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莫恭明:供给侧改革下的地方政府管理重心转向

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 14:43
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   摘要:作为新常态新阶段新形势下的地方政府,在落实中央宏观政策的过程中,既不能像西方供给学派主张的那样单纯减少政府干预,也不能走计划经济和凯恩斯主义的老路,而是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用,因地制宜地做到有为、善为、有效、善治。

   [关键词]地方政府管理;供给侧结构性改革;激发市场活力

   

   供给侧结构性改革是我国“十三五”发展的主线,其中的关键问题就是放松管制、释放活力,让市场发挥更大作用。作为新常态新阶段新形势下的地方政府,在落实中央宏观政策的过程中,既不能像西方供给学派主张的那样单纯减少政府干预,也不能走计划经济和凯恩斯主义的老路,而是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用,因地制宜地做到有为、善为、有效、善治。

   

一、对凯恩斯主义政府管理思想的反思

   

   经过改革开放以来的思想解放和探索实践,许多人对计划经济下的短缺经济进行了深入反思,对期望通过计划手段实现供需平衡和统购统销、政府定价等负面作用已经有了深刻认识,对社会主义市场经济体制的优越性有了切身感受,但是对凯恩斯主义的路径依赖却往往认识不足。凯恩斯主义是应对20世纪20年代末爆发的严重经济危机而兴起的,其政策导向是依靠投资、消费、出口三驾马车来提高有效需求、推动经济增长,这不仅确立了宏观经济学的体系结构,而且也不断强化了政府干预经济的观念,对二战后各国宏观经济管理影响深远。过度依靠需求管理的政策导向导致资本主义国家经济发展出现“滞胀”现象。

   我国宏观经济管理长期以来也以需求侧管理为主,为了迅速摆脱贫困落后面貌和实现赶超跨越,注重追求经济增长的速度与数量,依靠大规模投资实现了经济的高速增长。特别是为了应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机,我国政府需求侧管理的力度更大,经济工作主要抓投资、消费、出口三驾马车。甚至某些地区在实际工作中,由于消费缺乏抓手,出口带动力小,把抓经济简化为抓投资,片面认为只有投资才能支撑经济增长。因而累积了不少矛盾问题,特别是投资产出、效率、效益不高,投资边际效应递减。来自申万宏源的研究数据显示, 2010年以来,我国实体经济的整体投资回报率由8.5%降低到2015年年中的6%左右,房地产和基建投资回报率也明显下滑。以广西为例,2001年以来,投资边际效益呈递减趋势,2001年至2008年固定资产投资效果系数处在0.27至0.48区间,2009年后滑落到0.13,2012年滑落到0.10,2015年仅为0.07,是历史最低值,即每亿元固定资产投资仅新增国内生产总值0.07亿元,比2004年少了0.41亿元。2009年以来广西投资企业收入系数总体上也呈逐年降低趋势,2010年最高,达到0.17,2014年最低,仅为0.01,即每亿元工业投资仅新增工业企业利润0.01亿元,比2010年少了0.16亿元。这表明,广西单位固定资产投资对GDP贡献率和实体经济整体投资回报率显著下降。

   随着我国经济发展进入新常态,经济结构性过剩问题凸显,人口红利逐步减弱,劳动力、资源、土地等要素价格上扬,生态环境形势严峻,经济社会发展呈现速度换挡、动力转换、结构调整三大特点。当前,我国已经进入中等收入发展阶段,经济社会发展水平逐步接近中等发达国家,长期积累的周期性矛盾和结构性问题交织并存,面临生产能力低水平过剩、中高端供给严重不足、供需结构失衡等诸多瓶颈问题,特别是面临着掉入“中等收入陷阱”的风险,企业生产成本高企、创新能力不足,劳动密集型产业难以与低收入国家竞争,高新产业短期内又无法赶超发达国家。由此可见,以需求侧为主的管理模式已经难以为继,政府亟须树立新理念和转变管理方式。只有下决心从生产供给端入手进行改革,从过去的偏重需求逐步转变为供给需求共同发力,才能破解我国经济发展面临的突出矛盾和问题。

