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俞可平:中国特色协商民主的几个问题

分类:
制度创新
作者:
俞可平
来源:
2017/05/01 09:59
评论:

   我国政治学界关于协商民主的研究和讨论,是最近这些年的事情,它源于对西方“协商民主”(DeliberativeDemocracy)的介绍。关于这个术语的翻译,也曾经争论不休,至今仍有几种不同的译法,如“商议民主”“审议民主”“商谈民主”等。但认可度最高的是“协商民主”,并且这个概念很快就成为中国政治学界的热门话题之一。这些年来,研究中西方协商民主的著作已经出版不少。特别值得一提的是,中共十八大和十八届三中全会都充分肯定了协商民主是社会主义民主的重要形式,并且要求完善协商民主制度和工作形式,推进协商民主广泛多层制度化的发展。协商民主已成为我们中国特色民主政治的重要内容,但是,在我看来,我们对协商民主的探索才刚刚开始。在理论上,我们还缺乏系统的理论建构;在实践上,我们还缺乏完善的制度机制。

   下面,我想就中国特色协商民主的几个重要问题谈一谈我自己的看法。

   协商民主与中国国情2006年,我主持编译出版了国内首套《协商民主理论译丛》,该译丛先后推出了两批共9本,比较系统地译介了西方的协商民主理论与实践,并在当时成了政治理论类的畅销书,“协商民主”这个概念也成为大家关注的一个热点,原因是它比较切合中国的国情。

   首先是协商民主本身的重要性。因为按照民主本来的意义,对话、磋商、讨论、听证、交流、沟通、审议、辩论、争论等协商民主的各种形式,其实都是公民参与政治生活的重要渠道以及决策科学化民主化不可或缺的环节。协商民主是实现民主的重要方式,这一点无论在西方还是中国都有其悠久的传统,并因此受到思想家与政治家们的高度重视。

   其次是选举民主的不足。选举民主或代议民主一直是近代民主的基本形式或最重要因素,但选举民主或代议民主从其诞生的第一天起就存在着内在的不足。对此,马克思和许多西方思想家、政治家都有过坦率而无情的揭示和批评,以至丘吉尔也只说,民主是最不坏的制度。例如,仅选票不足以完全真实地代表民意,选票容易被金钱或利益所捆绑,不同利益集团的恶性竞争容易撕裂社会,代议民主降低行政效率,西方国家政治冷漠日益严重,一些发展中国家推行代议民主带来灾难,等等。

   再次是我们的政治传统。现实政治的发展,不能离开一个国家的政治文化传统,民主政治建设也不例外。例如,在官员的选拔方面,我国传统政治有察举、科举、荐举,但没有选举。选举在中国只有一百多年的历史,所以在我国推行选举的困难特别大,百年来遇到了许多的波折。而协商却不然,在政府的政策制定方面,像商议、讨论、对话、咨询这些传统由来已久。虽然决策过程中的协商与对话过去主要发生在官员之间,但在传统中国,开明官员问计于民的故事也屡见不鲜。

   最后是现实政治的需要。不断走向民主,是人类政治发展的普遍规律;建设一个富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家,是我们的根本目标;更高地举起人民民主的旗帜,更加积极地推进民主政治建设,是我国政治发展的紧迫任务。政治协商制度,是我国的一种基本政治制度,也是一种极具中国特色的民主协商制度。我国现有的政治制度,为协商民主的发展提供了丰富的制度资源。如何最大限度地发挥这些制度资源在推进协商民主中的作用,自然应当受到理论界的高度重视。

   协商民主与选举民主这个问题在中国政治学界依然存在争论,甚至存在很多误解。在政治学界有两个极端。一些学者完全否定选举民主,认为中国式的民主就应该是协商民主;另一些学者则相反,认为协商民主是假民主,真正的民主就是选举民主,离开选举民主就没有民主可言。

   我始终认为,选举民主和协商民主是民主政治的两个基本环节,它们是一种互补的关系,而不是一种相互排斥的关系。民主既是一种政治制度,也是一种政治过程,真正的民主应当体现在政治制度的各个方面和政治过程的各个环节。从理论上说,可以从不同的角度对民主进行分类,比如:直接民主和间接民主,选举民主和协商民主。还有像正式文件所界定的四个民主:民主选举、民主管理、民主监督、民主决策。但是,我们可以把民主制度简约成四个字,即“授权”与“限权”。授权体现为选举民主,限权则体现为决策民主。协商民主其实就是决策民主,它主要不是解决权力的产生问题,与选举民主不处于同一个层面上。

   进一步说,不管我们对民主如何进行分类,有两个环节最重要,它们都不可缺失。第一个环节是民主选举。民主就是人民的统治,“权为民所赋”。人民对国家的统治不是直接的,而是间接的。间接的统治则离不开代表,而代表就离不开选举。人们到现在为止,还没有找到更好的办法来代替选举,解决授权的合法性或代表性的问题。即还没有一种比选举更好的形式把最能够代表人民利益并且真正对人民负责的官员推荐出来。我们中国过去几千年作尝试,如科举、察举、荐举,事实证明都被历史淘汰了,我们只能吸取一些合理的成分,而不能原封不动地把过去的实践搬下来。第二个环节就是决策,这里包括了协商民主。当一个官员被授权后,一定要有一套制度来制约他,让他在决策的过程当中,能够更多地听取民众的意见。所以从这个角度讲,我们可以看到,选举民主和协商民主属于政治过程的不同环节,不能够相互取代。总之,选举民主和协商民主从性质上来说,是相辅相成的,而不是相互冲突的,我们不能以选举民主去否定协商民主,也不能以协商民主去取代选举民主。选举和协商,对中国特色的社会主义民主政治而言,都是不可或缺的基本要素。

   协商民主与咨询民主这是一个新的问题,因为在对中国协商民主的研究过程中,有一些专家学者,特别是西方的一些专家学者,否定中国的协商民主是真正的民主,他们认为这不是西方的协商民主,而是一种咨询民主。我认为,这种看法有失公允,虽然不能否认我们协商民主的许多实践确实带有咨询民主的性质,但并非是咨询民主。那么,什么是咨询民主,它和协商民主有什么区别呢?

