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分类:
制度创新
来源:
2021/03/30 10:50
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文章来源:《中国评论》2021年3月号

 

   一、台湾“拒统”与大陆坚持“和平统一”“一国两制”方针的再思考

   (一)正确理解“和平统一”“一国两制”的大政方针

   完成祖国统一大业,从根本上说,是内政问题,大陆对台的大政方针是“和平统一”“一国两制”。无论两岸关系出现多么大的曲折,都没有任何理由质疑这一大政方针。所谓“大政方针”,就是在各种具有指导和指标意义的战略思维中,具有道义高度、首选或优先选择意义的战略思维。由此可见,与“和平统一”“一国两制”比较,解决两岸统一的其他任何思路,都不可能成为首选。“和平统一、一国两制”的方针,是对两岸负责,对历史负责,是务实理性的对台工作的基本方针。那么,我们如何理解和应对当前两岸关系出现的曲折甚至倒退?40多年来,两岸关系的进步或倒退,并不完全取决于大陆一方坚持什么样的对台方针;台湾作为当事一方,在国际因素特别是美国因素的干扰影响下,同样深刻地制约和影响两岸关系。应当特别指出,为对付新中国政权,支持和策划台湾独立,从来就是美国政府和政客的政策选项,早在70多年前,美国就有了策划支持台独的恶劣先例。改革开放以来,大陆着力通过改革开放,解决大陆自身的发展问题,并为此努力争取有利自身发展的国际和平空间。与此同时,我们逐步形成了清晰的“和平统一”“一国两制”对台工作的大政方针。提出“和平统一”“一国两制”的大政方针,这体现了中国共产党实事求是的科学态度以及以和平方式解决台湾问题的信心与耐心。

   (二)实践对台工作大政方针的新思路

   一个我们必须回答的问题是:面对两岸关系的挫折,我们应如何更好地实践对台工作的大政方针?笔者的建议是“坚持方针,调整策略,完善举措”。所谓“坚持方针”,就是继续坚持和优先选择“和平统一”“一国两制”作为完成祖国统一大业的指导方针,这是第一层次的根本性“大政方针”。所谓“调整策略”,就是充分利用大陆综合国力的压倒性优势,从政治、经济、军事、文化等角度,以各种方式对台独分裂势力进行充分的管控与施压。并根据台独分裂活动的重大恶性情势发展和国际因素的干扰与变化,在必要时依据《反分裂国家法》的规定,适时果断启动《反分裂国家法》第八条。这是第二层次的,即策略层次的思考。所谓“完善措施”,就是精准实施对台工作的政策工具,完善与用足管控干预台独分裂活动的各种举措,有效防范、制止、惩治台独分裂活动,这是第三层次的,即可采取的方法手段的思考。

   需要特别强调的是,“调整策略”和“完善举措”应服从和服务于“第一层次”的对台大政方针,也就是要穷尽各种可能与方式,穷尽各种“政策和举措”,全力争取以协商为特征的和平统一的最好结果,同时也充分准备“以非促统”的相对和平的结果。所谓“相对和平”,就是“非和平方式开始,以和平方式结束”,实现以大陆为主导的,“方针正确,策略适当,举措有力”,在大陆“管控干预威慑之下”实现的和平统一。

   二、《反分裂国家法》是“坚持方针,调整策略,完善举措”的重要法律武器

   (一)法律在各种反分裂斗争形式中的地位和作用

   以法律武器反对和遏制任何形式的“台独”分裂活动,需要思考和回答法律在各种反分裂斗争形式中的地位和作用。在体系化运用各种斗争形式反对“台独”分裂活动的整体布局之中,法律居于何种位置?笔者以为,在整体国家实力提升,在依法治国建设法治国家的大背景之下,提升运用法律武器反对和遏制“台独”,有利于争取国际社会对中国反对分裂、促进国家和平统一事业的理解和支持,有利于争取台湾民众认清“台独”分裂可能导致的严重后果,有利于震慑和分化岛内各种“台独”势力,有利于与民进党当局出台的一系列恶化两岸关系、阻碍两岸交流、打击岛内主张统一的政治力量的“法律”,以及美国一系列涉台法案,展开针锋相对的斗争与博弈。民进党当局为阻碍国家统一而出台了一系列法律,特别是所谓的“国安五法”。2019年12月,民进党利用民意机构多数,强行通过《反渗透法》,民进党还意图修订《两岸人民关系条例》,订立所谓禁止和惩治“中共代理人”法条;近些年来,美国频打台湾牌,出台了一系列“涉台法案”,赤裸裸干涉中国内政,为台独分裂活动张目撑腰,台湾正在显示日益严重的绿色恐怖。

