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周尚君:党管政法:党与政法关系的演进

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 16:14
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引言
 
中国共产党作为执政党,是当代中国“同心圆”式政治结构的中轴。研究中国问题,首先要研究中国共产党,“研究好中国共产党,实际上就抓住了研究中国的核心,就找到了解答当代中国从哪里来、向哪里去的‘钥匙’”。当前,政党史研究注重两个对象:一是“党治史”,主要研究政党从事政治运动和政治斗争的历史;二是“治党史”,主要研究政党自身的组织建设、组织管理和组织发展演进的历史。对这两种历史的研究,既有助于说明历史成败,如“为什么列宁主义政党成功了,而自由主义政党却失败了”,更有利于提炼和总结政党自身组织机制建设和发展演进的规律性认识,如“列宁主义政党的等级结构、特殊的党员选择标准以及严格的纪律使它成为一个在混乱状态下能够进行快速、有效和集体行动的组织”。从政党目标、组织机制和运作技术角度切入,有利于摆脱姓“资”与姓“社”、“左” 与“右”的分析范式和意识形态路径依赖,有利于深刻分析中国共产党作为执政党所具有的优势、持久性、调适性以及长期执政的潜力。
 
早在1970年,亨廷顿就提出过关于共产主义“政党—国家”演进的三阶段模型:政治体制转型、政权控制巩固和执政党对社会压力的调适。他认为,这些国家会因为社会发展日益多元化的需求而发生制度性转型。布热津斯基在对苏联和东欧“政党—国家”出现的“政权空心化”及其统治弊端进行分析后认为,共产主义的“政党—国家”必将朝着“后共产主义的多元主义”演进。然而,中国共产主义“政党—国家”并没有沿着部分西方学者所预期的路径发展。通过系统性改革和中国共产党自身的制度化、规范化和程序化建设,党的执政体制和运作机制不断显现新的更大生机。不少西方学者不得不开始从对中国共产党执政体制“离心力”的关注中撤退,迈向对其“向心力”及其内在动力机理的深层研究。而这种研究如果没有中国历史的经验逻辑这根弦,就不可能揭示出中国共产党执政体制的主要特征,也就无法真正摆脱西方学术话语的殖民主义。
 
中国共产党的领导不是直接以党的命令来指挥国家机构,更不是用党的组织替代这些机构,而是通过一系列政治的、思想的和组织的建制与运作机制来实现的。其中,党管政法既是中国共产党从事政法治理、法治国家建设的“党治史”,也是党的自身制度体系和执政能力不断提升的“治党史”。如果不把“党管政法”僵化理解为一种固定不变的立场甚至“世界观”,而是将其视为解释中国法治建设动态运行的实践进路,那么,关于“党管政法”的分析还可以兼容党在革命、改革、建设各阶段、各领域关于党政关系、党民关系以及党的建设与国家治理之间关系的调适与互动,尤其是可以借以解释新中国成立以来中国法治建设的运作逻辑与实践方式。例如,党管政法模式是否与革命战争时期党委设置“总前委”的革命经验之间存在内在逻辑联系;政法委员会职能的强弱,与社会政治形势特别是治安的好坏是否有正相关性;如何有效解释政法委对治理资源的集中运用、政法委内部的运行机制、政法委与外在环境之间的关联互动、政法委推进政法队伍角色社会化的功能以及政法与法治之间的关系;等。基于此,本文主要运用文献史料,从政党目标、组织机制与运作技术角度,对党与政法关系的生成、发展与演变的特征和逻辑作系统回顾与审视,力图对中国共产党在不同历史时期“为何管政法”、“如何管政法” 和“如何管好政法”等基础性问题作经验性回应。
 
一、政权与政法:党管政法的开端
 
中国共产党从诞生之日起就伴随着挽救民族危亡、实现国家独立的历史重任。在1949年3月5日的中共七届二中全会上,毛泽东宣布“党的工作重心由乡村转移到了城市”。对于中国共产党而言,“进城”意味着双重考验,它不仅仅要求武装进驻,更要求政权合法性持续生产机制的重建。毛泽东将夺取和巩固政权的任务表达为, “强化人民的国家机器,这主要地是指人民的军队、人民的警察和人民的法庭”。实际上,中国共产党在革命历程中锻造和积累了四项治理经验:党管武装、党管干部、党管意识形态和党管政法。在列宁主义“政党—国家”治理形态下,“暴力垄断”这一现代国家的核心职能主要由“党管武装”和“党管政法”来完成。这种具有“强政权”属性的治理逻辑,对新中国成立后很长时间的政法组织体制和政党组织建设产生了至关重要的影响。
 
构建新民主主义“新法统”
 
早在1945年11 月,中共中央就决定在陕甘宁边区政府成立宪法研究会。宪法研究会成立的目的在于,深刻揭批“五五宪草”,并着手起草“新民主主义宪法”。1946年6月,中央书记处决定在边区宪法研究会基础上成立中央法律问题研究委员会。中央法律问题研究委员会继承宪法研究会的核心使命,承担起新宪法研究起草任务,实际发挥了新民主主义“新法统”论证职能。
 
