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郑毅:论宪法上的“中央的统一领导”

分类:
制度创新
来源:
2021/03/24 23:34
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文章来源:《法学家》2021年第2期

 

   摘要:对《宪法》第3条第4款“中央的统一领导”的释义学研究亟待深化。可在梳理“领导”与“统一领导”宪法规范脉络的基础上,区分“领导”“统一领导”“领导和管理”等术语,进而对《宪法》第3条第4款中的“领导”扩大解释。“中央的统一领导”的制度基础包括作为外部要素的中国共产党的领导、作为前提要素的单一制、作为形成要素的人民代表大会制度、作为逻辑要素的民主集中制、作为结构要素的地方的主动性和积极性,以及作为实施要素的中央事权的根本性。“中央的统一领导”的制度实现包括四大环节:作为前提的统一思想的领导,作为基础的宪法和法律的统一实施,作为核心的中央对地方人事、财权和事权的控制,以及作为保障的军事基础。

  

   关键词:中央统一领导;中央与地方关系;《宪法》第3条第4款;民主集中制;领导和管理

  

   《法学家》2021年第2期目录摘要(总第185期)

  

   目    录

   一、“领导”与“统一领导”:宪法文本的脉络梳理

   二、内涵辨析:“领导”“统一领导”与“领导和管理”

   三、“中央的统一领导”的制度基础

   四、“中央的统一领导”的制度实现

  

  

   《宪法》第3条第4款是我国央地关系的元规范,其中“中央的统一领导”更是处理央地关系的基本前提,但相应的宪法释义学研究却并不充分。专题探讨目前仅王建学发表于《中国法律评论》2018年第1期的《中央的统一领导:现状与问题》一文。该文学术价值不言而喻,但有三方面问题尚可反思:一是未能始终恪守宪法释义学的立场,对规范文本的解剖麻雀仍可加强;二是将“中央的统一领导”二分为中央事权和执行机制的逻辑导致其规范内涵狭隘化;三是过于聚焦“中央的统一领导”本身,对一些重要的关联性制度因素剖析不足。本文旨在探讨《宪法》第3条第4款“中央的统一领导”的规范内涵。由于笔者在此前两篇文章中已分别探讨了第3条第4款中的“中央”和“地方”以及“地方的主动性、积极性”的规范内涵,故本文在涉及前述内容时不再赘述。

  

   一、“领导”与“统一领导”:宪法文本的脉络梳理

  

   “统一领导”为偏正关系,“统一”意为“一致的”“整体的”“单一的”,“领导”意为“率领并引导”。剖析两者在《宪法》第3条第4款框架中的耦合逻辑,应首先作宪法史上的考察。

  

   (一)“领导”的宪法脉络

  

   聚焦央地关系的“领导”始见于1954年《宪法》(以下简称“五四宪法”):第49条第14项规定国务院对全国武装力量建设的领导;第65条第1款规定县级以上人民委员会对下级人民委员会的领导。1975年《宪法》(以下简称“七五宪法”)的“领导”聚焦中国共产党的领导:在序言部分凸显中国共产党的宏观领导;第2条既明确中国共产党的领导核心身份,又强调中国共产党作为工人阶级领导国家的“媒介”身份;第13、15、16条分别确认中国共产党对国家、武装力量和全国人大的“领导”。1978年《宪法》(以下简称“七八宪法”)的领导同样聚焦中国共产党:承继七五宪法的经验,继续在序言和正文两个部分同时规定,但删除了中国共产党领导国家和全国人大的规定;第14条首次强调了马克思主义、列宁主义、毛泽东思想的思想领导;第19条第2款“中国共产党领导武装力量”继续明确贯彻“党指挥枪”原则。应注意到,现行宪法序言第七段同样提到了指导思想,但在表述上用的是“指引”而非“领导”。这当然有语义学方面的考虑,但结合领导的“率领并引导”内涵以及“指引”和“引导”的词义相似性可知,现行宪法隐去了相关思想的“率领”的功能,其背后的深意尚待进一步探讨。

  

   基于现行宪法文本中“中央”的多元内涵,中央“领导”的规范格局从实施主体角度可分为五类。一是党的领导:在序言中以三段篇幅,从逻辑上全面覆盖党的领导的“昨天、今天和明天”;2018年修宪充实第1条第2款,再次将党的领导地位的规定写入正文。二是行政机关的领导:第89条的国务院“领导”,包括第3项规定的对不属于各部和各委员会的全国性的行政工作的领导,以及第6、7、8、10、11项规定的对相关具体事项的领导;第108条县级以上地方各级政府对下级政府的领导。三是第93条第1款规定的中央军委对全国武装力量的领导,解读的关键在于中共中央军委和中央军委的耦合关系。四是第137条第2款规定的最高人民检察院对地方各级人民检察院的领导。五是第125条第2款规定的国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导。

  

   (二)“统一领导”的宪法脉络

  