   以法律反对和遏制台独,主要含义是指:一是在法理上宣示台独的本质和危害;二是明示法律禁止性规定,并以告知法律必将发生的惩戒后果,以其固有的威慑力对台独分裂活动进行管控;三是当法律适用的条件具备了,法律将产生实质作用。

   (二)反分裂国家立法的合法性正当性

   反分裂立法,推进国家统一大业,并不是基于强权的征服和吞并。国家统一,是包括台湾人民在内的全中国各民族人民的福祉,体现了民族团结、共同发展的正当性、正义性的法律精神。反分裂立法以宪法为根据,又符合国际社会“一个中国”的普遍共识和联合国关于中华人民共和国代表权的决议。反分裂立法的重要意义还在于,以法律的防范、制止、惩治的功能,特别是具有震慑力的惩治功能,有了可以实际追诉“惩治”台独犯罪的功能,《反分裂国家法》才有震慑力。台独分裂活动是犯罪行为,惩治台独属于刑事处罚。《反分裂国家法》的震慑力由两方面构成。一是针对台独政权集团,即在国家处于分裂的紧急关头,启动非和平方式,以雷霆万钧之力,形成对台独势力的整体摧毁;二是法律对个体台独犯罪分子的惩治,精准有效打击台独人物,包括开列“顽固台独分子”及其“金主”的清单。要通过可能达成的对台独人物的惩戒,达到遏制台独活动的目标,约束分裂国家的行为,维护和平,避免冲突乃至战争。

   三、从《反分裂国家法》看实现祖国完全统一大业

   (一)战略模糊的智慧

   《反分裂国家法》第八条第一款有两个中心词、一个判断句。一是“事实”,指分裂事实已然,这是容易判断的。二是“事变”,这是指动态事件,可能造成分裂情形的潜在威胁性。事实与事变都是“有事”,都是基于客观状态的发生。三是“和平统一的可能性完全丧失”。“可能性”本来就是一种主观的辨识,在“可能性”之后,再缀以“完全丧失”的表述。所以,《反分裂国家法》第八条关于“和平统一的可能性完全丧失”,是一个具有弹性和战略空间的表述。这是立法者的战略智慧,判断权在大陆、判断条件在大陆、采取措施的主动权在大陆。

   (二)战略模糊的局限性

   当然,战略模糊可以保持弹性和主动,但在一定条件下,战略模糊也有局限性。以“和平统一的可能性完全丧失”的表述为例,以两岸当前分裂与反分裂斗争的严峻复杂的情势分析,岛内分裂势力吃定了大陆保持“战略模糊”的意图,是在推进和平统一进程上“未下决心”,仍然是“没有时间表”。台独分裂势力正是以所谓“渐进”“柔性”的方式,逐步改变台湾的主流民意,企图以民意来实现“两国论”、“台湾是主权独立国家”的分裂国家罪恶目的。

   (三)《反分裂国家法》解读

   《反分裂国家法》共十条,真正具有威慑力的就是第八条。第八条以列举的方式,出现 “事实分裂、重大事变、统一可能性完全丧失” 三种情形之下,“国家得采取非和平方式及其他必要措施,捍卫国家主权和领土完整”。如果抽掉了《反分裂国家法》第八条的内容,这一部法律,更贴近于是一部“国家和平统一促进法”。特别是第五条,“和平统一与高度自治”;第六条,国家维护海峡地区和平稳定发展,发展两岸关系可以采取的“五项措施”;第七条“统一协商政治谈判的六项内容”,都是诚意、善意满满,宗旨全然指向促进国家的和平统一。

   由于思维和历史的局限,《反分裂国家法》保持内容的弹性和战略模糊。主要问题是,反分裂国家法出台16年以来,国际形势和台湾内部的政治生态发生了巨大的变化,和平统一面临更为复杂、严峻的挑战。由于《反分裂国家法》更多的内容是促进和平统一,未对防范、管控、惩治台独分裂活动的相关措施作出规定。反分裂法在如何防范、管控、惩治台独分裂活动方面,对可能采取的措施尚处于空白和缺位。