   

二、供给侧改革对地方政府管理提出更新更高要求

   

   为主动适应和引领经济发展新常态,2015年中央经济工作会议提出要推进供给侧结构性改革。对地方政府来说,过去用顺手的需求侧管理不那么灵了,供给侧管理又是一个需要尽快适应的全新课题,而且按照中央要求,既不能只抓供给侧管理,也不能沿用旧的需求侧管理模式,而是要供需两手抓、长期短期调控并举,最终实现有质量、有效益的发展,即投资有效益、产品有市场、企业有利润、员工有收入、政府有税收。这就对地方政府管理提出了新的更高要求。敢不敢为,会不会为,善不善为,成为新常态下地方政府管理的重大命题。为此,应当把握几个要点:

   

   (一)深刻理解供给侧改革的理论内涵

   供给侧结构性改革借鉴并超越了西方供给学派,是中国特色社会主义经济理论在新时期的创新发展。第一,从马克思主义视角。马克思提出了生产力和生产关系理论;指出人类从事物质资料生产,必须具备劳动、劳动对象、劳动资料三个基本要素;生产力由人的因素(劳动者)和物的因素(生产资料)构成,劳动者是生产力的主体,在生产力中起主导作用,人是生产者又是享用者,通过自觉劳动来创造美好生活。笔者认为,供给侧结构性改革就是要通过调整优化生产关系来解放和发展生产力(包括深化国企、财税、金融等改革,促进市场配置资源);就是要发挥各方主观能动性,调动劳动者积极性,促进大众创业、万众创新;就是要综合施策,既发挥土地、资源、劳动力等传统要素作用,更注重提高全要素生产率;就是要深化生产、分配、流通、消费四大环节,尤其是生产侧的重点领域改革,通过更高水平的发展来实现“满足人民日益增长的物质文化需要”的目的。第二,从西方经济学视角。西方供给学派是在应对“滞胀”问题时兴起的,强调改善供给、反对政府干预、重视智力投入等,但是该学派只讲供给而忽视需求,只讲市场功能而忽视政府作用,只讲减税而忽视系统政策,尽管在一定时期、一定程度上解决西方国家的经济发展阶段性难题,但都不能解决其根本性、长期性问题。与西方供给学派相比,我国供给侧结构性改革既强调供给又关注需求,既突出发展社会生产力又注重完善生产关系,既发挥市场在资源配置中的决定性作用又更好发挥政府作用,既着眼当前又立足长远,既重视减税的作用,更重视实施一系列的系统政策推动。同时,西方经济学认为经济增长受到资本、劳动、技术、制度、政府政策等多方面因素决定,熊彼特提出五个创新论(制造新的产品,采用新的生产方法,开辟新的市场,获得新的供应商,形成新的组织形式),强调重视制度创新、技术创新、人力资本,也为供给侧改革提供了理论借鉴。

   

   (二)学习掌握科学的思维方法

   习近平总书记多次强调各级领导干部要努力学习掌握科学的思维方法,防止出现“新办法不会用,老办法不管用,硬办法不敢用,软办法不顶用”的情况。要落实好习总书记要求,必须以科学的思维方法提升地方政府管理水平。比如,必须树立辩证思维,坚持两点论和重点论结合,既要供给侧与需求侧管理两手抓,也要突出供给侧管理这个重点,解决好供给这个矛盾的主要方面。必须树立系统思维,更加注重政府管理的系统性、整体性、协同性,抓工作要注意整体考虑、统筹推进,避免只见树木不见森林。必须树立法治思维,推进法治政府建设,注意完善行政行为的内容、手段和程序等,做到法无授权不可为,把政府工作全面纳入法制轨道。必须树立底线思维,把稳增长、保民生、保稳定、防风险作为政府管理的底线,防止经济失速、失业过多、杠杆率过高。必须树立精准思维,更加强调工作的务实和准确到位,努力在一个个具体的点上破瓶颈解难题,避免大水漫灌、蜻蜓点水地抓工作,就广西而言,尤需针对企业用电、物流、人工成本高和产业转型升级艰巨等难题实施一系列点穴式的精准定向政策。

