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将党关进党规的钢笼子里

分类:
柯华庆
来源:
2018/08/24 15:23
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摘要:法治就是按照规则来治理国家和管理社会。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制,党导法治包含党内规治系统、国家法治系统和规治与法治的衔接系统。按照党内法规从严治党,按照国家法律依法治国,从严治党与依法治国的标准都是法治的标准。所以,党导法治是法治,不是党治,更不是人治。党导法治制度要求将党关进党规的钢笼子里,因为在中国,党的权力是最大的,责任也是最大的。这既是从严治党的要求,更是真正法治的要求。

 

关键词:党导法治 从严治党 依法治国 党内规治 违规必究

 

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将成为奠定中国法治模式的基础。《决定》提出,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。也就是说,我们所走的是社会主义法治道路、建设的是社会主义法治制度、构建的是社会主义法治理论。社会主义法治与资本主义法治相比最显著的特征是中国共产党的领导,也就是《决定》中提出的首要原则坚持中国共产党的领导党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。……坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。社会主义法治就是中国共产党领导的全面依法治国,就是党导法治。习近平英明地指出,党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴;处理得不好,则法治衰、党衰、国家衰。”“中国的事情关键在党,关键在人。关键在党委,关键在党员。党领导法治,理直气壮,关键在于党怎么领导法治?怎样在党导法治中解决好党与法的关系就成了全面推进依法治国的核心问题。

 

坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。社会主义宪政是党导立宪制,就是在宪法中具体明确规定中国共产党领导、将中华人民共和国宪法和中国共产党章程都作为宪法文本的二元宪政体制。党导立宪制使得中华人民共和国的政治都基于宪法,从而为中国共产党领导人民依法治国提供宪法正当性,从而保证党和国家的长治久安。党导立宪制意味着社会主义法治是党导法治,那么党导法治到底是法治还是党治?这个问题通俗地以党大还是法大摆在了我们的面前,其实质是党规大还是国法大?

 

党规大还是国法大?

 

政党是现代政治的主要组织原则,是国家与市民社会、政府机构与社会内部团体和利益方之间必不可少的纽带。按照英国政治学家海伍德的界定,政党是为赢得执政权力(通过选举或其他手段)的人们组织而成的团体。政党与其他团体区别在四个方面:政党的目标是赢得政治职位并掌握执政权;政党是由正式成员组成的组织化团体,从而与较广义和分散化的社会运动相区别;政党所关注的议题通常比较广泛,涉及政府政策的各个主要领域;政党基于共同政治偏好和一般意识形态认同而团结起来,但各党程度不一。需要说明的是,资产阶级政党与社会主义政党有根本的区别,我们不能用资产阶级政党的观念做标准来评判社会主义政党。资产阶级政党是大众政治结构的组成部分,是因代议制政府和19世纪选举权的逐步普及而产生的,资产阶级政党一般是通过选举竞选掌握执政权力的,各个党派按照自己的政纲和纪律行为,掌握执政权力的政党通过派驻党员进入政府各部门,政府官员按照国家法律行事,可以说资产阶级政党的纪律与国家法律是分离的。然而,社会主义政党一开始是革命党,通过革命途径取得执政权力,一旦革命成功就理所当然拥有执政权力。由于社会主义政党的执政权是通过革命取得的,其执政权力的正当性不是来自于选举,在民主化浪潮中就有一个将党的权力与国家权力进行嫁接的问题。这个问题在中国表现为中国共产党领导与人民主权之间的关系。中国共产党一身二任,既是执政党,又是领导党。作为领导党,中国共产党有一套适用于全体党员的法规体系;作为执政党,中国共产党有一套适用于全国人民的法规体系。中国共产党最初是工人阶级的先锋队,在新的历史时期中国共产党与时俱进提出三个代表。中国共产党既是工人阶级的先锋队,更是中国人民和中华民族的先锋队,具有全民党性质,以此赋予了自身长期执政的正当性。

 