   (四)《反分裂国家法》的应然状态

   《反分裂国家法》只对台独结果予以警示显然不够,反分裂国家,在防范、管控、惩治三个方面全面显效才是充分的。所谓“防范”,就是事前压制台独分裂行为于“未然”状态;所谓“管控”就是事中对台独分裂行为已然状态的干预;所谓“惩治”,就是对台独分裂犯罪事后的可追诉。

   《反分裂国家法》,在功能上要做到,所涉及的一系列“可能引发”和“现实发生”台独分裂活动,均应当纳入调整和调控的范畴。比如说防范和管控文化台独,管控和干预台独课纲的制定的出台,比如说干预和管控勾结境外国外敌对势力、大肆军购、以武拒统。

   (五)《反分裂国家法》与《国家统一法》

   国家尚未统一,制定《国家统一法》应在情理之中。实现国家统一,必须要遏制国家分裂的永久化,在《反分裂国家法》已经确立的情况下,如何解决好既有的《反分裂国家法》和新制定《国家统一法》的关系是立法工作应当考虑的。

   要充分估计《国家统一法》的立法难度,《国家统一法》的制定一定会涉及国家统一的目标,甚至时间表;实现国家统一的方法手段;两岸政治关系及政治谈判的底线原则;国家统一后的政治法律安排。可以预估,《国家统一法》的立法难度较高、条件较苛。特别是这一立法的内外部条件:取决于两岸关系的现状、分裂和反分裂斗争的进程,特别是台湾政治生态的变化,包括台湾当局分裂活动受到抑制和管控,抑或分裂活动失控;抑或台海局势因国际势力介入而发生重大事变。所有这一切,都是变量,都会影响《国家统一法》的立法活动的进程。

   笔者认为,比较现实的选择是:当前,反分裂仍然是实现国家统一的着力点,加快修订《反分裂国家法》,促进《反分裂国家法》的充分实施,并发挥其应有作用,再根据反分裂国家法的实施情况、两岸情势、国际因素,同时将《国家统一法》列入立法规划、俟时机条件成熟后出台。

   四、《反分裂国家法》的充分实施,是实现国家统一的基本法律条件

   (一)《反分裂国家法》是防范、管控、惩治台独分裂国家的专门法、特别法

   从法律体系角度分析,反对分裂国家、促进国家和平统一的法律,由专门法(或称特别法)、相关法和配套法构成。显而易见,《反分裂国家法》是反对台独分裂的专门法、特别法。法律的生命和权威,在于法律的充分实施。从一定意义上说,当反分裂的举措没有依法确立,没有依法实施的情况下,不存在《反分裂国家法》的充分实施。不能想象,完成国家统一大业,如此重大的政治法律行为,在一项专门性法律未充分实施情况下,大陆采取非和平方式,在法律和道义上都是有风险的,即便军事上成功,也会为日后的台湾社会治理留下巨大的隐患。

   在相关法律条件尚不具备的条件下,采取非和平方式,主要法律风险是,相关的举措缺乏法律依据,正义性和正当性受质疑;未受法律程序约束和指引,相关举措可能出现凌乱无序;而道义风险主要是,未能解决好“勿谓言之不预”、“不教而诛”的问题,大陆有道义责任缺失的风险。除了规避法律风险外,规避道义风险,要避免“勿谓言之不预”,避免“不教而诛”。对被裹挟的台湾同胞,即便他们中的大多数对大陆存在误解,对国家统一存在抵触,但是绝大多数人在条件和情势发生变化之下,是可以改变的。对他们最大的仁政,就是“预”,就是有言在先,就是丑话说在前,就是警示搞台独、分裂国家的后果;所谓“教”,就是对台独分裂活动的管控干预,不放任,就是大陆有能力对台独分裂活动实施具有威慑力的干预。相关干预举措,足以对从事台独分裂活动的当事者产生可以预见的不利后果,以最大限度地避免兵戎相见,生灵涂炭。