1948年12月12日,中央发布《关于中央法律委员会任务与组织的决定》,明确中央法律委员会是在“在中央书记处之下协助中央研究和处理全国立法和司法问题之工作机关”。实际上,中央法律委员会除了重大司法政策的拟定,刑诉暂行条例、婚姻法等起草任务外,大量任务是协助城市接管和改造法律类大学和各类法律研究会、研究机构。彭真在《关于政法工作的情况和目前任务的报告》中指出,政法工作的目标是“破旧立新”,“打倒反动政权,接着就是在被粉碎的旧政权的废墟上,建设人民的新政权”。为此,在接管工作中,需要粉碎旧的“政权机关、军事机关、警察、法院”等国家机构,从法统上彻底摧毁旧制度的影响,为重建一套具有新民主主义性质的政权结构和意义体系做准备。
 
中央法律委员会承担的任务相对集中:一是拟定有关政权组织机构的法律法规,如《县、村、市政权组织条例》、《选举条例》、《各级人民代表会议组织条例草案》等。其中,由其草拟的《中共中央关于废除国民党的〈六法全书〉和确定解放区的司法原则的指示》(1949年2月22日),明令废止国民政府的“六法全书”,提出在人民的法律还不完备的情况下,司法机关的办事原则是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。二是拟定刑事法律法规,如《反革命内战罪犯条例》、《危害解放区治罪条例》、《解放区惩治反革命条例草案》等。其中,《反革命内战罪犯条例(草案)》经中央法律委员会讨论后于1949 年7月19日报送中央,对后来制定《惩治反革命条例》等一系列法律法规产生了重要影响。三是与中央妇委会共同研究婚姻法起草工作。
 
中央法律委员会采取委员会制度,任何委员初拟的文件,都需经全体会议审议通过,然后报中共中央审核,以“中共中央”或“中央书记处”名义发布。
 
政府内设政法组织
 
1949年9月27日通过的中央人民政府组织法第18条规定,“政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和下列各部、会、院、署、行,主持各该部门的国家行政事宜”。10月19日,中央人民政府委员会第三次会议任命董必武为政务院政治法律委员会主任。董必武在第一次全会上的致辞中指出,“政法委员会隶属政务院,任务是负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作,并受主席毛泽东和总理周恩来的委托,指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和人民监察委员会”。
 
政务院政治法律委员会作为政府内设机构,与其“指导与联系”的最高人民法院、最高人民检察署、人民监察委员会在法律地位和职能上并不具有行政隶属关系。之所以“指导与联系”这些机关,是受中共中央委员会主席、中央人民政府主席毛泽东和政务院总理周恩来的委托。这种权力配置结构为政法委的升级改造埋下了伏笔。彭真就政治法律委员会的性质指出,“政法委是个指导机构,又是个议事和执行机关”。政法委主要负责在镇压反革命、治安工作和救灾抚恤工作中就政法各部门职能重叠的问题,进行指导和协调,而关于如何议事、怎样执行,则并没有一定之规。“在目前情况下,我们尚不宜过分强调各部门间的精细分工,应该提倡各个部门相互和各个部门内部都围绕着中心工作而通力合作。”根据董必武的要求,彭真对政法委全体工作人员提出的工作任务包括:一是学习共同纲领和组织法,同时要向同志学习;二是吸收各种有特长的人才进来,在最大多数人的最大利益原则上进行合作;三是要实事求是,吸取他人所长。
 
在政治法律委员会委员中,非中共党员的比例略高,47名委员中有30名民主党派和无党派人士。这种人员构成与共同纲领所确立的“以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础” 相吻合。彭真在华北公安会议上的讲话中明确指出, “党、政府、群众组织要分开。过去实行‘一揽子’、‘一元化’,现在是不行了。今后,该向党委请示的就向党委请示,该向政府请示的就向政府请示,群众组织也是一样,各有各的系统”。
 
党组工作机制
 
然而,政务院政治法律委员会作为政府内设工作机构,既无法真正实现“指导与协调”功能,又无法实现“各有各的系统”。1949 年11月9日,中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》指出,党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关担任公职的党员发挥作用来实现的。据此,中共中央决定在政务院设立党组,最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组;在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会及中国人民政治协商会议全国委员会担任负责工作的党员中不设党组,而由中共中央政治局直接领导。
 
党组的设置有进一步加强和充实党对国家工作“一元化”领导的理论构想。然而,政法分党组干事会成立后,根据党内组织体制,政务院党组和政法分党组干事会是不能直接向法院、检察署联合党组发布命令或决定的,除非以中央名义转发。根据党章规定,党组与本单位机关党组织和直属单位党组织是指导关系,不是领导关系。机关党组织和直属单位党组织不隶属于本单位的党组,而是隶属于同级直属机关党委或同级党委,受同级直属机关党委或同级党委的领导。因此,分党组干事会的制度设计无法有效加强党的领导,反而还增加了在共同纲领和组织法中所未设置的一个工作层级,与党章也不匹配。
 
二、归口管理:一元分级体制的产生
 
以区分“团结体系”与“利益体系”的组织社会学视角来观察,中国共产党的政法领导体系明显更倾向于前者。它基于人人平等的“共同体”概念和一致的治理目标组织起来,而非建立在组织内部的利益竞争均势基础上。因此,当政法组织结构与目标变量发生矛盾,尤其是与组织发展的根本目标发生矛盾时,组织演进就是不可避免的。政府内设的政法组织机制,在运作中表现出“亦分亦合、不分不合”的明显弊端,而党组工作机制又无法有效弥补这种弊病,只能以其他统合方式取代之。
 
