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岳经纶:新兴福利国家:概念、研究进展及对中国的启示

分类:
制度创新
来源:
2021/04/18 11:00
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文章来源:《中国社会科学评价》2020年第4期

 

摘要:进入21世纪以来,形成并发展于新兴工业化国家/地区的福利体制成为比较政治研究和比较社会政策研究的重要议题,“新兴福利国家”概念也得以建构。在“新兴福利国家”概念下,学者们循着功能主义、权力资源理论、新制度主义等理论视角,开始突破既有福利国家研究的话语体系,结合新兴工业化国家/地区社会福利政策实践的多种形式,力图建构起适合于分析新兴工业化国家/地区福利实践的研究框架,从而解释这些国家/地区福利体制的类型及其发展的动力机制。对海外关于新兴福利国家研究情况的概要性梳理,或有助于倡导中国福利体制议题的研究,推动中国与其他发展中国家在福利发展领域的对话。这不仅有利于讲好增进人民福祉的中国故事,而且有助于构建福利发展的中国话语权。

关键词:新兴福利国家;既成福利国家;福利体制

作者简介:岳经纶,中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授;刘洋,中山大学政治与公共事务管理学院。(广州510275)。

基金:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会政策创新与共享发展”(16JJD630011)阶段性成果。

20世纪70年代中期以后,西方资本主义福利国家开始面临人口老龄化、财政赤字等一系列危机,进入收缩和调整阶段。与此同时,在亚洲和拉美的一些新兴工业化国家/地区,政府因应工业化、城市化、民主化的需要,开始了从注重经济增长的发展型国家建设转向注重经济增长和公平发展的福利国家建设的历程,形成了有别于西方资本主义福利国家的福利体制。进入21世纪后,形成并发展于新兴工业化国家/地区的福利体制成为比较研究的重要议题,并被称为“新兴福利国家”。1尽管大多数人生活在欠发达国家,而且常常面临因贫困和饥饿而产生的各种更为严重的社会风险,但国际比较福利国家研究主要关注的还是发达资本主义福利国家的发展,这种情况在我国同样存在。长期以来,我国社会保障的主流研究将目光聚焦于欧美发达国家福利体制的探讨,没有对和中国有着相似历史背景的新兴工业化国家/地区的福利体制及其变革给予应有的关注。由于经济发展程度、政治权力结构以及文化传统的差异,形成于新兴工业化国家/地区的新兴福利国家有着自己独特的发展逻辑。对这些新兴福利国家的形成背景、发展动力及特征进行研究,不仅对拓展社会保障制度和福利体制的学术研究具有重要意义,而且对我国社会保障制度的高质量发展有着借鉴意义。有鉴于此,本文尝试对新兴福利国家的概念,以及海外关于新兴福利国家研究的情况做一个概要性的梳理,借此倡导新兴福利国家议题的研究,推动中国与其他发展中国家在社会福利领域的对话,进而构建起中国特色社会福利体制的话语权。

一、概念厘定:从福利国家到新兴福利国家

长久以来,尽管福利国家的概念被广泛运用,但是概念的界定众说纷纭。主流的观点有两种:一种是从国家对福利的态度(责任)来理解,一种是从国家提供的福利水平(程度)来理解。一般来说,福利国家的核心元素是国家在社会福利领域的角色和定位,即认为国家有责任保障公民基本的生活水准,并发展出成熟的社会福利体系来帮助社会成员防范风险。二战后到20世纪70年代是西方福利国家臻于成熟的阶段。20世纪70年代中期以后,随着社会保障制度的发展,福利国家开始在部分发展中国家/地区出现或走向成熟。进入21世纪,这种现象被学者们称为“新兴福利国家”,并开始成为一个重要的学术研究议题。

“新兴福利国家”(Emerging Welfare States)字面意思是指正在出现、形成中的福利国家。新兴福利国家概念可以从两个层面来理解,其一是指亚洲和拉丁美洲新兴工业化国家/地区的社会福利体制(因其社会保障制度的不断成熟而称之为福利国家);其二是指对这些地区福利体制的研究,代表着比较政治、比较福利体制、比较社会政策研究的新领域。20世纪七八十年代以来,东亚和拉美一些国家和地区快速的经济发展引起了西方学者们的关注,由此也产生了一系列新概念,如新兴工业化国家/地区(Newly Industrialized Countries/Regions)、新兴市场(Emerging Markets)、新兴经济体(Emerging Economies),以及新兴国家(Emerging States)。到90年代,在“东亚福利模式”的概念下,新兴工业化国家/地区的社会发展,特别是福利体制的变迁也成为新的研究议题。2此后,学者们在诸如“发展中国家社会政策”研究、3“发展中国家社会保护”研究、4“全球南方福利体制”研究5等概念下开始关注东亚之外的其他亚洲、拉美国家乃至南非的福利体制。在这个过程中,“新兴福利国家”概念在21世纪初期得以建构,并逐步流行起来。6