现在中国共产党提出全面推进依法治国,那么中华人民共和国法律与中国共产党党内法规之间到底是一个什么关系?这是党大还是法大问题的核心。中华人民共和国按照从上往下的宪法、法律、行政法规和部门规章的法律体系初步形成,下位法不能违背上位法,宪法最高。中国共产党章程及其党内法规和规范性文件与宪法、法律、行政法规和部门规章之间的位阶关系如何?这是摆在法律人面前的难题。习近平从逻辑上论证了党大还是法大是一个政治陷阱,是一个伪命题。因为从逻辑上讲,党的本质是政治组织,而法的本质是行为规则,两者不存在谁比谁大的问题,否则就会落入话语陷阱。习近平正确地指出,如果说党大还是法大是一个伪命题,那么对各级党政组织、各级领导干部来说,权大还是法大则是一个真命题。习近平的认识是完全正确的。然而,我们可以深究一下,各级党组织和各级领导干部的权力来自哪里?是党内法规还是国家法律?如果权力没有任何来源,那很好办;如果权力是来自国家法律,那么无疑是法大;如果权力是来自党内法规,那么问题的根本就是党内法规大还是国家法律大因此,如果说党大还是法大是一个伪命题,那么党内法规大还是国家法律大是真命题。

 

《中国共产党章程》明确提出党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。党内法规在国家法律之内,国家法律毫无疑问大于党内法规。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出做好党内法规制定工作的一条原则是宪法为上、党章为本实际上也明确了国法大于党规:以宪法为遵循,保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一,确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动,认真履行党内的各项职责和义务。以党章为根本,按照党章确定的基本原则、要求和任务,推进党内法规制定工作。从理论上说,我们确实可以做到党内法规体系与国家法律体系之间的精神一致和内在统一。至少党内法规不违反国家法律,因为中华人民共和国法律也是在中国共产党领导下制定的。

 

党内法规体系与国家法律体系之间有什么区别呢?党内法规只适用于党员,而国家法律适用于所有公民。党员也是公民,自然也应该遵守国家法律。中国共产党始终三个代表,是中国人民的先锋队和中华民族的先锋队,中国共产党是领导党,我们理应对中国共产党党员提出更高的要求。所以中国共产党党内法规应该比一般法律要求更严。党导立宪制提出在宪法中专设一章规定中国共产党的具体领导和执政方式,将宪法与党章都作为宪法文件。这意味着中国共产党的领导和人民主权统一于宪法之中,中国共产党党规在不违背宪法法律的情况下可以对共产党员有更高更严的要求,这也是从严治党的理论依据所在。习近平在《加快建设社会主义法治国家》指出:要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高更严,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高要求。(《求是》20141023日)而且,习近平在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上提出修订党纪处分条例,要体现党规党纪严于国家法律的要求,突出党纪特色。所以,党内法规必须比国家法律要求更严。总之,国家法律比党内法规更大,党内法规比国家法律更严。这样我们既保证了法治的基本原则又为从严治党提供了理论依据。

 

违规必究

 

中国共产党是领导党,也是长期执政的政党。所以全国人民对中国共产党的期待更高也就在情理之中。中国共产党认识到全党必须牢记,党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的,过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出了新的要求,党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的,落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫。中国共产党要想长期保持先进性和长期执政必须从严治党。

 

《决定》中要求依法治国做到形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。与国家法律体系相比,《决定》仅仅要求形成完善的党内法规体系,这可能与从严治党还处于起步阶段有关。中国共产党依法治国经历了从十一届三中全会确立的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究到十八大提出的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治升级。我们当前对于从严治党(党内规治)的要求应该是有规可依、有规必依、执规必严、违规必究,逐步实现科学立规、严格执规、公正司规、全党守规。当前实现从严治党的关键在于违规必究。

 

当前中国共产党的反腐倡廉深得民心,执规不可谓不严。党对于领导干部的通奸和违反八项规定的行为进行了严肃处理,严于对一般公民的相似行为。然而,中国共产党做得远远不够,因为现在的执规是选择性的。在党员干部普遍违纪违规的情况下,违规违纪被查处的概率极小,党员干部继续违纪违规就像坐飞机一样有失事的风险,但理性的党员干部都会选择违规。贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》有一名言:对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性……,因为,即便是最小的恶果,一旦成了确定的,就总令人心悸。刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性,而在于其不可避免性。尽管这句话是针对犯罪说的,但同样适用于违法和违规违纪。所以违规必究是从严治党的关键所在。