“归口”管理模式的形成
 
1950年9月27日,毛泽东在批阅公安部部长罗瑞卿关于全国经济保卫工作会议总结时,作出了批示:“保卫工作必须特别强调党的领导作用,并在实际上受党委直接领导,否则是危险的。”这份批示送刘少奇、周恩来、董必武阅后交给罗瑞卿。而在此前的9月13日,毛泽东就检查督促中央政府各部门向中共中央报告工作问题,曾致信周恩来:“政法系统各部门,除李维汉管的民族事务委员会与中央有接触外,其余各部门,一年之久,干了些什么事,推行的是些什么方针政策,谁也不知道,是何原因,请查询。”毛泽东对政府各部门包括政法系统的严厉批评,一定程度上表明了中央人民政府委员会体制在国家权力结构配置上的失衡,同时也揭示了政府内设政法组织体制的弊端。
 
根据“共同纲领”的规定,在全国政治协商会议闭会期间,中央人民政府委员会暂行国家最高权力,统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权,属于“诸权合一”政治体制。政务院是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。政务院下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会和31个部门,管理国家行政工作。这种体制构成了“单线行政权力结构”,上下级机构之间信息流动性弱,而且无法形成有效的横向权力制约机制。因此,1953年3月10日,中央印发了由政务院牵头起草的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》(以下简称“请示报告决定”),以加强党的“一元化”领导,减少纵向行政层级。
 
建立请示报告制度的目的在于避免政府工作出现“脱离党中央领导的危险”。“请示报告决定”要求,“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,必须经过党中央的讨论和决定或批准”。“政府的主要重大事项决策均须请示中央,党中央是唯一的最高决策中心”,这形成了权力来源的唯一性以及权力行使的集中性和统合性特征。在“一元化”领导体制下,“政府成为党的组织体系的组成部分”。“请示报告决定”要求,“现在的中央人民政府党组干事会已无存在的必要,应即撤销”,“政务院各委的党组组织,暂时仍应存在,直接受中央领导,并分管其所属的各部、会、院、署、行的党组”。政府各部门领导同志要直接向中央负责,具体落实时分六个板块,即国家计划工作、政法工作、财经工作、文教工作、外交工作、其他工作,由此形成了“计划口”、“政法口”、“财经口”、“文教口”、“外交口”等。各“口”负责同志有权确定哪些事件应向中央报告请示,哪些应责成各部门负责进行,哪些应按政府系统报告请示,哪些可以自行处理。党中央将就各“口”工作专列讨论计划。由此,党领导国家事务的“归口管理”模式建立起来,“归口”成为党领导体制的特色之一,“政法口”也成为“党管政法”的代称。
 
从地方组织来看,1953年4月26日,中共中央西南局向中央报告情况,决定撤销行政委员会党组干事会,财经、文教、政法、民族、监察各党组均直接归中共西南局领导,并要求各党组和党小组严格执行每月定期综合报告一次和领导同志分工负责的制度。彭真在1953年4月19日主持召开的政法工作座谈会上讲话指出,“政法委党组对中央起助手作用”,“政法委没有把机构和业务建立起来,各地政法委的工作主要是地方党委来领导。但现在如果再不抓业务,就要犯大错误”,政法委工作的关键是在政治思想和业务工作都要加强党的领导。
 
随着中央和地方各级党委归口管理、直接请示报告制度的推行,由政府内设机构政务院政治法律委员会“指导与联系”政法工作的运作方式逐渐退出,“党管政法”逐渐体现为政府各部门党组(包括政务院政法委党组)、法检联合党组向中共中央、大区中央局以及同级党委请示报告、直接负责的制度。
 
宪法下的统一协调组织体制
 
1954年9月20日,中华人民共和国第一部宪法颁布。宪法在序言中确立了“在中国共产党的领导下”、“以中国共产党为领导” 的根本原则,建立了“一府两院”向国家权力机关负责的国家体制。行政机关、司法机关对国家权力机关负责,司法权与行政权相分离。宪法第78条明确规定,“人民法院独立进行审判,只服从法律”。“一府两院”的国家体制,有利于党通过人大工作这一宪法体制实现执政;司法权和行政权分离设置,有利于建立起党内外联动的治理约束体系和监督体系。
 
政府内设机制显然与宪法中的“一府两院”体制不协调。在宪法颁布次日,第一届全国人民代表大会第一次会议就通过了《中华人民共和国国务院组织法》,对国务院的各部和各委员会作出调整,财经、文教、人民监察委员会和政治法律委员会都被撤销。政府内设政法组织机制即告终结。但是,政务院政治法律委员会撤销后,原有的政法各级各部门向中央和地方党委请示报告的制度,不足以担当起“党管政法”的运作职能,个殊化的多头汇报请示无法有效制度化,党对政法的统一领导仍然缺少一个统一的协调组织。
 
1956年7月6日,中央政治局决定成立中共中央法律委员会。中央法律委员会第一次会议确定法律委员会的主要任务是,“办理中央交办的工作,研究法律工作的方针政策和各部门的分工制约等问题,不受理具体案件。各有关部门的党组直接对中央负责”。会议责成最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部组织六个检查组,分赴原来的大区,对各级政法部门错捕、错判情况进行清查。会议认为,“镇反”期间公检法联合办案形式是必要的,但是“今后公安、检察、法院必须逐渐做到分工独立负责,既要互相配合,又要互相制约,党委加强统一领导”。中央法律委员会制定党的法律工作方针政策,研究公安、法院、检察院、司法行政部门之间分工负责、相互制约的体制机制,以及不受理具体案件的基本原则,与宪法体制所确立的司法制度没有明显的矛盾,董必武称,这“在组织上解决了国家机关中政法部门的统筹和协调问题”。
 