本文使用的“新兴福利国家”概念,首先是一个描述性概念,主要是指那些社会保障制度开始建立并走向成熟的亚洲和拉美工业化国家(地区)。具体来说,在亚洲,既包括韩国、新加坡,也包括印度、马来西亚、泰国等;在拉美,则包括巴西、墨西哥、阿根廷等。之所以把这些国家和地区都纳入“新兴福利国家”概念下,主要是它们在经济发展的基础上正在建立或已经建立了某种社会保障制度(社会保险或社会救助),而且国家开始直接承担对全体公民的福利责任,表现出了从发展型国家向福利国家转型的趋势。本文也尝试从规范性的角度来使用新兴福利国家,把它理解为对西方成熟福利国家之外的其他国家福利体制的一种研究视角,以凸显它与“成熟福利国家”(Mature Welfare States)或“既成福利国家”(Established Welfare States)的对比。

从社会政策研究的学术脉络来看,新兴福利国家研究的出现也与艾斯平-安德森(G. Esping-Andersen)《福利资本主义的三个世界》这本福利国家研究的扛鼎之作的出版有很大关系。作者在这本书中提出了对当今社会政策比较研究影响深远的“福利体制”概念,并把资本主义福利国家分为三大类型。本书在学术界获得盛名的同时,也引起了一些批评,如他的分类仅仅解释了欧美发达资本主义世界的福利制度,而不能解释发展中国家和转型国家的福利发展。7这种批评激发学者们去关注发展中国家的社会福利制度,并尝试用艾斯平-安德森的福利体制概念去进行新的类型化。

“Emerging Welfare States”这一术语最早出现在有关加拿大蒙特利尔城市管理研究的文献中,8但是这些文献并未对这一概念进行界定。在后续的研究中,也有学者将这一概念用于指代发达资本主义国家社会福利发展的早期阶段:即现代福利国家在19世纪末和20世纪初开始在欧洲得以发展的时期。9在这一时期,国家开始直接承担对全体公民的福利责任,由此开启了国家大规模干预社会领域的历史进程。10

日本学者小野光一(Koichi Usami)是“新兴福利国家”概念的重要推手。在他看来,所谓新兴福利国家,就是指已经建立起了社会保险制度和社会救助制度的亚洲和拉丁美洲的一些新兴工业化国家/地区。112004年,他在期刊Developing Economies组织了一个专刊,从比较视角讨论亚洲和拉美的社会保障制度,以此推动“新兴福利国家研究”(the Study of Emerging Welfare States)。该专刊的一些文章对东亚和拉丁美洲新兴福利国家的特点及其形成的因素进行了分析。

如果说小野光一是从狭义的视角来讨论“新兴福利国家”的话,那么,马德里大学的曼努埃尔·桑切斯·德迪奥斯(Manuel Sanchez de Dios)则是提供了观察“新兴福利国家”的广义视角,把整个欠发达国家的社会政策发展都纳入了“新兴福利国家”的视野。在2018年欧洲政治研究协会(ECPR)年度大会上,德迪奥斯教授组织了一个关于“新兴福利国家的社会政策”的分论坛。他指出,新兴福利国家出现在经济处于发展过程的经济体中,其发展的基本逻辑是经济资源的可获得性使得国家能够通过社会政策进行干预。12需要指出的是,他使用的术语是“Emergent Welfare States”而不是“Emerging Welfare States”。

还有学者从发展型国家向福利国家转型的视角来研究新兴福利国家。日本学者Veerayooth Kanchoochat认为,从战后到20世纪80年代末这个阶段,对发展中国家来说,可以称之为发展型国家建设(developmental state-building )的时代。随着发展中国家从低收入转向中等收入乃至高收入阶段,以及国内政治格局的变化,发展型国家建设开始转向新兴福利国家建设(welfare state-building)阶段。在发展型国家建设阶段,国家的总体目标是经济增长,要处理的关键关系是国家与工商界的关系,为此,国家官僚体系要自主地嵌入到工商部门之中。在新兴福利国家建设阶段,国家的总体目标是经济增长与公平发展,要处理的关键关系是政党与民间社会的关系,为此,需要实现政党与民间社会之间的制度化协调。在新兴福利国家建设时代,发展中国家既面临机遇也面临着挑战,因此需要研究什么因素决定着新兴福利国家建设的成败。13

新兴福利国家虽然在某种程度上发展出了和既成福利国家相似的福利结构,但是整体而言,与既成福利国家相比,新兴福利国家在福利体制的设计理念、体系的完备性、福利覆盖的范围、社会开支水平等方面还处于较低的水平,且其福利发展水平的异质性程度也较高;此外,塑造其福利体制的影响因素也更为多元。14后文将对新兴福利国家的体制类型、特征、形成和发展的动力机制等进行梳理和分析。