 

当前现实问题是党员和党组织普遍违纪违规怎么办?中国共产党必须务实地行之有效地解决问题:对于十八届四中全会之前的违纪违规采取既往不咎和特赦的办法,但对十八届四中全会之后的违纪违规采取违规必究的办法。十八届四中全会所确立的中国共产党的全面推进依法治国的核心在于全面从严治党,只有实现了党内规治才能真正实现依法治国。中国共产党要实现党内规治必须首先做到有规可依、有规必依、执规必严和违规必究,然后逐步提高党内规治的质量,实现科学立规、严格执规、公正司规和全党守规。从严治党的核心是违规必究和全党守规,要做到违规必究和全党守规,中国共产党必须区分党纪与党德,否则违规必究是不可能的。

 

党纪与党德

 

《决定》提出全面推进依法治国的第四条基本原则是坚持依法治国和以德治国相结合原则,强调既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,……实现法律与道德相辅相成、法治和德治相得益彰。然而,我们需要对法律与道德进行区分。遵守法律规则是对人的最低要求,也是刚性要求。道德是每个人的自律行为,值得大力倡导,但不可对他人要求,更不能以道德具体规范公民行为。全面推进依法治国的关键在于从严治党,从严治党的关键在于违规必究,违规必究的前提是党内法规必须是可执行的,党内法规可执行的前提是在立规时将对共产党员的纪律要求和道德要求分开。党纪必须是可执行的,党德可以是大力倡导的。

 

道德是自律的和倡导性的,而法规是他律、可遵循和可执行的。在科学立规方面中国共产党特别要做到世俗立规,也就是说中国共产党必须世俗化。尽管中国共产党党员比一般民众的觉悟高些,但共产党员也是人,也有人的七情六欲。中国共产党应该基于自利的共产党员标准来确立党内法规,而不是以大公无私全心全意为人民服务标准来确立法规,因为以后者为标准确立的法规不可能实施,也就不可能有权威性。

 

中国共产党的世俗化有利于提高人们对中国共产党的正面评价和政治认同。政党执政的合法性可以来自于绩效,然而,由于人们的期望值不同可能对相同的绩效做出大相径庭的评价。人们的期望值常常与一个人的标榜相关。当你比较低调时,你做了一点成绩,人们的评价会比较高;相反,当你比较高调时,你即使做了很多事情,人们的评价却比较低。近一百年来,中国共产党领导中国人民所做的贡献不可谓不大,特别是改革开放以来中国共产党在发展经济改善民生上做出了巨大贡献。然而,共产党员所做的贡献与全心全意为人民服务的宣示总是距离很大的,中国共产党所做的贡献离始终三个代表距离也比较大。中国共产党就曾经犯过像文化大革命这样严重的错误,也曾经错杀不少像袁文才和王佐这样的无辜。人非圣贤,孰能无过?一个党与一个人一样,不可能是完美无缺的。如果中国共产党党员宣示我为人人,人人为我或者吃苦在前,享受在后,既比普通民众高了一层,也具有可信性。与永远光荣和正确相比,中国共产党宣誓敢于纠正自身的错误和努力做到三个代表更具有可信性。中国共产党的世俗化不是要求中国共产党员没有理想追求,而是要求理想追求应该基于人性、基于可实现性来确定。在互联网时代,人们获得信息的渠道更多,人们对中国共产党的历史和曾经犯过的错误知道更多,人们也对共产党员的能力和品行知道更多,那种自我标榜愚弄百姓的做法只会让老百姓更加反感。如果中国共产党的宣示低调一些,人们的政治认同感只会更高而不是更低。更关键在于,党内法规的制定只有基于人性和可执行性才有可能做到从严治党和违规必究。

 