   

   (三)借鉴西方新公共管理运动的长处

   西方新公共管理运动是针对“福利国家”的弊端和经济“滞胀”困境而产生的,英国是先行者。1980年,撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革,这与西方供给学派主张的减少政府干预等方面有相通之处,对我国推进供给侧结构性改革有一定启示。我国地方政府管理应当吸取新中国成立以来的经验教训,借鉴西方新公共管理运动的长处(如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等),把经济管理、企业管理等理念和方法引入政府管理,在供给侧结构性改革中优化制度供给,转变政府管理方式,提升政府管理的效率和效能。

   

三、顺势而为,加快推动地方政府管理重心转向

   

   供给侧结构性管理下的地方政府管理,关键是要回归马克思主义。比如,马克思提出分权与自治、廉价政府、小政府大社会等理论,对今天我们简政放权、放管结合、优化服务,完善社会主义市场经济体制有不少启示;马克思强调劳动者的主体地位,与后世舒尔茨的人力资本理论有共通之处,对我们应对人口红利减弱,强化人力资源开发具有重要指导作用;马克思指出自然资源是人类社会生存和发展的物质基础,认为人类必须节约自然资源,注重循环经济和可持续经济的发展,反对资本主义高消费、高浪费的生产方式,这无疑是建设资源节约型、环境友好型社会的历史先声;马克思首先提出“科学技术是生产力”,论证了科学技术是推动社会的强有力杠杆,后来邓小平进一步提出“科学技术是第一生产力”就体现了马克思主义的生产力理论和科学观;马克思主义最重视的是人,最关注的是人的生活,强调的是以人为本和人的全面发展,这也时刻提醒着我们,政府工作必须始终对民生予以高度关注,把民生作为一切工作的出发点和落脚点。为此,要以马克思主义经典理论指导推进政府职能转变和治理升级,着力推动地方政府管理重心实现“五大转向”:

   

   (一)更加注重由政府干预转向激发市场活力

   经济基础决定上层建筑,政府干预过多难以适应社会主义市场经济的发展要求,因此现在的供给侧结构性改革,行政管理体制机制改革是首要,前提是突出市场对资源配置的决定性作用,以政府“减法”换市场“加法”。十八届三中全会以来,我国简政放权力度空前,有效激发了市场活力。广西累计取消、下放和调整行政审批事项(含非行政许可)1283项,自治区本级政府部门权力事项精简60%。2015年,广西全面实施“三证合一、一照一码”登记制度改革,新登记企业增长26.6%。但企业和群众还是感觉审批多,手续繁琐,办事不便,简政放权的空间还很大。一要进一步推进行政体制改革。全面建立各级政府和部门权力清单、责任清单、负面清单。优化行政审批流程,推进政务服务标准化建设,进一步取消和下放行政审批事项,持续优化、简化企业投资项目审批程序。加大力度推动中介服务机构与审批职能部门彻底脱钩,清理规范与行政审批相关的中介服务,减少收费种类,规范收费项目和标准。二要深化配套改革。深化人口、土地、财税、金融、国企等领域综合配套改革,减少人为障碍,打通要素自由流通和配置的通道,促进生产要素从无效需求流向有效需求领域、从低端领域流向中高端领域。三要支持新产业新业态新动能发展。优化产业政策,减少直接干预,降成本、补短板、强长板,一手抓糖、铝、钢铁、机械等传统优势产业转型升级,一手抓智能制造、新能源汽车、新材料、节能环保等先进制造业和战略性新兴产业培育发展。四要创新地方政府经济调控。作为省级政府,处在国家管理体系的中观层面,需要承担承上启下的角色定位,探索亚宏观调控或中观调控方式。中国作为大国,一个省就相当于中等国家经济体量,政府管理的任务重、难度大。因此,要推动地方经济社会的持续稳定发展,既要抓好中央宏观调控政策的贯彻执行,又要因地制宜创新政策措施激发市场活力(例如适当降低社保费率、增加产业扶持专项资金、用好政府投资引导基金等),推动市域、县域经济发展。