政法组织体制的破坏
 
中央法律委员会统一协调的组织体制,随着1957年“反右斗争”的发展而遭到了破坏。1957年最高人民法院党组和司法部党组的工作报告提出,地方政法部门必须接受党的领导和监督,党委有权过问一切案件,凡是党委规定的审批范围的案件应在审理后宣判前交党委审批。之后,在精简机构的名义下,一些地方公安、检察院、法院合并为公安政法部,公证和律师制度取消。1959年,司法部和各级司法行政机构被撤销。1969年,各级检察院被撤销,人民法院实行军管,国家机构陷入全面瘫痪。
 
可以说,直到“反右”扩大化前,“党管政法”的组织体制与党的创立者们最初的目标都是大体一致的。“五四宪法”序言所宣示的“通过和平的道路消灭剥削和贫困,建成繁荣幸福的社会主义社会” 的目标,需要确保中国共产党有足够的组织权威和领导力方能实现。但是,如何才能切实有效地实现党对政法工作的“一元化”领导,以何种组织机制实现这种目标等更深层次的问题,在国家顶层制度结构和制度约束上并未得到清晰表达,这也为后来“反右”扩大化以及“文革”十年法制停滞埋下了伏笔。从“治党史”角度看,“党管政法” 的党内组织体制(如党组)和运作机制(如请示报告)尚未制度化定型,“党管政法”的规范体系、执行能力与执行效力等执政体系建构尚付阙如。
 
三、党政职能分开:党与政法关系的调适
 
“文革”十年浩劫给中国带来了灾难性影响,法制建设完全停滞。1978年中共十一届三中全会召开以后,中国经历了三次思想大解放:1978年破除“两个凡是”的权威;1992年邓小平“南方谈话”摆脱姓“资”姓“社”的争论;1997年中共十五大排除姓“公”姓“私”的困扰。经过三次思想大解放及各方面的努力,党的治理目标最终转到“实现四个现代化”这个根本方针上来。在1978年12月13日中央工作会议闭幕会上,邓小平提出了“研究新情况,解决新问题”的三个办法:一是管理方法上克服官僚主义,学会用经济方法管理经济;二是管理制度上加强责任制;三是经济政策上允许一部分人先富起来。随着党和国家工作重心的转移,党对政法机关的认识,也从“枪杆子”、“刀把子”等人民民主专政的武器,转向为经济建设保驾护航。“党管政法” 开始超越专政工具的政治范畴,逐步衍生出政治经济学内涵,政法工作开始强调职能分工与专业化。
 
党与政法关系的展开
 
1978年6月20日,中共中央决定成立中央政法小组,协助党中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部四个部门的政策方针制定工作。中央政法小组成立后,着手研究亟需修改和重新制定的刑法、刑事诉讼法、环境法、婚姻法和一系列组织法,以及农村人民公社工作条例、森林保护条例等行政法规。这些法律法规经由广泛调研和征求意见,反复修改后提交全国人民代表大会或国务院审定并公布施行。对于“文革”后百废待举的中国政治和法制事业而言,中央政法小组的工作发挥了显著的促进作用。
 
1978年10月,中央政法小组建立刑法、刑事诉讼法草案修订组。1979年7月1日,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、刑法、刑事诉讼法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业法。这七部法律中,刑法和刑事诉讼法,从保障公民权利的角度,结束了“文化大革命”乱抓乱捕、无法无天的混乱局面;中外合资经营企业法被认为是“社会主义的经济法典”,“在国内外引起了很大的关注和强烈的反应”。
 
在七部法律草案修订的同时,中央已经酝酿就刑法、刑事诉讼法的颁布和实施发布一个指导性文件,旨在对党与司法的关系、公检法的关系以及政法队伍建设等问题统一思想,提高认识。1979年9月9日,中央制定下发《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(以下简称“刑事法实施指示”),在总结反思“文革”期间法制遭严重践踏的经验教训基础上,深刻认识到“我们党内,由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视,否定法律,轻视法律,以党代政,以言代法,有法不依,在很多同志身上已经成为习惯;认为法律可有可无,法律束手束脚,政策就是法律,有了政策可以不要法律等思想,在党员干部中相当流行”的严峻现实,首次创造性地提出“社会主义法治”的概念,首次明确界定了法律、司法权威与党的领导的关系,首次提出“取消党委审批案件的制度”。“刑事法实施指示” 明确指出:“国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损害党的领导和党的威信”,“党委与司法机关各有专责,不能互相代替,不应互相混淆”。“刑事法实施指示”的这些规定表明,新时期“党管政法”的目标已经调整为推动宪法法律的正确有效实施。1979年6月25日,邓小平在党内负责人会议上明确提出,“以后,党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效”。为保证宪法法律正确实施,党委政法委的主要工作就是研究方针政策、检查监督执行、选配干部队伍。
 
党与政法关系的延伸
 
1980年1月24日,中共中央决定成立中央政法委员会,原中央政法小组及其办公室撤销。中央政法委员会的主要任务是:在中共中央领导下,研究处理全国政法工作中的重大问题,并向中央提出建议;协助中央处理各地有关政法工作的请示报告;协调政法各部门工作,对政法各部门共同的有关全局的问题,根据中央的方针、政策、指示统一认识,统一部署,统一行动;调查研究贯彻执行中央方针、政策和国家法律、法令的情况;调查研究政法队伍的组织情况和思想情况;办理中央交办的其他工作。中央政法委第一次会议对中央政法委的性质和职能作了解释:一是给中央当参谋,即调查研究,提出意见,提出工作计划;二是做组织工作,即组织政法各部门贯彻执行中央的方针和任务,统一认识,统一行动,互相配合,协同作战;三是给中央做秘书,承办中央交办的事情。政法委书记彭真在讲话中明确要求,政法各部门党组要直接向中央请示报告。
 