   “统一领导”初见于《共同纲领》第33条,但仅限于“经济部门”的场域。五四宪法初步实现了体系化规制,包括:第49条第3项国务院对各部委的统一领导,第4项国务院对地方各级行政机关的统一领导;第66条国务院对地方各级人民委员会的统一领导;第81条最高人民检察院对地方各级人民检察院的统一领导。较之《共同纲领》,五四宪法变化有二:一是分别明确了国务院和最高人民检察院在各自系统中的“统一领导”地位,比《共同纲领》更具体;二是删除了《共同纲领》关于“统一领导”的原则性条款,结构上反而有所缺失。七五宪法只在第20条简要规定国务院统一领导各部委和全国地方各级国家机关的工作。七八宪法在一定程度上又恢复了五四宪法的体系特征:第11条第2款确立了“中央的统一领导”的宏观原则,明确其作为发挥中央和地方“两个积极性”的前提要素而非并列元素的规范属性;第32条确认国务院对各部委和地方各级国家机关的统一领导;第37条第4款规定国务院对地方各级革命委员会的统一领导。但基于特殊的时代背景,七八宪法并未恢复五四宪法中最高人民检察院对地方各级检察院的“统一领导”的规定。

  

   现行宪法对“统一领导”的规定最为详尽:第3条第4款、第89条、第110条第2款分别与七八宪法第11条第2款、第32条、第37条第4款之间具有鲜明的承继关系,只是基于历史背景的转换对个别术语进行了微调。此外,现行宪法还恢复了最高人民检察院与地方各级检察院间的“领导”关系,但删除了五四宪法第81条中“统一”的限定。

  

   二、内涵辨析:“领导”“统一领导”与“领导和管理”

  

   (一)“领导”与“统一领导”

  

   克莱默(Ernst A. Kramer)指出:“对于不明确的规定,借助针对相同或类似情形作出的规则,可以消除该规定产生的不明确性。”五四宪法第81条第2款在规定最高人民检察院同地方各级人民检察院和专门人民检察院的关系时使用了“统一领导”的表述,而在现行宪法第137条第2款几乎一致的语境中,“统一领导”悄然转变为“领导”,似乎暗示了比较分析的可能。但蔡定剑却指出:“现行宪法规定的检察院这种领导关系同1954年宪法及《人民检察院组织法》规定的领导关系不完全相同,现在对检察机关实行的是双重领导体制,下级人民检察院在接受上级人民检察院领导的同时,还要向同级人民代表大会及其常委会负责并报告工作,下级人民检察院检察长须由上级人民检察院检察长报同级人大常委会批准任命。”领导的双重化意味着继续强调“统一”领导就不再合适。可见,前述比较虽有助于区分“领导”和“统一领导”,但与央地关系的语境关联有限。而《宪法》第3条第4款的“领导”之所以强调“统一”,主要还是该款作为我国央地关系根本宪法原则的超然规范地位使然。

  

   (二)“领导”与“领导和管理”

  

   “领导和管理”的表述为现行宪法首倡,集中在第89条。除“领导和管理”外,该条尚有“(统一)领导”和“管理”两种表述,这三种表述也就形成了横向比较空间。同时,在此前历部宪法中,仅五四宪法第49条列举了国务院职权,故现行宪法和五四宪法对国务院职权的表述差异又构成了纵向比较空间,见表1:

  

   表1 “领导”与“领导和管理”

  

   

  

   从横向比较来看,“领导”侧重组织性权能,“管理”意为“负责某项工作使顺利进行”,侧重事务性权能;“领导和管理”则是对两种权能的兼顾。毛泽东曾言:“中央的部门可以分成两类。有一类,它们的领导可以一直管到企业,它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督;有一类,它们的任务是提出指导方针,制定工作规划,事情要靠地方办,要由地方去处理。”这就区分了面向事务的“管理”和面向组织的“领导”。在第89条中,纯粹“领导”职权如第3项和第4项,具体的事务性工作其实由各部委、地方各级国家行政机关负责实施,国务院主要扮演组织(如分工、统筹、监督)相关部委或地方各级国家行政机关的角色;纯粹“管理”职权如第9项——由于《宪法》第62条第15项和第67条第15项已将“决定战争和和平”和“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”的职权分别赋予全国人大及其人大常委会,因此国务院主要侧重对外事务的具体实施。至于更综合的“领导和管理”表述,如学者所言:“国务院既可直接管理,亦可将管理权下放给地方政府,从而使自己在一定程度上退居领导地位”。

  

   从纵向比较来看,五四宪法中并无“领导和管理”的表述,但应关注两处表述变化。

  

   第一,五四宪法的“领导武装力量的建设”,现行宪法变为“领导和管理国防建设事业”。“武装力量的建设”的内涵大于“国防建设事业”,而现行宪法对国务院相关职权的规定较五四宪法有所限缩,原因在于1982年中央军委的设置。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出:“武装力量的建设,还是归国务院管。”根据1982年《关于宪法修改草案规定设立中央军事委员会的通知》,“国务院仍设立国防部,主管除国防工业生产以外的国防建设,包括国防预算、经费、编制、装备、补给、训练和军事制度建设等军政工作。而国防部的工作,实际上也将在党的中央军委直接领导下进行”。可见,国务院的职权集中在武装力量建设项下国防建设事业的实施性工作,理应增加“管理”的表述。

  