《中国共产党章程》第一章第二条规定中国共产党员必须全心全意为人民服务,不惜牺牲个人的一切,为实现共产主义奋斗终身。我们不可否认有全心全意为人民服务的党员,例如曾志。我们也应该大力倡导共产党员全心全意为人民服务。然而,要求八千多万中国共产党党员都必须全心全意为人民服务则是根本不现实的,以该条来从严治党则百分之九十九以上的党员会被开除党籍。《中国共产党纪律处分条例》第九条规定党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律、法规,违反党和国家政策、社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定应当给予党纪处分的,都必须追究。该条规定不可谓不严,但该条混淆了法律与道德的区别,混淆了他律与自律的区别,现实中是不可能被执行的,即使被执行只能是采取选择性执规,不可能做到违规必究。以特别高的标准来要求中国共产党员意味着要么中国共产党员特别少要么就是虚伪的。从这种意义上看,中国共产党要保证纯洁性是不可能的。

 

党内法规要求太高但不能执行与要求低点但可执行相比孰优孰劣是明显的,我们到底是选择可执行的党纪还是不可执行的党纪是真的从严治党还是假的从严治党的试金石。我们必须保证国家法律和党内法规都是刚性的、可实施的,违规必究和全党守规的实际效果是最终的目标。正像正确区分道德和法律是法治的核心问题一样,正确区分党德和党规是从严治党的核心问题,也是全面推进依法治国的核心问题。解决好了党规与党德的问题,中国共产党就有可能从严治党,中国共产党领导全国人民依法治国就有可能性,党导法治就有可能性。

 

党导法治

 

解决中国共产党领导和全面推进依法治国的唯一选择是采取党导法治制度。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制,党导法治包含党内规治系统、国家法治系统和规治与法治的衔接系统。在从严治党层面设立与现行国家法治同样的规治体系,在党内设立类似于公检法一样的体制实现侦查、监督和审判体制,特别是设立党庭进行适用党内法规的审判,党员和公民都可以对党员或者党组织的违纪违规进行起诉,党内规治系统与国家法治系统一样要严格遵循程序规则,侦查、监督和审判之间相互独立相互配合,做到公开、透明和公正。

 

党内规治系统的正当性来自于中国共产党的三个代表既然中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益,中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队。那么中国共产党的事情就不仅仅是中国共产党的事情,也是中国人民和中华民族的事情,中国人民理应知道三个代表的情况,也对三个代表具体化的党员进行监督。

 

党内规治系统的必要性来自于中国共产党系统的庞大。君主进行善治是可能的,只需要君主的道德品质和治国才能出众即可。无规则的党要进行善治基本上是不可能的,因为党太庞大了。中国共产党党员有八千多万,相当于全世界排位第十四的大国。治理一个小国也是困难的,治理一个八千万以上党员的党的难度可想而知。对于如此庞大的人群,中国共产党如果没有具体的司规系统对于党员与党员之间、党员与党组织之间、党组织与党组织之间的纠纷进行裁决,而仅仅依赖现在的纪委系统和不确定的巡视制度根本不可能实现执规必严违规必究的要求。如果不能实现执规必严和违规必究,那么从严治党就是一句空话。

 

党内规治系统的可行性来自于其与国家法治系统的同构性。党内规治系统基本上可以仿行国家法治系统,党内规治系统与国家法治系统的唯一区别只是适用对象限定在党员和党组织,国家法治的原则都必须满足。中国共产党三十多年依法治国的实践积累了不少的经验,完全可以仿效。与国家法治原则一样,为了实现党内规治,我们必须要求:第一,党内规则是可预期和不溯及既往的;第二,党内规则是可遵循的;第三,党内规则是对外公布的;第四,党内规则是清楚明白的;第五,党内规则之间是相互协调的,党内规则与国家法律是不冲突的;第六,党内规则相对稳定;第七,党内规则权威高于党组织权威;第八,司规独立。

 

党导法治制度必须建立起党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁。《决定》提出了三个统一四个善于来架设党内规则与国家法律之间的桥梁:必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。实现三个统一四个善于是庞大的系统工程,中国共产党要将三个统一四个善于落实到具体的规则是一个非常困难的过程,但却是全面推进依法治国的必然要求。

 