1980年8月18日,邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。这次讲话对十一届三中全会所开启的政治体制改革具有指导性。邓小平指出,改革党和国家的领导制度的目的,“是为了充分发挥社会主义制度的优越性,加速现代化建设事业的发展”。他认为,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题”。因此,必须对党和国家领导制度进行改革:关于党与国家权力机关的关系,要修改宪法,改善人民代表大会制度,切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力;关于党和政府的关系,要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。邓小平强调:“坚持四项基本原则的核心,就是坚持党的领导。问题是党要善于领导;要不断地改善领导,才能加强领导。”邓小平的讲话在党和国家政治生活和经济社会生活中产生了巨大影响,尤其在发挥地方、企业、职工的积极性方面,起到了激活社会生产力、推动社会主义商品经济繁荣发展的重要作用。
 
在政法领域,1982年1月13日,中共中央发出《关于加强政法工作的指示》(以下简称“政法工作指示”),要求各级政法部门继续克服“左”的思想影响,防止右的偏差,根据新情况,改革不合理的体制、规章制度,探索新路子,解决新问题。“各级党委对政法工作的领导,主要是管方针、政策,管干部,管思想政治工作,监督所属政法机关模范地依照国家的宪法、法律和法令办事。”“政法工作指示”确立了政法委员会是党委“工作部门”的机构定位,“联系、指导政法各部门”的职能定位,以及“协助党委和组织部门考察、管理干部”、“组织和开展政策、法律和理论的研究”、“组织党内联合办公,妥善处理重大疑难案件”的工作任务。
 
依据“政法工作指示”精神和当时印发全党的“彭真在京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会上的讲话”,可以比较清晰地辨识出20世纪80年代初所欲确立的党与政法的关系结构:(1)关于党的领导与公、检、法的关系。改善党的领导是为了加强党的领导,绝不是取消党的领导。政法工作人员不可将法律、法令同党的方针、政策对立起来,将依法办事同党的领导对立起来。彭真在讲话中指出,“政法机关是专政机关,掌握生杀大权,更要置于各级党委领导之下”。(2)关于公、检、法之间分工负责、相互制约的关系。彭真在讲话中提出,“公、检、法三机关是分工负责的三道工序,互相协作、配合,互相制约”。这实际上确立了“一元多层、分工负责” 的政法组织体制。(3)关于专门机关与群众路线的关系。群众路线是党领导一切工作的根本路线,专门机关同样要坚持这个路线。因此,无论是党委政法委,还是公安机关、检察机关、审判机关等具体政法部门,都应当特别注重动员、激励和引导群众对政法活动的参与和认同。(4)关于党委审批个案的问题。1986年中央发布的《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》明确要求,党对司法工作的领导,主要是保证司法机关严格按照宪法和法律,依法独立行使职权。“司法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件,党委可以依照法律和政策充分发表意见。司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。但是,这种党内讨论,绝不意味着党委可以代替司法机关的职能,直接审批案件。对案件的具体处理,必须分别由人民检察院和人民法院依法作出决定。”
 
在“党政分开” 的政治体制改革背景下,1987年12月16日中央政治局讨论并原则同意中央机构改革领导小组《关于党中央、国务院机构改革方案的报告》,决定撤销中央政法委员会。1988年5月19日,中共中央发出《关于成立中央政法领导小组的通知》,撤销了中央政法委员会,成立中央政法领导小组,由中央政治局常委乔石担任组长。中央政法领导小组的主要职责,是研究政法工作政策方针、探讨政法工作改革、支持政法各部门严格依法办事、办理中央交办工作。乔石在三省主管政法工作负责同志座谈会上说:“凡是政法部门职责范围内的事,都由政法各部门依法去办,从而使党真正从具体领导管理状况中摆脱出来,集中力量加强对政法工作的政治思想领导和方针政策领导,使政法工作更好地为建立社会主义商品经济新秩序作出贡献,保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。”这个讲话将“党管政法”的目标与“社会主义商品经济新秩序”扣合起来,使政法的政治经济学功能更加突显,同时,这也有助于解释政法工作在坚持“群众路线”的同时,开始强调职业化、专业化分工的逻辑因由。
 
四、总揽全局,协调各方:党与政法关系的定位
 
中共十三大确定了“一个中心、两个基本点”的基本路线,并提出“四项基本原则”是立国之本,改革开放是强国之路。在“立国”与“强国”的国家建设目标演进的同时,“党管政法”的社会环境从最初的、特定的“共同体” 居优(如集体主义)的单一结构,转向社会多元化需求并存的专业化社会治理阶段。基于社会环境的显著变化,“党管政法”也从主导和改造环境的“进取性”策略居优的阶段,步入“调适性”策略居优的阶段。这种“调适性”策略比较广泛地体现在维护社会稳定、提升国家治理能力等方面。
 