   第二,五四宪法的“管理民族事务”,现行宪法变为“领导和管理民族事务”。根据《宪法》第4条第3款和《民族区域自治法》序言第2段,相当一部分具体的民族事务实际上由各级民族自治地方的自治机关具体处理,国务院履行“领导”职能即可;同时,亦有大量民族事务超越了民族自治地方的治理范围——如跨区域民族事务、国家重大民族事务、散杂居民族事务等——国务院则可能承担具体“管理”职能。值得一提的是,国务院的民族事务职能主要通过国家民委具体实现,而结合2018年《深化党和国家机构改革方案》关于中央统战部统一领导国家民委的要求,新时代国务院的民族事务职权将更加倾向于“管理”,逐渐实现与中央统战部“领导”的分工格局。

  

   (三)小结:“领导”的广义解释

  

   前文对“领导”与“领导和管理”的讨论引出两个追问:一是“领导和管理”与《宪法》第3条第4款的“领导”关系为何?二是在宪法“中央”内涵多元化的前提下及国家机构纵向关系的语境中,除上下级行政、监察、检察机关间的“领导”关系外,尚有上下级人大的“指导”关系和上下级法院的“监督”关系,其与《宪法》第3条第4款的“领导”关系又为何?

  

   这可通过对《宪法》第3条第4款的“领导”的广义解释回应,即:该款的“领导”实际上兼有“领导(狭义)”和“管理”两种含义,同时包括“领导(狭义)”“指导”和“监督”多重内涵。

  

   “领导”如何囊括“领导(狭义)”和“管理”?根据《宪法》第89条,国务院职权的实施对象包括各部委和地方各级国家行政机关。但第89条第3项规定国务院“领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”,并不属于各部委和地方国家行政机关的职权范围。因此,国务院的“领导”包含两种实现方式:一是通过再分工将其纳入特定部委的职权范围,自身则侧重于组织功能,即狭义的“领导”;二是国务院直接自行实施,即侧重于“管理”。由此,“领导”实现了广义化。国务院职权层面的“领导”尚可广义化,遑论更宏观的第3条第4款,此为“举轻以明重”的“当然论证”。

  

   狭义的“领导”如何区别于“指导”和“监督”?可从“领导”对“率领”和“引导”等内涵的包含关系展开。“率领”意为“带领”,有亦步亦趋之意;“引导”意为“指引、诱导”,倾向于宏观方向的把握,对细节一致性的要求并不突出。由此,在明确中央对一切地方事务最终决定权的基础上,《宪法》第3条第4款中广义的“领导”可细分为二:侧重“率领”时,多指向中央对于地方国家机构间的“命令—服从”关系,如行政机关(尤其是“领导与管理”中的狭义“领导”)、监察机关和检察机关;侧重“引导”时,则既可体现为以人大系统为代表的“指导”关系,也可体现为以法院系统为代表的“监督”关系。

  

   三、“中央的统一领导”的制度基础

  

   “中央的统一领导”的制度基础包含六大核心要素,其中:外部要素、前提要素和形成要素属宏观基础,逻辑要素和结构要素属中观基础,实施要素属微观基础。

  

   (一)外部要素:中国共产党的领导

  

   一党制下执政党的执政地位通常由宪法明确规定。在我国,党的领导本质上贯穿宪法规范发展全程,即使在规范表述上未明确指向央地关系场域,但在央地关系建构、维系和法律调整的过程中的主导作用却毋庸置疑。

  

   现行宪法中的“党的领导”规范分为两类:一是序言第5、6、7段对于党的领导的三阶段划分,确立了中国共产党在全时间维度统一领导中国各方面事业的核心地位;二是2018年修宪将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入第1条第2款,凸显了党的领导的根本性、全面性和时代性,不仅使党的领导在现行宪法文本中实现了序言和总纲的双重确认效果,更在央地关系与党的领导之间构建了明确的规范逻辑。

  

   “党的领导”通过分解为各级各类党的组织对本级、本部门相关事务的领导具体实现。相关党委、党组通常是党的领导的直接实施者,央地关系中的党的领导主要基于党内科层关系的外溢实现外部的整体性保障,其实现环节有二。一是明确党内上下级党委间的纵向领导关系。《中国共产党章程》第10条第1项规定:“下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”二是从中央到地方各级党委对本级工作的全面领导。在《宪法》第1条第2款的基础上,《中国共产党章程》第27条第6款规定:“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间,执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议,领导本地方的工作,定期向上级党的委员会报告工作”;2020年12月颁布的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》也强调:“健全地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方领导作用的机制”。前述环节强化了各级党委同国家中央到地方的逐级对应结构,实现党内科层关系外化。正如学者所言:“党从中央到地方各级政权以及各种社会团体中实施组织建设,通过贯彻党的方针,统一组织纪律,保障了中央政权统一领导的实现。”

  

   党的领导对央地关系的意义首先体现为全面统领功能。在新时代,以十八届三中全会提出“建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”为开端,以十八届四中全会“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”为指导,由国发[2016]49号文、国发[2018]6号文、国办发[2018]67号文、国办发[2019]26号、27号和33号文、国办发[2020]13号和14号文等系列顶层设计具体配套跟进。党的领导始终在央地关系改革进程中扮演掌控全局的关键角色,前述文件均对此有清晰表述。

  

   同时,党的领导对央地关系的形塑还体现为补强功能。如部分经济发达地方由于自身财力增长导致对中央宏观调控的敏感度降低,党管干部原则能“使中央政府对地方政府保持相当大的权威”。又如,虽然上下级人大间为监督关系,但为实现《宪法》第5条第2款“维护社会主义法制统一”的目标,仍可通过上下级人大党组之间的纵向关系强化上级人大维护法制统一的力度,这也是十九届四中全会“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法体制机制中“党委领导”优先地位的重要体现。