二、新兴福利国家的体制类型与特征

类型学分析一直是福利国家研究的重点,从威伦斯基(H. Wilensky)、R.M.蒂特马斯 (R.M.Titmuss )到艾斯平-安德森都尝试提炼出福利供给体系的理想类型。在众多的分类方法中,最具代表性的是艾斯平-安德森的“三分法”,即根据去商品化程度和社会阶层化两个维度将欧美国家建立的福利体制划分为三种类别:自由主义、保守主义和社会民主主义。15尽管艾斯平-安德森关于福利体制的讨论对于比较福利国家研究意义重大,但正如他自己指出的那样,其研究对象主要集中在发达国家,其福利制度基本定型且具有稳定性。对于新兴工业化国家/地区而言,由于其政治环境、经济发展水平以及面临的全球化挑战等存在差异,其福利体制发展的逻辑是不同的。不过,虽然有学者质疑他的类型学分析无法囊括发达资本主义世界之外的福利实践,但“三分法”还是为福利体制研究提供了强有力的解释框架,在新兴福利国家的探讨中,基于艾斯平-安德森的“福利体制”概念,学者们结合新兴工业化国家/地区福利体制的独特性,划分出更为多元化的福利体制类型,从而扩展并完善了福利体制的研究。

(一)自由主义与保守主义的延伸

新兴福利国家的福利体制可视为自由主义和保守主义体制的延伸。换句话说,虽然其福利体制某种程度上表现出和成熟福利国家相似的特征,但在福利供给主体的角色配置、福利项目的安排和福利发展的水平等方面都和成熟福利国家有较大的不同。以艾斯平-安德森的“三分法”为基础,小野光一对亚洲和拉美地区新兴福利国家的福利体制进行了类型划分,发现它们的福利体制随着时间变迁呈现出动态性的特征。例如,20世纪80年代前的韩国的福利体制可以被视为保守主义的福利体制,而20世纪90年代之前拉美地区的巴西、阿根廷等国家的福利体制则可以被视为有限的保守主义福利体制。16所谓“有限”,意味着尽管既有社会保障制度的政策目标是覆盖所有的劳动人口,但实际上只包含了正式部门的工作人员。

由于新自由主义浪潮的推动,韩国于20世纪80年代开始在社会保障领域发起大胆的“自下而上”的改革,不过改革后的制度仍然接近于“自上而下”的剩余型特征。17在东亚的福利体制中,家庭被认为发挥着支柱性的作用,18这意味着该地区的新兴经济体尽管改革了社保体系,但并没有完全朝着自由主义的方向走,保守主义的福利特征依然较为明显,而这样的特征又与奉行发展主义的政府的支持是密切相关的。19拉美地区的福利体制在20世纪90年代的改革较为激进,由于进口替代工业化开始转向出口导向型战略,社保体制大范围的改革也拉开帷幕,注重将市场机制引入到社会保障体系中,如以智利为典型的新自由主义路线国家,采取以社会保险私营化为基础的自由主义战略,削减国家在社会政策领域的开支,同时劳动力市场政策更加向自由市场倾斜;但是他们的福利体制中依然保留着传统体制的色彩,因而更加接近于自由和保守主义混合的福利体制。此外,巴西和哥斯达黎加的福利体制中还表现出尚不成熟的社会民主主义特征。

(二)生产型、保护型与混合型体制

比较政治经济学中关于转型国家比较研究的观点认为,在全球化的影响下,欠发达国家/地区因面临相似的经济挑战也会主动采取基于新自由主义理念的政策,以吸引外资和推动出口,从而发展出相似的福利体制类型。20不过,新兴福利国家研究文献显示,新兴工业体多元化的福利实践实际上形成了不同类型的福利体制。例如,阿曼多·巴林托斯(Armando Barrientos)认为,就福利国家体制而言,拉美地区被殖民化的历史、政治独立、从进口替代战略到出口导向型经济的转变等因素,共同推动了其福利体制的形成和发展。从演变过程来看,拉美地区的福利体制经历了从战后的“保守—非正式”(conservative-informal)到如今的“自由—非正式”(liberal-informal)体制的转变。21

妮塔·鲁德拉(Nita Rudra)通过聚类分析方法发现新兴工业化国家/地区中存在着三种不同的福利体制类型:生产型(productive)、保护型(protective)以及混合型。生产型福利体制注重劳动力的商品化,鼓励国内企业参与出口市场竞争,要求政府放松对经济的控制,22在社会福利层面主要是为了增加公民对市场的依赖性,社会政策服务于经济发展,社会政策从属于经济政策,23其典型代表是韩国。在生产型福利体制之下,又可以分为内部促进型、发展型的普遍主义以及发展型的特殊主义三种类型,它们在社会权利、国家和市场的角色等层面都存在不同程度的差异。24保护型福利体制的国家侧重于劳动力的去商品化,使国内企业和工人免受国际竞争,因为如果没有国际市场竞争的威胁和成本控制的压力,政府就可以向工业部门的工人和公司提供补助和津贴。混合型的福利体制则综合了生产型和保护型体制的部分要素。25

