事损害一部分的利益,另一件事损害另一部分的利益,政府很快就会把社会上大多数个体的利益都损害一遍。这就是最糟糕的治理。

   第三,参与治理可以为治理提供充分的信息、人员、资源和知识。治理与统治的重要区别就是治理本身应该是多元主体而不是一元的,其需要最大化的实现公共利益。而参与本身就是一个调动全社会共同参与治理的过程。在通过各种形式的参与,社会不断把最优秀的个体输入到政府之中,同时通过税收提供、捐赠、征集等方式来实现治理资源的保障。同样,通过广泛的参与,充分的社会运作的实践信息和科学的知识也将源源不断的汇集提供以用以决策。

   第四,参与可以有效促进对政府的监督和信任。参与的过程,不但是资源和信息汇集的过程,同时也是实现公民对政府的监督的过程[[17]]。公民在监督政府的过程中,也是不断改进政府运作效能和增强对政府信任的过程。而信任的改善,则有助于政府在各个领域治理的效果和反过来调动更多的参与和支持。

   如何进一步的促进参与,这就是另一个庞大的的工程。整个现代政治体系的核心任务就是促进参与。简而言之,就是四个方面,一是建设民主,民主包括投票民主和协商民主,这两者都有效影响参与,前者侧重于选择公共权力的被委托的行使主体,后者侧重于具体事务的决策和运作。二是加强法治,现代法治同样也是参与的保障,这包括在立法、执法、司法等各个环节加强对公民意见的征询,提供利益申诉和保障的渠道等。三是加强政府自身透明,通过主动公开的方式,实现公民对政府内部运作的了解,帮助改善治理和运作改进,而公开自然也包括信息与数据的公开,最终实现透明政府建设。四是加强治理的科学性,也就是始终在重大决策中,坚持科学原则和科学评估。这实际上是通过知识专业群体的参与治理,来确保治理决策符合客观规律和实践事实。

  

   四、信任-权威-参与与民主-法治-科学

  

   从三者的关系而言,信任-权威-参与实际上是相互影响又相互作用的。信任可以有效的加强政府的权威,因为权威是信任的动态延续,而信任则是权威的静态凝结。信任同样可以增加参与,大众如果对政府缺乏信任,则也很难有意愿积极参与到政府治理之中,除非遇到和自身利益直接相关。这也是当代西方民主遇到的普遍危机的内在原因。

   从权威的角度,政府的权威可以有效增加公民对政府的信任,政府通过自身长期可靠的公共行为,通过自身的能力建设,不断改善治理,最终将不断增加自身在公民心目中的地位,增加对政府的信任程度。而权威同样对于公民的参与而言,也产生积极作用,一方面,政府的权威会增加公民的信任,使得公民乐于参与治理过程,甚至视参与治理为一种荣耀。向政府积极提出反馈甚至勇于监督和批评的意见,帮助政府改善治理。另一方面,政府的权威,也促进了公民服从政府的治理,积极的服从而不是消极的反抗,也是一种有效的参与。

   从参与的角度,参与通过监督和亲身经历,有助于公民与政府形成稳固的利益与情感共同体,帮助提高对政府的信任,改进政府的工作。而另一方面,越多的公众参与到政府治理之中,同样也加强了政府所具有的代表性和和治理行为的公益性,从而更好的完成本身的治理初衷。

   因此,简要的分析三者的辨证关系,可以看出,信任-权威-参与实际上是现代政府有效治理的必不可少的最核心要素。三者也是一个相互促进,螺旋上升的过程。

   如何有效的建立信任-权威-参与呢,这就需要用制度和事实的力量来共同促成。简而言之,就是通常所说的民主-法治-科学的体系。现有的大多数观点都认为民主-法治-科学是实现有效治理的必不可少的要件,也是实现善治的核心要素[[18]-[19]]。那么民主-法治-科学与信任-权威-参与又是什么关系呢?

   如果进一步剖析可以发现,民主法治科学是在整个国家宏观制度层面的。而信任-权威-参与是聚焦于好的政府建设层面的。两者相符相承,互为支撑。

   民主和法治主要体现了人民主权原则和依法行政原则。而科学的重点则在于事实求是,因为对科学的位于评价来自于客观事实对科学理论的检验。因此,实践是检验真理的唯一标准,实际上是科学标准。因此,民主-法治-科学实际上共同构成了有效治理的基础。然而,当民主-法治-科学成为构成当代治理乃至社会生活的一切基础时,它自身就具有了被泛化的意味,这种泛化实际上也形成了对其自身的削弱。因此,我们需要重新回到治理的起点和核心视角,也就是有效的国家治理,虽然取决于民主-法治-科学,但最终要归于一个好的政府的运作。绝没有只要有了所谓的民主-法治-科学的原则,就有好的政府就有治理那样的事情发生。否则,治理就不会如此复杂,也不会像当代世界各国的情形那样,大多数国家的治理都不尽人意。这意味着,政府的建设,既需要需要有宏大制度支撑,也需要更为精准的努力。这种精准的努力,就在于如何增加政府自身具有的信任-权威-参与的核心特质。因此,可以说,对于信任-权威-参与的建设,始终要离不开民主-法治-科学体系的构建,同样反过来,民主-法治-科学的构建,也要聚焦于提升政府的信任-权威-参与的核心要素。前者是后者的实质效度衡量和核心聚焦,而后者则是前者的制度支撑和保障。

   同样民主-法治-科学也在实际建设上有效支撑了信任-权威-参与,民主保障了信任和参与,公平的法治保障了政府的信任和权威,同时立法也是参与的过程,而科学则通过帮助政府制定出对的决策,保障了政府的信任和权威,同时科学家的参与决策和行政也是一种有效的政治参与。也就是说,民主-法治-科学对信任-权威-参与也是一种基础的制度支撑和保障。

  

   

     最后,在信任-权威-参与的核心关系中,要始终紧紧盯住政府的信任要素,因为,三者中,信任实际上对后两者具有更为关键的决定作用。政府信任的构建不是一蹴而就的,而是要在长期的治理过程中逐渐形成和确立的。在信任的基础上,权威和参与就会顺理成章的形成,相反,缺乏信任,治理无论在过程还是在结果,都必然充满了怀疑、猜忌、反对与对抗,既无助于政府本身的更好实现治理目标,也无助于实现人民的幸福美好生活[[20]]。因此,信任建设,始终应该成为政府建设中的核心中的核心。

  

   五、结论

  

   本文认为,国家治理好的关键必然取决于一个好的政府建设,因为治理是实实在在的公共实践。而好的政府建设,必然要解决政府自身的信任-权威-参与的要素构建。不断提高公民对政府的信任,不断提高政府自身的权威,不断增加国家治理的公共参与,通过这种有效的互动循环,最终提升政府自身的建设。通过建设好的政府,来实现好的国家治理。在这一过程中,民主-法治-科学的建设亦要聚焦于此,以信任-权威-参与作为各项制度建设的核心努力方向和实质评价。而在其中,信任建设则应该始终作为政府建设的重中之重。

  

   文章来源:《学习论坛》2020年第10期

  

  

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