我们在这里仅仅讨论党内规治和国家法治的责任衔接问题。按照法律规定,公民及其组织违法或犯罪有民事责任、刑事责任和行政责任;按照党内法规体系,党员或党组织违纪违规承担经历处分,对党员的纪律处分有五种:警告,严重警告,撤销党内职务,留党察看,开除党籍。对党组织的处分有改组和解散两种。对于党员来说,到底是先适用法律还是先适用党纪,《中国共产党纪律处分条例》的规定是都可以,这就导致了混乱。国内外异见人士对中国法治批评最多的是已经触犯法律之后的党员干部不能首先进入司法程序,而是先由党的纪检监察部门审查确认触犯刑律之后再移送司法机关进入司法程序。按照《中国共产党纪律处分条例》第三十二条规定,党员受到党纪追究,需要给予行政处分或者其他纪律处分的,作出或者批准作出处理决定的党组织应当向有关机关或者组织提出建议;涉嫌犯罪的,应当移送司法机关。党的纪检监察部门在审查党员干部是否违纪违规的程序不透明、而且可能贻误犯罪取证工作及移交程序不规范备受诟病。按照党导法治的法大原则,对于既违法又违纪的党员应该首先适用国家法律,然后再适用党内法规,这也符合党内法规更严原则和从严治党的要求,因为党规对党员干部的要求更高更严,而不能倒过来。

 

法治就是按照规则来治理国家和管理社会。党导法治制度将治理国家的规则分为党内法规和国家法律,按照党内法规从严治党,按照国家法律依法治国,从严治党与依法治国的标准都是法治的标准。所以,党导法治是法治,不是党治,更不是人治。

 

 

将党关进党规的钢笼子里

 

将权力关进制度的笼子里是当前的时髦话。制度有刚性的和软性的,例如道德制度就是软的,惯例也常常是软的。对权力的制约是否有效,我们还必须对笼子的大小和笼子的材质进行严格具体的要求,否则笼子也是形同虚设的。制度的笼子不能太大,否则权力的任意性就太强。制度笼子也不能是纸笼子、布笼子或者木笼子,否则对权力老虎根本没有约束。习近平在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上特别强调党的纪律是刚性约束。党导法治制度要求将党关进党规的钢笼子里,因为在我们国家,东西南北中,工农商学兵政党,党是领导一切的(王岐山语),党的权力是最大的,责任也是最大的。另一方面,我们对共产党员的道德笼子则可以是软笼子。我们要真正实现从严治党,必须将党关进党规的钢笼子里,这既是从严治党的要求,更是真正社会主义法治的必然要求。

 

 

党导法治呼唤党导法规体系

柯华庆 中国政法大学法理学研究所所长

 

现有中国特色社会主义法治体系是严重残缺的,因为她缺少党导法规体系。

 

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出全面推进依法治国的总目标有两个:建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家。建设特色社会主义法治体系的要求是:形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。五大体系实质上分为国法体系和党规体系,因为前四个体系都是国法体系。《决定》明确宣示中国共产党的领导是社会主义法治最根本的保证和根本要求。也就是说,社会主义法治就是中国共产党领导的全面依法治国,就是党领导法治,就是党导法治。党内法规适用于党组织和党员,国法适用于政府和公民,我们缺少从适用党组织和党员的规则到适用于政府和公民的规则的党导法规体系,也就是从党规到国法的党导法规体系。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制,双重法治体制必须解决从严治党和依法治国的双层法治体系的统一性,这个统一性必须通过党导法规治系统实现。因此,党导法治体系应该包含党内规治系统、国家法治系统和党导法规治系统,党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。需要特别区分的是党内法规和党导法规,党内法规仅仅适用于党组织和党员,党导法规解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民,也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则。

 

资本主义国家中党规与国法是分离的,党规属于社会规范,国法是国家规范,党规当然要以国法为底线,但党规与国法可以没有联系。社会主义国家党规与国法之间具有不可分割的联系,因为中国共产党既是领导党同时又是执政党,中国共产党的党规和国法部分是分离的,部分是必然联系的,党规与国法必然联系是党导法规存在的依据。社会主义法治要求将党领导国家的方式以明确规则确立下来,社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。

 