(三)庇护主义下的非正式保障体制

考虑到“福利国家体制”(Welfare State Regime)的概念26以及影响发达资本主义国家福利体制分类的基本假设在解释新兴工业化国家福利体制过程中的适用性问题,伊恩·高夫(Ian Gough)等人立足于“福利体制”(Welfare Regime)的概念,27将拉美、东亚和非洲地区的国家划分为四种福利体制:福利国家体制、生产主义体制、非正式保障体制(informal security regimes)和无保障体制(insecurity regimes)。28其中,无保障体制主要集中在撒哈拉以南的非洲地区,不在本文的讨论范围内。

生产主义的福利体制主要集中在东亚地区,这一地区的福利体制建立在新兴市场经济的基础上,生产主义的概念意味着福利体制服从于经济增长的政策目标。在此基础上,社会政策集中于社会投资,特别是教育和基本保健领域而不是社会保护。之所以选择这样的制度安排,很大程度上也是由国家建设和政权合法化的必要性所驱动。在该福利体制中,政府的角色侧重于福利监管而非供给,福利需要的满足主要依靠家庭和市场提供。29

非正式保障体制是高夫等人提出的新类型,主要集中在南亚地区。摆脱了被殖民历史的南亚地区尽管已建立了正式的法律体系,自由民主制度也有所实践,但当地新兴的资本主义制度依然未能获得稳定的政治支持和社会的普遍接受,在国家力量不足以及社会力量未能为资本主义的出现和发展提供意识形态支持的前提下,以庇护主义(patron-clientelism)为特征的非正式保障福利体制逐步发展起来。30处于非正式保障体制中的人们很大程度上依靠个人的社会网络比如家庭和社区等途径来满足福利的需要,但是这种需求的满足程度和制度化、正式的体制带来的福利水平存在云泥之别。此外,在这种福利的庇护关系中暗含着等级制的因素,弱势群体倾向于以长期的脆弱性和依赖性换取短期的利益,因此不利于社会的融合。对此,高夫等人提出了“去庇护主义”(de-clientelization)的概念,31它代表了一种权利平等的基础性理念,追求实现福利依赖者摆脱对其施加个人化、随意性控制权的人的目标。

通过对新兴工业化国家/地区福利体制类型的梳理,可以发现,这些体制分类从整体上来讲没有超越艾斯平-安德森的福利体制三分法的框架,依然是依据福利供给中政府、市场、家庭和个人的角色及其相互关系来进行类型的划分,研究也更多是在艾斯平-安德森分类的基础上对其加以延伸和细化。尽管如此,它拓宽了人们对新兴福利国家内部在福利分配的范围、质量和类型差异方面的认识。而且,关于新兴福利国家类型学的探讨在克服以往碎片化的研究现状方面也有着重要价值。由于新兴工业化国家/地区内部社会经济条件的异质性相较于发达国家更强,类型学的研究提供了一个解释性的框架,有助于理解在不同的政治经济背景下福利供给的制度安排。

值得注意的是,由于经济发展程度、国家结构以及面临的外部环境差异,新兴工业化国家/地区的福利体制表现出一些明显不同于发达国家福利体制的特点。首先,对新自由主义的适度抛弃,表现为“国家的回归”(return of the state),即提升国家能力并增强政府在福利供给中的角色,放弃或减少20世纪80—90年代自由化改革中采用的私营部门解决办法。其次,工业主义的逻辑并不完全适用于新兴工业化国家/地区福利体制的发展进路,换言之,工业化程度和经济发展水平并不是其福利体制发展的限制性条件。一方面,新兴工业化国家/地区在工业化的初期就开始了社会保险的立法工作,即便没有完整意义的立法,也有不同形式的福利政策,如劳动力市场保护措施和公共就业等。另一方面,尽管新兴工业化国家/地区工业化发展的速度较快,但是政府在医疗、教育等领域的社会性开支在过去的20年中基本保持稳定,32这和发达国家在二战后经济快速发展时期福利开支迅速扩张的情况不同,这一现象的原因则要归结于新兴工业化国家的国家能力建设。33