  

   (二)前提要素:单一制的国家组织结构形式

  

   “中央的统一领导,这说明我国采取单一制的结构形式。”这也可理解为:由于我国采取了单一制的组织结构形式,因而必须将“中央的统一领导”置于基础地位。

  

   我国实施单一制首先源于马列主义的影响,但正如学者所见:“从实践中看,影响各国单一制具体形态的因素是多重的,但其中关键的影响因素是历史文化原因。”单一制只有在适宜的中国特色历史文化土壤中方能扎根,而“大一统”思想在其中扮演了关键角色。“大”为意动,“以之为大”可引申为尊重、推崇;“一”为使动,即“使之为一”;“统”原意为“纪”,即丝头,具有“整合所有丝线的头以便于梳理”之意。因此“大一统”可理解为“推崇将诸多头绪合而为一的状态”。具体到央地关系论域中,分散的各级地方的权力配置可视作“头绪”,对标“地方的主动性、积极性”;而“推崇合而为一的状态”转化为宪法语言即“中央的统一领导”。可见,“以一统为大”的价值取向同单一制国家组织结构形式的内涵之间具有天然、深度的契合性。

  

   何华辉曾将单一制的特点归纳为:“全国只有一部宪法,一个中央机关体系”;“各行政单位和自治单位都接受中央的统一领导,没有脱离中央的独立的权力”;“不论中央与地方的分权达到何种程度,地方的权力都由中央以法律文件规定或改变”。这些特征在我国宪法中均有明确的规范基础:我国只有一部宪法和一个中央机关体系;《宪法》第4条第3款规定各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分,港澳基本法亦分别在第1条申明特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分;《宪法》第107条虽然列举了县级以上地方各级人民政府行使的职权,但须以“依照法律规定的权限”为前提。可见,我国作为典型的单一制国家,相关单一制特征在规范上集中体现为《宪法》第3条第4款的“在中央的统一领导下”。

  

   (三)形成要素:人民代表大会制度

  

   根据《宪法》第2条第2款,无论是中央职权抑或地方职权,均由本级人大行使;根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第5条,省级人大和设区的市级以上地方各级人大代表由下一级人大选举产生,而县级以下人大代表则通过直接选举产生。可见,中央和地方在人大制度框架中具有天然的利益同源性,这也是《宪法》第3条第4款能够将“中央的统一领导”与“充分发挥地方的主动性、积极性”作有机整合乃至互动安排的逻辑基础之一。彭真曾指出:“从地方来说,主要是加强各级地方政权(包括基层政权)的民主基础,同时适当扩大他们的职权,以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。”

  

   在中央层面,人大制度为央地关系里“中央的统一领导”的确立提供了形成性基础。根据《宪法》第57条、第79条第1款、第85条、第94条、第126条、第133条和第138条,作为“中央”多元内涵的国家主席和副主席、国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院均可统一至全国人大。即便是作为“中央”的重要内涵但却游离于《宪法》第三章文本之外的中共中央和全国政协,同样能够通过全国人大实现相关权力的实施。详述如下:

  

   中共中央对全国人大的领导并非直接凌驾于后者之上,而是通过对全国人大常委会党组的领导实现:“党中央在全国人大常委会设立了党组和机关党组,在全国人大工作和常委会机关工作中发挥把方向、管大局、保落实的作用……常委会党组、机关党组、专门委员会分党组都担负着保证党对人大工作全面领导、确保党中央重大决策部署贯彻落实、全面从严治党责任落到实处的重要职责……列入中央政治局常委会年度工作要点的项目,以及立法中的重要事项和重大问题,常委会党组要及时向党中央请示报告相关情况,根据党中央决策依法做好相关工作。”

  

   全国政协与全国人大的协同机制则主要包括三个方面。一是《中国人民政治协商会议章程》第3条第4款规定:“通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议”;第11条规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会组织委员视察、考察和调查,了解情况,就各项事业和群众生活的重要问题进行研究,通过建议案、提案、社情民意信息和其他形式向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。”二是经由中共中央与全国人大及其常委会产生间接关联。根据《中国人民政治协商会议章程》第2条,坚持中国共产党领导是中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的首要工作原则。三是“两会”同期召开的政治惯例为全国政协和全国人大的直接沟通提供了高效的制度渠道,成为全国人大落实全国政协政治协商成果的机制建构的重要路径。

  

   在各级地方层面,相关制度逻辑基本参照中央层面的进路展开,再加上各级人大内部的纵向关系结构以及中国共产党的科层机制的外部保障,最终实现人民代表大会制度同央地关系建构、调整与实现全过程的深度耦合。

  

   (四)逻辑要素:民主集中制

  

   “人民代表大会制度之所以作为我国人民行使国家权力的组织形式,主要是由于我国实行民主集中制式的民主”。人大制度之所以能成为央地关系的形成要素,关键在于其发挥了民主正当性和央地多元主体要素的意志凝聚与传递功能。这类功能如何实现?民主集中制首先作为党内组织原则,具有“少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”三重内涵,其外化至央地关系场域同样适用——“下级服从上级”暗合中央的统一领导,“少数服从多数”是作为央地关系形成要素的人大制度的基本决策机制,“全党服从中央”则隐含了党的领导对央地关系调整给予科层化保障的可能性。