   (二)《反分裂国家法》与《国家安全法》协调与互动的关系

   在完善反分裂国家的相关法律方面,有必要理清楚《反分裂国家法》与《国家安全法》的关系。在防范、制止和惩治台独分裂活动方面,《反分裂国家法》是专门法,是特别法。从反分裂的角度来看,《反分裂国家法》与《国家安全法》有天然的、紧密的联系。2015年通过的《国家安全法》显然“观照”了台湾问题和港澳问题。《国家安全法》的第11条的第一款用的是法律概念,即“中华人民共和国公民”,公民是法律概念,第二款应当是“政治概念”和“血缘”的概念,“全中国人民”是政治概念,台湾同胞、港澳同胞,是血缘概念。《国家安全法》是立法上,第一次在法律中规定了本法涵盖了台湾、香港和澳门。把台湾香港澳门三者在内的“全中国人民”列为法律的义务主体和责任主体(参见《国家安全法》第11条第13条和第15条)。此外《国家安全法》还规定了国家政权机关的职责(参见第35条至43条),包括紧急状态的规定启动战争状态宣布的职权,香港澳门特别行政区的法定职责(参见第41条第二款),国家司法机关(主要是法院检察院)的职权等等。所以说,《国家安全法》是从宏观方面维护国家的整体安全,防范国家出现“危险或遭受内外威胁状态”的重要法律。其中,维护国家主权、统一和领土完整,是国家安全法的重要立法主旨。《国家安全法》第二条,对国家安全的状态做了法律的定义与描述,包括了国家政权、主权、统一和领土完整。是多维度,多面向的保障国家安全的一般法。

   我们不难发现,《国家安全法》面对台湾问题,在立法方面面临挑战和考验。一是,台湾问题长期悬而未决,国家处于事实分裂状态,因此国家安全的状态,是不完善的是有缺陷的。二是,台湾问题的解决受历史、地缘政治、国际大国关系的制约,台湾事实上是一个独立的法域,大陆的相关法律的适用范围,如指明适用台湾地区,对台独分裂活动的行政管控、司法管辖和法律惩治存在着实际的障碍。所以《国家安全法》相关条款明确涉及台湾,这是一个巨大的跨越,表明了在国家安全这一重大问题上,随着大陆综合实力增强,实际防范、制止、惩治台独分裂活动成为可能。尽管在一定意义上说是“涉台立法”,实际上还是“拟制立法”或称“拟制管辖”“法理管辖”。所谓“拟制”,是囿于条件或情形不同,将不同情形之事实,在法律上“视为”可以或应当实施(如跨法域实施法律)。显然,反对台独分裂活动启动《国家安全法》仍然存在实际障碍,但是,管控惩治台独分裂活动不能脱法而为之,而且还应当变“拟制管辖”或“法理管辖”,为实际管辖。

   据此,再从特别法与一般法的关系而言,特别法在适用上优于一般法。应对台独分裂,如上所述,《反分裂国家法》是特别法、专门法,而《国家安全法》是一般法。面对复杂严峻的台海局面,面对猖獗的台独分裂活动,拟制立法,拟制管辖实有阙如。笔者建议,通过修订法律,使《反裂国家法》与《国家安全法》衔接与良好互动,实现“两法”更好的衔接支撑与完善。特别是将《国家安全法》第11条“义务主体”,第13条“责任追查”,第15条“国家安全法的任务内涵”,第三节第57条“风险预警”,第五节第63条至第68条,有关“危机管控”“应急预案”“特别重大事件处置”“特别措施及其选择”“信息报告和发布”“解除措施”的相关内容,转换为《反分裂国家法》修订的主要内容,在《反分裂国家法》中予以体现。使《反分裂国家法》在管控台独分裂活动中,成为有牙齿的坚强有力的法律,切实发挥防范、制止、惩治台独分裂活动的重要作用。

   五、修订《反分裂国家法》,是《反分裂国家法》充分实施的必要要件

   一个时期以来,不少专家学者建议,加快启动制定《反分裂国家法实施细则》,这是出于《反分裂国家法》过于原则,管控力、震慑力不足,这是一个合理的建议。但笔者认为,《反分裂国家法》仍然可以保持必要的战略模糊,可以直接修改《反分裂国家法》。具体建议如下:

   (一)《反分裂国家法》第六条的修订

   应当在《反分裂国家法》第六条(第五项“维护稳定、发展关系”的措施之后)增加第二款:国家采取下列措施,反对和遏制台独分裂活动,促进国家和平统一。(一)反对和遏制台湾当局旨在分裂国家的统独公投或变更国家领土公投;(二)反对和遏制台湾当局修改或创制破坏“一个中国”原则的宪制性规定;(三)反对和遏制台湾当局炮制“台独课纲”以及其他台独分裂意识形态;(四)反对和遏制台湾当局通过修法或创制法律,限制阻碍两岸交流,打击主张国家统一人士行径;(五)反对和遏制台湾任何公权力人物从事反对统一、分裂国家的分裂活动,反对和遏制任何机构人员向台独分裂活动提供各种形式的资助,情节严重,构成犯罪的予以法律追诉;(六) 反对和遏制台湾当局任何勾结国外境外势力,进行台独分裂活动或以军购形式抗拒统一;(七)由国家专门机关对公权力人士从事台独分裂活动,构成台独分裂事件(事例)的负责搜证、记载、定性评析,定期公布,并协同司法机关予以追诉;(八)由国家司法机关对从事台独犯罪活动,采取司法预备措施,并予以公布;(九)《中华人民共和国刑法》第102条至104条适用于追诉台独分裂国家的犯罪行为(注:台独分裂的罪名在中华人民共和国刑法第102条、103条、104条都是可以适用的。第102条是背叛国家罪;103条第一款是分裂国家罪,103条的第二款是煽动分裂国家罪;104条是武装叛乱,暴乱罪。与第103条、104条相关联的第106条从重处罚条款,都可以适用台独分裂犯罪,可以在《反分裂国家法》当中予以明示)。

   (二)《反分裂国家法》第八条的修订

   《反分裂国家法》第八条增加第三款(告知启动第八条的法律后果)。将可以运用的各种惩戒性策略法律化、清晰化。把对台独的管控、惩治、预警相关举措明示列出,划出各种“台独”分子行为的底线、红线,主导反对和遏制各种形式的“台独”分裂活动的斗争进程。即,非和平方式的采取,国家可以采取以下措施:(一)根据《国家安全法》第62条至68条国家安全危机管控的规定,宣布国家进入和平统一危机状态;(二)国家进行战略物资准备,依和平统一危机状态期间是否出现重大事件或特别重大事件之情势,宣布国家进入紧急状态或战争状态;(三)国家发布和平统一原则最终文告,阐明国家和平统一和两岸政治谈判的根本原则和政治底线;(四)台湾当局可以在和平统一危机状态期间提出两岸政治谈判的请求,大陆视情同意请求或拒绝请求;(五)两岸政治谈判开启或可能性消失,国家宣告和平统一危机状态中止、终止或延续;(六)正式启动本法有关规定,采取非和平方式,完成国家统一;(七)采取非和平方式,国家宣告坚持台独分裂立场的台湾当局为地方割据分裂叛乱组织。在规定期限内,台湾各级公权力机关首长、副首长可以表明拥护国家统一、反对分裂的政治立场,或辞去公职。拒绝表态或辞职的,视为割据分裂叛乱组织成员;(八)启动采取非和平方式,台湾武装力量、军警特首长、副首长应当在规定的期限内,宣布放弃支持台独,拥护和平统一和政治协商或辞职,拒绝表态或辞职的视为武装支持割据分裂叛乱危险犯罪分子,予以剿灭或法律追诉;(九)采取非和平方式实现两岸统一,国家依据预备性司法和其他方式依法缉拿审判、惩治台独分裂分子及其“金主”,冻结或没收台独“金主”的资产;(十)设立一定期限的军事管制体制过渡期,废止台湾除民商事法律和普通刑事犯罪以外的其他法律,甄别清理各类法律,过渡期由国家派驻人员、拥护支持国家统一反对分裂的本土人士、放弃台独分裂立场的其他专业人士,在过渡期内管辖台湾各类事务;(十一)解散、改编台湾武装力量,改造警察情报司法机关;(十二)由国家主导政治协商,重构台湾公权力机关,改造新闻单位、教育单位、公营企业;必须清除台独意识形态,废止台独课纲,拆除或清除鼓吹台独人士纪念性文化建筑、荣誉称号,清理清算台独分裂分子;(十三)依国家涉台法律和政治协商结果及共识,重建台湾宪制性机构。