三、新兴福利国家形成和发展的动力机制

究竟哪些因素影响了新兴福利国家的形成和发展?对于这一问题,研究者主要从三个理论视角进行分析:功能主义视角、权力资源理论以及新制度主义。功能主义的切入视角重视社会经济结构的作用,主张经济现代化是社会福利发展的根本性因素,34把新兴福利国家的出现归结为工业化和随之而来的经济和社会结构变迁的结果。权力资源理论关注社会行动者的偏好,认为强大的劳工力量可以影响福利项目的扩展,这种情况不但对于发达国家适用,对于新兴工业化国家同样如此。新制度主义的核心观点主张制度性的否决点(institutional veto points)、国家结构以及由过去的政治决策所造成的路径依赖可以塑造新兴工业化国家的福利体制。35相对而言,功能主义视角更加关注社会经济结构的影响,主张经济现代化是社会福利发展的根本性因素;36而权力资源理论和新制度主义的视角则强调政治因素对新兴福利国家的塑造作用。需要指出,由于新兴福利国家社会背景的复杂性和多元性,没有一种理论视角能够全面地解释其福利体制变迁,不同的理论对福利体制的解释力相对有限,更常见的情况是多种视角的结合。

(一)政治因素:多元政治力量和政治格局变动

不同于发达国家的福利体制更多发端于民主制度的土壤,多数新兴工业化国家福利体制的源头可以追溯到非民主政体设立的社会福利项目。这种现象背后的政治逻辑是:在政治组织斗争的过程中,帮助其领导人上台并顺利实现执政的战略追求会推动一系列社会政策的产生,37而这些社会政策正是对支持者的一种补偿。在新兴工业化国家后续社会政策变迁的过程中,则综合了政权合法性、38工会的支持与抗争、政党竞争39等多重政治因素的影响。其中,政体类型对福利体制的变迁具有决定性作用,尤其是其民主政体的建立与发展。政体要迎合更多选民的需要,故而倾向于做出更为广泛的社会政策承诺,其隐藏的逻辑是政党候选人之间的竞争会导致社会政策扩展到新的选民群体中。40政治因素的影响在拉美地区更为显著:古巴在苏联解体后面临严重的合法性危机,因而政府发动了社会保障改革来增强政府的合法性;巴西的鲁拉政府则借助前任政府的政治遗产,注重和地方政治家的合作从而顺利推进社保体制改革;墨西哥社会福利改革顺利的原因则在于工会逐渐弱化的政治影响力减少了改革的阻力。

制度遗产同样可以解释新兴工业化国家福利体制的形成和变迁。如果一个国家在早期阶段产生过相关的社会保障规划或项目,那么其建立起社会保障体制的可能性就会增加。早期社会政策的实践为社会保障体系的建立奠定了相应的基础,政府可以基于过去的立法经验来改革和完善社会保障体系。41斯蒂芬·哈格德(Stephan Haggard)和罗伯特·考夫曼(Robert Kaufman)采用时间序列模型对拉美、东欧和东亚的社会政策异同进行比较和分析,也找到了支持制度遗产对当前福利制度影响的证据,尤其是新兴工业化国家/地区多元政治力量对政治格局变动的影响对其后政府福利政策的形成起着基础性作用。42

(二)经济因素:新自由主义与国际市场竞争

经济因素的作用是功能主义路径分析新兴福利国家形成和发展的主要切入点,包含的因素如经济发展水平和路径、市场规模与开放性、对外贸易与国际竞争等,它们会影响政府在社会保障领域中财政安排的优先程度。比如在东亚,政府一度秉持发展主义的意识形态,通过直接或者间接的政府干预,努力推动出口导向型经济的发展。不过,这种发展主义的战略导向由于其发展本身就能够通过就业及其相应的收入分配来满足部分福利的需要,进而减少人们对社会保障的需要,43在某种程度上也不利于社会保障体系的发展。

拉美地区自20世纪80年代开始改变长期以来基于国家干预和进口替代工业化的混合经济模式,建立了基于市场竞争原则的新自由主义经济体系。随着全球经济整合程度越来越高,贸易保护主义政策越来越无法成为有效的应对进口竞争的政策工具,削减福利就成为一个重要的政策选择。对于瞄准国内市场的本土企业而言,需要对其进口竞争者所在国家的社会政策变化保持敏感,因为竞争对手采取减福利以降低劳动成本的措施可以显著提高竞争力。因此,对于新兴工业化国家而言,国际市场的竞争就成为推动国内社会政策变迁的一个重要因素,44洛佩斯-卡里博尼(López-Cariboni)等人使用时空回归的模型验证了这一竞争假设。45这种竞争同时也是一个社会政策扩散的过程,尤其是如果某国同一个地理区域内的其他国家采取了某个社会项目,那么该国采取社会项目的可能性会大大增加,如莎拉·布鲁克斯(Sarah Brooks)运用Logit模型发现养老金的私有化政策46以及有条件的现金转移支付(Conditional Cash Transfers)项目在拉美地区的扩散,47都遵循着地理上的邻近扩散模式。

此外,新兴福利国家的研究者也发现,那些大多数奉行保护主义的国家而不是最开放的国家,反而发展出了广泛的社会保险体系。例如,威伯斯和阿勒奎斯特(Erik Wibbels and John Ahlquist) 的分析表明,在新兴福利国家中,社会保险体系的出现和国家保护国际贸易中失败者的需要不存在必然联系,它也不是为了补偿面临激烈国际市场竞争的国内企业。48因此,与发达资本主义世界研究中的补充性假设相反,奉行保护主义的国家可能反而更加强调社会保障的作用。