  

   回归《宪法》第3条第4款的语境,“中央的统一领导”与“集中”以及“地方的主动性、积极性”与“民主”之间分别存在对应关系。然则“中央的统一领导”具体通过何种机制与《宪法》第3条的民主集中制相契合?《宪法》第3条第4款究竟侧重于民主还是集中?自民主集中制产生以来,民主和集中何者为先一直有不同解读,在传入我国后,基于所处时代的不同亦有所差异:在新民主主义阶段,“集中”的特征更明显;在现行《宪法》框架下,“民主”的色彩更鲜明。但在《宪法》第3条第4款中,“集中”却由于“在中央的统一领导下”的前提性身份的确立而被格外突出,如何解决第4款与整个第3条所处的时代背景间的张力?

  

   第一,第3条的四款内容“总-分”的结构特征鲜明。在第1款明确民主集中制的国家机构基本原则地位的基础上,第2、3款聚焦国家机构建构过程中的民主正当性,即“坚持人民代表大会制度对于其他国家机构的有效约束”, “民主”的核心地位不言而喻;第4款则聚焦依托民主正当性的国家机构建立之后具体如何纵向协作——集中对民主的有效实现并非基于传送带模式的简单执行,更强调国家机构间积极能动的分工配合。在民主集中制的特定场域之外,单一制的国家结构形式就扮演了重要而积极的塑成性角色,“集中”在央地关系中的前提性身份由此确立。

  

   第二,第4款赋予具有“集中”内涵的“中央的统一领导”以前提性地位,并不意味着背离了整个第3条侧重“民主”的时代特征。一方面,前提性与核心性不能简单等同。从央地二元视角来看,第4款旨在于民主集中制原则下分别赋予央地两类主体制度角色,即确立一种央地“有序分工、有机协同”的二元架构:“有序分工”说明无论中央或地方,其职权均为“民主”的结果;“有机协同”说明无论中央或地方,在行使职权的过程中均有相向而动即互相“集中”的需求和必要,只是在单一制背景下,地方向中央“集中”更具根本性。另一方面,第3条后3款存在鲜明的递进关系——只有在第2款基于民主意涵构建作为制度基础的人民代表大会之后,方能进一步产生国家机构权力在横向和纵向两个维度具体划分的需求。相对于“中央的统一领导”作为第4款内的前提性身份,第2款首先作为整个第4款的前提性角色出场,结构地位更高。

  

   第三,我国的央地关系的实践一直处于变化中。长期以来的探索式思维,形成了“一统就死—一死就叫—一叫就放—一放就乱—一乱就收—一收又统”的循环。1982年修宪时,对于央地职权的划分,“原来打算写得更具体一些……明确规定哪些权力由中央行使,哪些由地方行使,哪些由中央和地方共同行使”,但“如何具体划分中央和地方的国家机构的职权,由于目前还在摸索和改革,一时难以作出正确的判断和结论,宪法就没有作具体规定”。经过31年的实践后,党的十八届三中全会正式提出:“建立事权和支出责任相适应的制度”。可见,脱离特定的时代背景,以“民主抑或集中何者为先”的固化思维机械地诠释第3条第4款并不合适。

  

   由上,可从两方面描摹“中央的统一领导”在第3条民主集中制中的结构角色。

  

   第一,“中央的统一领导”既是前提,又是规则。第3条第4款“在……下”的句式在表述上并未留足“语义学上的判断余地”, “前提”的属性自不待言,关键是“中央的统一领导”作为规则的证立。拉兹(Joseph Raz)指出,规则是“在没有时间、没有手段对该情形的实际处境进行分析时,或者在我们不能信任对这些处境做出的判断时,为害最小的行动方式”。第3条第4款央地职权具体划分方案的阙如,就形成了缺乏“处境判断”的封闭空间。地方“主动性和积极性”的“充分发挥”必须“在中央的统一领导下”,应还原到该款“中央和地方的国家机构的职权的划分”的语境,无论职权的划分抑或地方主动性和积极性的发挥,均由中央统一领导实现。在单一制和民主集中制背景下,此即“为害最小的行动方式”。“中央的统一领导”的规则身份由此证立,至于其内容,正如学者所见:(地方的权力)“是中央给而不是《宪法》给,如果是《宪法》给地方一定的自主权,则有分权的意义(中央不能单方面收回)”。

  

   第二,“中央的统一领导”既是制度本身,更是制度实现的保障机制。由前所述,“中央的统一领导”无论作为前提抑或规则,都属于央地国家机构职权划分制度的组成部分,但又在某种意义上超脱“职权划分”的具体过程,升华为这一过程的外部保障。当职权划分未能以中央的统一领导为前提,或未能真正由中央来主导实施,或未能充分发挥地方的主动性和积极性时,需要通过更具通盘考虑特征的外部机制对脱序状态予以矫正,这一外部机制的实施同样由中央主导。中央从职权划分参与者到职权划分保障者的身份转变,规范逻辑上乃是通过从作为“分”的内容的第3条第4款向作为“总”的内容的第3条第1款的回归实现的,基础在于民主集中制的“下级机关对上级机关、从而最终对最高国家权力机关的从属性”内涵。

  

   (五)结构要素:地方的主动性和积极性

  