   

   (二)更加注重由利用人口红利转向培育人力资本

   人是供给侧结构性改革的主体,人力资本是主要的生产要素,亚当?斯密指出社会经济进步和经济福利增长的源泉是工人技能的增长。据专家研究,同样是增加1亿元投资,物质资本投资GDP增加额仅2亿元,而人力资本投资GDP增加额达6亿元。因此,随着我国人口红利减弱,培育人力资本成为政府管理的一大重点。广西作为后发展欠发达地区,近年来“未富先老”趋势明显,2015年常住人口中60周岁及以上人口709.33万人,占14.8%,人口发展已经呈现出劳动年龄人口减少,社会抚养负担加重的新特点,与全国同期相比,广西劳动年龄人口比重低于全国平均水平4.2个百分点,总抚养比高9.9个百分点,即广西每100个劳动年龄人口要比全国平均多抚养近10个少儿和老年人口。而且广西科技人才严重缺乏,专业技术人才中70%以上集中在非物质生产部门,第二产业仅占16%;高技能人才存量不足,仅占产业工人的2.8%。为此,应当增强人力资本意识,牢固树立“人力资源是第一资源”的观念,增加人力资本投入,加快人力资源的开发步伐,抓好“人才特区”建设,积极拓展提升人才小高地,建设人才强区。加快建设广西民族地区职业教育综合改革试验区,构建产教融合、校企合作、中高职衔接、职教普教沟通的现代职业教育体系。大力弘扬工匠精神,加快培育一支高素质的技术工人队伍和技术专家团队。

   

   (三)更加注重由要素驱动转向创新驱动

   科技创新是提高全要素生产率的主要动力,是供给侧结构性改革的重要途径,是政府管理的重中之重。必须加快实施创新驱动战略,采取有力措施推动大众创业万众创新,一要加大研发投入。广西R&D经费投入强度为0.71%,仅为全国平均水平(2.1%)的三分之一,下一步需要集中财政、企业、社会等各方资金,瞄准重点领域加大研发投入,提高资金使用效益。二要加强人才队伍和平台建设。广西产业技术人才紧缺,高层次平台稀缺,创新能力不足,必须深化科技体制改革,以企业为主体,建设南宁、桂林、柳州等创新型城市和高新区等平台,打造若干具有影响力的创业创新中心。三要发展众创、众包、众扶、众筹等新模式。积极打造孵化与创业投资结合、线上与线下结合的开放式服务载体,为新产品、新业态、新模式成长提供支撑。四要发展知识产权交易市场。严格知识产权保护,营造良好创新环境。五要积极发展分享经济。分享经济是在互联网技术发展的大背景下诞生的一种全新商业模式,既最大限度盘活存量资源,提高使用率,扩大社会有效供给;又降低消费者成本,提升消费能力,扩大社会总需求,符合时代发展趋势。政府应当支持引导发展分享经济,既规范管理,又宽容弹性,多激发活力,少设置路障,富有前瞻性。大力发展“互联网+”经济,鼓励引导各类分享平台入驻广西,推动个人、企业、公共的资源有效分享,形成分享城市、分享社会。

   