1990年4月2日,中共中央决定恢复中央政法委员会。恢复后的中央政法委员会“仍然要贯彻党政职能分开的原则”。其职能主要是,“对政法工作进行宏观指导和协调,当好党委的参谋和助手,其办事机构主要做调查研究工作,不要过于具体干预各部门的业务,使各级政府切实负起对所属的公安、安全、司法部门业务工作的领导责任,以保证法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,充分发挥政法各部门的职能作用”。时任中央政法委书记乔石指出,“在新形势下,各级党委都要更加重视加强和改善对政法工作的政治思想领导、方针政策领导和组织上的领导;监督和支持政法各部门严格执行宪法和法律,既要依法各司其职,又要通力合作”,“恢复政法委员会后,仍然必须贯彻党政职能分开的原则,不论哪一级政法委员会都要管得虚一点,着重抓宏观指导和协调,当好党委的参谋和助手”。中央对各地政法委职能和机构建设也提出了指导性要求,“各地党委政法委员会的职责任务,可以参照中央政法委员会的职责任务,由各省、自治区、直辖市党委确定。政法委员会是否协助同级党委组织部门考察管理政法领导干部,也由各省、自治区、直辖市党委确定”。根据这一要求,各级党委政法委在职能职责、内部机构、人事编制等方面都获得了全面充实。
 
1994年3月12日,中共中央印发《政法委员会机关职能配置、内设机构和人员编制方案》。该“方案”明确中央政法委不再是“工作部门”,而是“党中央领导政法工作的职能部门”。1995年6月7日,《中共中央政法委关于加强各级党委政法委员会工作的通知》进一步明确,“各级党委政法委员会是党领导政法工作的职能部门”。1998年5月12日,中共中央批准印发的《政法委员会工作制度》指出,“中央政法委是党中央领导政法工作的职能部门,从宏观上组织领导中央政法各部门的工作,指导各省、自治区、直辖市党委政法委员会的工作”。1999年4月15日发布的《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》再次明确指出:“政法委员会是各级党委领导、管理政法工作的职能部门”。由此,政法委员会由最初的党中央法律政策问题的研究机构、政府内设协调机构、党内协调机构或工作部门,演进为同级党委领导政法工作的职能部门。作为职能部门的党委政法委,其运作逻辑逐渐清晰规范:坚持党政职能分开原则;组织上受同级党委领导;发挥政法工作宏观指导职能;协调政法各部门关系,但不干预政法各部门具体业务。
 
中共十八大以来,党的制度建设被提升到国家治理体系和治理能力现代化的新高度。从“党治”角度看,党与政法各部门的规范关系逐渐清晰,运作方式渐趋成熟,中共十八届四中全会所确立的党“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”的十六字原则成为“党管政法”的根本指针。其中,“领导立法”主要是完善立法体制,加强党对涉及重大体制和重大政策调整方面立法的领导;“保证执法”主要是强化对行政权力的监督;“支持司法”主要是完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,坚决禁止任何党政机关和领导干部干预司法活动、插手具体案件处理;“带头守法”主要是要让全党深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民的共同意志的权威。在组织运作上,加强党“总揽全局,协调各方” 的体系和能力建设,坚持党组向批准其设立的党组织负责的制度。中共十八届四中全会就各级党委政法委员会的职能给予了重新定位:“把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境”。
 
结论
 
在中国共产党的领导体制中,政法机关是仅次于军队的掌握国家暴力机器的组织机构。新中国成立初期,政法工作涵盖了内务(民政)、公安(治安)、司法(检察、审判、执行)、民族事务(民族关系)等社会生活多个领域。随着政法组织从政务院内设机构中剥离,政法各部门逐渐成为党领导下行使侦查权、检察权、审判权、执行权的专业性国家机关,包括公安、检察院、法院、国家安全机关和司法行政机关。各级政法委员会由“工作部门”充实为“职能部门”,负责指导和协调政法各部门工作,并强化其宏观职能,逐步取消个案干预。随着政党目标的变迁,中国共产党政法组织体制经历了多次“连续均衡” 的动态调整,组织机制和运作技术也发生了制度性变革。党与政法关系演进的逻辑与党的中心工作、国家治理目标以及多元化社会需求之间,保持着紧密的回应性联系。
 
从中共七届二中全会“党的工作重心由乡村转移到城市”开始,“党管政法”的目标就开始从暴力夺取政权这个主导型、进取性的“单一革命性目标”,演变成合法维系政权、维护商品经济、保持社会稳定、提升国家治理能力等“多元复合”的“调适性”目标。党的政法组织机构所担当的职能不断增多,政法组织机制复合化程度不断提高。新中国成立初期政法的政权合法性生产和意义体系重建功能,极大地和较长时段地赋予了“党管政法”的“强政权”属性。中共十一届三中全会“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”,诞生了与商品经济秩序相扣合的“党管政法”的专业逻辑,从而要求政法各部门的职能分工与专业化。随着中国的社会转型向纵深进展,这种各司其职、相互制约的专业逻辑将会更加突显。从中共“七大”后成立的边区宪法委员会、中央法律问题研究会,到1956年成立的中央法律委员会和1990年以后中央政法委员会的重建,政法组织机制的历史使命,是法统建构、社会结构化改造以及推进政法各部门正式沟通机制和运作技术的成熟。党与政法关系的演进逻辑表明,“党管政法”实际上是通过探索性的组织机制、运作技术,在党政关系、党法关系和其他关系的均衡互动中实现的。
 
中央政法委书记郭声琨人民日报刊文谈机构改革
 
习近平总书记指出,人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量,要求我们坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。坚持以人民为中心,是我们党的根本政治立场,是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特色和核心要义,反映了坚持人民主体地位的内在要求,彰显了人民至上的价值取向。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》),把坚持以人民为中心确立为深化党和国家机构改革的基本原则。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持以人民为中心推进党和国家机构改革,构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。
 