   关键在于“中央”和“地方”两个对应项的互动关系。《宪法》第3条第4款在“中央的统一领导”和“发挥地方的主动性、积极性”之间构建了互相形塑的逻辑:“中央的统一领导是前提,地方的积极性和主动性是中央统一指导下的发挥,中央与地方关系不是并列的关系,而是中央的统一领导居主要地位”;同时,也可从“发挥地方的主动性、积极性”的制度空间可反推出“中央的统一领导”的规范边界。由此,地方的主动性和积极性就成为定位“中央的统一领导”的中观(也是最小的外部)系统环境。

  

   (六)实施要素:中央事权的根本性

  

   中央事权的“根本性”扮演着破除“高度集权与高度分权相统一”的“集权-分权”悖论的关键角色。

  

   第一,重要事权属中央。根据公共产品层次论,关乎全国的重要事权,以及难以明确划定由某一个或某一级地方拥有的重大跨大区事权均应由中央所有。而前一情形的配置目标是维护国家的整体利益,后一情形的配置目标则是确保事权的充分实现。例如,作为新时代我国央地事权改革核心指导性文件的国发[2016]49号文明确:“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。”其中,国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理等属于“事关全国的重要事权”,全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等则属于重大跨区事权。总之,“中央要‘集’那些至关重要之大权……要‘放’那些能让地方发挥自主权之小权(让地方在这些事项上自治,中央原则上不再直接过问,只是行使监督权)”。

  

   第二,中央主导事权配置进程。相关事权在中央与地方间配置的具体方案、配置的方式和路径、配置结果的落实以及配置争议解决等权力,均由中央持有。央地事权的配置权属中央事权,“中央对全国政策的规划,主要体现在全局性大事和宏观、战略层面。总路线和重大政策一旦确定,各地方政府就要坚决贯彻执行,不能‘各吹各的号,各唱各的调’”,这是由单一制的基本特征决定的。在政策层面,国发[2016]49号文要求:“坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上,明确中央在财政事权确认和划分上的决定权,适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力,维护中央权威”;党的十九届四中全会亦明确:“加强中央宏观事务管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一”。在规范层面,正如学者在分析《宪法》第89条时所言:“中央与地方政府权限的具体划分实际上是由国务院决定的,这种制度设计一方面便于国务院根据政府承担任务的变迁、国家重大发展格局的调整、重大发展战略的变化等,来及时调整职权划分,形成国务院对地方政府单向的约束机制,便于国家政权的统一,也成全了中央政府的行政权威”。

  

   第三,未配置事权属中央。单一制国家央地事权的划分遵从自上而下的逻辑,中央是“事权池”的原始持有者,倘特定事权类型未在央地间发生制度分流,只能认定其依然留存于“事权池”内,继续由中央持有,此即“权力剩余原则”。在规范层面,《宪法》第107条赋予地方事权的前提是“依照法律规定的权限”,即当法律对某项职权未作配置时,根据《宪法》第62条第16项、第67条第22项和第89条第18项对全国人大、全国人大常委会、国务院职权的兜底性规定,该职权仍属前述中央国家机构的“其他职权”范畴。

  

   第四,中央配置事权的全局性和终局性。“地方政府对中央决议和政策如有不同意见,在坚决执行的前提下,可以声明保留,并且可以向上级组织直至中央提出,但不得公开发表同中央决定相反的意见”。当象征“集中”的“中央的统一领导”和象征“民主”的“地方的主动性、积极性”产生张力时,单一制的天平必然向前者倾斜。这可视作一种防范或纠偏机制:当出现央地事权配置紊乱亟待恢复,或出现中央的统一领导面临极大削弱,甚至出现危及单一制的重大事件时,中央应当有足够的安全冗余“力挽狂澜”,甚至可以将下放的权力重新上收——以此“作为威胁,让承包方的自由裁量行为不至于‘失控’”。这就要求中央持有监督权和宏观调控权。如,上世纪90年代初推进分税制改革,负责实际落实的时任国务院副总理朱镕基“一个省一个省去谈,结果自己掉了2.5公斤的肉”,这意味着中央统一领导和宏观调控能力的削弱——“中央只占(税收的)28%,经济改革后,富了一些省份,穷了中央”,即中央终局性财政事权的事实减损;而最后分税制改革得以成功,仍应归为“中央的统一领导”权威的基础性保障。

  

   四、“中央的统一领导”的制度实现

  

   “领导”的客体通常包括人、财、事三个方面,目前大多数成果主要围绕“事”(即央地事权配置)展开,兼涉人(即人事)和财(即财权)两个因素。然而在逻辑上,“中央的统一领导”应首先着眼于思想层面的实现。由上,本文将“中央的统一领导”的制度实现分为四个环节:作为前提的思想的统一领导,作为基础的宪法法律的统一实施,作为核心的人、财、事配置,作为中央统一领导保障的军事制度。

  

   (一)前提环节:“统一领导”的思想指引

  