(三)社会因素:文化、性别与社会力量的发展

1.文化与性别:

文化因素对东亚新兴福利国家福利体制的影响一直颇受关注。琼斯(Catherine Jones)最早关注儒家文化对东亚社会福利制度的影响,强调家庭的作用和非正式网络在提供和递送福利中的作用。49不过,古德曼和怀特(Roger Goodman and Gordon White)等认为,文化因素难以对亚洲新兴工业化国家福利体制的转变做出有效解释,因此强调更应该关注国家的角色。50无法否认的是,儒家文化中对家庭作用的重视,例如子女的孝顺、已婚妇女对丈夫的责任等,都对该地区社会政策体系的制定和变迁产生了重要影响,并且时至今日传统的力量依然在发挥作用。51不过,儒家文化对女性的角色界定也受到了女性主义者的批判。事实上,随着女性劳动参与率的逐步提升,生育率也在不断下降,进而对家庭结构和家庭能力产生影响,这些变化减少了福利供给中家庭的作用以及对家庭的依赖。此外,人口老龄化问题以及失业引起的社会需要也会推动政府在社会保障项目中采取行动,进而对养老金制度和失业保险等制度做出相应调整。52

2.社会力量的成长。

工业化和城市化的进程催生了多元且新颖的社会需要。在新兴工业化国家,工会和各类行业协会的建立、劳工运动的兴起、非政府组织等社会力量的发展都在不同程度上推动了社会政策的变迁。例如,在20世纪90年代的韩国,公众请愿自下而上的支持,推动了社保体制向具有普遍主义的体系转变。53卡恩斯和马莱斯(Matthew Carnes and Isabela Mares)运用Ordered Probit 模型研究了公众对社会项目偏好的影响因素,发现自下而上的路径在拉美地区“国家的回归”实践中也得到了印证,就业脆弱性和收入连续性的威胁塑造了公众对国家保护的需要,从而推动社会政策领域的改革朝着加强国家角色的方向发展。54在印度,还可以发现更为多元化的社会力量,如私人部门教育的先行发展以及农业工人、工会和其他的一些工商协会之间的联系和活动都在影响着社会政策的发展,55印度的实践也把人们从市场和政府的二元主义中解放出来,强调更多关注社会力量的作用。

通过多元化的研究视角,结合定性与定量的研究方法,研究者对影响新兴福利国家形成和发展的动力机制进行了充分的讨论。由于新兴福利国家的经济、政治和社会背景完全不同于既成福利国家,且其内部的异质性程度也较高,因此难以从导致其福利变革的因素中总结出共同的模式。但是,从政治—经济的研究范式出发,结合其福利变迁的宏观背景,依然可以提炼出共性的因素,如全球化、经济自由化和民主浪潮等。相比既成福利国家主要是由主权国家内部政治所主导,56新兴福利国家所面临的独特的政治和经济环境,决定了推动其福利体制发展的因素多元化。纵观新兴福利国家形成和发展的动力机制,20世纪下半叶的全球化进程及随之而来的政治和经济环境变迁给新兴福利国家的发展带来了机遇和挑战。一方面,要想融入全球市场并在出口导向型的发展战略中获得竞争优势,新兴工业化国家必须要降低劳动力成本,还需要给在本国的投资者相应的税收等优惠,这意味着政府需要削减在社会福利方面的开支,最终导致社会福利的收缩。另一方面,正是由于参与到国际市场中,在世界舞台上和全球范围内的经济体进行竞争,激烈的竞争环境使得社会福利的有效供给变得至关重要,尤其是在保护劳动力、最小化国际竞争带来的风险和不确定性方面,这就需要政府加大在社会福利领域的开支。因此,新兴工业化国家实际上处于一种两难的境地,在融入全球化市场的过程中,国家边界的开放既要求扩大社会福利,同时又面临削减福利开支的压力,这要求政府必须在福利扩张和收缩之间寻找到平衡点。

从既有的实践来看,新兴工业化国家在这种平衡上并没有取得很好的效果。受限于其社会经济发展水平,政府拥有的财政资源也相对稀缺,在融入全球市场和保护本国公民免受国际竞争的风险和不确定性之间,政府更倾向于前者,将更多资源投入到其全球竞争的战略中去,这种现实也驳斥了在既成福利国家研究中的嵌入式自由主义观点,57即国家边界的开放意味着政府需要扩展社会福利体系来获得公众对开放性的支持和保持社会稳定。尽管民主化浪潮、殖民主义的制度遗产、国际组织的外部压力、文化传统以及社会力量的发育等在推动社会福利制度建设上取得一定的成效,但就社会福利真正惠及的对象而言,主要还是集中在正式部门的工作人员以及有着正式劳动合同的职工,而非正式部门的劳动人员是很少甚至无法享受社会福利的。尽管也有社会援助制度,但对于处在福利体系覆盖范围之外的人群而言,社会援助的数量和质量都不能满足人们的需求。