一、充分认识坚持以人民为中心推进党和国家机构改革的重大意义
 
党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是我们党治国理政的重要保障。面对新时代新矛盾新目标新要求,坚持以人民为中心推进党和国家机构改革,对于提高党的执政能力和领导水平,推进国家治理体系和治理能力现代化,更好满足人民日益增长的美好生活需要,具有重要意义。
 
第一,坚持以人民为中心推进党和国家机构改革,是践行中国共产党人初心使命的应有之义。习近平总书记指出,中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。在长期的革命、建设和改革实践中,我们党始终不忘初心、牢记使命,积极探索建立和完善为人民服务的党和国家机构职能体系。新中国成立后,我们党领导人民确立了社会主义基本制度,逐步建立起具有我国特点的党和国家机构职能体系,调动了人民群众管理国家、建设国家的积极性。改革开放以来,适应党和国家中心工作转移、社会主义市场经济发展和各方面工作不断深入的需要,我们党始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,积极推进党和国家机构改革,各方面机构职能不断优化、逐步规范,实现了从计划经济条件下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变,推动了改革开放和社会主义现代化建设。进入新时代,带领人民创造更加美好的生活,实现中华民族伟大复兴的中国梦,是践行党的初心使命的新要求。实现这一新要求,必须聚焦人民群众所思所想所盼,深化党和国家机构改革,推进国家治理体系和治理能力现代化,努力把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。
 
第二,坚持以人民为中心推进党和国家机构改革,是实现党和国家机构根本性质职能的内在要求。由我们党和国家性质所决定,我们党和国家机构在根本性质职能上,同西方国家执政党和国家机构有着本质区别。中国共产党章程规定,中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队;党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。我国宪法规定,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,中华人民共和国的一切权力属于人民。因此,对人民负责、为人民服务,是我们党和国家机构的根本性质职能所在,也是我们党和国家机构先进性、优越性的根本体现。站在新的历史起点上,充分实现党和国家机构的根本性质职能,必须优化机构设置、职能配置、人员编制,创新体制机制、制度程序、方法手段,提高为民尽责的能力水平,提升为民服务的效率效能。充分释放党和国家机构的优势,必须构建党中央集中统一领导下的党和国家机构职能体系,使党政军群机构运行更好地符合党的主张和人民意愿,实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。
 
第三,坚持以人民为中心推进党和国家机构改革,是适应我国社会主要矛盾历史性变化的客观需要。习近平总书记强调,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化,对党和国家机构职能体系提出了新要求。满足人民群众对更高水平的物质文化生活的新需要,迫切要求优化党和国家机构的教育文化、就业收入、医疗卫生、社会保障等职能,推动在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上取得新进展。满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需要,迫切要求强化党和国家机构的民主保障、法治建设、市场监管、社会治理、生态保护等职能,推动立法更科学、执法更严格、司法更公正、监管更有力、治理更有效。
 
第四,坚持以人民为中心推进党和国家机构改革,是发展社会主义民主政治的重大举措。习近平总书记指出,发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。党和国家机构职能体系是保证人民当家作主的组织形式。坚持以人民为中心推进党和国家机构改革,就是要健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治。直接民主与间接民主、程序民主与实体民主、选举民主与协商民主有机结合,是我国社会主义民主的显著优势。更好发挥这一优势,需要完善党和国家机构设置、职能配置、制度程序,确保人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活中。广泛组织和动员人民群众以国家主人翁的地位投身中国特色社会主义伟大实践,是我国社会主义民主的重要目标。更好实现这一目标,需要健全民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督机制,保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。
 
二、深刻理解坚持以人民为中心推进党和国家机构改革的核心要义
 
坚持以人民为中心推进党和国家机构改革,内涵丰富、意义深远,事关改革的方向和成败。我们要深刻领会、准确把握其核心要义,把思想和行动统一到《决定》精神上来,确保各项改革任务落地见效。
 
第一,贯彻立党为公、执政为民的理念。立党为公、执政为民是我们党的根本执政理念,也是党和国家机构职能体系建设的基础性原理。《决定》把立党为公、执政为民贯彻到党和国家机构改革各方面,推动构建中国特色社会主义党和国家机构职能体系,确保权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办。坚持把加强党对各领域各方面工作领导作为首要任务,完善坚持党的全面领导的制度安排,保证党领导人民有效治理国家。坚持把优化政府机构设置和职能配置作为重要任务,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。坚持统筹党政军群机构改革,理顺和优化各类机构的职责关系,实现分工合理、权责明晰、运转协调,形成服务人民群众的强大合力。坚持更好发挥中央和地方两个积极性,在保证党中央政令畅通前提下赋予省级及以下机构更多自主权,加强基层政权建设,增强基层机构组织群众、凝聚群众、服务群众的能力。
 
第二,践行党的群众路线。群众路线是我们党的根本路线,是立党之本、兴党之要。《决定》坚定不移贯彻落实党的群众路线,深化转职能、转方式、转作风,确保党政军群机构和人民群众心连心、同呼吸、共命运。深入推进转职能,强化面向群众的服务职责、公益职能,推进政企、政资、政事、政社分开,推动人力配置、资源配备向基层下沉,使各类机构、组织在服务保障群众上有更大作为。深入推进转方式,拓宽联系群众、深入群众的渠道,改进了解民情、把握民意的方式,创新组织群众、发动群众的方法,确保党和国家各项工作深深扎根于人民群众中。深入推进转作风,坚决克服形式主义、官僚主义,树立求真务实、真抓实干的作风,下功夫察实情、出实招、办实事、求实效,多做谋民利、解民忧、得民心之事。
 