   五四宪法在起草过程中曾触及指导思想问题,但由于毛泽东本人将毛泽东思想与个人崇拜关联,五四宪法最终同指导思想条款擦肩而过。最早规定指导思想的是七五宪法序言第4段,确定了马克思主义、列宁主义、毛泽东思想的三元结构。七八宪法序言第三段在延续前述规定基础上,首次(也是迄今唯一一次)将指导思想写入宪法正文——第14条第1款规定:“国家坚持马克思主义、列宁主义、毛泽东思想在各个思想文化领域的领导地位。”指导思想功能也由七五宪法的“指引”升格至“领导”。现行宪法对指导思想的规定主要集中在序言第7段,在经历了四次修宪扩充后,形成了目前具有递进关系的六大思想格局。较之七八宪法,现行宪法将指导思想从正文回归序言,更加契合李鹏所谓“宪法序言”“最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志”的基本规律;同时将指导思想的“领导”功能恢复为“指引”,同“指导”思想的定位深度契合。

  

   指导思想的生成机制和落实机制在客观上维护了“中央的统一领导”。从生成机制来说,得益于单一制的国家组织形式,所有大政方针均具有浓重的顶层设计色彩,“中央”属性鲜明。就落实机制而言,主要路径有二。一是政策层面的贯彻下达,即“逐级传达,层层动员”模式,在中央出台的各类文件中,专段阐述指导思想业已成为制度惯例。二是法治层面的保障实施。在法制生成过程中,《立法法》第3条强调“马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论”等思想元素的统领作用;在法制实施过程中,以《监察法》第2条、《各级人民代表大会常务委员会监督法》第3条等为代表的法律规范均将相关指导思想作为本法基本原则予以规定。总之,在中央层面直接明确全国统一的指导思想,本身就深刻反映了“中央的统一领导”的制度意涵。

  

   (二)基础环节:宪法、法律和行政法规的统一实施

  

   根据《宪法》第62条、第67条和第89条,制定、修改宪法、法律和行政法规均属中央职权,是“中央统一领导”的意图呈现、规则设置、路径方式、实施保障等的重要手段,而要求宪法和法律在全国范围内的统一实施就成为“中央的统一领导”制度实现的基础环节。

  

   第一,宪法和法律直接规定统一实施要求。《宪法》序言末段不仅确立了自身的根本法身份和最高法律效力,还赋予各类主体维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;第99条要求地方各级人大在本行政域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;第5条第2款(《立法法》第4条)还将“维护社会主义法制的统一和尊严”作为基本原则予以确立。

  

   第二,宪法和法律通过占据中国特色社会主义法治体系的高阶地位确保统一实施。在中国特色社会主义法律体系中,宪法和法律位于金字塔尖的前两个层次,分别扮演了“统率”和“骨干”的角色。在此之下,根据《立法法》第87条和第88条,行政法规、地方性法规、规章的效力位阶依次递减。这不仅实现了“中央的统一领导”借由规范位阶级差层层向下贯彻落实,也窒息了直接承载“中央的统一领导”意图的中央立法被地方扭曲、削弱的制度空间。

  

   第三,宪法和法律设置多重防线,确保“中央的统一领导”意图的统一实现。如2018年修宪新增《宪法》第100条第2款,以“不抵触”和“报批准”为核心,再加上《立法法》第72条第4款和第82条4款规定的“逐步放开”、第72条第2款和第82条第3款规定的“事项特定”以及第98条规定的“报备案”,最终构成了防范地方立法僭越的“五道防线”,确保了宪法、法律和行政法规对“中央的统一领导”的全面贯彻与充分实施。

  

   第四,对地方立法有限的变通权精准施控,消弭法律、行政法规被不当扭曲或规避的制度风险。一是实体性规制,如以《立法法》第75条第2款为代表的一系列变通条件(主要是变通禁区)的限定;二是程序性规制,如涉及变通内容的地方立法在备案过程中的额外说明义务,以《立法法》第98条第3项、《法规、司法解释备案审查工作办法》第11条第2款为代表;三是限缩变通授权规模,如《民法典》对原《民法通则》第151条、《婚姻法》第50条、《收养法》第32条和《继承法》第35条等授权变通条款的取消等。

  

   宪法、法律和行政法规既是“中央的统一领导”意图的实现方式,也是“中央的统一领导”规范化的重要路径。在单一制框架下推进全面依法治国,首先在于中央职权的依法实施,源自中央的宪法、法律和行政法规就成为《宪法》第3条第4款中的各“中央”主体依法行权的基本规范。也只有如此,才能将央地两个方面共同纳入中国特色社会主义法治体系,真正实现央地关系的法治化。

  

   (三)核心环节之一:“统一领导”的人事表达

  

   邓小平曾言:“不能否定权威,该集中的要集中……对于不听中央、国务院的话的,处理要坚决,可以先打招呼,不行就调人换头头”。人事控制在现行制度中的体现:一是根据级别原则,中央对于副省级以上领导干部(即“中管干部”)的直接领导;二是根据重要性原则,中央对于具有垂直管理因素的“条条”部门的直接领导。

  

   但是,我国地方各级国家机构的干部具有一定程度的地方性色彩,应如何实现中央对人事的“统一领导”呢?根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第9条、第44条、第59条,地方人事决定权分布于地方各级人大、常委会、政府;同时,县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人民政府的不适当的决议和命令、下一级人大的不适当的决议和下一级人民政府的不适当的决议和命令,县级以上各级地方人大常委会有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议,县级以上地方各级政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决议、命令。根据《宪法》第67条和第89条,全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的决议,国务院有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。这构成了央地人事控制法律制度的核心机制。

  