此外,值得注意的是,在新兴工业化国家/地区,尽管在20世纪末出现了福利市场化和私有化的趋势,但是“国家的回归”的趋势表明国家重新开始在社会福利供给中发挥主导作用。进入21世纪以来,政府开始更加强调针对弱势群体的再分配政策,政府对公众要求加大对低收入民众的福利承诺越来越敏感,这将进一步推动政府对既有福利制度的改革,以确保其民众享有基本的福利,尤其是在全球竞争的背景之下,需要通过社会福利增强本国民众就业和收入的稳定性,提高其应对风险的能力。

四、新兴福利国家研究的总结及对中国福利研究的启示

(一)新兴福利国家研究的总结与评价

毫无疑问,新兴福利国家已经成为比较政治研究或者说比较社会政策研究的重要议题。然而,在新兴工业化国家/地区,市场的组织、国家的制度化和家庭的角色,差异很大,而且它们的政治和经济发展历程具有独特性,如何推进新兴福利国家研究还是一个重要的问题。总的来看,新兴福利国家研究的开展路径可以借鉴既成福利国家的研究成果,从后者关于福利国家起源和变迁的研究中寻找理解新兴福利国家形成和发展的理论支持。从比较福利研究的视野来看,新兴福利国家研究对我们认识发展中国家和地区的社会政策与福利发展提供了新的分析和阐释,其主要成果可以归结为以下几点:

首先,扩展了福利国家研究的视野。新兴福利国家研究把福利国家研究的视野从发达经济体扩展到了新兴工业化国家/地区,从全球北方扩展到了全球南方。在相当长的时期内,成熟福利国家的研究占据了国际上福利体制研究的话语权,而新兴工业化国家/地区的福利实践却少有人关注。新兴福利国家研究突破了福利国家的既有视野和既定理论,有力地拓展了福利国家研究的疆界。在全球化时代,这种注意力的转移和视野的扩展对于全球范围内的社会发展具有积极价值,曾经边缘化的国家的福利实践开始走进学术研究的视野,有利于思考和解决全球在社会发展和人类福祉领域面临的共同问题。

其次,尝试打破既成福利国家研究的分析框架。福利国家研究成果尽管非常丰富,但主要都是在发达资本主义福利国家的语境中产生的。新兴工业化国家/地区的政治、经济和社会背景千差万别,直接套用福利国家的研究框架难免会出现无法兼容的挑战。因此,新兴福利国家研究者们开始逐步挣脱福利国家研究的既有话语体系,立足于新兴工业化国家/地区的特殊背景进行分析,并尝试搭建起适用于新兴福利国家的研究框架。在福利国家的类型学研究方面,尽管国家、市场、社区和家庭在福利供给中的角色是新兴福利国家类型划分的重要依据,如关于自由和保守主义体制延伸的探讨;但是学者们结合新兴工业化社会的独特社会背景,提出了新的分类标准,即依据福利制度在国家发展中的角色定位进行类型的划分,如生产型福利体制和保护型福利体制的划分。此外,福利制度的有无及其特性的划分依据同样是对既成福利国家类型学研究的超越。就新兴福利国家发展的动力机制而言,在既成福利国家研究的话语体系中,福利体制的建立和工业化进程密不可分,并且循着工业化的道路会发展出趋同的福利体制。然而,新兴福利国家的研究表明,与既成福利国家研究的工业主义逻辑不同,即便是在经济发展水平相对低下的国家和地区仍然可以有着较好的社会指标发展水平,也可以存在不同于既有自由主义、保守主义和社会民主主义福利体制的多元化福利体制。

最后,揭示了社会福利实现的多种可能性。既成福利国家的研究文献不仅强调工业化、民主化在福利国家产生及变迁中的作用,而且突出国家在福利发展中的主导角色,把福利发展与工业化和国家责任高度关联。只是在既成福利国家遭遇危机后,才推动福利责任主体的多元化,在国家之外寻求市场和社会力量的作用。新兴福利国家研究一开始就高度关注社会力量和文化因素在福利发展中的作用,重视国家、社会力量、市场主体、家庭等福利供给主体基于自身的职能与优势发挥作用,在特定的福利体制下相互合作与补充,形成良性伙伴关系,以更有效地配置资源,满足福利对象的需要。与既成福利国家研究关注劳工的社会保障不同,新兴福利国家研究关注发展中国家政府对个体和特定社会群体贫困问题的制度性回应,重视对发展中国家社会救助、老年年金、普惠式医疗,以及政府资助的面向非生产性人口的社会保险项目的研究。