第三,健全保证人民当家作主的制度体系。早在1978年,邓小平同志就指出,必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。《决定》坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,提出健全保证人民当家作主的制度体系,为人民依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务提供更有效的形式和更有力的保障。推动完善人民代表大会制度,加强协商民主制度建设,推动协商民主广泛、多层、制度化发展,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。推动完善党和国家机构运行机制,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,构建共商共建共治共享的治理格局。推动完善基层民主制度,加强基层政权建设,促进民事民议、民事民办、民事民管。
 
第四,完善惠民便民的体制机制。习近平总书记强调,必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。《决定》坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党的一切工作的出发点和落脚点,要求完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益、倾听人民心声、接受人民监督的体制机制。推进简政放权,坚决革除不合时宜的陈规旧制,持续减少行政审批管理事项,清理规范各种证明项目,全面实施市场准入负面清单,做到为群众解绊、为企业松绑、为市场腾位。推进优化服务,践行共享发展理念,完善公共服务管理体制,强化政府公共服务职能,创新公共服务供给机制,推动提供主体多元化、提供方式多样化,让人民群众带着满满的获得感迈入全面小康社会。推进提高效率,聚焦人民群众反映的办事慢、办事繁、办事难问题,精简整合办事机构,简化办事手续环节,加快“互联网+政务服务”建设,让群众进一个门、到一个窗口、跑一次就能办成事,在掌心里、指尖上就能办好事。
 
三、准确把握坚持以人民为中心推进党和国家机构改革的重点任务
 
深化党和国家机构改革是一场深刻变革。《决定》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,对深化党和国家机构改革作出了统一部署和顶层设计,提出了一系列回应人民需要、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉的新任务新举措。
 
第一,着眼于满足人民群众对高质量公共服务的新需要,完善公共服务体系。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段,人民群众对公共服务的需要已由增加供给到同步追求提高质量转变。《决定》提出,推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化,推进城乡区域基本公共服务制度统一,促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜,促进全社会受益机会和权利均等。加强和优化政府在社会保障、教育文化、法律服务、卫生健康、医疗保障等方面职能,更好保障和改善民生。推进非基本公共服务市场化改革,引入竞争机制,扩大购买服务。深化群团组织改革,支持和鼓励群团组织承担适合其承担的公共职能,增强群团组织团结教育、维护权益、服务群众功能。推进社会组织改革,充分发挥其依法提供公共服务、维护公共利益的作用,让千千万万社会组织的微服务释放出大能量。区分情况实施公益类事业单位改革,逐步推进管办分离,强化公益属性,破除逐利机制,更好履行公益服务职能。构建简约高效的基层管理体制,推动重心下移、力量下沉、资源下投,更好发挥基层机构贴近群众、服务群众的优势和作用。推进直接服务民生的公共事业部门改革,改进服务方式,最大限度方便群众。
 
第二,着眼于解决人民群众最盼最急最忧最怨的突出问题,完善国家治理体系。人民有所呼,改革有所应。《决定》从群众最不满意的问题改起,加快完善国家治理体系,为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安提供有力保障。针对老百姓最反感的执法不作为、乱作为等问题,提出深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。针对老百姓最关切的公平正义问题,提出深化司法体制改革,优化司法职权配置,全面落实司法责任制,完善法官、检察官员额制,推进以审判为中心的诉讼制度改革,推进法院检察院内设机构改革,提高司法公信力,更好维护社会公平正义,努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。针对老百姓最关心的公共安全问题,提出加强和优化国家应急能力建设,提高保障人民群众生命财产安全、生产安全、维护公共安全、防灾减灾救灾等方面能力,加强社会治理创新,进一步筑牢安全防线。针对老百姓最关注的生态环境问题,提出改革自然资源和生态环境管理体制,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,实行最严格的生态环境保护制度,以实际行动守护好绿水青山。
 
第三,着眼于更好保障人民当家作主,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。《决定》紧紧围绕用制度体系保证人民当家作主,着力深化人大机构改革,健全人大组织制度和工作制度,完善人大专门委员会设置,保证人民通过各级人大行使国家权力。着力深化政协机构改革,推进政协履职能力建设,发挥政协作为民主协商重要渠道和专门协商机构的作用,促进众人的事情由众人商量。着力推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革,完善权力运行制约和监督体制,防止权力滥用、公权私用,确保人民赋予的权力只能用来为人民谋利益。着力加大信息公开力度,加快推进政务信息联通共享,加快市场主体信用信息平台建设,保障人民群众知情权,更好发挥社会监督作用。
 
第四,着眼于激发人民群众创新创业活力,调整优化政府机构职能。转变政府职能,是深化党和国家机构改革的关键举措,也是推动大众创业万众创新的迫切要求。《决定》聚焦调整优化政府机构职能,推动更多“放”、更好“管”、更优“服”,让创新创业之火呈燎原之势。坚持为创新发展添动力,加强和优化政府科技管理职能,落实创新驱动发展战略,主动服务新技术新产业新业态新模式发展,促进创新主体立恒心、增信心。坚持为市场主体减负担,减少微观管理事务和具体审批事项,清理和规范各类行政许可、资质资格、中介服务等管理事项,加快要素价格市场化改革,大幅降低制度交易性成本,用政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”。坚持为公平营商创条件,加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,保障各类市场主体机会平等、权利平等、规则平等,营造公正、透明、可预期的法治环境。坚持为干事创业增便利,精干设置各级政府部门及其内设机构,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率组织体系,营造优质、高效、可持续的服务环境。

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