   第八条的修订增加第三款(一),所涉“和平统一危机状态”的概念,是采取非和平方式的法律程序要件;第八条的修订增加第三款(九)所涉“预备性司法”概念是创立新的特别管辖惩治机制,容后详述。

   六、依据《反分裂国家法》,依法管控、干预台独分裂活动

   《反分裂国家法》未修订之前,作为法律,存在结构性缺位的问题,整部法律缺乏有关对台独分裂活动的管控,以及对台独分裂国家犯罪的惩治的有效机制。当然,这并不是《反分裂国家法》立法的疏失,而是惩治台独分裂活动存在实际的法律障碍。法律障碍主要是,两岸分治,大陆与台湾形成了事实上的两个法域,中华人民共和国(大陆)的治权无法延及台湾。在法律管辖方面,司法审判权存在实际的行使障碍。 一是客观上大陆和台湾属于两个政治实体,一个政治实体对另一个政治实体的“治民”无法进行审判和治罪;二是缺乏实体法律和程序法律;三是即使在立法上完善了相关的法律,仍然没有法律实施条件,法律与司法的措施无法采用。

   关于给台独“顽固分子”及其“金主”“拉清单”问题,表明大陆对台独分裂活动不予容忍的态度,同时拉清单在消息层面至少存在两个方面需要注意的问题:一是,“拉清单”是政策举措还是法律手段?在《反分裂国家法》业已存在的情况下,反分裂的举措应当法律化;二是,追责,应当是法律责任,应由司法程序保障,以确保公正性,故在管辖不及的情况下,应当进行“预备性司法”以增加正当性和威慑力。

   (一)管控、惩治台独分裂活动的专门工作机构及其工作方式

   以法律惩治台独,需要在以下几个方面发力:一是依据。没有依据,就没有规则,依据、规则就是体系化的法律和相关运行规则。二是机构。没有机构,任何管控台独的举措都落不到实处。可以考虑在国家安全部、国务院台湾事务办公室、最高人民检察院内设立“反分裂国家”相关工作机构,分别在情报搜证、事务处置和法律追诉三个层面开展工作。三是建立管控工作机制,发挥各专门机关的作用,便于专责、专司“反分裂国家”某项事务和对外协调相关事务。

   (二)预备性司法,创制特别管辖机制的“跨法域”管控的方式

   通过立法完成实体法律问题后,还需从程序和运行机制上破解两岸实际存在的两个法域、司法管辖无法实施的问题。应当创制特别管辖机制,明确宣示,根据《反分裂国家法》的规定的三种情形,特别是根据近些年来,台独分裂活动的各种情形,通过《反分裂国家法》立法修订,明确列出各种“禁止性”分裂国家台独行径,对既以发生的,不同身份的台湾政治人物的台独分裂行为,进行描述和定性:相关台独分子从事台独分裂活动的主要事实,活动频次、危害性分析,性质认定,确立危害烈度,应当接受惩戒和法律追诉的种类,实行“预备性司法”。

   所谓“预备性司法”,是为两岸国家统一政治谈判的破裂,国家采取非和平方式统一台湾之后,正式追诉台独分裂罪犯,为进入正式的司法审判程序做准备。预备性司法,涉及国家安全,实行不公开审理,为惩戒、震慑台独犯罪分子,预备性司法,既是法律的初始程序,也是为因台独而发生战争后,缉拿和继续审判台独分子,完成整个审判活动的法律依据。当因采取非和平方式,实现国家的统一,中华人民共和国的司法机关将行使实际的管辖权, 审判从实体和程序上就可以按照正常的审判活动进行。最高人民法院特别法庭将对台独分裂罪犯进行的后续审判,这是战后国家行为,是对正义的法律确认,是对无辜死难者的祭奠,也是对战争责任者的追究和惩罚。