   (四)更加注重由粗放发展转向绿色发展

   绿色发展是中央提出的五大发展理念之一,是推进结构性改革的基本要求,特别是人民群众对清新空气、干净水、绿色产品的需求越来越强烈,越来越考验政府公共管理能力和诚信度。广西素有“山清水秀生态美”的品牌优势,“十二五”以来,自治区党委政府率先提出以生态经济为抓手建设生态文明,召开全区生态经济会议,出台生态经济规划和系列政策措施,开展“美丽广西”乡村建设,生态建设取得明显成效,空气、水等主要环境指标保持优良,森林覆盖率达62.2%,排全国第三位。生态好,环境优,生活改善,人也长寿,广西有25个中国长寿之乡,占全国总数约三分之一,是中国长寿之乡最多的省区。今后,广西应当深入贯彻绿色发展理念,充分发挥生态优势,做大做好生态文章,提升释放生态价值,让绿水青山成为金山银山。一是大力发展生态经济。推动产业生态化、生态产业化,实现生态保护与经济发展的双赢。加强污水处理、垃圾处理等生态基础设施建设。按照“布局优化、企业集群、产业成链、物质循环、集约发展”要求,建设一批生态产业园区,积极发展新型生态工业、生态农林业、生态服务业。二是加强环境保护和治理。实施大气、水、土壤污染防治行动计划,加强西江、九洲江等重点流域水环境保护和综合治理,抓好饮用水水源地、湖泊环境保护,实施陆域入海污染源和海域污染源整治工程。三是加强节约集约利用资源。实施资源利用总量和强度“双控”行动,强化主体功能定位和国土开发强度“双约束”,加快发展循环经济,提高资源综合利用水平。四是打响生态旅游品牌。充分挖掘我区沿海、沿江、沿边的区位优势和青山绿水、碧海蓝天的自然禀赋,把旅游资源的开发与生态环境的恢复建设、生态旅游活动协调起来,重视发展山林旅游,加快建设提升十万大山、姑婆山、龙胜温泉、良凤江和大明山等森林公园,完善交通、住宿等基础设施,为驴友做好服务,组织一些徒步穿越等文化体育活动,提升知名度,建设更有吸引力的生态型休闲度假天堂。五是打响绿色产品品牌。广西“长寿之乡”数量很多,其中的重要原因是这些地区生态环境好、土壤含硒量普遍比较高,要发挥这些优势,大力发展富硒农业、林下经济,向市场提供更多绿色生态农产品。还要努力做好水文章,培育引进大型企业,做大水产业,做强水经济,提升巴马、十万大山等水品牌,让全国全世界都能喝上广西的“健康长寿水”。

   

   (五)更加注重由赶超优先转向民生导向

   在经济基础十分薄弱的早期发展阶段,我国实施赶超战略并在较短时间内取得巨大发展成就,但也付出了市场和价格扭曲、资源环境透支、结构失衡等代价,随着近年来我国发展进入新阶段,赶超战略也越来越不可持续。未来中国发展既要看高铁、核电、航天等国之重器,也要看汽车、电饭锅、马桶盖甚至炒菜锅、电源插座这些民用产品,既要看沿海发达地区,也要看落后地区脱贫,简而言之,就是既要追求强国,也要追求富民。为此,一要推进军民融合。随着党中央把军民融合发展上升为国家战略,把军工先进技术和工艺引入民生经济,有利于提升民用产品的质量与档次,在提升我国先进制造业和新兴产业的核心竞争力的同时,更好地惠及民生。广西地处边防海防沿线,具有发展军民融合的独特优势,要积极争取国家将广西纳入军民融合的省域实践示范试点并重点推进,打造具有广西特色的军民融合“拳头装备”和优势产业。二要大力推进脱贫攻坚。近年来我国扶贫开发的投入越来越大,既能增加有效投资,也能增加落后地区的公共服务供给,从长远看,还有利于扩大内需、增强居民购买力、增加现代化人口,并为贫困地区乃至更大区域提供源源不断、更高素质的人力资本供给。广西现有450多万贫困人口,要加快实施“八个一批”和“十大行动”,确保现行标准下农村贫困人口如期全部脱贫。三要更加重视呵护民生。政府管理要做到更加贴心、更加精细,更加关注人口再生产、健康养生、家庭生活,重视发展相关产业和加强生育等公共服务供给(包括培养儿科医生和发展养老服务业等),这样既能满足百姓需要,也能为经济社会发展提供新的增长点。比如,广西应适应人口老龄化形势,依托生态、气候、区位优势和特色资源,创建全国养老服务业综合改革试验区,加快打造全国健康养老产业基地。还要鼓励和引导居民消费,优化消费环境,提升消费质量。

 

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