应该指出的是,无论是在比较政治学领域还是比较社会政策领域,新兴福利国家研究还是一个比较新的研究议题,还处在发展的初期,因此还存在着很多需要继续推进的地方。例如,在讨论新兴工业化国家/地区的社会福利发展时,我们究竟应该用福利国家概念还是用福利体制概念?在新兴福利国家中发展出来的核心政策与机制究竟是什么?新兴福利国家发展出了什么类型的社会政策?为什么有的国家可以经过努力发展出社会政策而有的国家则不能?减贫是新兴福利国家的首要目标吗?能否为新兴福利国家的发展辨识出一个特定的模式?新兴福利国家的福利模式是更接近于单一的自由主义模式、保守主义模式、社会民主主义模式,还是某种混合模式?殖民化过程的经历对其福利制度的产生或制度化有何影响?在多大程度上新兴福利国家能够发展成为制度化的再分配福利模式?在现有的新兴福利国家中到底实现了多大程度的福利普遍主义?能否找到调整和整合享有较高福利保障的公务员与没有多少福利保障的非正式部门工人利益关系的方案?

(二)新兴福利国家研究与中国在福利研究领域的话语权

进入21世纪以来,新兴福利国家正在全球范围内渐进发展。中国社会政策的快速扩展、社会保障制度的不断完善,以及民生福祉的不断提升,意味着中国也处在这个全球福利国家渐进发展的过程中。在全面建成小康社会和共同富裕的目标指引下,党和政府更加注重通过社会政策来帮助社会弱势群体摆脱贫困并提升风险应对能力,满足人民日益增长的美好生活需要,共享改革开放的成果。中国已经具备与西方福利国家类似的福利结构,包括覆盖面不断扩大的社会保险制度,不断完善的社会救助制度,惠及全民的医疗保障制度,免费义务教育制度,以及不断发展的社会服务体系。

然而,相比中国在社会福利建设和发展领域的丰富实践,中国社会福利和人民福祉的研究呈现出一种“碎片化”的状态,没有一个成熟的研究“范式”,也没有形成学术共识,缺少解释中国福利发展经验的理论研究成果,进而导致中国在社会福利建设领域缺乏理论自信、道路自信和制度自信。因此,有必要借鉴新兴福利国家研究领域的成果,及时总结中国特色社会福利供给的实践经验,传播中国特色社会福利体制的声音,构建起福利供给“中国模式”58的话语权。

首先,从学科发展的角度出发,需要构建起社会福利研究的“范式”。当前社会福利领域研究的“碎片化”现状很大程度上归因于学科概念的混乱与学科范式的缺乏。在概念上,我们不仅存在着社会保障、社会福利与社会政策之争,还存在着民生保障、社会事业、公共服务均等化的混用。对此,需要从学科的基本概念及其界定出发,确立研究问题选择的规则和标准,明晰适合的研究方法,从而确立起一个有助于学科共同体发展的范式。

其次,深化福利体制比较研究的层次和范围。中国是发展中国家中经济发展取得巨大成就的社会主义国家,不仅努力致力于消除贫困,而且把增进人民福祉作为国家发展宗旨,同时也在保障和发展民生的政策话语体系下构建具有中国特色的福利体制。因此,中国的学术界不仅需要强化对中国福利体制的研究,而且要在全球视野下研究中国的福利发展道路。从发达国家到欠发达地区、从资本主义国家到社会主义国家的福利体制,多重的比较研究有助于更好认识全球范围内福利体制的特征,进而明晰不同类型福利体制的适用性、有效性和持续性,以及在不同条件下形成差异化福利体制的影响因素等。

最后,加强福利体制的本土化探索和话语权建构。亚洲开发银行曾把中国的福利体系归结为类似于“保守主义”的福利体制,59也有学者认为中国的福利体制是一种接近于保守主义和自由主义混合的类型,60而“生产型”福利体制的特征中国也具备,61 还有学者指出中国的既有体制有着相对较好的福利结果和社会服务产出,但是社会开支和外部援助都处于较低的水平。62中国社会有着足够多的特殊性,政治、经济等领域都表现出异于世界各国的特征,福利分配的原则也和资本主义社会存在本质性的差异。因此,立足于中国特殊的社会经济环境,政策制定者需从更加长远和宏观的层次出发,积极思考实现从发展型国家建设(Developmental State-building)到福利型国家建设(Welfare State-building)的转型路径,并探索通过政府和社会力量的制度化合作来达到目标。此外,面向2020年后的中国贫困治理,还需思考如何优化既有的社会政策体系,尤其是通过普惠性社会政策和选择性社会政策的有机组合,发挥其在贫困治理和缩小社会不平等中的积极作用。在探索建立具有中国特色的现代社会福利制度的基础上,搭建起符合中国福利发展实际的理论体系和知识框架,讲好增进人民福祉的中国故事,并积极构建福利发展的中国话语权。

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