   由最高人民检察院反分裂工作机构,会同国家安全机关的搜证、国务院台湾事务办公室对台独分裂活动的记载,进行检控准备。建立台独分裂活动应当予以刑事追诉的“台独分裂国家犯罪检控意见”基础事例(事件)库。根据国家安全机关、国务院台湾事务办公室搜证记载,根据《反分裂国家法》《国家安全法》《刑法》的规定,对台湾政治人物在台湾公权力机构所实施的各种台独分裂事例,应当予以刑事追诉的重大台独分裂行径提出检控意见。比如,前一时期台“立法委员”蔡易余提出,删除“两岸人民关系条例”中的“因应国家统一前”的文字;比如台教育部门实施台独课纲;比如台军事部门提出针对大陆的军事攻击型部署和可能造成大陆重大军事损害的武器采购。这些活动,属何种行为,如何定性,何种处置,可能适用某法律条款,均应公开明示。这样既具有未来审判适用法律参照的意义,又具有事先“警示”意义。台独分裂活动事例(事件)“预备性司法”的检控意见,要以国家专门机关的法律文书的方式予以公布。一旦国家采取非和平方式(武力)解决台湾问题,一切台湾公职人员,从事台独分裂活动,阻碍、破坏国家统一的行为,都要受到惩戒和法律追诉。新闻消息层面的所谓的“清单”,可以理解为列入“台独分裂国家犯罪检控意见”,进入预备性司法程序被“检控”的台独分裂犯罪分子及其金主。

   (三)台独分裂活动涉及犯罪的要溯及既往

   必须指出,台独分裂活动是以“政治实体”政权形式之下所产生的,有别于“港独”“疆独”“藏独”等分裂活动,对台独分裂活动的“追诉”就是惩治台独的法律要“溯及既往”。1992年以来,所有台独分裂活动,性质恶劣,属于犯罪后果严重的,都要列入可追诉之列。之所以1992年划线,也就是1992年两岸确立“一个中国”“九二共识”之后,台湾由于李登辉、陈水扁上台后,蔡英文执政时期,两岸关系发生逆转,台独分裂活动渐成气候,国家统一面临严峻挑战。对台独犯罪分子的追诉,决不漏网。本着在职从严,非在职从宽;首恶从严,追随从宽;既遂从严,未遂从宽;顽劣从严,改正从宽的原则,予以追诉。

   七、《反分裂国家法》与《国家安全法》衔接并用

   (一)设立“和平统一危机状态”。通过修订《反分裂国家法》第八条增加第三款,同时与《国家安全法》相关条款衔接,增加“和平统一危机状态”的内容,视台独分裂活动的情势,宣告国家进入和平统一“危机状态”,为非和平方式完成祖国统一大业设立的“缓冲区”。所谓的缓冲区,就是手握剑柄,剑未出鞘,可以不立即动手,但是着手准备“非和平方式”万全之策,为采取非和平方式做好实际的政治、经济、军事、舆论准备。

   (二)设立和平统一危机状态,是采取非和平方式完成国家统一大业的必经阶段和法律程序要件

   笔者认为,要清晰地划分台湾问题解决的阶段性特征,或者说,台湾问题的解决,根据对统独斗争历史和现实规律的把握,在两岸关系和中美关系的大格局中,一定要经历若干阶段。这些阶段分别是:一是博弈和对抗。无论是“两蒋”时期,还是国民党和民进党执政,统一和分裂,促进统一和维持现状,两岸关系的博弈和对抗是常态。二是若干重大事件引发冲突。最为典型的是李登辉抛出“两国论”,1996年的台海危机。三是冲突的平抑或失控升级。冲突发生后,总是要向平抑和升级两个方向发展,这取决于博弈各方的力量对比,决策层对局势发展趋势分析,时局与时机,意志与决心。四是进入和平统一危机状态。在反分裂国家的专门法律、相关法律、其他配套法律充分实施之后,大陆一系列善意和依法管控、干预均无效,台独势力活动依然猖獗,台湾政治生态恶化,分离、分裂意识成为主流民意,台湾主要政党均拒绝大陆政治谈判提议和主张,两岸关系陷入僵局,这是出现危机状态的基本要素。大陆是否宣布和平统一进入危机状态,还取决于以下制约因素:大陆实力而产生的管控能力发挥主导作用;国际势力(美国)可以打的台湾牌出尽,大陆意志决心能力充分展现,美国无心无力再玩;大陆内部各项事务平稳,无其它紧急重大事务。大陆是否开启危机状态的时间窗口,还取决于以上制约因素。笔者以为,大陆可以适时启动危机状态的时间窗口,在这个过程中,狂风暴雨式的和平统一危机状态,恰恰是离台湾问题最终解决的最后一里路。