依法治国首先需要依宪治国,党导法治首先需要党导立宪。党导立宪制是宪法与党章并行的二元宪政体制,这种二元宪政体制为党导法规体系提供了宪治基础。党导立宪制要求在宪法中专设一章规范中国共产党的具体领导和执政方式,使党导法规体系有了宪法依据。因此,党导立宪制是党内法规、国家法律和党导法规三位一体的宪政体制。党导民主是由党内民主和人民民主相结合的双层民主模式,为党导法规体系提供了民主基础。党内法规应该由党内民主确立,国家法律应该由人民民主确立,党导法规应该由中国共产党起草、党内民主通过,最终由人民民主确立,因为党导法规不仅关涉中国共产党,而且关涉全国人民。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出四个善于:善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。四个善于的提出是中国共产党领导和人民主权同时存在的必然要求,党导法治要求将善于上升到制度层面,党导法规体系就是善于的制度化和规范化。

 

党导法规在现实中并非不存在,而是以两种不同的方式存在。一种是以党内法规形式存在,实质上是以党代政的表现。例如,《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》,等等,现在都是以党内法规形式存在,毫无疑问这些法规都关涉国家事务。中国共产党怎么能够决定全国人民的事情呢?党的主张怎么转变成全国人民的意志呢?这些问题既不是党内法规能够解决的问题,也不是国家法律能够解决的问题,因为党内法规应该仅仅关涉中国共产党党内事务,由党内民主程序确立,仅仅适用于党组织和党员,而国家法律应该由全国人民代表大会及其常务委员会制定。上述法规是中国共产党制定的,但关涉国家政权,它们都应该属于党导法规,需要全国人民代表大会或常务委员会通过才具有法定效力。我们需要将实质上是党导法规的党内法规从党内法规体系中分离出来,因为党内法规的制定、解释和适用都是中国共产党的事情,党导法规涉及中国共产党和全国人民,应该由中国共产党起草、党内民主通过,最终由人民民主确立。党导法规的另一种存在方式是非正式规则。例如,中国的政治体制是中国共产党全国代表大会之后再开全国人民代表大会,中国共产党的权力安排怎么过渡到国家权力,现在都是以非正式规则出现的,与中央高层的政治操守有关,不确定性很大,对于党和国家长治久安构成潜在威胁。对于现有大量以非正式规则形式存在的党导关系我们需要分门别类处理,有些成功的潜规则应该上升为明规则,有些对党或国家有害的必须以明规则来抑制,有些不宜上升为刚性规则的可以继续以惯例方式保留。更为重要的是我们需要制定大量新的党导法规来保证党对国家的领导,保证党和国家的长治久安。党怎么实现总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来也没有具体明确的规则,现实中只能依赖各地区各部门一把手所营造的政治生态。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法也只是一种口号,没有具体规则。邓小平早在1980年就在《党和国家的领导制度的改革》中提出着手解决党政不分、以党代政的问题,然而至今也没有明确的规则来解决党导政分的问题。

 

当前,全面从严治党和全面依法治国并举,从严治党是核心,中国共产党试图通过党内规治来保持自身的先进性和纯洁性。《中国共产党党内法规制定条例》(及其《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》)和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》的颁布实施可以说是中国共产党朝向党导法治道路迈进的关键一步。然而,与国家法治体系相比,党内规治体系还很粗糙。与《中华人民共和国立法法》相比,《中国共产党党内法规制定条例》无论从立规程序还是党规解释都不符合现代法治的原则。尽管《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出了宪法为上、党章为本的基本原则,但怎么在宪法和法律的规范之内制定党内法规并没有具体的程序性规定。更为重要的是,现有的党内法规制定条例和规划没有区分党内法规和党导法规。

 

邓小平曾经指出,办好中国的事情,关键在党坚持四项基本原则的核心,就是坚持党的领导。问题是党要善于领导;要不断地改善领导,才能加强领导。建立明晰的党导法规体系无疑是改善与加强党的领导的有效路径,也将是我国在政治制度上的创新。

 

 

(作者简介:中国政法大学法理学研究所所长、教授、博导。敬请批评:lawgame@263.net)

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