   此外,实践中的党管干部制度也构成了重要的保障机制。中共中央统一制定干部工作路线、方针和政策;各级党委按照各自管理权限直接管理一定层次的领导干部(除中管干部外,原则上下管一级),并向公共部门和国家机关推荐重要干部;各级党委监督和控制干部法律、法规和政策的执行情况;中央和地方各级党委组织部是干部管理机构。根据《中国共产党章程》第14条和《中国共产党巡视工作条例》,中共中央还可通过巡视和巡察制度在各级党委间的对接,灵活实现对特定层级国家机构党组和领导人员的针对性控制。

  

   应正确认识党管干部原则与人大民主选举制度的关系。其一,我国的民主选举理论和实践作为中国特色社会主义制度的环节之一,本质上由党的领导保障实施与实现,因此两者间不存在根本冲突。其二,基于党内科层制,中央经由各级党委影响人事决策,即便不属于中管序列的地方国家机构工作人员,也处于所在地方国家机关党委(组)的管理范围中,最终仍可以统一至“中央的统一领导”而地方人大常委会主任在本级党委中同时任职的惯例也可传递上级党委的人事安排意图。其三,前述人事影响因素须通过人大的民主选举制度方能最终实现。根据《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》,地方党委对于干部的任免仅有“推荐”权,并无直接“决定”权;地方党委出具的书面推荐意见须经充分协商讨论,对于不同意见也只能解释、说明或暂缓、重新推荐,无权强行任命;地方党委推荐的人选落选时,还接受重新协商、连续推荐不超过两次等规则的严格控制。

  

   党对人事工作领导方式、规则的法治化是新时代人事乃至央地关系法治的重要议题。一方面,目前仅十余部法律规定了党的领导原则,明确规定党领导人事工作的法律更是凤毛麟角,党领导人事的专门法律尚付阙如,这都对党的人事领导法治化构成重大掣肘;另一方面,目前最详尽的法律规定见于《各级人民代表大会常务委员会监督法》中地方各级人大常委会撤职案的权力,但仅限“撤职”,未涉及“任命”,规范结构存在重大缺失。总之,党对人事的具体领导方式、权限尤其是程序的法律规范亟待建构完善。

  

   (四)保障环节:“统一领导”的军事基础

  

   有学者将中央对军队的绝对控制与对下级官员的任免权并称为中国中央集权权威的两大制度支撑,军事领导条款的宪法规范变迁如表2所示:

  

   表2 军事统一领导的规范发展脉络

   

  

  

   第一,虽然领导主体经历了“国家→中共→国家”的形式变化,但党对军队的领导却实际上贯穿始终:五四宪法时期国家主席同时担任党中央的军委主席;七五宪法和七八宪法“使得武装力量在根本法上游离于最高国家权力机关乃至整个国家政权体制之外”,以党直接领导的方式贯彻“党指挥枪”原则,所有军事组织的建构、运行和发展也由此嵌入党的领导的制度轨道,并通过民主集中制原则上溯至中共中央的“统一领导”之下;现行宪法框架下党的中央军委主席会经由全国人大选举担任国家的中央军委主席,两个军委实际上又是“一个机构,两块牌子”。可见,我国的军事权始终是完全作为中央事权的面貌出现的,历部宪法中领导主体的形式变化并未从根本上逸脱“中央的统一领导”的规范范畴。

  

   第二,军事领导的方式从前三部宪法的“统率”变为现行宪法的“领导”。究其原因,1982年修宪委员会认为:“‘领导’的含义更为广泛,不仅有统率的意义,还有组织和管理的意义,所以改为‘领导’武装力量更合适”。但也有观点认为“统率”侧重控制和使用,为遵循战争基本规律而确定具体内涵预留了空间,而“领导”则侧重建设——随着军队建设专业化进程的深入,以“对军事力量的历史整合”为基础的“统率”不再重要,于是八二宪法将军事权作为一种更专业的权力分权处理,这种处理即体现为“领导”的表述。根据1982年《关于宪法修改草案规定设立中央军事委员会的通知》,可对现行军事领导制度的广义性特征作如下解读。其一,以是否假手于国务院(国防部)为标准,中央军委对具体军事工作的领导虽有直接和间接之分,但并未从根本上逸脱“中央的统一领导”的规范范畴。其二,可进一步将中央统一领导的军事权区分为军事领导(指挥)权和军事建设(发展)权:关于军事领导(指挥)权,基于《宪法》第93条第1款,《国防法》第13条详细列举十项具体的领导职权;关于军事建设(发展)权,基于《宪法》第89条第10项,《国防法》第12条详细列举了九项具体的建设和发展职权。

  

   第三,以“中央的统一领导”为前提的“地方的主动性、积极性”的实施空间。按照《国防法》的规定,可分为四个方面。其一,根据第15条,地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会保障国防法律规范的实施;各级政府管理本行政区域内的相关国防事项。其二,根据第16条,地方各级政府和驻地军事机关联合召开军地联席会议协调解国防事务。其三,根据第27条,央地政府部门和有关军事机关分工负责边防、海防和空防的管理和防卫工作。其四,根据第32条,地方各级政府应当支持承担国防科研生产任务的企业事业单位。综上,地方在军事权的运行过程中主要发挥辅助性和配合性的职能,不会对中央依托军事力量保障“统一领导”的最终实现产生实质影响。

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