   (三)两岸进入政治谈判或大陆非和平方式启动

   一旦国家进入和平统一危机状态,事情仍有可能往正反两极发展,正面的发展,台湾方面迫于武力统一的压力,同意政治谈判,两岸进入以统一为目标的政治谈判。负面的状况,危机失控或谈判破裂,冲突未能平抑,大陆启动反分裂国家法第八条,采取非和平方式及其他必要措施,捍卫国家主权和领土完整。

   (四)大陆要善用两手策略

   大陆在策略上,对危机的把握应当以在既定的战略目标之下解决台湾问题的时限来谋划,以“化解危机”和“运用危机”的两手来处理“和平统一危机状态”。在大陆的实力足够强大时,时局时机条件成熟,势能足够之时,化解危机不能轻易给台独势力翻盘、喘息卷土重来的机会,应利用危机窗口,促进完成祖国统一大业。

   八、维护国家主权领土完整和国家安全系列立法规划

   谋划运用法律武器反对遏制“台独”分裂活动的法律依据主要是:《中华人民共和国宪法》《反分裂国家法》《国家安全法》《国籍法》。在综合运用各种策略的举措的整体布局中,加大对既有法律的修订和完善,尽快部署加快统一进程,需要作出安排的前瞻性立法准备。

   (一)《中华人民共和国台湾特别行政区基本法》

   可以预见的、具有前瞻性地制定台湾地区相关法律:《中华人民共和国台湾特别行政区基本法》。需要说明的是《台湾特别行政区基本法》需要准备两种版本,一是和平统一形式之下的《台湾特别行政区基本法》,二是非和平方式统一之下的《台湾特别行政区基本法》。

   (二)《台湾特别行政区维护国家安全法》

   制定《台湾特别行政区维护国家安全法》,是各项立法中较为紧迫的任务。必须指出,香港的经验教训应当借鉴。2020年6月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,这是防范、制止、惩治香港“反中乱港”势力,分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国或者境外势力危害国家安全犯罪的重大立法活动,为在台湾地区国家安全立法提供了可资借鉴的经验。特别是建立维护国家安全的执行机制方面,无论台湾问题最终以何种方式解决,和平统一,还是非和平统一,“台湾特别行政区维护国家安全法”都在必须立法之列,这是汲取了香港治理经验教训,保障两岸统一之后,台湾的长治久安不可或缺的重大立法。

   《台湾特别行政区维护国家安全法》主要是针对两岸实现国家统一后,考虑台湾长期与大陆分离,台湾国家安全的政治生态的基础不牢,无论台湾以何种形式统一,《台湾特别行政区维护国家安全法》都应当由中央政府主导订立,这是两岸实现国家统一后,既确保台湾稳定繁荣,又确保国家安全的重要法律。

   (三)其他法律规划

   在涉及两岸经济贸易、民商法律关系方面,可以根据《宪法》的精神和《国籍法》的相关规定以及既有的规范两岸经贸关系的法律,考虑和修订相关法律,给予台湾民众的国民待遇,如制定《台湾同胞国民待遇法》。以非和平方式统一国家,台湾的军事力量将不复存在,于是《台湾特别行政区驻军法》当然是需要列入法律制定的整体规划之中。

   运用法律武器反对、遏制“台独”分裂活动,维护国家主权、安全、领土完整的法律制度建设,可以从两个方面展开布局。一是立法机关现实斗争需要的法律制定和修订活动;二是法律研究机构、团体具有前瞻性的立法研究活动。

   结语

   当前的当务之急是要加快《反分裂国家法》的修订,做好相关法律衔接和实施,完善涉台体系化配套立法。在《反分裂国家法》和相关法充分实施的条件下,运用法律武器,依法防范、管控和惩治台独分裂活动。坚持对台工作大政方针,调整对台工作策略,精准有效实施各种防范、制止、惩治台独分裂举措,努力改变台湾的政治生态,促使台湾主流民意向有利于国家统一的方向转变;争取和平的机会和效果,早日完成国家完全统一、民族复兴的伟大事业。

  

   黄闽,海峡两岸法学交流促进会副理事长、原法律出版社社长

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