   在我看来,咨询民主就是决策者主动地听取别人对政策的意义和建议,它与协商民主有三个区别。第一,主体不同。协商民主的主体是多元的,咨询民主的主体是单一的。比如,政府有一个重要政策要与公民协商,在协商民主的条件下,政府与民众两者都应当是协商主体。但是咨询民主的主体只有一个,就是决策者或掌权者。他是居高临下的,类似中国古代皇帝与大臣的关系。第二,主体之间的关系不同。在协商民主条件下,协商主体之间的关系应当是平等的,在咨询民主条件下,双方的关系是不平等的。由此产生第三个区别,即议程设置权限不同。协商民主的议程实际上是法律和制度来确定的,个人不能够决定;咨询民主的议程实际上只是由决策者决定的,带有很大的随意性。

   协商民主与中国特色只要是民主,不管是协商民主还是选举民主,肯定有共同点,即共同的要素,中国的协商民主和西方的协商民主一定有很多的共同点,例如都重视对话、讨论、磋商等。但二者也一定会有很大的差异,就是中国特色。中国的协商民主显然不同于西方的协商民主,我们思考中国的协商民主,一定要放到整个中国宏观的政治发展背景中来考虑,要把协商民主当作中国特色民主的一个组成部分。现在中国最重要的政治发展背景,就是中国特色的社会主义政治发展道路,其根本特点就是“三个统一”:党的领导、人民当家作主和依法治国三者的统一。这一宏观政治环境决定了中国的协商民主具有以下三个特点,它们都截然不同于西方的协商民主。

   第一,在中国,协商民主是由共产党领导的,因为中国共产党的领导是整个政治框架的前提性条件。在西方国家,协商民主是在多党竞争的政治框架中发生作用的。第二,就中国政治的目前这个发展阶段来说,协商民主显然比竞争性的选举民主更受到执政党的重视,也更容易在社会中得以推广。而推行竞争性的选举民主,却阻力重重。在西方国家竞争性的选举民主比协商民主更加受到重视。第三,中国协商民主的重点有两个:其一是党与非党之间,即执政的中国共产党与其他民主党派和非党人士之间的协商对话;其二是在基层政治中政府与民众的协商。

   协商民主与人民政协我国的协商民主,最大的特色体现在政治协商制度上,特别是人民政协制度。因此,在推动协商民主方面人民政协的责任和作用特别重大。政治协商制度作为当代中国基本制度的地位已经确立,得到了国家的宪法和中共党内法规的正式确认。人民政协既是各个党派共商国是、参政议政的重要场所,也是执政的中国共产党发扬民主的重要方式。政治协商已经成为中共实行科学决策、民主决策的重要环节,也是中共提高执政能力、转变执政方式的重要途径。从中国现实的政治格局来看,人民代表大会其实是在国家层面上,实现选举民主的主要场所;而各级人民政协是在国家层面上,实现协商民主的主要场所。从这样一个政治格局或者政治框架来理解协商民主和人民政协,我认为政协确实应当更加自觉地承担起推动中国协商民主的责任。

   首先要扩大人民政协政治协商的范围。现在我们的政治协商,主要还是共产党和各民主党派及各个界别的协商,每次党代会开会之前或者开完会以后,都要跟各个民主党派进行协商,就像有的学者讲的这叫党际民主。实际上另外一种协商,就是政府和人民群众之间的协商,极其重要。我认为人民政协应该把这后一种协商也包括进来,也就是扩大人民政协的协商范围,在政府与公民的协商中也应当起重要作用。

   其次要进一步扩大或增加人民政协的职能。在现有的政治协商、参政议政、民主监督等职能之外,还应当增加社会协商的职能,承担社会各界利益表达的责任。如果能够从制度上将政协正式确定为人民群众表达利益、需求和意愿的正式渠道,政协对我国民主政治上的建设性作用将更加突出。

   最关键的就是要在国家法律制度的层面给予政协更大的授权。事实上,我们现有的法律没有对政协进行授权。每年的两会,政协都有很多提案,在过去的十年,提案超过了十万件,且越来越多。中央要求有关部门对所有政协的提案都要认真对待,但却没有相应的法律。人民政协从上到下有一个庞大的体系,有丰富的政治资源,但如果没有在法律和制度上给政协系统必要的授权,那么这种资源就可能造成极大的浪费。所以应当从国家的制度层面对政协给予法律的授权。这种授权既符合依法治国的基本方略,同时也能更好地发挥政协在推进协商民主中的重要作用。

   总而言之,协商民主既然已经被当作是人民民主的重要形式,我们就应当认真对待,努力健全相关的制度程序,积极探索实现协商民主的有效途径,让协商民主真正发挥作用,让人民群众切实感受到协商民主带来的好处。

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